楊清華

（福建船政交通職業(yè)學院，福建 福州 350007）

20世紀80年代以來，西方國家從中央到地方各級政府都進行了一場追求效率和擴大公民民主權(quán)利的政府重塑運動。如今，這場持久深入的政府績效管理改革之風已強勁吹入我國。我國各級政府在構(gòu)建服務型政府的過程中，開始全面推進和探索績效管理，并形成了各具特色的管理機制。政府績效管理屬于一種有機體系。正確把握新時期政府績效管理的定位對推進我國和諧社會的建設具有重要意義。

一、技術取向與人本取向：政府績效管理的現(xiàn)狀及其背景

“績效”一詞源于英文Performance，原意為“履行”、“執(zhí)行”、“作為”、“表現(xiàn)”，引申意為“業(yè)績”、“成就”、“成果”?？冃П臼枪ど唐髽I(yè)的核心追求，后來被應用于政府部門?？冃б辉~在政府部門管理中實際包含了兩層含義：一層是可用具體數(shù)字表示的投入與產(chǎn)出的比例關系，強調(diào)以最小的投入獲得最大程度的產(chǎn)出，稱為“機械性效率”；另一層是指以社會價值為目標，以某種規(guī)范價值予以衡量的效率。它往往與公平正義相聯(lián)系，稱為“社會性效率”。至于政府績效管理，美國國家績效評估中的績效衡量小組如此作定義：“利用績效信息，協(xié)助設定統(tǒng)一的績效目標進行資源配置與優(yōu)先順序安排，以告知管理者維持和改變既定目標計劃并且告知成功符合目標管理的過程［1］”。從定義上來看，政府績效管理是融入了特定價值成分的一種管理工具。

1.政府績效管理的定位

作為一種有效的管理工具，政府績效管理滲透到政府各部門決策的執(zhí)行過程中，它的價值在于根據(jù)某種理念及方式指導政府的管理，提高政府的行政效能?！皟r值取向有一股無形的力量，影響和制約著地方政府績效評估，構(gòu)成地方政府績效評估體系和績效評估行為的深層結(jié)構(gòu)，是地方政府績效評估之魂”［2］。政府部門在履行職責過程中，價值取向的變化將使政府管理的方式方法發(fā)生相應的調(diào)整，從而導致政府管理的漸進式的變革。

至于政府績效管理的價值取向，西方學者著重強調(diào)的理念是民主、公平、正義，中國的學者則強調(diào)社會關系的和諧、穩(wěn)定與改善民生問題。中西方共有的政府績效管理理念是正義、平等和參與。國內(nèi)學者對于政府績效管理的認識，實際上是伴隨著公共管理的實踐過程不斷發(fā)生轉(zhuǎn)化。隨著西方國家“政府績效”、“公共部門效率”等新概念的引入，我國學者在研究中也逐漸地以“政府績效”、“政府業(yè)績”等新概念來取代“行政效率”，且強調(diào)績效著眼于“行政產(chǎn)出所帶來的社會效果，包括質(zhì)量、顧客滿意度等”［3］。臧乃康認為，政府績效不單純是一個政績層面的概念，還包括著政府成本、政府效率、政治穩(wěn)定、社會進步、發(fā)展預期的含義在內(nèi)［4］。也有學者認為應通過現(xiàn)代信息技術，使“顧客通過公共責任機制對政府公共部門的直接控制，謀求政府管理對立法機構(gòu)負責和對顧客負責的統(tǒng)一”［5］。無疑，這一認識蘊含了政府的公共責任和顧客至上的管理理念。關于政府績效的認識雖然角度不同，但基本上概括了當代公共管理價值取向的基本內(nèi)容。

2.機械性效率與社會性效率：政府績效的不同層面

機械性效率與社會性效率是政府績效的兩個不同層面。早在20世紀30到70年代，西方國家政府績效管理因企圖以簡單的技術手段來解決具有豐富人本內(nèi)涵的治理問題，大多以失敗告終。在此期間，以弗雷德里克森為代表的學者已看到了機械性效率對于民主價值的損害。逐漸地，新公共管理運動把它的服務性政府、顧客至上等核心理念帶到政府管理中，賦予政府績效管理以更深厚的人文內(nèi)涵。其實踐發(fā)展趨勢也彰顯出政府績效管理的價值不僅是政府合法性重建的基石，更是政府治理變革的方向之一。具體而言，政府績效管理是機械性價值和社會性價值的統(tǒng)一，前者表現(xiàn)為深化精細管理，以“隱形制度”的形式規(guī)范管理者的管理行為；后者則以社會價值為目標，與公共利益、公平正義聯(lián)系起來，這體現(xiàn)了績效管理的人本取向?？冃Ч芾淼纳鐣詢r值是基于存量民主和增量民主的合力作用，重新審視政府績效的結(jié)果。20世紀80年代以后，美國一些地方政府運用政府與社區(qū)、公民之間結(jié)成戰(zhàn)略聯(lián)盟或是公眾直接參與政府戰(zhàn)略目標、績效指標和標準的制定等方法，使政府的工作和戰(zhàn)略更好地反映公眾的需要（作者按：這其實就是強調(diào)社會性價值的重要舉措），結(jié)果，績效管理取得了令人滿意的效果。

可以說，政府績效往往是政府管理變革的起點和歸宿。綜觀政府管理的實踐過程，關于如何達到政府績效管理的標準無非就存在于以下兩個主張：一種是技術主張，一種是人本主張。這兩種主張在當今學界中的研究成果中也可見一斑。一般來說，第一種主張側(cè)重于用工作本身的技術和方法來設計政府績效評估指標體系，然后層層分解和落實，以期達到滿意的績效。第二種主張則傾向于促進社會公平正義，強化政府對公眾的責任感。機械性效率集中體現(xiàn)在深化精細管理。片面強調(diào)形式主義層面的政府績效，會讓機械性效率的缺陷對政府績效產(chǎn)生消極影響——機械性效率常常表現(xiàn)出對內(nèi)在價值的忽略，無視公共的真正需求。尤其是行政決策中，因?qū)夹g層面的片面追求而過于強調(diào)機械性效率的外在價值，往往把機械性的效用等同于公眾的快樂、幸福和愿望的實現(xiàn)，忽視了人的生命價值、權(quán)利尊嚴等內(nèi)在的價值。

整體而言，在我國現(xiàn)階段有關政府績效管理的問題上，同樣存在“技術”和“人本”這兩根并行不悖的指揮棒：“技術”屬于以機械性效率來調(diào)整政府績效管理的范疇；“人本”屬于以社會性效率來調(diào)整政府績效管理范疇。兩者雖屬于不同的范疇，但是構(gòu)成了管理社會事務的重要工具。前者往往作為一種管理手段去設計和開發(fā)政府績效評估的指標體系，規(guī)制政府管理方法。而后者則以注重人的生命價值和權(quán)利尊嚴，從而達到規(guī)范政府管理的目的。政府績效管理是技術問題和人本問題的復合體。人本取向和以形式主義、機械性為特征的技術導向相輔相成，在提高政府運作效率的同時擴大了民主，有力地推進了機械性效率和社會性效率并重的政府績效管理。政府效能，并不意味著對政府管理技術系統(tǒng)否定，而是二者的有機結(jié)合。沒有人本內(nèi)涵的管理技術，最終是沒有任何效率的。對當前我國政府績效管理來說，當務之急是如何設計一套符合民眾需求的政府績效管理規(guī)范體系，并運用到現(xiàn)實的行政系統(tǒng)中。從這個意義上說，新時期要根據(jù)科學發(fā)展觀的要求實行政府績效管理，就必須既堅持管理技術創(chuàng)新的形式主義功效，又堅持以人為本的價值取向，“技術”與“人本”，一張一弛，必能使政府的管理呈現(xiàn)出最大績效。

二、政府績效管理之沉思：國外發(fā)展的新趨勢

20世紀80年代以來，隨著經(jīng)濟全球化，各國競爭日趨激烈，從而對政府的行政效能也提出更高要求。為此，西方一些主要國家相繼進行了“新公共管理運動”的政府改革。這場運動除了采用商業(yè)管理的理論、方法和技術，給政府部門的工作引入市場競爭機制之外，還將服務性政府、顧客至上等核心理念帶到政府管理中，有效地提高了政府績效。因此，“從更深層面上看，績效管理是發(fā)達國家在面對新一輪公共事務擴張和政府公共服務大規(guī)模市場化的環(huán)境下所開展的一種政府革新，其本質(zhì)是在深化精細管理主義的同時擴大民主”［6］。具體來說，發(fā)達國家的政府績效管理主要涉及以下幾個方面。

1.賦予社會民主價值的內(nèi)涵

自20世紀60年代以來，績效管理問題逐漸成為人們所關注的焦點問題。西方學者在研究政府績效管理方面做了積極探索，并提出了一系列相關主張。如弗雷德里克森把社會公平看作是公共行政的核心理念，“無論在理論上還是實踐上，公共行政對公平和平等的承諾，都應該與對效率、經(jīng)濟和效能的承諾同等重要。遵守公平和平等原則能夠把我們時代的人民緊緊聯(lián)系在一起，同時也使我們與未來一代的聯(lián)系更加緊密”［7］。登哈特的主張更進一步，他認為，公共行政必須以人民生活的提高，公平、民主和效率的追逐為目標。戴維·奧斯本和特德·蓋布勒則提出政府應像企業(yè)那樣樹立顧客意識，并視服務對象為上帝的理念。事實上，西方國家在政府績效管理中的價值內(nèi)涵已基本趨于一致。譬如，美英兩國的在政府績效管理中，充分考慮民意，并且注重提供優(yōu)質(zhì)的、令民眾滿意的公共服務：1994年美國國家績效評論出版的《顧客至上：為美國人民服務的標準》，強調(diào)了必須以顧客即公眾為中心，以公眾的需要為導向；1999年英國布萊爾政府出臺的《現(xiàn)代化政府白皮書》，提倡了平等、公正和客觀的公共服務價值觀。除英美兩國以外，政府績效的社會民主價值內(nèi)涵在其他國家的績效管理中也得到了彰顯。從20世紀90年代以來，加拿大等國家還進行了大規(guī)模的政府顧客滿意度調(diào)查，并將政府績效的目標鎖定為提升公眾的滿意度。國外許多學者亦由此對市民共同參與對公共部門績效改善作了較為細致的闡述。由此可見，平等、公正、民主等反映人本取向的績效管理目標已基本成為各國政府績效管理的一致目標。

2.對科學化、精細化技術的追求

為了提高政府部門的效率，西方國家制定了績效管理的具體措施和步驟，試圖通過技術手段解決管理過程中的一些問題。時至今日，管理技術日臻科學化、精細化，主要表現(xiàn)為技術不斷成熟，信息技術、量化技術得到廣泛的應用，針對不同部門采用不同的管理方式和方法。實際上，對管理技術的科學化、精細化的追求使管理手段和方式發(fā)生了極大的變化，從而極大提高了政府部門的機械性效率。20世紀90年代，美國戈爾副總統(tǒng)主持的“國際績效審評委員會”在其報告中提出了384項具體建議和1250個具體步驟，成為績效改革的指南。1993年美國政府通過了《政府績效和結(jié)果法案》，該法包括績效指標設計、測量、公開以及利用績效評估改進鎮(zhèn)府績效水平等內(nèi)容。如今，全面質(zhì)量管理、標桿管理、無縫隙政府、全員優(yōu)化、公私競爭等績效管理措施在美國聯(lián)邦政府和各地方政府正如火如荼地實踐著。在法國、德國、瑞典、芬蘭、荷蘭、澳大利亞、新西蘭以及加拿大等國都進行了相似的改革。在英國，撒切爾夫人執(zhí)政期間進行的雷納審評有效地中止了一些不正確，不理想的東西（包括過時的、不合時宜的工作任務，無效率的工作程序和方法等），提高了組織效率。隨后不久，把政府部門分成決策機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)，并賦予了執(zhí)行機構(gòu)在機構(gòu)、人員、財務等等方面更大的自主性，從而進一步提高政府效率。由于當代西方國家具有管理的理性主義，績效管理系統(tǒng)運轉(zhuǎn)順暢，管理技術較大程度地解決了管理問題。

3.與公共管理改革相伴相隨

綜觀西方國家追求績效的努力，貫穿于整個公共行政發(fā)展進程中。20個世紀中后期，西方發(fā)達國家政府的理性官僚制日趨僵化，政府部門官僚主義彌漫。為改變這一情形，學術界強調(diào)了公共行政的公平公正和顧客導向，倡導要把顧客的需要作為公共服務的努力方向。進入80年代，西方國家的傳統(tǒng)行政范式轉(zhuǎn)變?yōu)樾鹿残姓傧蛐鹿补芾淼姆较蜣D(zhuǎn)變，“績效觀”取代“效率觀”成為新公共管理的一部分?？冃Ц母锏膬?nèi)容由政府內(nèi)部流程的合理化、科學化，到現(xiàn)在的以市場或顧客為導向，注重服務質(zhì)量和有效性?？冃гu估的主體也逐漸傾斜于外部，評估程序日益規(guī)范、透明。無論是新公共行政還是新公共管理理論，都在不同層面上深化了對于行政效率觀念的認識，推動了政府績效管理改革不斷走向深入。同時，隨著政府績效管理的推進，人們逐漸意識到，政府績效管理，無非就是機械性效率和社會性效率的有機融合。機械性效率使政府管理具有了可操作性環(huán)節(jié)，有效提高了政府效率；而社會性效率的介入，則應對了現(xiàn)代政府管理的民主、公平、正義?？梢哉f，西方發(fā)達國家政府治理變革運動的每一股思潮、每一次波動，都會導致政府績效理念與價值的變遷，效率與民主、公平與正義等價值處于不斷的調(diào)適之中，不同階段各有側(cè)重。

三、“技術”與“人本”并重：實施和諧社會的新型政府績效管理

目前，我國政府正朝著服務型政府方向發(fā)展。我們要抓住這一契機，從轉(zhuǎn)變政府職能和運行機制出發(fā)，在價值取向上打造一個促進和諧、關注民生的新型管理體系。這種管理模式凸顯了民主、效率、公平和正義等社會主義和諧社會的精髓，推動了民主平等、公平正義、安定有序的和諧社會的建設。當前我國政府績效管理的重要舉措之一就是在政府管理中尋找最佳績效的具體操作環(huán)節(jié)，即在對中外政府績效管理的反思和本國政府績效定位的基礎上，通過完善績效管理“技術”方面的建設，實施包括管理的模式設計和具體措施等管理體系的全新建設?！凹夹g”與“人本”在和諧社會的新型政府績效管理中發(fā)揮著不可或缺的作用。

1.技術化——我國政府績效管理的一大要務

管理技術的價值觀源于傳統(tǒng)公共行政的“效率中心主義”。人們之所以重視它，其原因在于它能實實在在地提高行政效率。其實，從公共行政的不同階段來看，管理技術一直都是提高政府效率的重要途徑。就是在現(xiàn)代政府管理中，效率也是人們對政府的滿意程度的重要因素之一。當前我國，許多政府部門正以推進政府機關效能建設為切入點，探索高效務實、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的行政運行機制，在實踐中推出了各具特色的管理技術，對促進績效管理的提升起了很大作用。

管理技術作為作為高效政府的重要措施，是通過規(guī)則的系統(tǒng)化和細分化，將管理對象逐一分解，量化為程序、責任和具體數(shù)字，然后運用程序化、標準化和數(shù)據(jù)化手段，使管理各部門精確高效地持續(xù)運行。強化政府管理技術的措施和途徑多種多樣，根據(jù)實際情況，可從培訓公務員技能、采用有效的績效管理方法、建立和完善績效評估體系，引入競爭激勵機制等多方面進行。一般認為采用有效的績效管理方法最能有效提升政府的管理績效。有效的績效管理方法包括平衡計分卡、360度考核、標桿管理法等等。在方法的設計中，必須對各績效指標和主體的選擇、各因素權(quán)重的匹配、績效分數(shù)的縱橫比較等方面都力求做到一絲不茍、精益求精，使之成為考核中的有力工具。在此基礎上，對公職人員的執(zhí)行力度、執(zhí)行結(jié)果進行全面監(jiān)測、考核分析，為他們的執(zhí)行情況及時提供反饋，不斷改善執(zhí)行手段，提高主動性、創(chuàng)造性和執(zhí)行效率。近年來，我國各級政府管理中，雖然管理技術日益受到重視，然而，因受公職人員素質(zhì)、行政文化等因素的影響，這些先進的管理技術往往不能在具體的管理中產(chǎn)出最大的機械性效率。此外，管理中的公民參與、政府信息交流與溝通等都需要管理技術的支持，否則，政府績效管理完全有可能出現(xiàn)“先天不足”的缺陷。因此，應根據(jù)社會主義和諧社會對政府績效管理的新要求，在借鑒國外的管理技術和中國傳統(tǒng)管理方式方法的基礎上，有必要加強對中國特色的績效分析的技術方法研究，盡可能將抽象的管理方式方法轉(zhuǎn)化為具體的管理技術。

近年來，隨著行政體制改革的不斷深入，我國地方各級政府鍥而不舍地進行了政府績效的管理和評估活動。如福建等地進行的機關效能建設，南京、珠海、洛陽等地進行的“萬人評議政府活動”，河北省施行“干部實績考核制度”，煙臺市政府推行“社會服務承諾制”，對公職人員的考核已日趨普遍化、經(jīng)?；⒁?guī)范化。勿庸置疑，這些包含了各種指標的績效管理和評估措施都將有力地促進政府績效的提升。在可預見的未來，目標責任制、社會服務承諾制、效能監(jiān)察、效能建設、行風評議等包括各種科學化、精細化管理技術的方法必將普及，為高效政府的建設奠定基礎已成為一種必然。

2.人本向度：我國政府績效管理的價值旨歸

管理技術可使一個政府的機械性效率得到極大提高，能夠為公眾提供大量的公共服務和公共產(chǎn)品，然而，只要這些不是公眾真正需要或是在提供的過程中，損害了公眾的其他更為重要的價值，那么，這種效率將得不到公眾的認可，這個政府就是沒有任何效率的。目前，西方國家的管理“強調(diào)公共管理的結(jié)果導向，顧客導向，市場導向，強調(diào)政府績效管理的目標由單一行政效率到全方位追求社會公平，提高公共服務質(zhì)量和效率，改善公共責任機制和提高公共效率”［8］。只有以“人本”價值予以衡量的效率才能得到公眾的認可。在政府績效管理中，反映了民主、公平、正義的社會性效率才是政府的最終目標。如果一味追求剛性的經(jīng)濟指標，忽略了對社會性效率的理性追求，“人本”將淪為“技術”的附庸，從而背離政府績效管理的宗旨。

政府績效管理中的人本向度本質(zhì)上屬于我黨“一切為了人民”的執(zhí)政理念。今天看來，人本價值取向居于政府績效管理價值體系中的核心地位，它的實現(xiàn)對構(gòu)建和諧社會發(fā)揮著基礎性的作用。胡錦濤明確指出，“堅持以人為本就是要以實現(xiàn)人的全面發(fā)展為目標，從人民群眾的根本利益出發(fā)謀發(fā)展、促發(fā)展，不斷滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要，切實保障人民群眾的經(jīng)濟、政治和文化權(quán)益，讓發(fā)展的成果惠及全體人民”［9］。目前，我國政府績效管理還存在某些失范現(xiàn)象，產(chǎn)生這些問題的根源在于“以人為本”價值理念的缺失。具體表現(xiàn)為：重視GDP、財政收入、稅收等經(jīng)濟增長等顯性指標，漠視社會公平、公眾滿意度、可持續(xù)發(fā)展等隱性指標在政府績效管理中的權(quán)重。所有的這一切，嚴重削弱政府的公正形象，必將影響到我國和諧社會的構(gòu)建。

樹立正確的政府管理的價值目標，明確績效管理中的人本向度，在公職人員隊伍中樹立以人為本的執(zhí)政理念，指導政府績效的管理與評估，進而形成人本化的政府績效文化，是政府績效管理中實現(xiàn)人本化價值取向的基本路徑。當前，隨著社會、經(jīng)濟的發(fā)展，人們對政府管理中的人本價值取向的要求非常強烈。面對現(xiàn)實中政府管理的某些失范現(xiàn)象，作為公共事務的管理者，在績效目標的設定中，應更注重管理的政治層面與社會層面的績效，秉著執(zhí)政為民的理念，努力提升為人民服務的水準，以人民的利益和福祉為依歸，提供各種人性化的服務。同時，我們也必須建立健全人本向度的管理機制，加強績效管理的人本化建設，為管理主體營造一個良好的人本化環(huán)境。

當前，我國正在進行和諧社會的偉大建設，這意味著我國的政府績效管理必須體現(xiàn)全國人民的意志。關于政府績效管理問題，從“技術”角度分析，需要在實踐中提出一些新原則、新措施，應用科學的方法、標準和程序，制定出合理規(guī)范的各種指標體系，對政府各部門的運行過程、工作業(yè)績起正確的導向作用，規(guī)范好管理者努力實現(xiàn)績效。從“人本”角度分析，應正確引導公職人員又快又好地響應人民群眾的訴求，盡可能地滿足人民群眾的需要。當前我國社會存在的重經(jīng)濟增長、輕公平正義等傾向，其實是沒有把握好“技術”和“人本”的關系。所以，我國政府績效管理應有兩個層次，在較低層次上，努力建設各種價值指標衡量技術合理規(guī)范、切實為民辦事的績效管理體系。在較高層次上，要做到維護人民群眾的權(quán)益，最大限度地追求民主和公正的實現(xiàn)。在這里，“管理”既是一個公共行政學的范疇，又是一個管理學的范疇?；蛘哒f“管理”既是具體公共行政行為的實施，又是社會生活中的對公共事務的管理舉措。在我國，人民是“管理”的主體，我們必須堅持不懈地提高人民的“管理”能力，其中就包括不斷提高科學規(guī)范的管理技術和參與公共事務的管理水平。

政府績效管理中的技術層面和人本向度是密切相聯(lián)的，人本向度是目標和最終追求，而“技術”層面是基礎，沒有效率就無法為人民服務，同樣的，不以人本價值為取向的效率無論多高也沒有實際意義。新中國成立后，毛澤東就明確提出“為人民服務”的執(zhí)政理念與宗旨。新時期，為進一步適應經(jīng)濟社會的發(fā)展，建設社會主義和諧社會。胡錦濤在十六屆三中全會明確提出了“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進經(jīng)濟、社會和人的全面發(fā)展”的目標。溫家寶政府則明確提出以人為本，樹立以人為本的政府管理思想。以人為本的政府績效管理思想，體現(xiàn)了當前我國政府管理理念的創(chuàng)新與發(fā)展，有力推進了和諧社會的發(fā)展。

四、結(jié) 語

在政府績效管理中，堅持管理技術和人本向度的結(jié)合，是提升政府績效、促進社會和諧進步的必由之路。機械性效率與社會性效率是政府績效的兩個不同層面，相應地，管理技術和人本向度是績效管理中密不可分的統(tǒng)一體。人本向度是內(nèi)核，是靈魂，無視它，就無法在管理中起到應有的指導作用。管理技術則是手段，是工具，依靠這種“隱性制度”的約束，能夠保障政府績效中的社會價值成分有效發(fā)揮出來，成為民主、效率、公平、正義的政府管理的持久推動力?，F(xiàn)實表明，只有實現(xiàn)管理技術與人本向度的有機結(jié)合，才能實現(xiàn)真正意義上的政府績效管理。因此，在構(gòu)建社會主義和諧社會的今天，平衡“技術”與“人本”間的關系維度具有重要意義。

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