康玉梅

(北京大學(xué) 法學(xué)院，北京100871)

自西部大開發(fā)和中部崛起戰(zhàn)略相繼實(shí)施以來(lái)，中西部地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)面貌發(fā)生了翻天覆地的變化，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略取得了突破式進(jìn)展。但與東部地區(qū)相比，中西部發(fā)展的絕對(duì)差距仍然在持續(xù)擴(kuò)大①〔1～2〕，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展任重而道遠(yuǎn)。

縱觀世界各國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展概況，區(qū)域發(fā)展不平衡并非中國(guó)獨(dú)有的現(xiàn)象，它受一國(guó)或地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、政策制度、法治狀況、地理環(huán)境、人口分布、習(xí)俗觀念等一系列因素的綜合影響。無(wú)論是反思中國(guó)區(qū)域發(fā)展歷程的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)還是借鑒其他國(guó)家開發(fā)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的有益探索，我們都不難發(fā)現(xiàn)，制度環(huán)境尤其是法治建設(shè)，是影響落后地區(qū)開發(fā)成效諸多因素中至關(guān)重要的一個(gè)。事實(shí)上，更值得我們注意的是，在依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的時(shí)代背景下，法治本身就應(yīng)當(dāng)是區(qū)域發(fā)展的應(yīng)有之義。它不僅是順利實(shí)施中西部發(fā)展戰(zhàn)略的必要保障，而且內(nèi)在地包含于中西部建設(shè)的重大主題之中，應(yīng)當(dāng)成為中西部地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略成效的重要衡量指標(biāo)。因而，如何在法治建設(shè)方面盡快縮小中西部與東部之間的差距，推動(dòng)中西部地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的進(jìn)一步實(shí)施，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，應(yīng)當(dāng)成為我們當(dāng)下重點(diǎn)關(guān)注和亟待解決的問(wèn)題。

有鑒于此，本文將緊扣中西部地區(qū)的發(fā)展現(xiàn)實(shí)，綜合運(yùn)用實(shí)證和比較的分析方法，直擊中西部地區(qū)法治建設(shè)中存在的問(wèn)題，深入剖析其背后的原因，總結(jié)借鑒其他國(guó)家開發(fā)欠發(fā)達(dá)地區(qū)中的法治建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，有針對(duì)性地提出促進(jìn)中國(guó)中西部地區(qū)法治建設(shè)的解決之策，以期推動(dòng)中西部地區(qū)持續(xù)快速和穩(wěn)定健康地發(fā)展。

一、中西部地區(qū)法治建設(shè)的問(wèn)題透視

在西部大開發(fā)戰(zhàn)略和中部崛起戰(zhàn)略相繼深入推進(jìn)下，中西部地區(qū)的法治建設(shè)也隨之取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展和喜人的成就。然而，與中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)日益增長(zhǎng)的法治實(shí)際需求相比，無(wú)論是法律制度的供給還是法制的實(shí)行，法治建設(shè)都顯得捉襟見(jiàn)肘、力不從心。

(一)立法層面

中西部地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，中西部地區(qū)的立法建設(shè)也隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的飛速發(fā)展加快了步伐，不僅頒布了大量相關(guān)立法文件，涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面，而且在立法內(nèi)容、立法方式等方面都有質(zhì)的提升和飛躍，正在逐步擺脫過(guò)去立法極其薄弱匱乏的局面。從中央層面來(lái)講，最為重要的就是出臺(tái)了一批具有綜合性的中西部開發(fā)的政策性文件。就中西部地方而言，立法文件大致包括兩大類:一類是執(zhí)行性地方立法文件，即以執(zhí)行國(guó)家有關(guān)法律、行政法規(guī)、政策性文件等為基本目的的立法，如西部各省、自治區(qū)、直轄市均制定了環(huán)境保護(hù)法、水污染防治法、大氣污染防治法等全國(guó)性法律法規(guī)的實(shí)施辦法;并針對(duì)中央出臺(tái)的西部開發(fā)政策制定了本地方的實(shí)施方案，如各省人民政府關(guān)于西部大開發(fā)若干政策措施的實(shí)施意見(jiàn)。另一類是創(chuàng)設(shè)性的地方立法文件，即中西部地區(qū)根據(jù)中央的大政方針，結(jié)合本地實(shí)際而制定的具有創(chuàng)新性的、針對(duì)性的地方立法文件②。再有一個(gè)不可忽視的立法進(jìn)步便是立法工作朝著民主化、科學(xué)化和公開化的方向發(fā)展。隨著我國(guó)民主法治進(jìn)程的加快，中西部地區(qū)的立法工作也通過(guò)各種途徑不斷擴(kuò)大公眾參與的廣度和深度，注意吸納民意，力求協(xié)調(diào)不同利益主體間的沖突，使立法過(guò)程陽(yáng)光化、透明化，為立法文件最終出臺(tái)和順利實(shí)施奠定了深厚的民意根基。例如，新疆自治區(qū)人大常委會(huì)在立法過(guò)程中不僅向社會(huì)公開征集草案修改意見(jiàn)，還廣集民智，向社會(huì)公開征集自治區(qū)人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃項(xiàng)目建議〔3〕。

盡管從總體上而言，中西部地區(qū)的立法較之以往落后被動(dòng)的局面有了良好的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了跨越式的發(fā)展，但與中西部地區(qū)對(duì)立法需求日趨緊迫的客觀現(xiàn)實(shí)相比，中西部立法仍然存在諸多不適應(yīng)的地方。其中突出的問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

第一，立法的缺失。這首先體現(xiàn)在主導(dǎo)中西部地區(qū)建設(shè)的基本法律的缺位。盡管西部大開發(fā)戰(zhàn)略的提出已十余載，中部崛起戰(zhàn)略已實(shí)施七年多，但迄今為止，除國(guó)務(wù)院及各部委發(fā)布的數(shù)百件政策性文件、中西部各省區(qū)制定了一大批與之相配套的意見(jiàn)、通知、方案、規(guī)劃等外，尚未出臺(tái)一部關(guān)于西部開發(fā)或中部崛起的基本法律、行政法規(guī)。中西部地區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略不僅涉及到中央與地方之間、東中西三部之間、漢族與少數(shù)民族之間等眾多主體的利益調(diào)整和重新配置，而且實(shí)施過(guò)程具有長(zhǎng)期性、復(fù)雜性和艱巨性，因而需要強(qiáng)勢(shì)有力、清晰明了的法律制度來(lái)保證其持續(xù)穩(wěn)定地被貫徹落實(shí)。否則，長(zhǎng)期占據(jù)主導(dǎo)地位的龐大、多層次的政策體系勢(shì)必會(huì)帶來(lái)內(nèi)容交錯(cuò)、相互沖突、任意多變、運(yùn)行不暢等多方面的弊端。事實(shí)上，《西部開發(fā)促進(jìn)法》早在2003 年即被列入十屆全國(guó)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃，并于2006 年提交了草案，但因各方意見(jiàn)難統(tǒng)一而遲遲未能出臺(tái)〔4〕。其次，專項(xiàng)性法律的缺失。中西部戰(zhàn)略的深入持久實(shí)施，不僅需要處于戰(zhàn)略指導(dǎo)地位的基礎(chǔ)性法律，而且涉及到執(zhí)行戰(zhàn)略的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、金融投資、能源開發(fā)補(bǔ)償、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障、少數(shù)民族教育等一系列支撐性的法律法規(guī)。除了通行于全國(guó)范圍內(nèi)的諸如環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障、教育等法律法規(guī)外，中央并沒(méi)有出臺(tái)針對(duì)中西部發(fā)展戰(zhàn)略重點(diǎn)事項(xiàng)的專門法律制度文件，而中西部地區(qū)已出臺(tái)的也只是相關(guān)政策執(zhí)行類的規(guī)范性文件，不僅效力級(jí)別低，而且政出多門、質(zhì)量堪憂。其三，相關(guān)配套立法不健全。如我國(guó)《可再生能源法》于2005 年頒布、2009 年修正，2010 年4 月1 日起施行修正案，由于它涉及能源種類眾多，只是為可再生能源開發(fā)利用的政策搭建了一個(gè)法律框架，無(wú)法涵蓋各種可再生能源開發(fā)利用中的所有問(wèn)題，特別是其中規(guī)定的12 項(xiàng)配套法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)需要國(guó)務(wù)院及其相關(guān)部委和各省、市、區(qū)共同制定，但仍只有一部分實(shí)施細(xì)則和技術(shù)規(guī)范出臺(tái)，并且中西部地區(qū)僅甘肅省、四川省、湖北省、湖南省出臺(tái)了包含促進(jìn)可再生能源發(fā)展的農(nóng)村能源法規(guī)或規(guī)章〔5〕。

第二，立法理念的落后。立法理念是法律制度的靈魂和根基，決定著立法的精神品格和核心制度的構(gòu)建，因而處于更為基礎(chǔ)和根本的地位。從中西部地區(qū)的法律制度規(guī)范來(lái)看，不少內(nèi)容與現(xiàn)代民主精神、人權(quán)保障、法治思想、可持續(xù)發(fā)展等進(jìn)步要求不相適應(yīng)甚至違背。例如，大量行政法律規(guī)范在條款設(shè)置上重視公權(quán)力的配置、保障和實(shí)現(xiàn)，而往往忽視行政相對(duì)人的合法權(quán)益的構(gòu)建和落實(shí);在立法內(nèi)容上設(shè)定義務(wù)性、制裁性規(guī)范多，而獎(jiǎng)勵(lì)性規(guī)范少;不少生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律仍然強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)利益至上、奉行“人類中心主義”，對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的行為重經(jīng)濟(jì)處罰而忽視源頭性遏制措施;缺少社會(huì)主體的參與，對(duì)公眾權(quán)利義務(wù)配置條款缺失，等等。

第三，法律規(guī)范之間重復(fù)、沖突，可操作性差。由于中西部地區(qū)立法涉及多類立法主體，而且中央與地方之間、中西部地區(qū)之間都可能就相關(guān)事項(xiàng)制定不同效力層次的法律規(guī)范，因而往往容易出現(xiàn)法律規(guī)范之間重復(fù)、沖突的現(xiàn)象，導(dǎo)致施行中出現(xiàn)一系列的難題，實(shí)施效果大打折扣。比較典型的如環(huán)境立法中，往往中央出臺(tái)某一環(huán)境保護(hù)法后，不少中西部地方的實(shí)施條例就直接大量重復(fù)照搬，而忽視了地方的特殊性，未能有針對(duì)性解決本地區(qū)相應(yīng)的環(huán)境問(wèn)題，以致在實(shí)踐中難以操作，無(wú)法發(fā)揮相應(yīng)的法制作用。而在招商引資、投資環(huán)境方面，各地為了爭(zhēng)項(xiàng)目、搶資金，競(jìng)相出臺(tái)帶有優(yōu)惠政策的法制規(guī)范，互相攀比，有的甚至不惜違背上位法的規(guī)定，大行地方保護(hù)主義之風(fēng)。

第四，立法技術(shù)問(wèn)題。立法的科學(xué)、規(guī)范程度不僅與立法理念密切相關(guān)，也和立法技術(shù)不可分離，從制度文本的名稱、體例安排到具體條款設(shè)置都充滿著立法技術(shù)的奧妙。立法技術(shù)上的缺陷或弊病在中西部立法中也是隨處可見(jiàn)。例如在法的名稱上，“通知”、“若干意見(jiàn)”、“實(shí)施意見(jiàn)”、“指導(dǎo)意見(jiàn)”、“指示”、“實(shí)施辦法”、“實(shí)施條例”、“批復(fù)”、“試行條例”、“試行辦法”等隨意使用，極其混亂，不僅難以判定其效力、等級(jí)、適用范圍，而且由于其語(yǔ)言不符合立法規(guī)范，往往直接套用政策或政策性語(yǔ)言，變動(dòng)快、彈性大，造成該類法律規(guī)范漏洞過(guò)多、可操作性差。再比如，在體例安排上不合理，上下條款之間的邏輯混亂;立法語(yǔ)言欠規(guī)范和科學(xué)，文學(xué)性詞匯和政策性口號(hào)隨處可見(jiàn)，等等。

(二)執(zhí)法層面

盡管法的實(shí)行方式多樣，參與主體眾多，但從對(duì)社會(huì)生活影響的廣泛性、持續(xù)性和強(qiáng)制性角度而言，行政主體依法行政的狀況很大程度上直接決定著法在社會(huì)生活中的實(shí)行程度。從總體上看，隨著中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的飛速發(fā)展，人們的思想觀念不斷解放，民主法治意識(shí)日趨深入，公民的權(quán)利意識(shí)、行政管理參與意識(shí)和監(jiān)督依法行政的積極性、主動(dòng)性不斷增強(qiáng)，公務(wù)員隊(duì)伍素質(zhì)明顯提升和行政執(zhí)法物質(zhì)保障改善，中西部地區(qū)行政主體依法行政能力有了很大的改善和提升，依法行政建設(shè)取得了矚目的成就。從另一個(gè)側(cè)面來(lái)講，中西部地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)翻天覆地的變化和城鄉(xiāng)居民生活水平的顯著提高，就是依法行政、認(rèn)真貫徹落實(shí)中西部地區(qū)法制的最好見(jiàn)證。然而，從更好地推進(jìn)中西部戰(zhàn)略深入實(shí)施的要求來(lái)講，中西部地區(qū)的依法行政建設(shè)依然形勢(shì)嚴(yán)峻，問(wèn)題頗多。

第一，在中西部基層社會(huì)存在大量法律失靈的現(xiàn)象。這里的法律失靈，是指地方政府在行政執(zhí)法的過(guò)程中，對(duì)當(dāng)?shù)匕l(fā)生的法律問(wèn)題不是依據(jù)國(guó)家的現(xiàn)有法律來(lái)處理，而是采用了與現(xiàn)行法律法規(guī)相沖突的鄉(xiāng)規(guī)民約來(lái)處理，從而導(dǎo)致法律被虛置，無(wú)法得到有效的實(shí)行。在中西部一些偏遠(yuǎn)的基層社會(huì)，治安管理制度和處罰規(guī)范對(duì)一些日常糾紛常常束手無(wú)策，社會(huì)成員的合法權(quán)益得不到法律有效的保護(hù)，相反一些習(xí)慣法規(guī)則和村規(guī)民約卻起到了很好的替補(bǔ)作用。例如，在西部某縣某山村有一個(gè)“四個(gè)一百”的奇特規(guī)定:凡偷伐樹木一棵者，處罰其一百斤米、一百斤肉、一百斤酒、一百元錢，以儆鄉(xiāng)鄰〔6〕。盡管該鄉(xiāng)規(guī)民約收到了比法律宣傳更好的效果，但這種執(zhí)法方式顯然嚴(yán)重偏離了法治的軌道，損害了法律應(yīng)有的效力和權(quán)威。

第二，執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究，部門保護(hù)主義或地方保護(hù)主義盛行。在中西部地區(qū)發(fā)展中，一些地方政府為了片面追求本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和效益，對(duì)于一些危害生態(tài)和社會(huì)公共利益的違法開發(fā)建設(shè)行為采取縱容和漠視態(tài)度，甚至大搞權(quán)錢交易，助長(zhǎng)公權(quán)力腐敗之風(fēng);在行政執(zhí)法上過(guò)度保護(hù)本地當(dāng)事人，排擠打壓外地人;過(guò)于重視對(duì)本地或者本部門的保護(hù)，而弱于甚至不履行對(duì)相關(guān)地區(qū)或者部門利益的保護(hù)職責(zé)。這在一些跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)的行政執(zhí)法上表現(xiàn)得尤為突出，例如黃河、長(zhǎng)江等大水系都存在上游污染下游受罪、上游濫伐下游遭殃的問(wèn)題。由于上游的污染大戶、砍伐大戶往往是當(dāng)?shù)氐闹攸c(diǎn)企業(yè)、財(cái)政大戶或特困企業(yè)而受到地方的重點(diǎn)“保護(hù)”，因而下游環(huán)保、水利部門跨行政區(qū)域執(zhí)法時(shí)往往受阻，執(zhí)法協(xié)調(diào)非常困難〔7〕。而2012 年8 月20 日國(guó)家環(huán)保局公布的一則行政處罰案例則更令人咋舌:廣西某鋁業(yè)公司四年前就已全面投產(chǎn)，但其配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施至今都沒(méi)有通過(guò)環(huán)保部門的驗(yàn)收，僅官方記錄的排泥庫(kù)泥漿泄漏事件就達(dá)9 次，盡管當(dāng)?shù)胤秸铜h(huán)保部門曾經(jīng)要求其停產(chǎn)整改，但后來(lái)都不了了之，四年間先后導(dǎo)致大面積的農(nóng)田居民受損〔8〕。

第三，行政權(quán)力超越法律，行政決策隨意作出，不依法行政的現(xiàn)象突出。在現(xiàn)實(shí)生活中，中西部一些行政主體或政府官員權(quán)力本位色彩濃厚，特權(quán)觀念突出，“紅頭文件大于法，領(lǐng)導(dǎo)指示勝過(guò)法，有時(shí)甚至用領(lǐng)導(dǎo)講話代替法律”〔9〕。特別是在一些招商引資項(xiàng)目中，為了吸引投資，不少地方政府官員行政決策隨意，利用公權(quán)力身份許諾各種優(yōu)惠條件，甚至與其他地方的優(yōu)惠政策惡性競(jìng)爭(zhēng)。這就一方面導(dǎo)致行政權(quán)力的濫用和法律的虛空，優(yōu)惠政策文件時(shí)常突破法律的界限并凌駕于法律之上;另一方面當(dāng)投資項(xiàng)目進(jìn)入實(shí)施階段后，許多承諾的優(yōu)惠政策由于與現(xiàn)行的行政規(guī)范性文件相互沖突而在實(shí)踐中無(wú)法施行。例如就四川成都而言，“雖然已經(jīng)制定了統(tǒng)一規(guī)范的招商引資政策法規(guī)，但一些區(qū)縣為促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展往往通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)承諾或批示的方式，越權(quán)給予更優(yōu)惠的條件，導(dǎo)致市上制定的政策成為空文，無(wú)法切實(shí)貫徹。這既嚴(yán)重影響了招商引資的全局規(guī)劃，又可能因所謂的‘優(yōu)惠政策’無(wú)法落實(shí)而損害外商利益和當(dāng)?shù)氐恼猩桃Y形象”〔10〕。

第四，行政服務(wù)意識(shí)差，行政效率低下。中西部地區(qū)某些行政主體公權(quán)力意識(shí)突出，不僅表現(xiàn)為隨意決策、不依法行政，而且在依法執(zhí)行行政事務(wù)中服務(wù)理念欠缺，門難進(jìn)、臉難看、人難見(jiàn)、事難辦，審批項(xiàng)目環(huán)節(jié)過(guò)多，手續(xù)繁雜，行政效率極其低下。例如，蘭州正林農(nóng)墾食品有限公司，本想從臺(tái)灣引資在蘭興建燃油鍋爐廠，但因手續(xù)卡在省勞動(dòng)廳，遲遲批不下來(lái)，致使投資方一氣之下轉(zhuǎn)投上海，手續(xù)很快辦妥，且首批投資2000 萬(wàn)美元已到位〔11〕。更有甚者，某外商在西部某市投資置辦物業(yè)，一棟大型寫字樓建設(shè)時(shí)間不超過(guò)3 個(gè)月，而通水電卻花了6 個(gè)月的時(shí)間〔12〕。

(三)司法層面

中國(guó)中西部地區(qū)資源豐富、幅員遼闊，但同時(shí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，生態(tài)環(huán)境脆弱，社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后，農(nóng)業(yè)人口占多數(shù)，企業(yè)職工下崗、移民問(wèn)題突出，因而中西部地區(qū)同時(shí)也是我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題、生態(tài)問(wèn)題、貧困人口、民族矛盾、宗教矛盾等的匯集區(qū)，極易滋生社會(huì)治安事件和刑事違法案件。特別是西部地區(qū)不少地方的治安狀況堪憂，刑事犯罪率極高，諸如拐賣婦女兒童犯罪、毒品犯罪猖獗，甚至有的地方還存在分裂勢(shì)力和恐怖分子活動(dòng)。近年來(lái)，隨著中西部地區(qū)對(duì)外開放的逐步擴(kuò)大，外來(lái)流動(dòng)人口增多，社會(huì)貧富分化進(jìn)一步加劇，加之一些地方政府官員和基層干部侵犯公民權(quán)利和人民利益的事件時(shí)有發(fā)生，不依法行政、貪贓枉法現(xiàn)象突出，各種社會(huì)矛盾、群體事件激增，大量的社會(huì)糾紛開始涌入司法系統(tǒng)。這既給中西部地區(qū)的司法機(jī)關(guān)帶來(lái)了前所未有的壓力，同時(shí)也為它們提升整體實(shí)力、進(jìn)行內(nèi)部革新創(chuàng)造了難得的契機(jī)。盡管從總體上看，這些年來(lái)，中西部地區(qū)的司法建設(shè)疾速發(fā)展、闊步前進(jìn)，為保障當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)和諧和穩(wěn)定發(fā)展可謂功不可沒(méi)。然而，深入中西部地區(qū)司法實(shí)際，尤其是基層司法內(nèi)部，可發(fā)現(xiàn)仍然存在諸多亟待解決的問(wèn)題。

第一，基層司法邊緣化。這種現(xiàn)象在廣大的中西部農(nóng)村尤為突出。盡管近年來(lái)農(nóng)村社會(huì)矛盾增多，司法需求增大，但是由于受傳統(tǒng)思想、物質(zhì)條件、司法能力等多方面因素的制約，最終選擇司法途徑解決糾紛、救濟(jì)權(quán)利的案件比較少。一方面，中西部地區(qū)農(nóng)民傳統(tǒng)宗族觀念根深蒂固，迷信家長(zhǎng)式權(quán)威，法治意識(shí)淡薄，即使部分權(quán)利意識(shí)覺(jué)醒的農(nóng)民也時(shí)常因收入有限，在面對(duì)高額的訴訟費(fèi)用時(shí)不得不望而卻步;另一方面，因貧困導(dǎo)致的中西部基層法院人力資源、司法設(shè)施、辦公經(jīng)費(fèi)甚至司法人員工資都得不到有效保障，既無(wú)法保證及時(shí)有效的司法救濟(jì)，又通過(guò)違規(guī)操作大搞“金錢案”、“關(guān)系案”創(chuàng)收，嚴(yán)重?fù)p害司法在老百姓中的權(quán)威和公正形象。因而，大量打不起官司、無(wú)錢無(wú)門路的農(nóng)民，在自己權(quán)益受到侵害時(shí)往往會(huì)選擇德高望重的第三者調(diào)解、自治組織的平衡、上訪甚至宗族勢(shì)力的爭(zhēng)斗等非法渠道解決爭(zhēng)端，直接導(dǎo)致司法功能發(fā)揮不足，司法在基層被邊緣化〔13〕。

第二，司法不公的現(xiàn)象依然突出。這首先表現(xiàn)在中西部司法中嚴(yán)重的地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義行為。與行政執(zhí)法中的情形類似，不少中西部地區(qū)為了加快發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，不惜采取一切手段招商引資，在處理有關(guān)開發(fā)糾紛時(shí)，明顯偏袒地方利益和在當(dāng)?shù)貜氖麻_發(fā)的各種利益主體。例如，在案件受理中對(duì)明知本地當(dāng)事人會(huì)敗訴的案件就會(huì)以被告人無(wú)履行義務(wù)能力、下落不明、法院人手緊張、曲解管轄和主管的規(guī)定等各種理由拖延立案或拒不立案;在案件審理中對(duì)外地當(dāng)事人“冷、橫、硬”，損害其訴訟權(quán)利，做出有利于本地當(dāng)事人的判決和裁定;對(duì)外地當(dāng)事人申請(qǐng)的執(zhí)行程序則拖壓不辦，以種種煩瑣的程序來(lái)刁難或直接回絕執(zhí)行申請(qǐng)，而對(duì)本地當(dāng)事人則可能超范圍執(zhí)行。例如，全國(guó)人大代表、湖北省統(tǒng)計(jì)局副局長(zhǎng)葉青在對(duì)中部地區(qū)投資的相關(guān)情況調(diào)研后就直言不諱地說(shuō):“從我了解的情況來(lái)看，外來(lái)投資人在中部打官司很難，特別是面對(duì)當(dāng)?shù)氐囊恍?qiáng)勢(shì)企業(yè)時(shí)。如果進(jìn)行投資環(huán)境的比較，中部六省經(jīng)濟(jì)環(huán)境要差于沿海六省，這個(gè)是可以通過(guò)數(shù)據(jù)調(diào)查出來(lái)的，許多投資商由于擔(dān)心中部法治環(huán)境不夠好而不敢投資?！薄?4〕其次，司法腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重。在中西部地區(qū)，人情關(guān)系、權(quán)錢交易在司法運(yùn)作中交織泛濫，屢禁不止?！按蚬偎揪褪谴蜿P(guān)系”、“吃了原告吃被告”、“法官肩上有天平，哪邊錢多哪邊贏”等說(shuō)法，似乎已成為社會(huì)默認(rèn)的規(guī)則。這種“人情案”、“關(guān)系案”、“金錢案”既直接影響了司法公正的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也為司法腐敗提供了繁殖的土壤，因?yàn)槿饲殛P(guān)系最終也需要金錢來(lái)充當(dāng)潤(rùn)滑劑。

第三，司法人才危機(jī)。在中西部地區(qū)的法治實(shí)踐過(guò)程中，法律人才匱乏已成為制約中西部地區(qū)法治建設(shè)的普遍因素。然而較之于立法和執(zhí)法，司法人才危機(jī)更為凸顯，人力資源的嚴(yán)重不足和專業(yè)素養(yǎng)有限已成為正常司法運(yùn)作的掣肘。這不僅表現(xiàn)為中西部地區(qū)司法隊(duì)伍每年出大于進(jìn)，人才流失嚴(yán)重，特別是邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)的縣級(jí)法院和檢察院出現(xiàn)了法官、檢察官不進(jìn)或只出不進(jìn)的局面，甚至不少基層法院只有1 ～2 名法官，連合議庭都無(wú)法組成〔4〕;而且，基層法官、檢察官的年齡結(jié)構(gòu)不合理，年輕人員占的比例較小，若今后的幾十年不抓緊補(bǔ)充基層司法隊(duì)伍，則極有可能出現(xiàn)法官、檢察官人才斷層、后繼乏人的現(xiàn)象〔15〕。更為糟糕的是，不少法官檢察官并沒(méi)有受過(guò)正規(guī)的法科教育，通過(guò)司法考試的人數(shù)非常有限〔16〕，人員素質(zhì)亟待提升，尤其是面對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型中大量涌現(xiàn)的復(fù)雜新型案件越來(lái)越力不從心。

(四)法律監(jiān)督層面

法律監(jiān)督是中西部地區(qū)法治建設(shè)中不可或缺的組成部分。法律監(jiān)督的有效運(yùn)行不僅有利于營(yíng)造中西部良好的法治環(huán)境，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)育成熟，而且對(duì)立法、執(zhí)法和司法的運(yùn)作起著至關(guān)重要的監(jiān)督保障作用。從內(nèi)容上看，法律監(jiān)督機(jī)制既包括法律系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，如立法、執(zhí)法、司法監(jiān)督，也包括法律系統(tǒng)外部的監(jiān)督，如黨政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、人民群眾、社會(huì)輿論等。

從中西部地區(qū)法治運(yùn)作的實(shí)踐來(lái)看，法律監(jiān)督基本上處于軟弱無(wú)力、虛空閑置的狀態(tài)，并沒(méi)有起到應(yīng)有的監(jiān)督保障作用，特別是法制系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督。首先，法律監(jiān)督機(jī)制不健全。盡管我國(guó)憲法和法律將法律系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督權(quán)授予了國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，但在具體監(jiān)督主體職權(quán)的落實(shí)問(wèn)題上，卻缺乏必要的運(yùn)作制度和運(yùn)行程序。如在立法監(jiān)督上設(shè)置了備案制度，但對(duì)于如何落實(shí)，例如備案期限、具體的備案機(jī)構(gòu)、備案責(zé)任等并無(wú)進(jìn)一步的規(guī)定，導(dǎo)致備案制度難以在實(shí)踐中操作兌現(xiàn)，因而中西部立法中出現(xiàn)的立法不作為、立法越權(quán)、立法不規(guī)范、立法不科學(xué)等現(xiàn)象也就不足為奇了。其次，法律監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行不順暢，監(jiān)督乏力。在現(xiàn)有的法律監(jiān)督體系中，權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督由于專業(yè)知識(shí)的限制、監(jiān)督程序的欠缺、時(shí)間精力的制約等往往過(guò)于原則，流于形式，難以具體操作;行政系統(tǒng)盡管建立起了內(nèi)部審計(jì)、監(jiān)察系統(tǒng)和外部權(quán)力、司法監(jiān)督機(jī)制，但在監(jiān)督的廣度、力度、深度和監(jiān)督的方式程度上仍有待深入探索和完善;司法運(yùn)作中黨和人大的監(jiān)督又時(shí)常會(huì)侵蝕到司法獨(dú)立，干預(yù)司法的正常運(yùn)作;外部社會(huì)團(tuán)體、人民群眾的監(jiān)督則由于信息來(lái)源有限，監(jiān)督力度異常薄弱。

二、中國(guó)中西部地區(qū)法治問(wèn)題的原因分析

在依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的背景下，法治建設(shè)和發(fā)展既是中西部地區(qū)全面發(fā)展應(yīng)有的重大主題之一，同時(shí)中西部地區(qū)法治實(shí)踐狀況又受到當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全面影響和綜合制約。因而，造成上述中西部法治建設(shè)諸多問(wèn)題的原因也是多方面的，不僅直接與中西部地區(qū)法律人才狀況、法制運(yùn)作機(jī)制密切相關(guān)，而且深深植根于當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展之中，受到當(dāng)?shù)厮枷胗^念、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的內(nèi)在制約。

(一)思想觀念

法治的發(fā)展直接受一國(guó)或地區(qū)法律主體思想觀念、意識(shí)形態(tài)的影響，其中既包括正面積極的有利因素，也含有負(fù)面消極的阻礙成分。然而，就中西部地區(qū)目前法治思想環(huán)境而言，既有的法治文化傳統(tǒng)和社會(huì)觀念更多的是與現(xiàn)代法治思想背道而馳，阻礙現(xiàn)代法治建設(shè)的快速有效推行。從傳統(tǒng)思想文化來(lái)看，由于我國(guó)中部地區(qū)身處內(nèi)陸腹地，傳統(tǒng)儒家禮法思想根深蒂固，重家族血緣和地緣鄉(xiāng)鄰關(guān)系，思想趨于保守，同時(shí)又迷信和依賴政府權(quán)力，權(quán)力本位思想、唯上唯權(quán)意識(shí)濃厚，隱忍私了的息訟觀念普遍。而西部地區(qū)除共享這些觀念外，其特殊性還在于，西部地區(qū)是多民族聚居區(qū)，宗教信仰盛行，同時(shí)地域遼闊、地形復(fù)雜、生存條件極其惡劣，是中國(guó)最為落后且貧困人口、文盲半文盲人口最多的地區(qū)，因而其傳統(tǒng)儒法思想又長(zhǎng)期與多樣的民族文化、宗教文化復(fù)雜交織，對(duì)法治思想的推行和建設(shè)更為不利。中西部地區(qū)這種保守落后的傳統(tǒng)思想文化觀念對(duì)法治建設(shè)的消極影響表現(xiàn)在諸多方面。例如，傳統(tǒng)儒法思想導(dǎo)致中西部地區(qū)尤其是廣大偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)的民眾法律意識(shí)淡薄，私權(quán)利觀念滯后，而鄉(xiāng)規(guī)民俗、家族思想、宗教文化積淀深厚，這就一方面導(dǎo)致現(xiàn)代法律規(guī)范在這些地方實(shí)行中被架空和虛置，難以發(fā)揮應(yīng)有的法律作用;另一方面糾紛的解決和利益的協(xié)調(diào)更多依賴家族和政府的權(quán)力，這種尊崇權(quán)威、唯權(quán)唯上的思想直接助長(zhǎng)了專制主義和家長(zhǎng)作風(fēng)，致使地方保護(hù)主義、部門保護(hù)主義思想在立法、行政和司法實(shí)踐中到處泛濫。再比如，傳統(tǒng)法律文化中重實(shí)體輕程序、重刑輕民的法治思想誤區(qū)則極易滋生不依法行政、司法不公、法治腐敗等種種弊端，忽視了民主法治思想的培育和社會(huì)民生的發(fā)展。

(二)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，法律作為上層建筑的一部分，其發(fā)展變化從根本上取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。改革開放以來(lái)，中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)占主體，傳統(tǒng)工業(yè)技術(shù)設(shè)備落后、效益低下，嚴(yán)重依賴高投入的粗放型增長(zhǎng)方式，自主創(chuàng)新能力有限，新興的高科技產(chǎn)業(yè)所占比例很少，區(qū)域內(nèi)部經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育不充分。這種落后的經(jīng)濟(jì)水平，直接衍生出法律意識(shí)淡薄、法制發(fā)展遲緩的客觀法治環(huán)境。

隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略、中部崛起戰(zhàn)略的相繼實(shí)施，對(duì)外開放的日益擴(kuò)大和縱深推進(jìn)，中西部地區(qū)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，一方面催生了對(duì)現(xiàn)代法治的強(qiáng)烈需求，對(duì)原有法治供給提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。例如立法稀缺、法律規(guī)范弊病叢生;執(zhí)法混亂、行政主體不依法行政的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮;司法能力低下、司法資源有限，而社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下利益分配失衡導(dǎo)致社會(huì)矛盾和各類糾紛激增，特別是大量新型的復(fù)雜案件涌入法院……中西部地區(qū)的法制系統(tǒng)應(yīng)對(duì)乏力，法治建設(shè)亟待加強(qiáng)。另一方面，盡管中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)已經(jīng)有了明顯的發(fā)展和長(zhǎng)足的進(jìn)步，然而較之東部沿海地區(qū)仍然存在發(fā)展鴻溝，中西部地區(qū)綜合實(shí)力有限，法治建設(shè)的物質(zhì)保障依然難以到位。比如中西部地區(qū)不少貧困縣行政執(zhí)法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)短缺，執(zhí)法設(shè)備簡(jiǎn)陋，人力配置不足，普遍存在執(zhí)法乏力、執(zhí)法不能的問(wèn)題;一些擁有地方立法權(quán)的主體，由于立法經(jīng)費(fèi)的嚴(yán)重制約，難以對(duì)立法事項(xiàng)展開充分的調(diào)研、論證或者無(wú)力聘請(qǐng)高水平的立法專家參與指導(dǎo)，致使急需出臺(tái)的地方性法律規(guī)范遲遲難以出臺(tái)或者出臺(tái)的法律制度規(guī)范質(zhì)量欠佳，不盡如人意;不少基層司法機(jī)關(guān)連法官、檢察官的工資都難以按時(shí)兌現(xiàn)，司法人員、設(shè)備和辦公經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足;由于收入有限、經(jīng)濟(jì)承受能力弱，以至于因貧輟學(xué)、無(wú)力履行義務(wù)教育的情形依然普遍存在，教育落后、人口素質(zhì)低下的狀況并未根本改變，法制宣傳的投入和實(shí)際普法效果非常有限。凡此種種，不勝枚舉，但無(wú)一不表明正是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的落后嚴(yán)重制約著中西部地區(qū)法治的發(fā)展進(jìn)步，已成為中西部地區(qū)法治發(fā)展的核心制約要素。

(三)體制方面

法律系統(tǒng)內(nèi)各種制度的設(shè)置和運(yùn)轉(zhuǎn)狀況直接決定著法律制度的供給和法的實(shí)行效果。因而，在影響中西部地區(qū)法治建設(shè)的諸多因素中，相對(duì)而言，法律體制是制約中西部地區(qū)法治建設(shè)快速發(fā)展、引起中西部地區(qū)法律問(wèn)題產(chǎn)生的更為直接、更為明顯的要素。

從我國(guó)立法體制來(lái)看，中央與地方立法權(quán)限的劃分、立法權(quán)的運(yùn)行方式和運(yùn)行過(guò)程、立法主體或機(jī)構(gòu)的建置和活動(dòng)方式等是影響目前中西部地區(qū)立法供給的主要制度性因素。首先，根據(jù)立法法的相關(guān)規(guī)定，我國(guó)目前實(shí)行的是以中央立法權(quán)為主導(dǎo)，同時(shí)地方一定程度分權(quán)，多級(jí)并存、多類結(jié)合的立法權(quán)限劃分體制。因而，在中西部地區(qū)立法主體上，既存在中央國(guó)家機(jī)關(guān)的立法權(quán)，如全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院及其各部委，同時(shí)地方國(guó)家機(jī)關(guān)也享有一定程度的立法權(quán)，如省級(jí)人大及其常委會(huì)、省會(huì)市和較大市的人大及其常委會(huì)和政府、民族自治區(qū)、自治州、縣的人大也享有地方立法權(quán)。這樣，一方面，立法主體眾多，權(quán)限各異，法律、法規(guī)、規(guī)章并存，立法權(quán)的行使中難免出現(xiàn)法律規(guī)范之間相互重復(fù)、沖突的混亂情況。另一方面，在立法權(quán)的實(shí)際行使中，中西部地方立法權(quán)，尤其是自治立法權(quán)的行使嚴(yán)重不足，立法的主動(dòng)性、積極性有待提高，這也在一定程度上導(dǎo)致了中西部地方立法的匱乏。其次，從我國(guó)立法的運(yùn)作方式來(lái)看，立法規(guī)劃在很大程度上影響著中西部地方法律制度的供給狀況，而目前我國(guó)的立法規(guī)劃存在著很大問(wèn)題。從七屆全國(guó)人大常委會(huì)開始的立法規(guī)劃通常分為兩部分，即擬提請(qǐng)全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)審議的法律和擬抓緊調(diào)研論證的法案。這兩部分都意義重大，但我們的規(guī)劃是在提案部門提出自己規(guī)劃的基礎(chǔ)上，由全國(guó)人大常委會(huì)的有關(guān)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)后拼湊而成，而提案多為政府各個(gè)部門按其利益提出。因而，是否立法、何時(shí)立法的抉擇在很大程度上取決于該法與部門利益的關(guān)聯(lián)度，對(duì)于一些義務(wù)性規(guī)定或者沒(méi)什么利益或者涉及多個(gè)部門的，即便是社會(huì)十分需要的立法項(xiàng)目，也難以進(jìn)入立法規(guī)劃。而中西部地方的立法牽涉到中央與地方、東部中部西部之間，中西部?jī)?nèi)部之間等多類主體的利益調(diào)整和博弈，許多重要的法律制度遲遲不能出臺(tái)也就在常理之中。再次，作為產(chǎn)生適用于中西部地區(qū)的法律、地方性法規(guī)的立法機(jī)關(guān)，其主要工作方式是一年一次或者兩月一次的會(huì)議制度，并且其主要工作人員并非專職代表，也非都受過(guò)專門的法學(xué)或者立法學(xué)方面的教育，工作時(shí)間精力和專業(yè)知識(shí)的客觀限制都將嚴(yán)重制約中西部地區(qū)立法的進(jìn)展。

從我國(guó)行政體制來(lái)看，行政權(quán)力的配置和職能劃分、行政權(quán)力的控制和監(jiān)督、行政責(zé)任的落實(shí)等重要制度是導(dǎo)致中西部依法行政過(guò)程中諸多問(wèn)題產(chǎn)生的體制性根源。首先，我國(guó)中西部地區(qū)行政權(quán)力配置不科學(xué)、職能劃分不合理的現(xiàn)象普遍存在。這不僅體現(xiàn)在行政系統(tǒng)內(nèi)部的中央與中西部地方行政權(quán)之間、地方政府之間以及政府內(nèi)部的所屬機(jī)構(gòu)、職能部門之間的職權(quán)劃分，而且體現(xiàn)在包括政府與企事業(yè)機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人等主體之間的權(quán)責(zé)界定上。例如，中央集權(quán)過(guò)多，事權(quán)與財(cái)權(quán)脫節(jié)，權(quán)限劃分不明確，權(quán)力下放不均衡;地方政府所屬機(jī)構(gòu)職責(zé)權(quán)限交叉，權(quán)責(zé)分離、權(quán)責(zé)劃分不清甚至權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，人員編制比例不合理，機(jī)構(gòu)設(shè)置不到位甚至缺位;政府之間條塊分割，協(xié)同性差;政企不分，政府過(guò)多干預(yù)企事業(yè)單位的正常運(yùn)作，政府與社會(huì)團(tuán)體、中介組織之間權(quán)責(zé)關(guān)系不清，等等。這樣，行政機(jī)關(guān)執(zhí)法過(guò)程中，行政職能錯(cuò)位、越位、缺位，地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義盛行，行政主體違法行政等現(xiàn)象也就屢見(jiàn)不鮮。其次，在行政權(quán)力的運(yùn)行過(guò)程中，行政法制資源供給有限、質(zhì)量欠佳，因而缺少必要的行政權(quán)力控制和有效的行政監(jiān)督，致使行政權(quán)力過(guò)度膨脹、行政權(quán)力濫用與行政管理虛空的現(xiàn)象并存。其三，在行政主體依法行政的責(zé)任落實(shí)上，缺少系統(tǒng)全面、可操作的責(zé)任制度體系，違法行政責(zé)任難以迅速全面地追究到位。

在司法體制方面，司法部門在人、財(cái)、物供給上嚴(yán)重依賴和受控于地方政府，法院與檢察院之間的領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，法院系統(tǒng)內(nèi)部上下級(jí)之間業(yè)務(wù)監(jiān)督關(guān)系等，都極大地影響著司法系統(tǒng)的獨(dú)立審判和檢察工作，致使中西部地區(qū)司法不公、司法效率低下、司法中的地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義現(xiàn)象突出。

(四)人力因素

制度的建構(gòu)設(shè)置和有效運(yùn)轉(zhuǎn)最終還依賴于特定的主體，無(wú)論是中西部地區(qū)的法制文化傳統(tǒng)、社會(huì)習(xí)俗、思想觀念，還是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、對(duì)外開放程度、法律制度的實(shí)際運(yùn)作等都離不開人的參與和作用的發(fā)揮，因而人的因素是中西部法治建設(shè)中最為活躍、最為積極，也是最為關(guān)鍵的要素。人力資源的整體狀況，不僅包括人的數(shù)量，也表現(xiàn)為人的質(zhì)量，如教育背景、業(yè)務(wù)知識(shí)、相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)、思想道德等，與其他因素交織在一起，綜合地決定著中西部地區(qū)法治建設(shè)狀況。從中西部地區(qū)的法治實(shí)踐來(lái)看，人力因素是其中較為薄弱不利的部分。這主要表現(xiàn)在中西部地區(qū)人才的缺乏，特別是法律人才的稀缺。這里的法律人才不僅僅是要求有相關(guān)的法學(xué)教育和專業(yè)訓(xùn)練，而且應(yīng)有相應(yīng)的工作技能，熟悉業(yè)務(wù)知識(shí)，遵守職業(yè)道德規(guī)范。無(wú)論從數(shù)量還是質(zhì)量來(lái)看，中西部地區(qū)法律人才都顯得尤為不足。例如上文就提到司法隊(duì)伍里人才進(jìn)少出多，基層法官、檢察官年齡結(jié)構(gòu)不合理，出現(xiàn)斷層的危機(jī)，通過(guò)司法考試的人數(shù)非常少等現(xiàn)象。此外，長(zhǎng)期被人忽視的是，在中西部立法實(shí)踐中，大部分參與立法、在立法中起主導(dǎo)作用的人并沒(méi)有受過(guò)立法的系統(tǒng)教育，欠缺立法的專業(yè)知識(shí)背景，導(dǎo)致所立法規(guī)中弊病叢生、質(zhì)量令人堪憂。

以上分別從思想觀念、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、體制方面和人力因素四個(gè)角度深入剖析了我國(guó)中西部地區(qū)法治問(wèn)題產(chǎn)生的原因。需要注意的是，這四個(gè)因素并非孤立的存在，而是相互影響、相互包含，交織在一起，在中西部地區(qū)的具體法治實(shí)踐中綜合地發(fā)生作用，從而形成了中西部地區(qū)當(dāng)今的法治運(yùn)作態(tài)勢(shì)。

三、國(guó)外欠發(fā)達(dá)地區(qū)開發(fā)的法治建設(shè)

綜觀世界各國(guó)發(fā)展歷程，許多國(guó)家的政府都試圖通過(guò)宏觀調(diào)控開發(fā)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。盡管這些國(guó)家在自然條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況、文化習(xí)俗、歷史傳統(tǒng)、開發(fā)背景等方面各有差異，政府所實(shí)施的開發(fā)政策也不盡相同，但從總結(jié)它們成功開發(fā)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，注重發(fā)揮法治的保障作用、積極開展法治建設(shè)無(wú)疑是值得我們共同借鑒的地方。

(一)美國(guó)

美國(guó)曾經(jīng)是區(qū)域發(fā)展極不平衡的國(guó)家，其中東北部主要是發(fā)達(dá)的制造工業(yè)區(qū)，而西部和南部諸州則是明顯落后的農(nóng)業(yè)區(qū)。為了改變這一狀況，美國(guó)從18 世紀(jì)后期到20 世紀(jì)初期的100 多年里，進(jìn)行了大規(guī)模的西部和南部開發(fā)，即美國(guó)歷史上著名的“西進(jìn)運(yùn)動(dòng)”?？梢哉f(shuō)，美國(guó)西部開發(fā)史就是一部不斷通過(guò)立法來(lái)規(guī)范和引導(dǎo)開發(fā)的歷史，通過(guò)一系列政策法規(guī)吸引移民西進(jìn)，促進(jìn)西部土地開墾、市場(chǎng)發(fā)展、科技教育和生態(tài)保護(hù)，成功地為西部開發(fā)打造了一個(gè)自由開放的發(fā)展環(huán)境，為西進(jìn)運(yùn)動(dòng)提供了堅(jiān)實(shí)的法治保障。

1.土地立法

西部開發(fā)伊始，美國(guó)政府就通過(guò)一系列的法律，并經(jīng)歷多次立、改、廢，逐步建立起一套成熟完善的土地法律體系，為西部開發(fā)提供了一個(gè)自由公開的土地市場(chǎng)環(huán)境。1784 年，杰斐遜起草的《土地法》宣布西部土地屬于美國(guó)人民，確定了土地治理原則;1785 年，新的土地法頒布，確定了出售西部公共土地的大政方針;1787 年，《西北法令》確定了西部領(lǐng)地政府的組織原則，從法律上保障了西部居民的生命、人身和財(cái)產(chǎn)的安全及宗教自由。這三個(gè)土地法為以民主的方式解決西部土地問(wèn)題及建立自由農(nóng)民土地制度奠定了法律基礎(chǔ)〔7〕，但由于土地法規(guī)定的土地價(jià)格和購(gòu)地規(guī)模仍超出中小自耕農(nóng)的付款和經(jīng)營(yíng)能力，因而遠(yuǎn)不能滿足西部開發(fā)的實(shí)際需要。為了進(jìn)一步擴(kuò)大西部土地的開墾規(guī)模，美國(guó)在19 世紀(jì)逐步調(diào)整土地法:1800 年、1804 年、1820年、1832 年連續(xù)四次通過(guò)的土地法將最低出售單位逐次降低，從1785 年的640 英畝減少到40 英畝;在土地價(jià)格上，1820 年的土地法將每英畝最低價(jià)格定為1.25 美元，1841 年政府頒布的《優(yōu)先購(gòu)買權(quán)法》允許農(nóng)民優(yōu)先購(gòu)買其占有的土地，而1854 年國(guó)會(huì)通過(guò)的《地價(jià)遞減法》則規(guī)定對(duì)無(wú)人購(gòu)買的土地可以降到每英畝25 美分。1862 年，林肯總統(tǒng)簽署《宅地法》，規(guī)定每個(gè)符合條件的美國(guó)公民可以取得160 英畝的土地，耕種5 年后即歸其所有〔17〕。隨后，聯(lián)邦政府又頒布了一系列處理西部土地的法令，如1873 年的《鼓勵(lì)西部草原植樹法》、1877 年的《沙漠土地法》、1900 年的《墾荒法令》、1906 年的《森林宅地法》等，不斷放寬西部的土地政策，由此吸引了大批農(nóng)民西進(jìn)，促進(jìn)了西部農(nóng)業(yè)商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并帶動(dòng)了其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)的勃興，推動(dòng)著西部開發(fā)向縱深掘進(jìn)。

2.教育和科技立法

在鼓勵(lì)西部土地開發(fā)利用的同時(shí)，美國(guó)政府還特別重視西部教育和科技的發(fā)展，通過(guò)立法的方式解決校址和教育資金，實(shí)行義務(wù)教育并大力興辦職業(yè)教育，保障發(fā)明專利權(quán)利，從而促進(jìn)西部人力資源的開發(fā)和技術(shù)的發(fā)明創(chuàng)新。如1785 年頒布的《土地法》就為市鎮(zhèn)學(xué)校的發(fā)展專門保留了土地，而1862 年和1890 年國(guó)會(huì)兩次通過(guò)的《莫里爾法》規(guī)定，聯(lián)邦政府在每個(gè)州至少資助一所從事農(nóng)業(yè)和技術(shù)教育的學(xué)院并將絕大部分出售公地所獲資金設(shè)立為捐贈(zèng)資金。1790 年，美國(guó)設(shè)立專利委員會(huì)并頒布第一部《專利法》，該法律內(nèi)容詳盡完善、專利保護(hù)對(duì)象廣泛，有效地保護(hù)和推動(dòng)了發(fā)明創(chuàng)新。

3.環(huán)境保護(hù)立法

美國(guó)西部開發(fā)初期曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)嚴(yán)重的掠奪式開發(fā)問(wèn)題，濫墾濫伐、洪水泛濫、水質(zhì)污染，造成生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞，給西部開發(fā)帶來(lái)了很大的負(fù)面影響。針對(duì)這些問(wèn)題，美國(guó)開始重視開發(fā)地區(qū)的環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)問(wèn)題，并通過(guò)一系列的立法來(lái)保障可持續(xù)發(fā)展。如1935 年，美國(guó)設(shè)置了土壤保持局以實(shí)施水土保護(hù)，并在1933 年到1954 年間先后頒布了《農(nóng)業(yè)復(fù)興法案》、《水土保持法案》、《流域保護(hù)與防洪法案》，各州政府也頒布了水土保持示范區(qū)案，成立了相應(yīng)機(jī)構(gòu)。20 世紀(jì)60 年代以來(lái)，美國(guó)在以往立法的基礎(chǔ)上，又相繼頒布了《地區(qū)再開發(fā)法》、《加速公共工程法》、《人力訓(xùn)練與發(fā)展法》、《經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)均等法》、《公共工程與經(jīng)濟(jì)開發(fā)法》及《阿巴拉契地區(qū)開發(fā)法》、《泰勒放牧法》、《土壤保護(hù)和國(guó)內(nèi)配額法》、《土壤和水資源保護(hù)法》等多部法律〔18〕。實(shí)踐證明，這些措施使得美國(guó)西部在開發(fā)的同時(shí)生態(tài)環(huán)境得到了很好的保護(hù)，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良性發(fā)展。

(二)日本

對(duì)日本人而言，山區(qū)和一部分人口過(guò)疏的地區(qū)是他們的不發(fā)達(dá)地區(qū)。為了振興這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)，日本政府力求通過(guò)法制化的區(qū)域政策來(lái)縮小地區(qū)差距，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。1960 ～1998 年間，日本先后制定了《山村振興法》、《過(guò)疏地域振興特別措施法》、《特殊地區(qū)綜合開發(fā)計(jì)劃》、《欠發(fā)達(dá)地區(qū)工業(yè)開發(fā)促進(jìn)法》等，促進(jìn)這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。尤其值得我們注意的是，20 世紀(jì)50 年代，日本政府為了緩解戰(zhàn)后糧食、煤炭、木材供給和復(fù)員軍人安置的嚴(yán)峻壓力，決定開發(fā)北海道，以期利用北海道人少地多的條件，達(dá)到全國(guó)經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和糧食、資源的供給目的。為了有計(jì)劃、有步驟地開發(fā)北海道，日本政府于1950 年制定了《國(guó)土綜合開發(fā)法》和《北海道開發(fā)法》，將北海道列為國(guó)土開發(fā)的重點(diǎn)，運(yùn)用法律的手段推進(jìn)和保障開發(fā)措施的實(shí)施。此后，日本政府又頒布了大量相關(guān)的法律規(guī)范，配套執(zhí)行北海道的開發(fā)項(xiàng)目，目前已經(jīng)執(zhí)行到第5 期綜合開發(fā)計(jì)劃。隨著這一系列法律法規(guī)的貫徹實(shí)施，北海道的經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展起來(lái)，成為日本農(nóng)牧漁業(yè)的生產(chǎn)基地和礦產(chǎn)工業(yè)發(fā)達(dá)、旅游業(yè)興盛的港口城市〔17〕。

在日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各個(gè)階段所頒布的一系列關(guān)于地域開發(fā)的法律中，既有全國(guó)性的大法，如《國(guó)土綜合開發(fā)法》、《國(guó)土利用計(jì)劃法》，也有地方性法，如《北海道開發(fā)法》、《孤島振興法》、《東北開發(fā)促進(jìn)法》等。同時(shí)，日本政府還特別注意基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)定，保障資金穩(wěn)定來(lái)源，大力鼓勵(lì)私人企業(yè)和財(cái)團(tuán)法人的投資，并在稅收和貸款上給予優(yōu)惠。此外，日本政府還通過(guò)了大量專門性法律，如振興地方產(chǎn)業(yè)的《新產(chǎn)業(yè)城市建設(shè)促進(jìn)法》、《工業(yè)整備特別地區(qū)整備促進(jìn)法》、《工業(yè)再配置促進(jìn)法》;限制大城市工業(yè)圈工業(yè)布局的《工廠立地法》;減免落后地區(qū)產(chǎn)業(yè)稅收的《稅收特別措施法》;振興落后地區(qū)科技和教育方面的《偏僻地區(qū)教育振興法》、《振興落后地區(qū)特別措施法》等〔19〕。

(三)意大利

意大利經(jīng)濟(jì)南方落后、北方發(fā)達(dá)，其不平衡發(fā)展歷史已久。從1950 年開始，意大利政府決定對(duì)南方進(jìn)行有計(jì)劃、大規(guī)模的開發(fā)，至今已經(jīng)歷四個(gè)階段，先后頒布實(shí)施了20 多件法律法規(guī)，在不同的階段采取不同的針對(duì)性措施，為推動(dòng)南方工業(yè)化的快速發(fā)展提供了穩(wěn)定的法治保障和持續(xù)強(qiáng)勁的動(dòng)力。

其中，1950 ～1957 年為第一階段。1950 年10月，意大利頒布第646 號(hào)法律，決定成立“南方公共事業(yè)特別工程基金局”，簡(jiǎn)稱“南方基金局”，負(fù)責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)南方工業(yè)化進(jìn)程中政府機(jī)關(guān)開發(fā)南方的各項(xiàng)工作，這標(biāo)志著意大利南方大規(guī)模開發(fā)的開始。這一階段國(guó)家對(duì)南方的特別干預(yù)主要體現(xiàn)在土地改革和大規(guī)模修建基礎(chǔ)設(shè)施，為日后南方工業(yè)化起飛創(chuàng)造必要的條件。

1958 ～1975 年為第二階段。在這一階段，意大利政府對(duì)南方的干預(yù)重點(diǎn)轉(zhuǎn)向以重工業(yè)為主的工業(yè)發(fā)展。根據(jù)1957 年通過(guò)的第634 號(hào)法律，政府在南方先后設(shè)立了10 多個(gè)工業(yè)發(fā)展區(qū)，并出臺(tái)了多項(xiàng)優(yōu)惠政策，直接有力地促進(jìn)了南方工業(yè)化的快速發(fā)展。但在這一時(shí)期，由于政府忽視了對(duì)南方本地原有中小企業(yè)的支持，使許多企業(yè)發(fā)展受挫，同時(shí)國(guó)家參與制企業(yè)普遍陷入困境成為國(guó)家財(cái)政的一個(gè)沉重負(fù)擔(dān)，也給意大利的南方經(jīng)濟(jì)開發(fā)留下了沉痛的教訓(xùn)。

1976 ～1984 年為第三階段。為吸取上一階段的教訓(xùn)并著力解決其遺留問(wèn)題，本階段的調(diào)控重點(diǎn)是中小企業(yè)的發(fā)展和失業(yè)問(wèn)題的解決。1976 年，意大利頒布第183 號(hào)法律規(guī)定，改革以往單純依靠大企業(yè)來(lái)促進(jìn)南方工業(yè)化的做法，而由政府提供撥款和優(yōu)惠貸款發(fā)展中小企業(yè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，國(guó)家在一這期間對(duì)南方中小企業(yè)的財(cái)政撥款達(dá)到340000 億里拉〔17〕。

1985 年以來(lái)為第四階段。在這一階段，意大利首先依法清算南方基金局，并根據(jù)1986 年的第64號(hào)法律在總理府中成立由南方事務(wù)部長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)的南方局，下設(shè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)南方發(fā)展促進(jìn)公司和其他相關(guān)機(jī)構(gòu)，使意大利政府對(duì)南方的宏觀調(diào)控措施更加制度化和系統(tǒng)化，并朝著綜合性和高層次轉(zhuǎn)變。同時(shí)，第64 號(hào)法律還明確規(guī)定了新的干預(yù)目標(biāo)，即促進(jìn)落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)、保護(hù)和發(fā)展生產(chǎn)，推動(dòng)技術(shù)革新，同時(shí)加大了南方工業(yè)企業(yè)的優(yōu)惠力度。

這一系列有計(jì)劃、有重點(diǎn)、分階段的法律措施的頒布實(shí)施，不僅有力地保障了南方經(jīng)濟(jì)的快速健康發(fā)展，而且促進(jìn)了南北差距的日趨縮小和意大利區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

(四)韓國(guó)

韓國(guó)政府一直以來(lái)都非常重視落后地區(qū)的開發(fā)，并在開發(fā)落后地區(qū)的過(guò)程中積極加強(qiáng)法治建設(shè)，制定了比較完善的法律規(guī)范體系，為落后地區(qū)的開發(fā)奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。韓國(guó)保障落后地區(qū)開發(fā)的法律主要有三個(gè)層面:

其一，規(guī)范落后地區(qū)開發(fā)的宏觀層面法律，主要有《國(guó)土綜合規(guī)劃法》(1963)、《國(guó)土利用法》(1972)、《國(guó)土基本法》(2002)等。

其二，直接規(guī)范落后地區(qū)開發(fā)的法律，主要有規(guī)范落后地區(qū)開發(fā)的一般性法律，如《促進(jìn)特定地區(qū)綜合開發(fā)特別措施法》(1980)、《地域均衡開發(fā)及中小企業(yè)育成法》(1994);規(guī)范落后屬性區(qū)域開發(fā)的法律，如《農(nóng)地?cái)U(kuò)大開發(fā)促進(jìn)法》(1975)、《農(nóng)地保護(hù)與利用法》(1972)、《農(nóng)漁村開發(fā)促進(jìn)法》(1983);規(guī)范特定落后地區(qū)開發(fā)的法律，如《濟(jì)州島開發(fā)特別法》(1991)。

其三，與落后地區(qū)相關(guān)的法律規(guī)范。主要有:促進(jìn)產(chǎn)業(yè)振興的法律，如《輸出產(chǎn)業(yè)園地開發(fā)造成法》(1964)、《輸出自由地域設(shè)置法》(1970)、《地方工業(yè)開發(fā)法》(1970)、《產(chǎn)業(yè)基地開發(fā)促進(jìn)法》(1973)、《產(chǎn)業(yè)布局及開發(fā)法》(1990);促進(jìn)企業(yè)成長(zhǎng)和鼓勵(lì)民間投資的法律，如《中小企業(yè)振興法》(1987)、《民資誘致促進(jìn)法》(1994)、《交通設(shè)施的民間資本促進(jìn)法》(1994);規(guī)范資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)的法律，如《環(huán)境保護(hù)法》(1977)、《水土資源開發(fā)綜合規(guī)劃法》(1977)、《多目的壩法》(1966)〔4〕。

此外，韓國(guó)政府在開發(fā)落后地區(qū)的過(guò)程中還特別重視科技的發(fā)展，通過(guò)立法的方式加大對(duì)技術(shù)創(chuàng)新、知識(shí)經(jīng)濟(jì)的支持力度。政府不僅從宏觀上強(qiáng)化對(duì)科技發(fā)展的戰(zhàn)略指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，而且在稅收方面給予多方面的政策優(yōu)惠，實(shí)行政策金融、技術(shù)開發(fā)基金等形式的資金援助，力爭(zhēng)創(chuàng)建知識(shí)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)。

從上述四個(gè)國(guó)家開發(fā)本國(guó)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的法治實(shí)踐可以看出，一方面，加強(qiáng)落后地區(qū)的法治建設(shè)，積極發(fā)揮法治在開發(fā)地區(qū)的規(guī)范和保障作用，對(duì)落后地區(qū)健康有序、持續(xù)快速發(fā)展具有至關(guān)重要的作用;另一方面，由于具體國(guó)情和區(qū)情的差異，各國(guó)在落后地區(qū)的法治建設(shè)中采取了不同的法律對(duì)策，并各有側(cè)重和特色，但都遵從本國(guó)實(shí)際并有力地促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展。

四、解決中西部地區(qū)法律問(wèn)題的對(duì)策

隨著中國(guó)中西部地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的深入實(shí)施，積弱滯后、困境叢生的法治現(xiàn)狀已日益成為中西部地區(qū)快速發(fā)展的掣肘。因而，如何盡快完善中西部地區(qū)的法治建設(shè)，積極推動(dòng)中西部地區(qū)法治實(shí)踐全面有效地開展，已成為當(dāng)務(wù)之急。結(jié)合上文的分析，我們應(yīng)當(dāng)從中國(guó)中西部地區(qū)的客觀情況出發(fā)，立足于中西部地區(qū)的法治實(shí)踐，積極借鑒國(guó)外開發(fā)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的法治經(jīng)驗(yàn)，并針對(duì)中西部地區(qū)的法律問(wèn)題和原因分析，提出建設(shè)性的對(duì)策。

(一)加強(qiáng)法治宣傳教育，努力革除與法治相悖的觀念習(xí)俗，營(yíng)造良好的法治氛圍

要想盡快走出中西部地區(qū)目前的法治困境，推進(jìn)中西部地區(qū)法治建設(shè)的快速發(fā)展，首先需要人們思想觀念的解放和創(chuàng)新，尤其是努力轉(zhuǎn)變舊有儒家禮法傳統(tǒng)中“順民”、“子民”、唯權(quán)唯上等落后觀念，并大力革除與現(xiàn)代法治要求背道而馳的陳規(guī)陋習(xí)，樹立科學(xué)的法治觀念，為中西部地區(qū)法治建設(shè)的順利推行營(yíng)造良好的法治氛圍。

為此，我們應(yīng)當(dāng)努力開展多種形式的法治宣傳教育，積極培養(yǎng)中西部地區(qū)民眾的法律精神和現(xiàn)代法治信念。尤其要深入廣大中西部農(nóng)村和少數(shù)民族聚居區(qū)，推行現(xiàn)代法治觀念教育，逐步提高他們的法治意識(shí)，積極支持他們學(xué)法、懂法、用法，從而形成整體上良好的法治氛圍。更為重要的是，我們還應(yīng)當(dāng)著力強(qiáng)化中西部地區(qū)執(zhí)法者的法治意識(shí)，不僅要求他們有執(zhí)法為民的公仆意識(shí)，而且應(yīng)當(dāng)在實(shí)踐中切實(shí)尊重法律、自覺(jué)貫徹法律，戒除權(quán)力本位思想和官本位意識(shí)，樹立以人為本、尊重個(gè)體權(quán)利和自由的科學(xué)法治觀念，最大限度地實(shí)現(xiàn)法治的公平正義目標(biāo)。

(二)大力發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，繼續(xù)推進(jìn)中西部地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的全面實(shí)施，為法治建設(shè)提供堅(jiān)強(qiáng)的物質(zhì)保障和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)上就是法治經(jīng)濟(jì)，這既表明市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的充分發(fā)展依賴于完善發(fā)達(dá)的法治秩序，但從另一方面也體現(xiàn)了法治建設(shè)的全面快速發(fā)展離不開市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背后支撐，需要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供強(qiáng)大的物質(zhì)基礎(chǔ)。因而，只有大力發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，才能改變中西部地區(qū)落后的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主體的狀態(tài)，才能催生出權(quán)利平等、契約自由、私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯等現(xiàn)代公民法治觀念，從而打破中西部地區(qū)落后守成、過(guò)度依賴行政權(quán)力的家長(zhǎng)式或?qū)Ｖ浦髁x習(xí)性。只有大力發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，才能進(jìn)一步擴(kuò)大中西部地區(qū)法治建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求，才能迫使立法主體加快立法進(jìn)程、行政主體依法行政、司法機(jī)關(guān)公正而又富有效率地解決司法糾紛，從而培育出自由、平等、開放、正義的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法治環(huán)境。更現(xiàn)實(shí)的是，只有大力發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，才能促進(jìn)中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，加快傳統(tǒng)工業(yè)的升級(jí)換代和高新技術(shù)的蓬勃發(fā)展，從而推進(jìn)中西部發(fā)展戰(zhàn)略持續(xù)深入地實(shí)施，為中西部地區(qū)的法治完善提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)保障。諸如中西部地區(qū)的法制宣傳教育、人力的充分配置、立法的深入調(diào)研、執(zhí)法設(shè)備的提升、司法資源的擴(kuò)大等客觀困境，無(wú)不有賴于充足的經(jīng)費(fèi)來(lái)源和背后強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)支撐。所以，大力發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，繼續(xù)推進(jìn)中西部地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的全面深入實(shí)施，才能從根本上改變中西部地區(qū)落后的社會(huì)經(jīng)濟(jì)面貌，才能為法治建設(shè)的快速發(fā)展奠定厚實(shí)的根基。

(三)完善立法體制，加快立法步伐，盡快構(gòu)建中西部地區(qū)的法制體系

要改變目前中西部地區(qū)的法治困境，從法治運(yùn)作機(jī)制來(lái)說(shuō)，首當(dāng)其沖的是立法環(huán)節(jié)中諸多問(wèn)題的破解。只有立法體制的順暢、立法步伐的加快和立法質(zhì)量的提升，才能為法的實(shí)行提供制度前提和可能。

首先，我們應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善我國(guó)立法體制，為中西部地區(qū)加快立法步伐、提高立法效率清除體制性障礙。其一，努力改變目前立法規(guī)劃部門化的傾向，吸納更多主體參與到立法規(guī)劃項(xiàng)目提議中來(lái)，大力發(fā)揚(yáng)立法民主，使立法規(guī)劃的確立更科學(xué)更符合現(xiàn)實(shí)的客觀需要。其二，逐步加大人大代表的專職比例，提高人大代表的素質(zhì)，尤其是法學(xué)素養(yǎng)和必要的立法技術(shù)，為良規(guī)美制的構(gòu)建提供優(yōu)良的人力保障。其三，改革目前一年一次的人大代表會(huì)期制度，制定出科學(xué)合理的會(huì)期制度，為人大代表履行立法職責(zé)提供充足的時(shí)間精力保障。

其次，切實(shí)推動(dòng)中西部地區(qū)的立法進(jìn)程，盡快構(gòu)建中西部地區(qū)的法制體系。針對(duì)中西部地區(qū)目前立法嚴(yán)重滯后局面，我們需要加快中西部地區(qū)的立法步伐，為中西部地區(qū)的發(fā)展提供一套完善的法律體系:(1)作為指導(dǎo)中西部地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施的基礎(chǔ)性法律，如西部開發(fā)促進(jìn)法、中部地區(qū)發(fā)展法，在內(nèi)容上應(yīng)當(dāng)涵蓋中西部地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的明確目標(biāo)、方針政策、實(shí)現(xiàn)途徑、實(shí)施步驟以及制度保障和機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面，以統(tǒng)領(lǐng)中西部地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略全局。(2)專門性法律。即根據(jù)中西部地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的各個(gè)方面，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、金融投資、能源開發(fā)和補(bǔ)償、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)、科技教育、人力資源建設(shè)、社會(huì)保障等問(wèn)題進(jìn)行專門立法，統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)中西部地區(qū)發(fā)展中的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、環(huán)境、資源、人口等多方面的矛盾關(guān)系。(3)配套性立法。法律的實(shí)施還有賴于具體細(xì)化的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性法律文體的貫徹落實(shí)，因而中西部地區(qū)各級(jí)立法權(quán)主體應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地實(shí)際情況，結(jié)合自己的立法權(quán)限，制定出符合實(shí)際需要的配套法律規(guī)范，以保障法律法規(guī)在本地方的真正落實(shí)。

最后，在具體的立法過(guò)程中，我們還應(yīng)當(dāng)處理好幾對(duì)關(guān)系:(1)中央與地方的關(guān)系，防止過(guò)度集權(quán)和過(guò)度放權(quán)，協(xié)調(diào)好中央立法與地方立法、民族自治立法之間的關(guān)系;(2)東、中、西部之間以及中西部?jī)?nèi)部之間的關(guān)系，要充分發(fā)揮區(qū)域互惠合作原則和機(jī)制，協(xié)調(diào)好區(qū)域立法，形成互利互惠、互相促進(jìn)的局面;(3)中西部地區(qū)社會(huì)內(nèi)部各階層之間的關(guān)系，縮小城鄉(xiāng)差別，防止開發(fā)給弱勢(shì)群體帶來(lái)不利影響，完善社會(huì)保障體系。

(四)深化行政體制改革，強(qiáng)化依法行政

法在社會(huì)中的良好實(shí)行還與行政主體的依法行政密切相關(guān)，因而，加大行政體制改革力度，完善中西部地區(qū)行政權(quán)力運(yùn)作機(jī)制，強(qiáng)化依法行政，建立一支精簡(jiǎn)高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、廉潔奉公的行政隊(duì)伍，是破解目前中西部地區(qū)建設(shè)中各種法律問(wèn)題的關(guān)鍵因素。

首先，合理配置行政權(quán)力，既要處理好中央與中西部地方之間在人、財(cái)、物方面的行政權(quán)力，又要落實(shí)地方行政主體上下級(jí)之間、內(nèi)部各職能部門、直屬機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)權(quán)限，防止權(quán)責(zé)不統(tǒng)一或者職能交叉錯(cuò)位和缺失。

其次，積極轉(zhuǎn)變政府職能，理順政府與市場(chǎng)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、中介組織、個(gè)人等主體之間的關(guān)系。厘清政府的職能界限，防止行政主體越權(quán)失職，侵犯行政相對(duì)人的權(quán)益。

其三，嚴(yán)格依法行政，加強(qiáng)行政服務(wù)理念，提高行政效率，反對(duì)部門保護(hù)主義和地方保護(hù)主義。努力提升行政主體的素質(zhì)，嚴(yán)格要求行政主體依法辦事，尤其是重視行政程序價(jià)值，認(rèn)真落實(shí)依法行政、服務(wù)行政、民主行政的現(xiàn)代行政理念，同時(shí)加強(qiáng)行政協(xié)調(diào)，破除行政執(zhí)法中部門保護(hù)主義和地方保護(hù)主義風(fēng)氣，為中西部地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供一個(gè)開放自由、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)環(huán)境。

(五)繼續(xù)深入司法體制改革，實(shí)現(xiàn)司法公正，提高司法效率

多年來(lái)，司法體制改革一直是我國(guó)法治建設(shè)中的攻堅(jiān)難題，盡管并未從根本上破解目前司法體制中的諸多痼疾，但已積累了不少改革經(jīng)驗(yàn)，為繼續(xù)深入改革、完善司法體制作出了有益的探索。因而，中西部地區(qū)在進(jìn)行司法體制改革時(shí)，一方面要積極借鑒全國(guó)司法改革的現(xiàn)有成果，因地制宜地在司法實(shí)踐中推廣嘗試，并進(jìn)一步在摸索中豐富完善。另一方面，在中西部地區(qū)司法改革中，要加大司法投入，保障司法必要經(jīng)費(fèi)，改革目前司法人、財(cái)、物上對(duì)地方政府的嚴(yán)重依賴，為司法公正提供必要的物質(zhì)保障。此外，隨著中西部地區(qū)市場(chǎng)開放的進(jìn)一步擴(kuò)大，外來(lái)人口的增多，大量新型案件、復(fù)雜糾紛涌入法院，司法機(jī)關(guān)要提高自身業(yè)務(wù)素養(yǎng)，注重在職教育培訓(xùn)，提高裁判效率，同時(shí)革除司法中嚴(yán)重的部門保護(hù)主義和地方保護(hù)主義風(fēng)氣。

(六)完善法治監(jiān)督機(jī)制，落實(shí)法治責(zé)任

完善法治運(yùn)作中的監(jiān)督機(jī)制，保證法制系統(tǒng)內(nèi)外的監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行順暢，才能真正使法治監(jiān)督和法治責(zé)任落到實(shí)處。

首先，完善法制系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制，加大對(duì)立法、執(zhí)法和司法的監(jiān)督力度，并依法追究相關(guān)主體的法律責(zé)任。著重改變目前監(jiān)督流于形式、過(guò)于原則、監(jiān)督虛弱無(wú)力的狀態(tài)，使法制系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制進(jìn)一步明確具體，尤其是完善監(jiān)督程序法，使監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)作有法可依，具有明確的依據(jù)和現(xiàn)實(shí)操作性。在立法、執(zhí)法和司法的相應(yīng)監(jiān)督過(guò)程中，還應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)責(zé)任體系的構(gòu)建和落實(shí)，保證監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)意義和實(shí)際作用，如立法主體不作為、立法越權(quán)、違法行政、司法不公、公權(quán)力腐敗等相關(guān)責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。

其次，完善社會(huì)監(jiān)督體系。積極發(fā)揮群眾組織、社會(huì)團(tuán)體、新聞媒體、公民個(gè)人等的監(jiān)督力量，開展多種形式的監(jiān)督，并擴(kuò)大公權(quán)力行使的公開范圍，為社會(huì)監(jiān)督提供必要的信息來(lái)源。同時(shí)，各級(jí)法制系統(tǒng)及其人員應(yīng)當(dāng)自覺(jué)接受社會(huì)監(jiān)督，重視人民群眾的批評(píng)、建議、投訴、舉報(bào)、檢舉等形式的監(jiān)督，使法治運(yùn)作更加公開透明、富有成效。

(七)加強(qiáng)法律人才隊(duì)伍建設(shè)

在中西部地區(qū)的法治建設(shè)中，相比于物質(zhì)基礎(chǔ)、制度體系、法制設(shè)施等因素，人是更為積極主動(dòng)、更富有創(chuàng)造力的要素，因?yàn)榉ㄖ蔚挠行н\(yùn)作最終都有賴于法律主體的積極參與。然而，無(wú)論是從人員配備的充足角度還是人力資源的整體素養(yǎng)來(lái)看，人力因素已成為中西部地區(qū)法治建設(shè)中甚為薄弱的一環(huán)。因而，緩解中西部地區(qū)目前人才匱乏的嚴(yán)峻形勢(shì)，及時(shí)補(bǔ)充法制隊(duì)伍的人員數(shù)量，著力提升現(xiàn)有人員的質(zhì)量，已成為當(dāng)下西部人力資源建設(shè)重要而又急迫的任務(wù)。一方面，通過(guò)各種政策法規(guī)引導(dǎo)，吸引更多的法律人才加入到中西部地區(qū)的法治建設(shè)中去，充實(shí)法制隊(duì)伍，并能留住人才，充分挖掘他們的內(nèi)在潛力，鼓勵(lì)他們更為積極主動(dòng)地投入到法治實(shí)踐中去，最大限度地發(fā)揮法治建設(shè)力量。另一方面，繼續(xù)加大教育投入力度，就地培養(yǎng)各類法制人才，并開展多種形式的在職培訓(xùn)和繼續(xù)教育，以提高現(xiàn)有法制隊(duì)伍的素質(zhì)。

注釋:

①拿最直觀的人均收入指標(biāo)來(lái)說(shuō)，與東部地區(qū)相比，2011 年西部地區(qū)農(nóng)村人均純收入差距由2006 年的2599.85 元擴(kuò)大為2011 年的3399.74 元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入差距由5238.93 元擴(kuò)大為8966.8 元;2011 年中部地區(qū)農(nóng)村人均純收入差距則由2006 年的1204.86 元擴(kuò)大為2011年的2077.64 元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入由3346.88 元擴(kuò)大到9034.7 元。

②例如新疆維吾爾自治區(qū)人大常委會(huì)為了有效保護(hù)塔里木河的水資源，制定了我國(guó)第一部規(guī)范流域管理的地方性法規(guī)——《新疆維吾爾自治區(qū)塔里木河水資源管理?xiàng)l例》;貴陽(yáng)市制定了《促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)條例》，將建設(shè)生態(tài)文明城市的決策、措施納入了法治化、規(guī)范化和制度化的軌道;湖南省制定了《長(zhǎng)株潭城市群區(qū)域規(guī)劃條例》，為長(zhǎng)株潭城市群“兩型社會(huì)”建設(shè)提供了有力的法制保障;湖北省制定了《武漢城市圈資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)促進(jìn)條例》，為落實(shí)國(guó)家批準(zhǔn)的武漢城市圈成為全國(guó)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的決策;河南省制定《進(jìn)城務(wù)工人員權(quán)益保護(hù)條例》，山西省出臺(tái)《農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)條例》。

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