賈海薇,鞏玉濤

(華南農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510642)

我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略面臨的制度生態(tài)困境及對(duì)策

賈海薇,鞏玉濤

(華南農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510642)

中國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略執(zhí)行10余年，遭遇嚴(yán)峻的制度生態(tài)困境，認(rèn)為行政管理體制處于制度的核心部位，此領(lǐng)域的改革將能釋放巨大的制度創(chuàng)新力量，有助于突破制約城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的制度生態(tài)困境，而省域內(nèi)的行政管理體制改革是關(guān)鍵的落實(shí)層級(jí)；提出通過市縣同質(zhì)化管理與大部制改革，減少行政層級(jí)，拓展管理幅度，構(gòu)建國(guó)家管理與社會(huì)自治良性互動(dòng)的治理體系，實(shí)現(xiàn)“縱向深度到底、橫向廣覆全域”的系統(tǒng)性制度創(chuàng)新；同時(shí)，通過新舊制度的博奕，由此建立新的行政制度均衡，以促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展；行政管理體制；制度生態(tài)困境；

自黨的十六大提出促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略以來，目前，我國(guó)已取得了不少成績(jī)，但也遭遇了重大的制度生態(tài)困境。中國(guó)未來城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略的推進(jìn)績(jī)效如何，將取決于制度生態(tài)困境的破解情況。因而，我們只有盡快實(shí)現(xiàn)制度生態(tài)中關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的顯著突破，才能進(jìn)一步加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略的深度推進(jìn)，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的順利實(shí)現(xiàn)。

一、我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略面臨的制度生態(tài)困境

我們考察中西方人類社會(huì)發(fā)展史可以發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)發(fā)展的線索是原野集聚→鄉(xiāng)村定居→形成城市→城鄉(xiāng)分化→城鄉(xiāng)對(duì)立→城鄉(xiāng)融合。中西方均已經(jīng)歷“城鄉(xiāng)對(duì)立”及之前的路徑，但目前在城鄉(xiāng)融合先后上出現(xiàn)了差異。以霍華德1898年在《明日的田園城市》中倡導(dǎo)“用城鄉(xiāng)一體化的新社會(huì)結(jié)構(gòu)形態(tài)來取代城鄉(xiāng)對(duì)立的舊社會(huì)結(jié)構(gòu)形態(tài)”[1]為標(biāo)志性事件，英、美、澳等發(fā)達(dá)國(guó)家使用了近百年的時(shí)間，才使得城鄉(xiāng)一體化基本全面實(shí)現(xiàn)。可見城鄉(xiāng)融合絕非易事。

我國(guó)二元城鄉(xiāng)社會(huì)是中華人民共和國(guó)成立后優(yōu)先發(fā)展城市的，行政主導(dǎo)型城鄉(xiāng)分治，與改革開放后經(jīng)濟(jì)集聚效應(yīng)的、市場(chǎng)主導(dǎo)型城鄉(xiāng)分治的綜合體，因而，我國(guó)的城鄉(xiāng)融合比西方國(guó)家更為復(fù)雜。黨中央提出“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”戰(zhàn)略，“建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長(zhǎng)效機(jī)制”，旨在促使鄉(xiāng)村發(fā)展注入更新更快的速度，逐步減小城鄉(xiāng)差距、重新建立城鄉(xiāng)均衡。

我們通過對(duì)廣東省的廣州市、深圳市、佛山市、珠海市、湛江市、河源市、汕頭市、韶關(guān)市等八個(gè)市(及下轄縣)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施的實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)：由于我國(guó)城鄉(xiāng)分離的政策執(zhí)行多年，導(dǎo)致二元的成因與業(yè)已二元的結(jié)果相互交織，所以各市縣地方政府普遍認(rèn)為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施難度很大，感覺“老虎吃天，無處下爪”。雖然我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施已歷經(jīng)10年多的執(zhí)行期，但政策效果仍未能充分的得到顯現(xiàn)。我們認(rèn)為其中的主要原因是：“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”戰(zhàn)略作為一項(xiàng)自上而下的宏觀治理理念，旨在引發(fā)一場(chǎng)激進(jìn)的存量革命性質(zhì)的強(qiáng)制性制度變遷，但我國(guó)現(xiàn)有的制度生態(tài)環(huán)境并不支持，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略未能在核心制度領(lǐng)域形成關(guān)鍵性的突破，由此也抑制了中觀的制度創(chuàng)新遞伸與微觀的制度創(chuàng)新執(zhí)行。

制度生態(tài)是所有舊制度自然形成的大系統(tǒng)，是制度創(chuàng)新的原始環(huán)境。盡管新制度的不斷誕生是必然的，制度生態(tài)環(huán)境的變遷也是必然的，但舊制度在既有運(yùn)行中會(huì)形成路徑鎖定與路徑依賴。所以，舊制度有維護(hù)自身繼續(xù)存在的基本動(dòng)力，對(duì)新制度的誕生制造各種阻礙，并會(huì)幻化成一個(gè)復(fù)雜困境來抑制新制度的成長(zhǎng)。我們通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前，我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略面臨的制度生態(tài)困境主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(一)區(qū)域壁壘的行政市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)

佩魯認(rèn)為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不會(huì)同時(shí)出現(xiàn)在所有地方，而是以不同的強(qiáng)度首先形成一些增長(zhǎng)極，然后通過不同渠道對(duì)外擴(kuò)散[2]。城市就是人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中，因經(jīng)濟(jì)發(fā)展的聚累效應(yīng)在地理空間上形成的“極點(diǎn)”?？姞栠_(dá)爾認(rèn)為城市獲得累積競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)后，對(duì)鄉(xiāng)村既可能是極化效應(yīng)，也可能是擴(kuò)散效應(yīng)[3]。盡管我國(guó)珠三角已經(jīng)形成城市群，但能享受城市擴(kuò)散效應(yīng)的只是近郊鄉(xiāng)村，而對(duì)于更廣闊的農(nóng)村地區(qū)，則極化效應(yīng)表現(xiàn)得更為明顯。在現(xiàn)代化的早期，城市優(yōu)先發(fā)展是必要和必須的，城鄉(xiāng)分離是必經(jīng)的一個(gè)階段。這是因?yàn)槌鞘斜仨毥?jīng)歷一定經(jīng)濟(jì)積累才能進(jìn)入“以城帶鄉(xiāng)”的新階段。但如果城鄉(xiāng)差距過大，工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村之間的合作就會(huì)遭受破壞，利用既有制度超額收益的群體試圖繼續(xù)獲利的行為就會(huì)激發(fā)政治關(guān)系緊張與社會(huì)矛盾突出。

在市場(chǎng)極化作用之外，我國(guó)地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)還因?yàn)槭钦畡澖缍蔚男姓袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)，給地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展設(shè)置了很多行政壁壘。我國(guó)過小的地方轄域規(guī)劃、過度復(fù)雜的行政管理層級(jí)，使得城鄉(xiāng)中不僅要應(yīng)對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的極化效應(yīng)，還要應(yīng)對(duì)政府錯(cuò)誤控制下的生產(chǎn)要素的不流通、市場(chǎng)銷售的管制與勞動(dòng)力資源的不平衡等問題。市場(chǎng)機(jī)制抑制了縣及鄉(xiāng)村成長(zhǎng)的自組織過程，而行政區(qū)劃又施加了人為控制的被組織過程。

(二)歧視三農(nóng)的文化價(jià)值觀念

中國(guó)歷史悠久，在長(zhǎng)期的封建社會(huì)時(shí)期，農(nóng)業(yè)是立國(guó)之本，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民是社會(huì)核心；而當(dāng)現(xiàn)代社會(huì)工業(yè)服務(wù)業(yè)快速發(fā)展，工業(yè)、城市、工人逐漸成為新的社會(huì)核心。城市的特征是非農(nóng)經(jīng)濟(jì)在地理微域內(nèi)的集中化，鄉(xiāng)村的特征是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)在地理廣域上的分散化。所以，城市與鄉(xiāng)村只是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)容與社會(huì)組織方式在地理上的不同展現(xiàn)，而不是對(duì)立的概念。

目前，盡管我國(guó)的城市與鄉(xiāng)村在發(fā)展中都存在各方中問題*城市中，貧民窟與高樓大廈并存，交通堵塞與生活便利并存，人的居住聚集與人的心理疏遠(yuǎn)并存、城市與人之間接納與排斥并存等問題突出；而鄉(xiāng)村中，空心農(nóng)村、留守老人與兒童、土地撂荒、生產(chǎn)衰落、生態(tài)破壞等等問題突出。這些城鄉(xiāng)問題已成為我國(guó)目前面臨的重要問題。，但大量的農(nóng)民仍然熱衷涌入城市*有觀點(diǎn)認(rèn)為：如果沒有戶籍制度限制，中國(guó)的城鄉(xiāng)病態(tài)會(huì)比現(xiàn)在更加嚴(yán)重，短期內(nèi)不應(yīng)取消；也有觀點(diǎn)認(rèn)為：城鄉(xiāng)戶籍制度是城鄉(xiāng)二元的主要原因，應(yīng)該盡快取消，促進(jìn)人口流動(dòng)。。這主要是因?yàn)槲覈?guó)長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)分治，在社會(huì)中已經(jīng)形成了一種歧視三農(nóng)的文化價(jià)值觀?！稗r(nóng)民”在大眾語(yǔ)言中成為了“愚昧落后”的代名詞。這種彌漫于城鄉(xiāng)之間的歧視“三農(nóng)”文化價(jià)值觀成為阻礙城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的社會(huì)心理屏障，導(dǎo)致三農(nóng)一直處于弱勢(shì)，從而也阻礙城鄉(xiāng)居民獲得均等的行政服務(wù)、公共服務(wù)。所以，不少農(nóng)民認(rèn)為只有變?yōu)槌鞘械氖忻?，?duì)其歧視才能消失。西辛莊“村級(jí)市”就是一個(gè)農(nóng)民群體自發(fā)的抗?fàn)幣e動(dòng)，只是西辛莊村民混淆了作為自然地理空間上的經(jīng)濟(jì)聚合體的“市”，與作為國(guó)家管理結(jié)構(gòu)上的區(qū)域建制的“市”的概念*2012年5月，河南省濮陽(yáng)縣慶祖鎮(zhèn)西辛莊村村委會(huì)門口掛出了“村級(jí)市(籌)”的牌子，是其就地變革身份的一種新奇舉動(dòng)。。該案例說明，長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)差別使得民眾普遍存在“市”高“縣”低、揚(yáng)“城”抑“鄉(xiāng)”的觀念，“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”成為了“工業(yè)、城市、市民”的反義詞，使得農(nóng)民欲去“農(nóng)”帽而后快。

(三)僵化復(fù)雜的行政管理體制

古德諾認(rèn)為政治與行政是政府的兩個(gè)功能，政治與政策是國(guó)家意志的表達(dá)，而行政是政治與政策的執(zhí)行[4]。中華人民共和國(guó)成立初始實(shí)行的二元行政管理體制是為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式服務(wù)的，時(shí)至今日，城鄉(xiāng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一體化趨勢(shì)越來越鮮明，但城鄉(xiāng)分隔管控的行政管理體制卻沒有改變。現(xiàn)今，我國(guó)社會(huì)隨著生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式的豐富與人口流動(dòng)遷移的加劇，使得基層社會(huì)日益碎片化、動(dòng)態(tài)化，但城鄉(xiāng)分治的社會(huì)治理模式卻沒有變。我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)：縣域內(nèi)，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的管理與工業(yè)服務(wù)業(yè)、縣城區(qū)的管理是分隔的，在縣政府的年度報(bào)告與工作規(guī)劃中也是分而談之，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄域過小、缺乏溝通，管理缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。不少干部說“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展不是我們一個(gè)部門的事情”，但是部門合作卻常常因缺乏聯(lián)系機(jī)制而不能落實(shí)；基層社區(qū)自治組織“村委會(huì)”、“居委會(huì)”分設(shè)，組織法不同、職責(zé)設(shè)計(jì)不同。

廣東省共設(shè)置了21個(gè)地級(jí)市(為全國(guó)地級(jí)市數(shù)量最多)，科技發(fā)展創(chuàng)新了多種行政管理方法與手段，從縣到省城、到地區(qū)中心城市的交通已很快捷，但各縣的轄域仍然維持在建國(guó)初徒步交通、手工管理模式下的地理范圍。因此，我國(guó)過小的行政區(qū)劃成為了一道道的“隱形墻”，制約了生產(chǎn)要素隨市場(chǎng)需求而合理流動(dòng)的可能，加大了經(jīng)濟(jì)管理的分割化；而過多的市、縣設(shè)置，導(dǎo)致各市縣在基礎(chǔ)設(shè)施、行政機(jī)構(gòu)等領(lǐng)域搞“大而全”、“小而全”的重復(fù)建設(shè)*其中以1992年潮汕地區(qū)分設(shè)三市的個(gè)案最為典型，三市距離很近，但是機(jī)場(chǎng)、長(zhǎng)途客運(yùn)站等基礎(chǔ)設(shè)施都重復(fù)建設(shè)，浪費(fèi)了大量的本該支持三農(nóng)發(fā)展的資金。。早在1972年，澳洲學(xué)者唐尼索恩就指出，中國(guó)地方政府這種樂衷于重復(fù)建設(shè)，總想自成一體的地方行政思維，將會(huì)導(dǎo)致中國(guó)社會(huì)呈現(xiàn)蜂窩狀經(jīng)濟(jì)與蜂窩狀地方管理結(jié)構(gòu)[5]。即“同類型簡(jiǎn)單重復(fù)、相鄰地方激烈競(jìng)爭(zhēng)”，并將會(huì)阻礙工農(nóng)產(chǎn)業(yè)分工和城鄉(xiāng)在較大的地理空間內(nèi)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

20世紀(jì)80年代，我國(guó)推行的“市管縣”體制力求發(fā)揮地方中心城市對(duì)周邊農(nóng)村的拉動(dòng)作用，但最終導(dǎo)致行政層級(jí)增多、行政效能降低、信息溝通不暢、資源多層截留，各地級(jí)市對(duì)城區(qū)投入較大，對(duì)縣鄉(xiāng)促進(jìn)不足[6]。我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，廣東的地級(jí)市與下轄縣都希望取消市管縣體制。市縣同城的矛盾*廣東省21個(gè)地級(jí)市中，存在著市縣同城問題的就有7個(gè)，即陽(yáng)江市江城區(qū)和陽(yáng)東縣、梅州市梅江區(qū)和梅縣、清遠(yuǎn)市清城區(qū)和清新縣、揭陽(yáng)市榕城區(qū)和揭東縣、河源市源城區(qū)和東源縣、肇慶市端州區(qū)和高要市、茂名市茂港區(qū)和電白縣，行政區(qū)劃壁壘加大了地方城鄉(xiāng)融合的難度。、市縣競(jìng)爭(zhēng)的矛盾，使得市縣之間“嫌貧愛富”，互不滿意。第二三產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)大的縣總想升級(jí)為市，以農(nóng)業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)貧弱縣，往往就被經(jīng)濟(jì)并不強(qiáng)大的地級(jí)市管理。省對(duì)縣“四稅”分成時(shí)，市直接截留20%，讓縣政府發(fā)展三農(nóng)的能力更為削弱。

(四)多面差別的城鄉(xiāng)社會(huì)生活

我國(guó)60多年城鄉(xiāng)差距的積累，導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間最重要的差別在于生產(chǎn)組織方式、生活基礎(chǔ)設(shè)施、教育醫(yī)療水平、文化休閑層次與人的生存發(fā)展理念。特別是在生存發(fā)展理念上，城市普遍領(lǐng)先于鄉(xiāng)村而成為差異的關(guān)鍵性指針。鄉(xiāng)村單一的農(nóng)業(yè)勞作模式、落后的物質(zhì)生活條件使得農(nóng)民對(duì)現(xiàn)代化生產(chǎn)、生存方式缺乏了解與認(rèn)知；滯后的教育醫(yī)療水平，使得普通農(nóng)民群體的受教育程度較低、身心發(fā)展質(zhì)量受到限制；落后的文化休閑層次僅僅滿足了農(nóng)民的生存需要，對(duì)安全、社交、被尊重、自我實(shí)現(xiàn)的需要貢獻(xiàn)極小。多數(shù)農(nóng)民缺乏高質(zhì)量的精神滿足，對(duì)自我如何良好的生存與發(fā)展缺乏規(guī)劃性、自主性與責(zé)任感。在鄉(xiāng)村管理中，族權(quán)、父權(quán)、夫權(quán)思想仍然濃厚，部分地區(qū)宗教影響較大，而現(xiàn)代社會(huì)“人人平等、個(gè)人自由、相互尊重”的理念尚未普及；鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府工作人員受教育程度普遍較低，且以血緣、地緣為聯(lián)結(jié)，與信息工業(yè)社會(huì)的人際模式有顯著差別。雖然我國(guó)鄉(xiāng)村管理因此特點(diǎn)，凝聚力較高，但給地方家族宗法勢(shì)力、黑惡勢(shì)力干預(yù)村務(wù)管理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理創(chuàng)造了一定的土壤，并干擾了農(nóng)村基層的民主自治、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。

因此，我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略在基層實(shí)施中面臨一定的制度困境，只有找到制度創(chuàng)新與執(zhí)行的關(guān)鍵突破點(diǎn)，才能實(shí)現(xiàn)在全局上的快速推進(jìn)。

二、促進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略執(zhí)行的對(duì)策

我們通過分析城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略面臨的制度生態(tài)困境認(rèn)為：行政體制困境是最關(guān)鍵的壁壘，然后是文化價(jià)值困境。未來城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素市場(chǎng)、資金物流市場(chǎng)與消費(fèi)服務(wù)市場(chǎng)的統(tǒng)一，將是全國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化的重要標(biāo)志。但是市場(chǎng)機(jī)制的成熟，并不會(huì)自動(dòng)促使城鄉(xiāng)二元問題解決，市場(chǎng)的馬太效應(yīng)反而一直是城鄉(xiāng)差距拉大的主要推手。我國(guó)城鄉(xiāng)問題的根本解決，主要需要國(guó)家與公民，即各級(jí)政府與城鄉(xiāng)社會(huì)共同發(fā)揮作用。目前，我國(guó)的城鄉(xiāng)基層社會(huì)發(fā)育不足，特別是農(nóng)村基層社會(huì)，基層民主自治與生產(chǎn)科學(xué)組織的管理能力較低，對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的推進(jìn)貢獻(xiàn)非常有限。國(guó)家與政府就責(zé)無旁貸地成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略最重要的制度創(chuàng)新者、供給者與執(zhí)行者。因此，做為學(xué)習(xí)型、服務(wù)型的政府，應(yīng)該不斷調(diào)整行政職能、變革行政機(jī)構(gòu)、更新行政方式、改善行政效能，以行政體制變革為突破點(diǎn)體現(xiàn)組織的終極價(jià)值，促進(jìn)城鄉(xiāng)平衡發(fā)展。而從全國(guó)而言，省域內(nèi)的行政體制變革是突破城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略執(zhí)行的整體制度生態(tài)困境的關(guān)鍵層。在中央政府大部制改革的引領(lǐng)下，我們認(rèn)為應(yīng)主要推進(jìn)以下幾方面：

(一)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌兼顧的行政職能變革

目前，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)“城鄉(xiāng)合治”有兩種理解：一種是從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度，將其視為城鄉(xiāng)一體化的另一種表述，認(rèn)為應(yīng)把工農(nóng)、城鄉(xiāng)作為一個(gè)整體進(jìn)行管理，是持肯定態(tài)度的觀點(diǎn)。另一種是從行政管理角度，將“城鄉(xiāng)合治”與“城鄉(xiāng)分治”對(duì)應(yīng)，認(rèn)為城鄉(xiāng)合治就是政府試圖用一套體制和方式來管理城市和鄉(xiāng)村這兩個(gè)不同的運(yùn)行系統(tǒng)，是對(duì)其持否定態(tài)度的觀點(diǎn)。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)實(shí)行多年的“市管縣”體制就是對(duì)城鄉(xiāng)工作胡子眉毛一把抓的“城鄉(xiāng)合治”，而“城鄉(xiāng)合治”是二元社會(huì)成因之一，提出應(yīng)實(shí)行“城鄉(xiāng)分治”[7-9]，堅(jiān)持鄉(xiāng)村與城市就是兩個(gè)不同的工作對(duì)象，各有不同的工作重心，并以英美等國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)分治為參照[10-11]，認(rèn)為應(yīng)通過城市政府和農(nóng)村政府兩套體系分別對(duì)城市和農(nóng)村進(jìn)行管理。他們主張實(shí)行市縣分離的“城鄉(xiāng)分治”有利于市縣各自發(fā)展，能夠促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)壯大[12]。另有學(xué)者指出，新中國(guó)成立以來的“城鄉(xiāng)分治”是城鄉(xiāng)二元社會(huì)的成因，由于已形成一個(gè)鞏固的二元社會(huì)制度系統(tǒng)[13]，所以城鄉(xiāng)分治之弊是我國(guó)不能和諧發(fā)展的主要原因，應(yīng)該實(shí)行“城鄉(xiāng)合治”[14]。還有學(xué)者認(rèn)為，“城鄉(xiāng)地位的平等是城鄉(xiāng)合治的必要條件，”但現(xiàn)在我國(guó)“城市化的健康發(fā)展、城市體系的完善與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展”都不足，沒有實(shí)行“城鄉(xiāng)合治”的條件，只能是處于城鄉(xiāng)分治之中，需要整個(gè)社會(huì)在社保、教育、醫(yī)療、戶籍等全面的制度創(chuàng)新才能為未來的城鄉(xiāng)合治創(chuàng)造制度保障[15]。

我國(guó)由于自然地理區(qū)位、生產(chǎn)組織形式和管理制度安排等多因素的約束，鄉(xiāng)村發(fā)展暫時(shí)性滯后于城市，這只是人類社會(huì)進(jìn)程中一個(gè)自然片段。城市單方突進(jìn)的發(fā)展是不可持續(xù)的，城市的生產(chǎn)生活始終要依賴于鄉(xiāng)村的產(chǎn)出；而鄉(xiāng)村在城鄉(xiāng)一體化中并非處于完全被動(dòng)，只要農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，就能促進(jìn)更深度的工業(yè)化與城市化。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展不只是要解決當(dāng)下的城鄉(xiāng)差距與鄉(xiāng)村滯后問題，更是要強(qiáng)化城鄉(xiāng)之間的全面關(guān)聯(lián)，消減城市極化作用，減少城鄉(xiāng)隔離，以制度生態(tài)環(huán)境的整體優(yōu)化與變化促成城鄉(xiāng)形成新的互動(dòng)交換模式，消除二元社會(huì)結(jié)構(gòu)。因此，我們認(rèn)為：“城鄉(xiāng)分治”的思路是基于“城是城、鄉(xiāng)是鄉(xiāng)”的割裂概念，沒有察覺城鄉(xiāng)之間始終存在的密切聯(lián)系，與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的大趨勢(shì)是不相符的。我國(guó)解決城鄉(xiāng)問題，需要確立城鄉(xiāng)一體與城鄉(xiāng)平等的行政文化觀，以行政職能改革促進(jìn)城市的擴(kuò)散效應(yīng)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)的良性互動(dòng)。

行政職能包含政治統(tǒng)治、社會(huì)管理、社會(huì)服務(wù)和社會(huì)平衡四大職能。城鄉(xiāng)平衡本就是政府行政職能的重要內(nèi)容之一。但我國(guó)政府職能中目前存在許多導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元的不合理的安排，因此，我國(guó)要促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，就必須實(shí)施“城鄉(xiāng)合治”。但為了區(qū)別于國(guó)內(nèi)部分學(xué)者對(duì)“城鄉(xiāng)合治”這個(gè)概念的消極否定性注解，減少學(xué)術(shù)討論上的概念歧義與重復(fù)爭(zhēng)論，我們提出了“城鄉(xiāng)并治”的新觀點(diǎn)：即以平衡制度生態(tài)資源、均衡城鄉(xiāng)治理質(zhì)量、統(tǒng)一城鄉(xiāng)制度規(guī)范、同步城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)程的行政管理新職能來統(tǒng)籌城鄉(xiāng)管理，并在行政結(jié)構(gòu)上以配套的組織改革來支持。

(二)市縣同質(zhì)化管理的行政結(jié)構(gòu)變革

市縣是國(guó)家依據(jù)一定原則對(duì)地方地理空間進(jìn)行劃分，形成區(qū)域，實(shí)行分層、分類管理的制度化系統(tǒng)結(jié)構(gòu)。因?yàn)槲覈?guó)現(xiàn)存的市縣設(shè)置與空間劃分主要是由歷史傳統(tǒng)、民族狀況等因素決定的，所以60余年來一直是“城鄉(xiāng)分治、市縣異質(zhì)”的行政管理格局?！俺青l(xiāng)并治”就是要在省轄域內(nèi)，從縱向?qū)蛹?jí)安排和橫向部門化兩個(gè)方面入手，實(shí)現(xiàn)市縣“同質(zhì)化”的行政管理。

1.行政管理層級(jí)的簡(jiǎn)約化改革。由于全國(guó)各地經(jīng)濟(jì)水平的差異，城鄉(xiāng)之間關(guān)系呈現(xiàn)“鄉(xiāng)育城市后期、城鄉(xiāng)分離初期、城鄉(xiāng)分離后期與城鄉(xiāng)融合”多類型并存的復(fù)雜狀態(tài)[16]?！笆泄芸h”制與多級(jí)別“官本位”的市建制(省級(jí)市、副省級(jí)市、廳局級(jí)市、縣處級(jí)市)，讓城鄉(xiāng)管理格局更為復(fù)雜。地方官員急于做出顯性政績(jī)(GDP數(shù)字、城區(qū)標(biāo)志性建筑等等)，意在爭(zhēng)取行政層級(jí)升格(如縣改為縣級(jí)市、縣級(jí)市升格廳局級(jí)市等等)，目的是追求地區(qū)地位與行政待遇，而對(duì)三農(nóng)問題與城鄉(xiāng)民生關(guān)注較低。所以，我國(guó)要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)并治，就要對(duì)各地的城鄉(xiāng)空間布局、自然關(guān)系狀態(tài)做出科學(xué)的判斷，運(yùn)用更為簡(jiǎn)約化的行政層級(jí)管理格局進(jìn)行治理，減少民眾的生存困惑與官員的妄為動(dòng)機(jī)。

現(xiàn)階段，我國(guó)應(yīng)恢復(fù)“城市”的經(jīng)濟(jì)地理點(diǎn)集概念，以行政簡(jiǎn)約主義的改革思路，逐步清理整頓對(duì)“市”的多樣化行政級(jí)別區(qū)分；對(duì)現(xiàn)有官員逐步精簡(jiǎn)，剝離干部級(jí)別與市建制級(jí)別之間的相關(guān)性，將全國(guó)的市建制簡(jiǎn)化為直轄省級(jí)市(中央政府管理)與廳局級(jí)市(省級(jí)政府管理)兩種，建立正確的城市概念與城市功能定位。同時(shí)，我國(guó)高而尖的行政組織架構(gòu)使信息溝通不暢、政策資金截留、官僚機(jī)構(gòu)臃腫，公務(wù)人員過多，公務(wù)員工資與行政管理成本過高[31]。當(dāng)代全球組織管理的大趨勢(shì)是實(shí)行寬幅度、少層級(jí)的扁平化設(shè)計(jì)。所以，我國(guó)應(yīng)借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)*西方國(guó)家現(xiàn)行的地方組織架構(gòu)最多的是三級(jí)。如國(guó)土面積居首的俄羅斯，在省級(jí)下設(shè)市、鎮(zhèn)、村三級(jí)制；加拿大在省下設(shè)郡、市及鎮(zhèn)二級(jí)制；美國(guó)州以下也只有二級(jí)制；而我國(guó)省下則設(shè)有市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村四級(jí)。，順應(yīng)時(shí)代趨勢(shì)，取消市管縣體制，減少組織層級(jí)，將市與縣的級(jí)別平行設(shè)置*對(duì)現(xiàn)有的縣，按照地理空間的自然聯(lián)系與發(fā)展區(qū)位的戰(zhàn)略部署，進(jìn)行合并，形成新的強(qiáng)縣大縣，是實(shí)施省直管縣的前提。，由省政府實(shí)施市縣中觀層面的“同質(zhì)化管理”*同質(zhì)化管理，意指建立省域內(nèi)的區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)市縣一視同仁，加強(qiáng)市縣在產(chǎn)業(yè)布局、發(fā)展定位上的基于先天資源稟賦的差異化發(fā)展路徑，實(shí)行市縣互補(bǔ)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與市縣同質(zhì)的行政管理。。 我國(guó)未來農(nóng)村并不會(huì)消失，而是現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)、農(nóng)村與現(xiàn)代化工業(yè)、城市的完美結(jié)合。目前，我國(guó)巨型城市負(fù)荷過重、生態(tài)承載困難。這充分說明只發(fā)展幾個(gè)大城市是不行的，而要將城鎮(zhèn)化工作的重點(diǎn)放在發(fā)展中小城鎮(zhèn)，特別是發(fā)展新型的縣(縣縣合并改建的大縣)?？h域涵蓋了中小城鎮(zhèn)與廣大鄉(xiāng)村, 兼有農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè), 是“條”、“塊”資源整合者與任務(wù)落實(shí)者，是城鄉(xiāng)基層的社會(huì)治理者，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的真正平臺(tái)空間。我國(guó)只有以縣帶鄉(xiāng)，才能促成城鎮(zhèn)在空間區(qū)位上均勻分布，進(jìn)而在省域內(nèi)形成大、中、小城鎮(zhèn)的科學(xué)搭配與合理布局。

我國(guó)在發(fā)展新型縣制的同時(shí)，將現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行合并，改建為“區(qū)”或“銜”，與市的管理在組織設(shè)計(jì)上實(shí)現(xiàn)一致，形成在市縣內(nèi)部微觀層面的同質(zhì)性管理，以幫助民眾形成城鄉(xiāng)合一的行政文化價(jià)值觀；并將村委會(huì)改建為居委會(huì)，將目前城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理上的兩條線合并為一條線，實(shí)現(xiàn)從下而上的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌治理。

曾有學(xué)者建議“縣下設(shè)市、升鎮(zhèn)為市”，提議建立“省級(jí)、地級(jí)、縣級(jí)、鎮(zhèn)級(jí)”四級(jí)市，認(rèn)為這是中國(guó)政區(qū)改革的一個(gè)突破[17]；還有學(xué)者提出“將省改為中央的派出機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化地市一級(jí)行政區(qū)劃，將縣改為市的派出機(jī)構(gòu)，突出鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)行政區(qū)劃”[18]，即“保持市管縣、虛縣強(qiáng)鎮(zhèn)”；還有學(xué)者提出可在“經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快、發(fā)展?jié)摿^大的大中城市市域內(nèi)進(jìn)行局部的整縣(市)改區(qū)改革”[19]；我們認(rèn)為：前兩種觀點(diǎn)頗待商榷。因?yàn)樗募?jí)市只會(huì)增加城鄉(xiāng)管理的復(fù)雜度、加深對(duì)“市”的概念的混淆*鎮(zhèn)級(jí)市的思路是沒有把握“市”的經(jīng)濟(jì)地理概念的情況下，對(duì)“市”這個(gè)詞以及“市”這個(gè)行政建制的濫用，在這種思路下“村級(jí)市”、“街道級(jí)市”都將是可以的，只會(huì)導(dǎo)致地方管理的高度復(fù)雜化、碎片化，加大了行政管理中的協(xié)調(diào)與辨別成本， 加劇了社會(huì)管理的內(nèi)卷化趨勢(shì)。；而“省縣”兩級(jí)政府是絕不能虛化的；至于部分大中城市的整縣改區(qū)的工作，必須根據(jù)市、縣的實(shí)際情況，有選擇地逐步推進(jìn)。

我國(guó)的市縣行政區(qū)劃是國(guó)家權(quán)力在地方的細(xì)分配置，層次情況應(yīng)按照國(guó)家管理的發(fā)展需要及時(shí)變更[32]，在給現(xiàn)有的大中城市預(yù)留足夠的地理發(fā)展空間后，重新設(shè)計(jì)市縣關(guān)系與縣下的行政組織與職能，充分發(fā)揮縣域空間作為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)合部的作用，將縣域治理作為城鄉(xiāng)一體化的主要切入點(diǎn)，實(shí)行市縣并治，促使市縣之間從現(xiàn)在的零和博弈、負(fù)和博弈狀態(tài), 走向正和博弈的互動(dòng)，才能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)全局的融合。

2.行政管理區(qū)劃的寬幅度改革。目前我國(guó)市縣的轄域與管理權(quán)限仍然帶有深深的小農(nóng)社會(huì)烙印，未能根據(jù)現(xiàn)代化社會(huì)的地方治理需求及現(xiàn)代化行政管理手段的變化而變化。各地經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化、交通高速化、信息網(wǎng)絡(luò)化、管理現(xiàn)代化、政策民主化的水平，已為省域行政組織扁平化改革提供了充分的現(xiàn)實(shí)條件，也提出了要求，并市擴(kuò)縣，形成省域管理新幅度，有助于達(dá)成最佳的管理效率*管理幅度與管理效能之間具有倒U型曲線的對(duì)應(yīng)關(guān)系，一定條件下的一定規(guī)模的管理幅度是最優(yōu)的，再增加管轄幅度，或者持續(xù)減少機(jī)構(gòu)和人員編制，會(huì)使管理的邊際效能急劇降低;反之，增加行政管理機(jī)構(gòu)和人員編制，減小管理幅度，也會(huì)大大降低管理效率，都產(chǎn)生行政管理的“規(guī)模不經(jīng)濟(jì)”。。

省直管縣需要擴(kuò)大省的管理幅度作為配合*組織層級(jí)是指“組織管理最高層到基層之間的管理層次”，而管理幅度或管理跨度是指“各級(jí)組織管理可以直接有效地指揮和監(jiān)督的下級(jí)數(shù)量”。。即通過縣縣合并的方法擴(kuò)大縣轄域，通過全面行政深度的省直管縣，真正將縣與市平級(jí)對(duì)等管理。目前，我國(guó)縣域普遍過小，不利于形成資源配置的區(qū)域空間規(guī)模效應(yīng)，而擴(kuò)展縣域行政邊界，可以減少過小的行政區(qū)劃導(dǎo)致的密集的行政邊界性壁壘，促使市場(chǎng)在更廣闊的空間實(shí)現(xiàn)自由配置，同時(shí)也通過合理分散化的現(xiàn)代城區(qū)的建設(shè)與農(nóng)村生活生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的改善，重建城鄉(xiāng)之間的平衡，在更大的區(qū)域空間內(nèi)，使城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村之間很好地實(shí)現(xiàn)平滑性過度與融合性連接。有學(xué)者提出“縮省-撤市-強(qiáng)縣”的建議*較早提出此觀點(diǎn)的人是山西清徐縣縣長(zhǎng)張春根。。我們認(rèn)為：現(xiàn)有的省轄域不需變化，只需撤除市管縣制，科學(xué)確定市縣轄域，使省政府管理幅度比現(xiàn)階段適度增加，就能提高地方行政管理效能。

3.市縣管理機(jī)構(gòu)的大部制改革。我國(guó)作為長(zhǎng)期城鄉(xiāng)分離的社會(huì)，地方行政機(jī)構(gòu)的部門化設(shè)計(jì)也是城鄉(xiāng)分離的，加之因事設(shè)崗導(dǎo)致的部門過度細(xì)分化，使省域內(nèi)市縣之間形成了錯(cuò)綜復(fù)雜的府際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。這市縣內(nèi)各部門之間形成了錯(cuò)綜復(fù)雜的部門關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，其中既有關(guān)系糾葛與利益博弈，又有資源互惠與利益共生，彼此相互依賴又相互競(jìng)爭(zhēng)。雖然城鄉(xiāng)分離的地方政府各個(gè)部門分別擁有特定資源優(yōu)勢(shì)、利益偏好和目標(biāo)追求，但因同處一個(gè)地理空間、同處一個(gè)行政層級(jí)，部門之間的依賴仍然是主流。

省直管縣的管理層級(jí)簡(jiǎn)化與縣縣合并的管理幅度拓寬都需要市縣層級(jí)的大部制機(jī)構(gòu)改革作為組織再造的支持。市縣大部制改革可將相近、類同的行政管理職能的歸并統(tǒng)一，從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌管理的角度重新規(guī)劃部門職能，減少部門數(shù)量與部門壁壘，有助于地方政府加快轉(zhuǎn)型，為城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化提供組織載體。

4.縣域治理與基層自治的良性互動(dòng)。市縣政府的政治責(zé)任在于實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的政治統(tǒng)治，確保國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的有效動(dòng)員，行政責(zé)任在于實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的整合管理、穩(wěn)定維護(hù)和社會(huì)發(fā)展，履行“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”四大職能。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展要求市縣政府自我變革，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下的統(tǒng)治型政府、城鄉(xiāng)分治模式下的二元型政府轉(zhuǎn)型為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式下的服務(wù)型政府與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式下的一元型政府，這是一個(gè)艱巨的任務(wù)。因?yàn)檗D(zhuǎn)型不僅要政府部門與公務(wù)人員放棄一些既得利益，還要徹底摒棄“官貴于民”的封建思想，克服“城貴鄉(xiāng)賤”的文化價(jià)值觀，并在“發(fā)展地方民主”與“治理地方事務(wù)”之間找尋最合理的制度安排，在市縣治理與基層自治之間建立良好的鏈接，形成良好的互動(dòng)。

目前，學(xué)界普遍認(rèn)為，市縣治理的關(guān)鍵難點(diǎn)在于傳統(tǒng)縣制向現(xiàn)代縣制的變革*市域治理也有很多難點(diǎn)，如社區(qū)管理、城中村改造、基層選舉與自治等，但比較農(nóng)村基層治理，較具有組織性與現(xiàn)代性。。因?yàn)槲覈?guó)傳統(tǒng)縣制主要依賴地方勢(shì)力，望族政治色彩濃厚，縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員多產(chǎn)于本土而形成團(tuán)伙，排斥外界新人員與新思想，等等。有學(xué)者認(rèn)為：由于目前我國(guó)一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村級(jí)干部構(gòu)成了鄉(xiāng)村的權(quán)勢(shì)階層, 且這個(gè)階層壟斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中的行政、經(jīng)濟(jì)資源，陣容逐漸膨大，權(quán)勢(shì)逐步擴(kuò)張，已經(jīng)形成了與國(guó)家利益、農(nóng)民利益相對(duì)立的干部利益群體[20]；因此，為改善縣的治理質(zhì)量，有學(xué)者提出“縣政鄉(xiāng)派”[21-25]、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”[24-25]、“鄉(xiāng)治村政”[26]?！班l(xiāng)政村治”等設(shè)想。其中不少學(xué)者反對(duì)“縣政鄉(xiāng)派”[27]。有學(xué)者認(rèn)為，“離開作為政權(quán)系統(tǒng)末梢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展得不到可靠保障”，甚至“部分鄉(xiāng)村可能淪為宗法、家族甚至黑社會(huì)、黃賭毒的天下了”[28]。也有學(xué)者認(rèn)為，新時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能需要按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求轉(zhuǎn)型，但更有作為空間[29]。我們認(rèn)為：現(xiàn)代政府管理的新理念要求政府強(qiáng)調(diào)關(guān)注使命和組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)政府管理應(yīng)著眼于終極服務(wù)產(chǎn)品和實(shí)際社會(huì)效果。市縣政府作為地方公共權(quán)威，需要與城鄉(xiāng)基層社會(huì)合作，盡快整合各種基層治理資源，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的治理制度，促進(jìn)城鄉(xiāng)基層社會(huì)能夠廣泛參與到市縣區(qū)域治理之中。即提高基層治理結(jié)構(gòu)的開放度、綜治性、網(wǎng)絡(luò)化，將中央縱向而下的管理線條轉(zhuǎn)變?yōu)椤皺M向到邊、縱向到底”的管理網(wǎng)絡(luò)，才能完成自身轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)對(duì)基層真正有效的治理。所以，縣治的民主化、科學(xué)化涉及市縣區(qū)政府的自我轉(zhuǎn)變、城鄉(xiāng)社區(qū)自治的健康發(fā)展、基層政府與基層自治之間的對(duì)接三個(gè)方面，要以現(xiàn)代公務(wù)員制度來化解縣治依賴地方勢(shì)力的歷史病癥。全省應(yīng)公開招考公務(wù)員，市縣區(qū)干部按任期任職，到期全省范圍輪崗換位，促進(jìn)市縣、區(qū)兩級(jí)政府公務(wù)人員的定期流轉(zhuǎn)；同時(shí)發(fā)揮地方人大、政協(xié)及社會(huì)組織的作用，吸納地方精英參與政策制定；提升城鄉(xiāng)社區(qū)自治水平，并軌村委會(huì)與居委會(huì)，統(tǒng)一基層社區(qū)的管理操作規(guī)范。即以民主決策、依法執(zhí)行、績(jī)效考核、紀(jì)律監(jiān)察等現(xiàn)代行政管理手段，提高市縣治理質(zhì)量，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

三、我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展制度創(chuàng)新與制度生態(tài)的博奕

制度是人類發(fā)明的減少交易費(fèi)用、對(duì)抗偶然性、增加確定性的社會(huì)規(guī)范，所有制度形成一個(gè)制度集合，共生于當(dāng)下的制度生態(tài)環(huán)境之中。制度集合與制度生態(tài)既有其自運(yùn)行的穩(wěn)態(tài)狀態(tài)，也有局部制度創(chuàng)新導(dǎo)致的漸進(jìn)變革或大范圍制度創(chuàng)新導(dǎo)致的激烈變革的動(dòng)態(tài)狀態(tài)。在同一時(shí)間節(jié)點(diǎn)時(shí)，制度集合中的所有制度之間、制度集與制度生態(tài)之間是共時(shí)關(guān)聯(lián)的，而在先后時(shí)間序列中，制度集合中的新舊制度之間、制度集與制度生態(tài)之間是歷時(shí)關(guān)聯(lián)的。

共時(shí)關(guān)聯(lián)的規(guī)律提示我們，孤立或單項(xiàng)的鄉(xiāng)村改革是難以取得顯著成效的，制度創(chuàng)新成本高、風(fēng)險(xiǎn)大，且改革效應(yīng)不易顯現(xiàn)，但是只要找準(zhǔn)一個(gè)突破點(diǎn)，就可以引發(fā)連鎖反應(yīng)式的全局性制度創(chuàng)新。行政管理體制的創(chuàng)新之所以成為關(guān)鍵突破點(diǎn)，因?yàn)槌青l(xiāng)“經(jīng)濟(jì)社會(huì)的一體化、公共服務(wù)的均等化、平等權(quán)利的體制化”是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要標(biāo)志[30]?！肮卜?wù)的均等化、平等權(quán)利的體制化”均需由行政體制改革來完成與實(shí)現(xiàn)。而其中省域內(nèi)行政管理體制領(lǐng)域的制度創(chuàng)新，將顯著促進(jìn)共時(shí)關(guān)聯(lián)的城鄉(xiāng)制度集合發(fā)生變遷，并進(jìn)而改善整個(gè)制度生態(tài)環(huán)境。同時(shí)，制度生態(tài)的改善反過來又會(huì)促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的新制度與舊制度之間形成良性的歷時(shí)關(guān)聯(lián)路徑。

當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)分化情況日趨嚴(yán)峻，社會(huì)整合與統(tǒng)籌發(fā)展成為最重要的歷史任務(wù)，而城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展意味著城鄉(xiāng)之間協(xié)調(diào)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與同步的社會(huì)變革。盡管廣東、浙江、海南等省加快了省直管縣的試驗(yàn)與探索，但僅僅依靠“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣、擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”的放權(quán)運(yùn)動(dòng)，以及財(cái)政層面上的省直管縣對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展制度生態(tài)困境的突破力度是很不足的，需要通過縱向深度到底、橫向廣覆全域的省域內(nèi)行政體制創(chuàng)新來實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵點(diǎn)的突破*對(duì)于供給主導(dǎo)型制度變遷而言，它往往有賴推動(dòng)改革權(quán)力中心的下級(jí)政府來實(shí)施，一旦權(quán)力中心自上而下的制度安排與其利益不兼容，總會(huì)嘗試抵制或變相執(zhí)行，造成權(quán)力中心推動(dòng)制度變遷的意愿只能停留在文本上，制度的意愿供給水平與實(shí)際供給水平不符。[31]，以市縣地方政府“職能的全局創(chuàng)新安排、機(jī)構(gòu)的簡(jiǎn)化組合設(shè)計(jì)、權(quán)力的運(yùn)行流程再造”，促使市縣地方政府從分治的傳統(tǒng)機(jī)械型組織轉(zhuǎn)型為高響應(yīng)速度、高響應(yīng)能力、高生態(tài)適應(yīng)性的有機(jī)學(xué)習(xí)型組織。這樣，就會(huì)在市縣之間、城鄉(xiāng)之間形成新的制度框架與合作機(jī)制，可以充分發(fā)揮行政體制變革的能量與制度創(chuàng)新的功效，獲得制度創(chuàng)新與制度生態(tài)之間的新均衡，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的社會(huì)整合，取得各方利益主體的博弈共贏。

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(責(zé)任編輯：馮蓉)

TheKeyBreakthroughtoSystemEcologicalDilemmaofImplementingUrbanandRuralBalancedDevelopmentStrategyinChina——Administrative System Reform under Provinces

JIA Hai-wei, GONG Yu-tao

(College of Public Management, South China Agricultural University, Guangzhou 510642, China)

The strategy of balanced urban and rural development has been implemented for 10 years, but it still encounters system ecological dilemma, mainly including "imperfect market economy system, social discrimination of agriculture, rigescent administrative management system, and extreme difference between urban and rural areas". It is pointed out that the key to implementing the administration system reform within the province lies in putting into practice the reasonable levels, reducing the administrative level, expanding the span of administration, forming the governing system for the benign interaction between government administration and social self-governance to realize systematic institution innovation of "going down to the grassroots vertically and covering the whole area horizontally"; building a novel equilibrium between new and old systems through homogeneous administration of cities and counties and large-department institution reform to promote the coordinated development of urban-rural areas.

balanced urban and rural development; administrative system; system ecological dilemma

2013-06-11

國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目(71073058)；國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目(71273094)

賈海薇(1972- )，女，陜西西安人，華南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院教授;鞏玉濤(1977- )，女，山西平遙人，華南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院講師。

D693.61;D693.62

A

1008-245X(2014)02-0061-07