（西北工業(yè)大學(xué)，陜西 西安 710072）

對政策效果的分析如果忽視制度因素的考慮，將很難理解為何一些公共政策不合理但依舊存在，一些公共政策為何達不到預(yù)期的目標(biāo)等現(xiàn)實問題。這就要求對公共政策的分析需要轉(zhuǎn)換視角，要注重政策過程中非政策本身的影響因素，從新制度經(jīng)濟學(xué)的視角出發(fā)，就是要注重公共政策與制度間的關(guān)系，要在政策的分析框架中引入制度因素的考慮。本文的研究將遵從這一邏輯起點，首先借助韓國“網(wǎng)絡(luò)實名制”廢止的案例，引出該政策失敗原因的新制度經(jīng)濟學(xué)解釋，揭示出廢止的深層次原因在于該政策與韓國制度的不相適應(yīng)；之后從新制度經(jīng)濟學(xué)的理論出發(fā)，探討制度對于政策的制約與影響，最后得出結(jié)論與啟示，為我國政府今后制定政策提出有益的對策建議，從而提高政策制定與執(zhí)行的科學(xué)化水平。

一、案例的引入——韓國網(wǎng)絡(luò)實名制的興與廢

1.韓國“網(wǎng)絡(luò)實名制”的興起

互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，在帶給人們方便快捷的同時，也帶來了諸如網(wǎng)絡(luò)暴力，網(wǎng)絡(luò)犯罪等一系列問題。不同于其他國家，韓國政府解決這一問題的方式是采用網(wǎng)絡(luò)實名制這一政策形式?！熬W(wǎng)絡(luò)實名制”，即要求每個網(wǎng)民以自己的真實姓名身份注冊登記上網(wǎng)，既便于管理者對不良信息發(fā)布者查尋追究，也期待它對每一個通過網(wǎng)絡(luò)發(fā)布、傳遞信息的個體產(chǎn)生一定的責(zé)任約束[1]。2003年初，韓國政府有9個部委的網(wǎng)站首先引入網(wǎng)絡(luò)實名制，2003年底22個部的網(wǎng)站全部實行實名制；2005年9月，韓國信息通信部舉行聽證會，提出在大型門戶網(wǎng)站實行有限實名制，并要求網(wǎng)民在這些網(wǎng)站的留言板回復(fù)時有義務(wù)使用實名；2006年，韓國政府在制定《促進使用信息通訊網(wǎng)與信息保護法》修訂案時，已經(jīng)開始準(zhǔn)備擴大涉及網(wǎng)站的范圍；2007年7月通過《信息通信網(wǎng)法》，為網(wǎng)絡(luò)實名制政策的實施提供法律依據(jù)；2008年10月韓國女星崔真實自殺身亡，其自殺的原因是“網(wǎng)絡(luò)上流傳的謠言以及惡意的評論人”，該事件后，韓國通訊委員會稱“有必要對網(wǎng)民在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)帖加強管理”，向國會提出了《信息通信網(wǎng)法修正案》，逐步擴大網(wǎng)絡(luò)實名制的適用范圍，日訪問量1萬以上的網(wǎng)站都得實行網(wǎng)絡(luò)實名制。至此，韓國政府完整制定并推行了網(wǎng)絡(luò)實名這一政策。

2.韓國“網(wǎng)絡(luò)實名制”的廢除

韓國網(wǎng)絡(luò)實名政策推行以來，盡管取得了一系列的效果，遏制了網(wǎng)絡(luò)犯罪，凈化了網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，但也一直遭受反對者的質(zhì)疑，尤其在2011年7月之后，韓國一家著名門戶網(wǎng)站和一家社交網(wǎng)站被黑客攻擊，約有3 500萬名網(wǎng)民（韓國2010年的總?cè)丝跒? 800余萬）的個人信息外泄，包括名字、身份證號碼、生日甚至地址[2]。這一泄露事件對網(wǎng)絡(luò)實名政策的沖擊很大，使得民眾和政府都認(rèn)識到網(wǎng)絡(luò)實名制并不是完美無缺的，其存在著很大的風(fēng)險以及安全隱患。

該事件之后，網(wǎng)絡(luò)實名政策越發(fā)遇冷，對其進行廢除的呼聲日漸高漲，在2011年年尾提交給韓國時任總統(tǒng)李明博的2012年業(yè)務(wù)計劃中，韓國廣播通信委員會表示將取消網(wǎng)絡(luò)實名政策，并禁止網(wǎng)站收集用戶身份證號碼，徹底檢討在線身份驗證制。2012年8月23日韓國憲法法院的八名法官一致通過一項裁決，裁定韓國此前推行的網(wǎng)絡(luò)實名制屬違憲行為。至此，曾經(jīng)被當(dāng)作全球網(wǎng)絡(luò)治理典范的韓國，廢除了網(wǎng)民實名這一政策，這也表明世界上第一個也是唯一一個實行互聯(lián)網(wǎng)實名制的國家間接承認(rèn)，網(wǎng)絡(luò)實名制失敗了[2]。

3.失敗的原因及引發(fā)的思考

韓國網(wǎng)絡(luò)實名政策的失敗，引發(fā)人們的普遍關(guān)注，韓國官方給出的解釋是網(wǎng)絡(luò)實名的目的是公益性，但網(wǎng)絡(luò)實名制實行之后，網(wǎng)上的惡性言論和非法信息并沒有明顯減少，反而促使網(wǎng)民們選擇使用國外網(wǎng)站，讓國內(nèi)網(wǎng)站與國外網(wǎng)站的經(jīng)營產(chǎn)生差距，沒有實現(xiàn)預(yù)期的公益性[3]。有學(xué)者指出韓國實行網(wǎng)絡(luò)實名制5年來，并未達到大幅度減少網(wǎng)絡(luò)暴力的初衷。他引用韓國首爾一大學(xué)教師的研究。5年來，韓國網(wǎng)絡(luò)上的誹謗跟帖數(shù)量僅減少了不到2個百分點，可是為了這2個百分點的降低，韓國政府與社會卻付出了巨額的管理成本，似乎有點得不償失[4]。也有學(xué)者指出實名制失敗的根本原因并不是侵犯了公民的匿名表達權(quán)，而是在實施過程中，技術(shù)安全保障相對落后，造成網(wǎng)民信息大量泄露，引發(fā)了安全風(fēng)險，歸根結(jié)底是機制設(shè)計方面的問題。從實際效果來看，韓國推行網(wǎng)絡(luò)實名制后，網(wǎng)絡(luò)空間中所謂謾罵、詆毀的行為短期雖有所收斂[5]，但隨著網(wǎng)民反實名技術(shù)手段的提高，此類信息依然會在網(wǎng)絡(luò)上蔓延，實名制形同虛設(shè)[6]。韓國實名制，在政策上偏離了對網(wǎng)絡(luò)實名制現(xiàn)實的理解。錯誤地認(rèn)為實行實名制就可以解決網(wǎng)絡(luò)中存在的問題，忽視了網(wǎng)絡(luò)實名制本質(zhì)上只是從技術(shù)方面將網(wǎng)絡(luò)中的主體與其現(xiàn)實身份相關(guān)聯(lián)，只是界定了網(wǎng)民對言行權(quán)利與責(zé)任的基本條件，而權(quán)利與責(zé)任的具體實現(xiàn)，則需要一系列立法、懲處、規(guī)制的機制及技術(shù)手段予以保障[7]。

綜上在研究韓國網(wǎng)絡(luò)實名政策失敗的原因時，學(xué)者們只關(guān)注到了實名政策本身，要么認(rèn)為政策沒有發(fā)揮預(yù)期作用，沒有跟上社會發(fā)展潮流；要么認(rèn)為實行過程中的技術(shù)落后，政策設(shè)計的不完善以及沒有相關(guān)配套政策出臺，孤立的認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)實名可以解決網(wǎng)絡(luò)社會中的所有問題等是網(wǎng)絡(luò)實名政策失敗的主要原因。這些研究成果對于認(rèn)識網(wǎng)絡(luò)實名政策有著積極意義，尤其在我國網(wǎng)絡(luò)實名呼聲越來越高的今天，然而該政策的失敗是否還有更深層次的原因？

從新制度經(jīng)濟學(xué)的視角來看韓國網(wǎng)絡(luò)實名政策的失敗，可以將敗因歸結(jié)為該政策沒有和韓國社會現(xiàn)存的制度相適應(yīng)，表現(xiàn)為沒有和韓國的正式制度相適應(yīng)，如憲法的規(guī)定；沒有和非正式制度相適應(yīng)，如平等的精神等，這種不適應(yīng)導(dǎo)致政策與制度是一種緊張矛盾的關(guān)系，這種關(guān)系的演化，最終導(dǎo)致了韓國網(wǎng)絡(luò)實名政策的廢止。那么究竟政策與制度的關(guān)系是怎樣的，制度究竟如何制約著政策，下面將引入新制度經(jīng)濟學(xué)的觀點進行論述。

二、視角的導(dǎo)入——新制度經(jīng)濟學(xué)的相關(guān)理論

1.制度的涵義

制度是什么，新制度經(jīng)濟學(xué)的代表人物科斯雖沒有對制度加以定義，但從他的論述中，我們可以發(fā)現(xiàn)制度的外延是相當(dāng)廣泛的。在《企業(yè)、市場與法律》中，他所使用的“定價制度”、“市場組織交易”、“交易方式”、“企業(yè)組織交易”、“政府行政管制”、“法律制度調(diào)整權(quán)利”、“生產(chǎn)制度結(jié)構(gòu)”、“社會安排”、“社會格局”等，其實都是指制度。新制度學(xué)派的另一位代表諾斯對制度給出了明確的定義：“制度是一個社會的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說，它們是為決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約”[8]?！爸贫戎萍s既包括對人們所從事的活動予以禁止的方面，有時也包括允許人們在怎樣的條件下可以從事某些活動的方面”[8]。而且諾斯還認(rèn)為構(gòu)造人類政治、經(jīng)濟和社會相互關(guān)系一系列約束的制度是由非正式約束（道德約束、禁忌、習(xí)慣、傳統(tǒng)和行為準(zhǔn)則）和正式的法規(guī)（憲法、法令、產(chǎn)權(quán)）組成[9]。德國的柯武剛教授在與加拿大的史漫飛教授合著的《制度經(jīng)濟學(xué)：社會秩序與公共政策》一書中主張：“制度是由人制定的規(guī)則，它們抑制著人際交往中可能出現(xiàn)的任意行為和機會主義行為。制度為一個共同體所共有，并總是依靠某種懲罰而得以貫徹。沒有懲罰的制度是無用的。只有運用懲罰，才能使個人的行為變得較可預(yù)見”[10]39。由此可見，制度是一種規(guī)則，規(guī)約著人類行為方式和處事模式，它由正式制度和非正式制度構(gòu)成，亦或是內(nèi)在制度和外在制度構(gòu)成。

2.制度規(guī)約政策

柯武剛和史漫飛認(rèn)為公共政策意味著通過政治和集體的手段系統(tǒng)地追求某些目標(biāo)，并通常是在既定的制度約束中展開的[10]130。這里的制度主要包括兩個方面，一個是內(nèi)在制度，一個是外在制度。這些內(nèi)外制度不僅制約著政策的制定，更制約著政策的實施，尤其是在官方強制推行某些政策的時候，內(nèi)化于公眾心中的觀念、習(xí)俗會很大程度上影響公眾的選擇行為，如果這些政策有悖于觀念、習(xí)俗等內(nèi)在制度，那么該政策的推行就會受到很大的阻力，上面提到韓國網(wǎng)絡(luò)實名政策的失敗就是一例。

諾斯也曾注意到，正式規(guī)則的演變總是先從非正式規(guī)則的邊際演變開始的[8]。內(nèi)化于人們心中的習(xí)慣一旦形成，就會產(chǎn)生一種對現(xiàn)實政策的抗體，人們會習(xí)慣依習(xí)慣而行，這樣行動的信息等成本就會小得多，也會把人們追求穩(wěn)定的心理落到實處。高文苗指出，網(wǎng)絡(luò)社會活動，從匿名向?qū)嵜?，實際上也經(jīng)歷著由非正式規(guī)則的邊際、習(xí)慣上的演變，而向正式規(guī)則演進的歷程。這其中，倘若正式規(guī)則強制的力度過大，偏離人們的行為習(xí)慣太遠(yuǎn)，就會使支撐這項新規(guī)則的成本變得非常巨大，有可能因此而破產(chǎn)[11]。

3.制度影響政策的方式——路徑依賴?yán)碚?/h3>

在新制度經(jīng)濟學(xué)的理論發(fā)展中，諾斯引入了“路徑依賴”的概念，在《制度創(chuàng)新與美國經(jīng)濟增長》、《西方世界的興起》、《經(jīng)濟史中的結(jié)構(gòu)與變遷》、《制度、制度變遷和經(jīng)濟績效》這四本著作中，他系統(tǒng)地闡述了制度演化理論[12]。大意主要是指先前的制度選擇制約著以后的制度選擇的范圍和制度演化的方向。把該理論擴展，可以得出先前形成的制度，無論是正式還是非正式制度，內(nèi)在制度或外在制度，都會對今后不僅僅是制度的演化，也會對相關(guān)社會政策的制定、執(zhí)行產(chǎn)生重要的影響。于是，就會有制度規(guī)約著政策的現(xiàn)象，一項政策要想得到有效的貫徹執(zhí)行，就要和相關(guān)的既成制度相協(xié)調(diào)好，否則政策即便制定了，也難逃失敗的命運。綜上引入了新制度經(jīng)濟學(xué)的相關(guān)理論，論述了制度規(guī)約著政策的理論與方式，下面將依據(jù)這些理論，探討制度究竟如何影響著政策。

三、制度對公共政策的約束作用

1.外在制度對公共政策的約束

柯武剛和史漫飛認(rèn)為外在制度主要有：第一，外在化行為規(guī)則，目的在于用類似內(nèi)在規(guī)則的方式約束公民的行為，它們由普適性禁令性規(guī)則構(gòu)成，并被包含于多數(shù)國家的民法 、商法和刑法中。第二，具有特殊目的的指令，它們指示共同體或民間主體造成預(yù)定的結(jié)果，這樣的制度可以被包含在成文法中，但在大多數(shù)國家，它們主要出現(xiàn)在基于更一般的授權(quán)法的細(xì)則中。第三，外在制度也可以是程序性規(guī)則或元規(guī)則。它們針對各類主體，指示他們?nèi)绾涡惺禄驊?yīng)做什么[10]131。從產(chǎn)生方式而言，外在制度是由一個主體設(shè)計出來并強加于共同體的，它規(guī)定著社會運行的基本規(guī)則，任何人或事物都得遵守，否則就會受到制度背后權(quán)力的懲罰。據(jù)此，作為政府處理社會公共事務(wù)的政策當(dāng)然也不能背離政府先前制定的制度，政策只能在有效適應(yīng)制度的情況下才能達到預(yù)期的目的。

韓國網(wǎng)絡(luò)實名政策的失敗首先歸結(jié)為其沒有和韓國的外在制度相適應(yīng)。第一，和韓國憲法的若干規(guī)定不相適應(yīng)，韓國憲法第二章第二十一條規(guī)定韓國公民具有言論、出版、集會、結(jié)社的自由，而網(wǎng)絡(luò)實名政策則限制了公民的表達自由權(quán)利。憲法作為韓國的根本大法，享有不可被侵犯的權(quán)力，它作為韓國社會的元制度，任何與之相違背的政策法規(guī)都將面臨失敗的命運。第二，與韓國的信息保護制度不相適應(yīng)，韓國制定了專門的法律法規(guī)來保護私人的信息安全，建立了信息保護制度，而實名制的推行則把個人信息暴露在了互聯(lián)網(wǎng)社會中，個人的信息安全受到前所未有的威脅，這不符合信息保護制度的預(yù)期目的，還阻礙了這一目的的實現(xiàn)，造成了政策與制度的不相適應(yīng)。

2.內(nèi)在制度對公共政策的約束

柯武剛和史漫飛認(rèn)為內(nèi)在制度主要有：第一，習(xí)慣，這種規(guī)則的便利性毋庸置疑，以至人們基本上都能出于自利動機而自動地服從這類規(guī)則。第二，內(nèi)化規(guī)則是內(nèi)在制度的第二種類型，人們通過習(xí)慣、教育和經(jīng)驗習(xí)得了規(guī)則，并到達在正常情況下無反應(yīng)地、自發(fā)地服從規(guī)則的程度。第三，習(xí)俗和禮貌是內(nèi)在制度的第三種類型，違反這種制度并不會自動地引發(fā)有組織的懲罰，但共同體內(nèi)的其他人都會非正式地監(jiān)督遵守規(guī)則的情況。第四，正式化內(nèi)在規(guī)則，這種規(guī)則雖然是隨經(jīng)驗而出現(xiàn)的，但它們在一個群體內(nèi)是以正規(guī)方式發(fā)揮作用并被強制執(zhí)行的[10]123。這些內(nèi)在制度的一個很大的特點就是其產(chǎn)生方式是自然演化的，不是靠某個機構(gòu)強制建立起來，因此它的穩(wěn)定性更強，“路徑依賴”現(xiàn)象更加明顯，正因為此，某項政策的建立如果違背了這些觀念、習(xí)俗，那么它注定是不理想的政策。

具體到韓國網(wǎng)絡(luò)實名政策中，第一，網(wǎng)絡(luò)實名政策與互聯(lián)網(wǎng)平等、民主的內(nèi)在制度相違背，互聯(lián)網(wǎng)最初的設(shè)計理念就是牽任何一發(fā)而不動全身的“非中心化”[13]，在這樣的理念下，互聯(lián)網(wǎng)具有去中心化、平等性、自由開放、民主的特征，也正是因為有這樣的特征，互聯(lián)網(wǎng)才取得民眾廣泛的認(rèn)可。然而網(wǎng)絡(luò)實名政策的推行，卻背離了這些理念，實名政策的推行是在政府要求下推動的，表明政府的權(quán)力，違背了若干互聯(lián)網(wǎng)的基本特征。第二，有學(xué)者指出當(dāng)今社會發(fā)展到了后現(xiàn)代社會，后現(xiàn)代社會的一個顯著特征是不確定性，在不確定性逐步增加的今天，人們對安全的追求大大超出了以往，安全就意味著長期的自由。在安全理念這一內(nèi)在制度影響下，人們關(guān)注的安全，不僅是人身財務(wù)安全，還包括信息安全，那么在推行網(wǎng)絡(luò)實名可能造成信息泄露的情況下，它也就得不到人們的支持。

3.制度變遷對公共政策的約束

上述兩個方面是從靜態(tài)的角度來說明制度如何約束著公共政策，下面將從動態(tài)的角度，也就是制度變遷的角度來探討制度對公共政策的約束作用。制度變遷就是指新制度（或新制度結(jié)構(gòu)）產(chǎn)生，并否定、揚棄或改變舊制度（或舊制度結(jié)構(gòu)）的過程，它的發(fā)展變化，也必然會對政策的執(zhí)行產(chǎn)生影響。伊莫伽特《游戲規(guī)則：法國、瑞士、瑞典制訂保健政策的邏輯》一文，詳細(xì)表明了制度結(jié)構(gòu)及其變遷的不期而至的效應(yīng)對于制訂政策是多么重要[14]。她論述道，“通過使某些行動過程更為曲折而推進其它行動過程，制度重新界定政治選擇方式并改變相關(guān)行動者的部署。換言之，這些制度為相關(guān)政治行動者的行動建立了一種策略情境，可改變特定政策沖突中的結(jié)果”[14]。也就是說，與政策推行之時相適應(yīng)的制度會發(fā)生變化，這種變化會對政策的繼續(xù)執(zhí)行產(chǎn)生影響。

回到韓國網(wǎng)絡(luò)實名政策的案例中，韓國最早于2002年開始推行網(wǎng)絡(luò)實名，2008年之后在更廣的層面開展，這之間韓國政府于2006年和2007年分別出臺《促進使用信息通訊網(wǎng)與信息保護法》和《信息通信網(wǎng)法》為網(wǎng)絡(luò)實名制政策的實施提供法律依據(jù)，這在外在制度上的層面認(rèn)可了網(wǎng)絡(luò)實名政策，也在某種程度上確保了網(wǎng)絡(luò)實名政策的合法性。之后隨著社會環(huán)境的變化，韓國政府于2011年3月29日公布了《個人信息保護法》，韓國《個人信息保護法》對個人信息保護的基本原則、個人信息保護的基準(zhǔn)、信息主體的權(quán)利保障、個人信息自決權(quán)的救濟等問題作出了全面的規(guī)定[15]。這一法律制度的實施更加凸顯了網(wǎng)絡(luò)實名政策的弊端，也與之產(chǎn)生了沖突，最終也就迫使韓國政府廢棄了網(wǎng)絡(luò)實名政策。

四、對我國政府的啟示：讓政策與制度相適應(yīng)

改革開放以來，我國在進行經(jīng)濟體制改革的同時，政治體制改革也在逐步推行，作為政治體制子系統(tǒng)的行政體制改革表現(xiàn)的尤為突出，一個重要的標(biāo)志就在于政府處理公共事務(wù)時依賴過去計劃經(jīng)濟時期的強制命令手段少了，而運用政策這一現(xiàn)代政府手段多了?，F(xiàn)在我國每年會出臺很多的政策，有的以法規(guī)命令的形式發(fā)出，有的以文件規(guī)定的形式發(fā)出，這些對于服務(wù)型政府的建設(shè)，滿足公眾的公共需要有著積極的意義。然而在這些政策當(dāng)中，并不是每項政策都成功實現(xiàn)了預(yù)期目的，也并不是每項政策都得到了公眾的認(rèn)可，其中還有大量無效的政策。那么我們會問，這些政策失敗的原因是什么，無效政策為何還會存在？對于前者的回答，失敗的原因固然很多，有政策設(shè)計的失誤，有執(zhí)行的偏差，有環(huán)境的影響等等，本文得出的結(jié)論是其與現(xiàn)行內(nèi)外制度的不相適應(yīng)；對后者的回答，可以用到研究制度問題時提到的一個名詞“錢穆制度陷阱”①錢穆制度陷阱是指中國著名歷史學(xué)家錢穆（1895—1990）在分析中國歷史時指出，中國政治制度演繹的傳統(tǒng)是，一個制度出了毛病，再定一個制度來防止它，相沿日久，一天天地繁密化，于是有些卻變成了病上加病。，它適用于對大力無效政策的解釋，當(dāng)?shù)谝粋€政策出現(xiàn)問題后，馬上會出臺陸續(xù)的補救措施，如此疊加，一個政策會演化出無數(shù)的政策，而問題的根源卻依舊沒有解決。然而它忽略了為什么會這樣，通過本文的分析，其無效的根源也在于沒有和現(xiàn)行內(nèi)外制度相適應(yīng)。

譬如，十八屆三中全會后，計劃生育政策有所松動，國家放開“單獨二胎”的政策就是一個很好的例子。學(xué)者曾指出作為我國基本國策之一的計劃生育政策，從20世紀(jì)70年代以來，其規(guī)模之大、涉及范圍之廣、持續(xù)時間之長、效果之明顯，在歷史上極為罕見[14]。計生政策的持續(xù)實施可謂我們的權(quán)威體制貫徹落實國家意圖的一個突出案例[16]。然而隨著社會的發(fā)展變化，在制度變遷的影響下，加之其與內(nèi)在制度要求的傳宗接代、延續(xù)血脈的觀念不相適應(yīng)，它也需要不斷調(diào)整來適應(yīng)現(xiàn)實中的內(nèi)外制度以及制度變遷帶來的影響。不久的將來，作為我國基本國策之一的計劃生育政策也會有廢止的時候，從新經(jīng)濟制度學(xué)角度來看，其廢止不僅是因為它完成了時代的使命，更是其與現(xiàn)有內(nèi)外制度不相適應(yīng)所作出的一種調(diào)整。

總之，通過上述案例與理論的分析，我們得出制度規(guī)約著政策，政策的有效性取決于其與制度的適應(yīng)程度的結(jié)論，對于我國政府等政策制定者來說，最大的啟示就是要讓制定的政策最大程度的與我國的內(nèi)外制度相適應(yīng)，這樣才能夠讓政策實現(xiàn)其預(yù)期目的，最終維護民眾與政府雙方的利益。

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