文 董光器

對(duì)北京城市發(fā)展的幾點(diǎn)思考

文 董光器

過(guò)去，城市總體規(guī)劃一直強(qiáng)調(diào)“跳出市區(qū)框框，面向16800平方公里，發(fā)展郊區(qū)城鎮(zhèn)”，現(xiàn)在這個(gè)目標(biāo)正在實(shí)施中。但是，從北京的資源環(huán)境容量看，已難以為繼，只有打破行政壁壘，“跳出北京框框，面向京津冀廣大區(qū)域”才是根本出路。

北京的城市建設(shè)已經(jīng)走過(guò)65年，如果以1992年作為前后發(fā)展階段劃分的話，應(yīng)該說(shuō)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代宏觀調(diào)控的作用可能更大些， 按規(guī)劃實(shí)施的難度可能更小一些。前40多年的建設(shè)形成的城市骨架為后20多年的發(fā)展打好了基礎(chǔ)，這是不容置疑的。后20多年生產(chǎn)力獲得解放，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，城市建設(shè)取得巨大成就，建國(guó)之初規(guī)劃提出的對(duì)北京未來(lái)現(xiàn)代化的設(shè)想，在中心城區(qū)已基本實(shí)現(xiàn)。作為親歷這個(gè)全過(guò)程的老規(guī)劃工作者來(lái)說(shuō)是深感欣慰的。

目前北京的人均GDP已突破15000美元，可望在2020年突破20000美元，進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市的行列。在這個(gè)新形勢(shì)下，北京應(yīng)該向何處去，這個(gè)問(wèn)題又?jǐn)[在面前。如何落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)的精神，落實(shí)習(xí)近平同志就推進(jìn)北京發(fā)展提出的五點(diǎn)要求，把北京建成現(xiàn)代國(guó)際城市，是這次城市總體規(guī)劃修訂要解答的問(wèn)題。

面臨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)，人口、資源、環(huán)境的矛盾更顯突出，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，逐步實(shí)施經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，疏散非首都核心功能的產(chǎn)業(yè)，控制人口過(guò)快增長(zhǎng)，努力改善生態(tài)壞境，似乎已形成共識(shí)。但是，有了良好的愿望，不見(jiàn)得就能把這項(xiàng)工作做好，必須充分認(rèn)識(shí)實(shí)施過(guò)程的復(fù)雜性。我認(rèn)為，黨的十八屆三中全會(huì)提出的“經(jīng)濟(jì)體制全面深化改革的核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府的作用”，可能是解決這個(gè)問(wèn)題的關(guān)鍵。只有切實(shí)改革政府職能，按市場(chǎng)規(guī)律辦事，加強(qiáng)宏觀指導(dǎo)，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，更多地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，才能把首都的建設(shè)引向健康、有序發(fā)展的軌道。用這個(gè)觀點(diǎn)來(lái)衡量，我覺(jué)得以下問(wèn)題值得關(guān)注。

雖然我市的人均GDP已突破15000美元，但是就第二、第三產(chǎn)業(yè)的勞均GDP而言，只相當(dāng)于發(fā)達(dá)國(guó)家的城市在人均GDP6000美元左右的勞動(dòng)生產(chǎn)率水平，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有相當(dāng)部分還是靠大量增人、增地來(lái)實(shí)現(xiàn)的。就拿二產(chǎn)來(lái)說(shuō)，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展很快，但是其對(duì)GDP的貢獻(xiàn)率還不到30%，加上現(xiàn)代制造業(yè)的貢獻(xiàn)，約占二產(chǎn)GDP的2/3。還有1/3是落后的傳統(tǒng)制造業(yè)，卻占了第二產(chǎn)業(yè)70%左右的勞動(dòng)力，60%左右的工業(yè)用地。因此，人口能否控制，土地潛力能否挖掘出來(lái)，取決于對(duì)傳統(tǒng)制造業(yè)改造和疏散的力度。建議政府提出一個(gè)到2020年改造傳統(tǒng)制造業(yè)實(shí)事求是的目標(biāo)，這樣就可估計(jì)到2020年，第二產(chǎn)業(yè)能減少多少就業(yè)人口，騰出多少土地。

過(guò)去，城市總體規(guī)劃一直強(qiáng)調(diào)“跳出市區(qū)框框，面向16800平方公里，發(fā)展郊區(qū)城鎮(zhèn)”，現(xiàn)在這個(gè)目標(biāo)正在實(shí)施中。但是，從北京的資源環(huán)境容量看，已難以為繼，只有打破行政壁壘，“跳出北京框框，面向京津冀廣大區(qū)域”才是根本出路。這個(gè)問(wèn)題在中央對(duì)北京城市總體規(guī)劃（1982年、1992年）的批復(fù)中都提出來(lái)了，可是多年來(lái)“只聽(tīng)樓梯響，不見(jiàn)人下來(lái)”，關(guān)鍵是沒(méi)有打破自家“一畝三分地”的思維定式。近年來(lái)，除了中央決策把首鋼外遷外，北京外遷到河北省的都是產(chǎn)能落后且污染嚴(yán)重的化工、煉焦、鑄造等少數(shù)企業(yè)，對(duì)推動(dòng)河北省的發(fā)展作用有限，但其產(chǎn)生的污染還是回饋到北京。顯然，這種做法不符合互利共贏的格局。只有改革政府職能，掃除思想障礙，按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律制定政策，做好頂層設(shè)計(jì)，促進(jìn)城市合理的分工協(xié)作，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，才能為實(shí)施區(qū)域一體化發(fā)展提供廣闊的前景。

就房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)而言，政府對(duì)保障房的建設(shè)力度不斷加強(qiáng)，這是為民辦實(shí)事的重要舉措。但是對(duì)商業(yè)地產(chǎn)的宏觀調(diào)控與指導(dǎo)恐怕還應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)，前些年北京曾提出要建一個(gè)主中心、一個(gè)副中心、三個(gè)新中心、四個(gè)金融后臺(tái)的金融體系的設(shè)想，掀起了各區(qū)競(jìng)相建金融中心、購(gòu)物中心熱，粗略估計(jì)全市規(guī)劃建金融中心的用地超過(guò)20平方公里，總建筑量突破5000萬(wàn)，總量甚至超過(guò)紐約。據(jù)報(bào)道，2006年北京商業(yè)地產(chǎn)供給增幅為79%，而需求增幅只有37%，供求差42個(gè)百分點(diǎn)，2006年購(gòu)物中心竣工240萬(wàn)，可只銷售108萬(wàn)，一半以上閑置，不知這種狀況現(xiàn)在是否有所改變。另?yè)?jù)專業(yè)部門統(tǒng)計(jì)，目前北京已投入在建的商業(yè)綜合體（也稱城市綜合體）有49個(gè)，總建筑面積超過(guò)2100萬(wàn)，幾乎相當(dāng)于現(xiàn)有北京商業(yè)總面積。這種一擁而上、規(guī)模過(guò)大、數(shù)量過(guò)多、遍地開(kāi)花的現(xiàn)象，難道不該引起高度關(guān)注嗎？據(jù)香港仲量聯(lián)行統(tǒng)計(jì)，2013年底，長(zhǎng)三角地區(qū)一些城市寫(xiě)字樓的空置率都在30%左右，浙江杭州的空置率為30%，江蘇無(wú)錫的空置率為58%，北京是多少，不得而知，我是十分擔(dān)心的。對(duì)房屋空置率的關(guān)注是政府對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控的重要依據(jù)，根據(jù)香港、新加坡的經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為空置率控制在5%較為理想，最大不宜超過(guò)10%。建議政府關(guān)注此問(wèn)題，加以宏觀指導(dǎo)，避免出現(xiàn)房地產(chǎn)泡沫。

目前，北京的城市建設(shè)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展還不匹配。城市發(fā)展很快，但是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化停留在一般的發(fā)展水平上，缺乏發(fā)達(dá)的高科技農(nóng)業(yè)，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，離農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化和產(chǎn)業(yè)化的距離還相當(dāng)大。重城市輕農(nóng)村的現(xiàn)象是郊區(qū)現(xiàn)代化發(fā)展中的普遍問(wèn)題。北京郊區(qū)有很廣大的農(nóng)業(yè)地區(qū)，開(kāi)發(fā)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的潛力還很大。最近我去考察了郊區(qū)幾個(gè)村子，農(nóng)業(yè)水平都較差。有的雖然村容比較整齊，但農(nóng)地都承包出去作其他用途了，農(nóng)民都外出打工了。有的村自然環(huán)境條件很好，可是年輕人都走了，只留下老年人，形成了空心村，種地沒(méi)有經(jīng)濟(jì)效益。這樣的村莊，農(nóng)業(yè)資源顯然沒(méi)有得到有效的開(kāi)發(fā)。就城鄉(xiāng)建設(shè)的狀況而言，一方面城市開(kāi)發(fā)占了大量農(nóng)村土地。另一方面對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏正確引導(dǎo)，對(duì)農(nóng)村的建設(shè)管理比較粗放。不少村莊把大量工藝落后被城市淘汰下來(lái)的傳統(tǒng)工業(yè)放到村鎮(zhèn)來(lái)，占了大量農(nóng)田，效益很差，對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞卻很嚴(yán)重。有的地方村村搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，占了大量農(nóng)田，有一個(gè)村把4000多畝土地都開(kāi)發(fā)成城市建設(shè)用地，大部分建了住宅，只剩下73畝農(nóng)用地，還有什么農(nóng)業(yè)可言。據(jù)某郊區(qū)縣2012年的統(tǒng)計(jì)，在農(nóng)村違法建設(shè)占地74.27%。應(yīng)該說(shuō)，農(nóng)村出現(xiàn)的這種狀況，在某種意義上講，是在二元結(jié)構(gòu)下對(duì)城市剝奪農(nóng)村的一種反抗，是城鄉(xiāng)矛盾的一種反映。

2014年召開(kāi)的中央農(nóng)村工作會(huì)議指出，農(nóng)業(yè)還是“四化同步”的短腿，農(nóng)村還是全面建成小康社會(huì)的短板。中國(guó)要強(qiáng)，農(nóng)村必須強(qiáng)；農(nóng)村基礎(chǔ)穩(wěn)固，農(nóng)村和諧穩(wěn)定，農(nóng)民安居樂(lè)業(yè)，整個(gè)大局就有保障，各項(xiàng)工作都會(huì)比較主動(dòng)。我們必須改變重城輕鄉(xiāng)的現(xiàn)狀，堅(jiān)持把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題作為首都建設(shè)的重中之重，堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，不斷加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，始終把“三農(nóng)”工作牢牢抓住、抓好。不解決農(nóng)村發(fā)展的出路問(wèn)題，城市總體規(guī)劃就無(wú)法順利實(shí)施。沒(méi)有農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，談不上城市現(xiàn)代化，發(fā)達(dá)城市落后農(nóng)村并存的局面再也不能繼續(xù)下去了。

作者系北京市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院原副院長(zhǎng)

責(zé)任編輯 徐飛