□ 楊 玲（中共廣州市委黨校海珠分校，廣東 廣州510320）

主動預防和化解社會矛盾，解決日益突出的“大城市病”，是廣州推進新型城市化建設的必然要求。為了維護社會穩(wěn)定，各級政府成立“維穩(wěn)辦”、“綜治辦”，設立專項“維穩(wěn)基金”，強調“領導包案”、“屬地管理”，推行干部考核中的“零指標”等措施，從治安和輿論兩方面入手嚴厲控制，實施“抓、壓、堵截、監(jiān)控”等剛性維穩(wěn)做法，社會效果欠佳，亟需創(chuàng)新有效預防和化解社會矛盾的體制機制。

一、廣州新型城市化發(fā)展中社會矛盾的現(xiàn)狀特點

（一）社會矛盾參與主體多元、領域廣泛

隨著新型城市化的發(fā)展，廣州社會矛盾的涉及領域非常廣，如農村的土地征收；城市的房屋拆遷；企業(yè)的兼并改制；環(huán)境污染訴訟；非法傳銷、非法集資的受害者要求政府解決問題；“醫(yī)鬧”、“房鬧”等新形式的矛盾糾紛；等等。社會矛盾所涉及的主體從農民、工人、企業(yè)主，到復轉軍人、教師、社會官員等，參與主體相當廣泛。

（二）社會矛盾日趨極端化、暴力化、組織化

新型城市化發(fā)展中的社會矛盾，經(jīng)常以暴力形式或者極端方式表達，如以自焚、自殺、爆炸、掃射等極端方式呈現(xiàn)，令人觸目驚心。在社會矛盾表達方式極端化、暴力化背后，還存在組織化的傾向：社會矛盾不僅是個體之間的矛盾，往往會引發(fā)群體性矛盾。同時暴力犯罪和侵財犯罪案件呈現(xiàn)多發(fā)態(tài)勢。

（三）“城中村”外來流動人員管理問題突出

根據(jù)第六次全國人口普查數(shù)據(jù)，廣州1270萬人常住人口中，外來人口總數(shù)達到713萬人，接近實際管理總人口1525萬人的一半，廣州已經(jīng)成為名副其實的新興移民城市。外來人口作為廣州市經(jīng)濟建設的生力軍，卻缺乏應有的保障。一些地方和部門缺乏平等保護意識和相應的服務維權觀念，企業(yè)外來工權益屢受侵犯，一些民營、外資企業(yè)中勞資關系緊張；外來人口犯罪問題突出，部分“城中村”聚居了大批同鄉(xiāng)的外來人口，并逐漸形成地緣組織和幫派勢力，抗法事件時有發(fā)生。

（四）不法生產經(jīng)營、擾亂市場秩序的違法犯罪行為大幅增加

近年來，食品、藥品安全領域事故頻發(fā)，制假售假現(xiàn)象屢禁不絕，欺行霸市、權錢交易時有發(fā)生，不法生產經(jīng)營、擾亂市場秩序的違法犯罪行為大量增加，嚴重損害民眾利益。

（五）“三非”外國人亟需規(guī)范化管理

“三非”外國人，是指那些未經(jīng)合法手續(xù)而在中國非法就業(yè)、非法入境和非法居留的所有外國人的統(tǒng)稱。對“三非”外國人的規(guī)范化管理，是廣州維穩(wěn)的重要內容。如2012年在廣州海珠區(qū)公安分局以中大布匹市場、廣州國際輕紡城、南天國際酒店用品批發(fā)市場、海珠客運站、琶醍酒吧街等外國人集中活動地區(qū)，開展專項清查行動，加大涉外管控查處力度，共查處“三非”案件10宗，拘審“三非”外國人8人，將5名“三非”人員遣送出境。

（六）社會矛盾表達方式網(wǎng)絡化、虛擬化

由于新興媒體傳播信息的速度快，影響力大，時效性強，對社會矛盾的形成、激化、擴散都形成了很大影響。部分社會矛盾在網(wǎng)上形成，或在網(wǎng)上擴散，社會危害較大。

二、對新型城市化發(fā)展中社會矛盾基本性質的判斷和原因分析

（一）對社會矛盾基本性質的判斷

除因各種違法犯罪活動導致的社會矛盾外，近年來征地、拆遷、農民工工資拖欠、勞工權益等是廣州社會矛盾的主要原因。多數(shù)社會矛盾不存在政治或意識形態(tài)因素，多是利益矛盾和利益沖突，屬于人民內部矛盾，這是對當前廣州社會矛盾基本性質的判斷。

（二）原因分析

1、“權利公民”和“計劃政府”之間的反差

目前，相當部分城鄉(xiāng)居民都已擁有自己的私有財產，并在此基礎上產生了權利保護意識。然而，相當部分政府職能和官員思維，依然未能脫離計劃經(jīng)濟時代的特征，從而形成了“權利公民”和“計劃政府”之間的巨大反差。

2、缺乏完善的利益表達機制和利益均衡機制

已有研究表明，有完善的利益表達機制才有相對的利益均衡，有相對的利益均衡才有長久的社會穩(wěn)定。將民眾的利益表達與社會穩(wěn)定對立起來，將公民正當?shù)睦嬖V求與表達視為不穩(wěn)定因素，這是現(xiàn)有維穩(wěn)思維的重大誤區(qū)。通過壓制弱勢群體利益表達的方式，來實現(xiàn)短期內的社會穩(wěn)定，結果是治標不治本，反而起到了維護既有利益格局的作用。

3、各級政府官員運用法治思維和法治方式化解社會矛盾的能力不足

從近年來解決社會糾紛的實踐看，政府官員習慣采用的方式主要有兩種：一是以政治動員方式維穩(wěn)，如部分基層政府官員以垂直命令、政治動員的方式，一味強調運用行政手段解決糾紛，在某些特定的時期集中調動力量，以解決一些比較尖銳的矛盾和沖突。政府權威遠大于司法權威，行政權力仍是社會的中樞，普通民眾利益受損或受到不公正對待，總是習慣于通過上訪等渠道向政府求助，而不是訴諸法律。這種以行政手段為主的維穩(wěn)方式不僅會影響行政功能的發(fā)揮，背離依法解決糾紛矛盾的初衷，而且最終會損害法治的權威和尊嚴。

二是以經(jīng)濟方式維穩(wěn)。在面對那些基于具體利益沖突，同時又不具有擴散性的社會矛盾時，一些地方政府官員更多地使用經(jīng)濟方式來解決問題，即“人民內部矛盾用人民幣解決”?！熬S穩(wěn)基金”在各級政府中普遍設立。但“花錢買平安”也可能帶來后患。有些人抓住政府害怕社會不穩(wěn)定的心理軟脅，一味胡攪蠻纏，甚至聯(lián)系境外和國外媒體，以暴光“丑聞”相威脅，狠敲政府竹杠，為自己撈取不當經(jīng)濟利益。因為無法可依，缺乏規(guī)范，助長了民眾中存在的“不鬧不解決”的預期，不僅增加了化解社會矛盾的成本，而且會破壞社會公正，形成錯誤的價值導向。

顯然，在處置矛盾比較集中的計劃生育、征地拆遷、國企改制等重大社會問題時，不能以行政方式替代司法方式，否則，某些社會矛盾和社會沖突即使得到暫時性的解決，也會同時導致社會生活的無規(guī)則化。任何社會對社會矛盾和沖突的解決都需要一個“到此為止”的機制，在司法程序中，就是終審判決。維穩(wěn)工作的理想目標是做到“案結事了”，形成一個矛盾基本化解、各方都能接受并遵守執(zhí)行的方案。

4、社會基層依法化解矛盾和沖突的基礎較薄弱

基層人民政府（街道辦事處）、社區(qū)承擔著大量經(jīng)濟社會管理事務職能，但其依法化解矛盾和沖突的基礎薄弱。如部分區(qū)縣政府法制機構不健全，行政復議機構辦公場所及人員配置不足，影響了行政復議作用的有效發(fā)揮；基層法院法官力量薄弱，制約了基層司法作用的有效發(fā)揮；基層人民調解員隊伍流動性過大，調解經(jīng)費不足，依法引導群眾解決矛盾的辦法不多；等等。

三、新型城市化進程中的維穩(wěn)新思維

本文提出的新型城市化進程中的維穩(wěn)新思維，重點強調應以法治思維和法治方式為核心，以全面統(tǒng)籌規(guī)劃、建設現(xiàn)代化的社會維穩(wěn)體系為主要內容。具體包括：

（一）強化源頭治理，建立社會穩(wěn)定風險評估機制，切實從源頭上減少社會矛盾

1、健全重大行政決策規(guī)則，推進行政決策的科學化、民主化、法治化，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序。凡是有關經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾切身利益的重大政策、重大項目等決策事項，都要進行合法性、合理性、可行性和可控性評估，重點是進行社會穩(wěn)定、環(huán)境、經(jīng)濟等方面的風險評估，從而實現(xiàn)行政決策的科學化、民主化和法治化，實現(xiàn)由被動維穩(wěn)向主動維穩(wěn)的轉變。

2、公正嚴格執(zhí)法，建立一套較完備的執(zhí)法程序，約束和規(guī)范各類執(zhí)法行為，確保法律得以嚴格實施。要制訂統(tǒng)一的行政程序法來彌補各類程序的漏洞和缺陷，完善執(zhí)法體制機制，規(guī)范行政執(zhí)法行為，解決行政執(zhí)法不規(guī)范、不透明、不作為等問題。

（二）樹立規(guī)則導向和維權觀念，實現(xiàn)社會生活的規(guī)則化、法治化

破除傳統(tǒng)的維穩(wěn)思維，形成關于社會穩(wěn)定的新思維，需把法治精神貫穿于維護社會穩(wěn)定工作當中，樹立規(guī)則導向和“維權就是維穩(wěn)，維權才能維穩(wěn)”觀念，提高領導干部運用法治思維和法治方式化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力。維護憲法所賦予的公民權利，才是解決社會穩(wěn)定問題的治本之道，就此意義而言，維權就是維穩(wěn)，維權才能維穩(wěn)。在這方面，廣州市已有不少好做法。例如，在新型城市化中，因經(jīng)濟轉型升級和產業(yè)調整優(yōu)化，企業(yè)關停并轉時有發(fā)生，由欠薪討薪等勞資糾紛導致的群體性事件曾引起不小的風波。為此，廣州市在全市165個街鎮(zhèn)設立了法律援助工作站，指派法律工作者義務為異地務工人員提供法律服務，引導異地務工人員運用法律手段，解決欠薪討薪問題，促進了社會和諧穩(wěn)定。又如，廣州市官洲島村民因為不滿征地拆遷補償?shù)葐栴}多次進京上訪，經(jīng)過海珠區(qū)法制辦多次宣傳、教育，該群體越級進京上訪批次、人數(shù)明顯下降，愿意依法維權、選擇到最高院申請復核的村民增多。

（三）正確處理好政府在社會矛盾中的角色定位，促進民間組織的發(fā)育，形成化解沖突的社會機制

今日中國尚未建成一個健全的民間社會，以及可賴以調節(jié)矛盾的有效機制，社會矛盾中的所有的矛頭不可避免地都對準了政府，這種局面亟待改觀。新思維的思路是，在新型城市化過程中，加快轉變政府職能，建立有限政府，避免政府在社會矛盾中處于首當其沖的位置，政府扮演規(guī)則和程序制定者以及矛盾調節(jié)和仲裁者的角色，使法治成為解決沖突的長效手段。

（四）建立和完善正常利益表達機制、利益均衡機制以遏制社會失范

1、拓寬社情民意的表達渠道，健全完善利益訴求表達機制。進一步規(guī)范信訪、調解、仲裁、行政復議等工作，完善引導群眾合法維權首選人民調解的工作機制。完善領導干部聯(lián)系群眾工作機制，推廣黨代表、人大代表、政協(xié)委員聯(lián)系群眾工作室制度，推行各級黨代表、人大代表、政協(xié)委員到基層接待群眾來訪。充分發(fā)揮工會、共青團、婦聯(lián)等人民團體和其他社會組織聯(lián)系群眾的橋梁作用。在企事業(yè)單位建立健全以職工代表大會為主要形式的民主管理制度，落實職代會各項職權。此外，還要通過新聞媒體、網(wǎng)絡、電子政務等多種方式拓寬利益表達渠道。

2、建立利益均衡機制，形成解決矛盾沖突的新模式。利益均衡機制的建立，是形成解決沖突新模式的核心步驟。這涉及到一系列互為條件的制度創(chuàng)新，包括信息獲取機制、利益凝聚機制、訴求表達機制、施加壓力機制、利益協(xié)商機制、調解與仲裁機制等在內的利益均衡機制體系。

（五）完善新型城市化中的大調解組織網(wǎng)絡，力助群眾理性維權

要在新型城市化過程中建立市、區(qū)、鎮(zhèn)街三級大調解中心，使其真正成為人民調解、行政調解、司法調解相互銜接配合的中樞。健全人民調解、行政調解、治安調解、司法調解相互銜接的工作機制。創(chuàng)新訴調、檢調、公調、訪調對接機制，完善以基層法院訴前聯(lián)調室為平臺的訴前聯(lián)調工作體系。通過購買服務、聘用專職調解員等方式，大力發(fā)展專業(yè)性、行業(yè)性人民調解組織，在勞動爭議、醫(yī)患糾紛、環(huán)境污染、土地房屋征收補償、交通事故糾紛等重點領域建立和完善第三方（專業(yè)）調解機制。探索建立律師服務進村、社、居的工作機制，發(fā)揮律師在調解工作和預防矛盾糾紛中的專業(yè)地位、專業(yè)優(yōu)勢的作用。

（六）加強基層法治機構設置，夯實依法化解社會矛盾的基礎

加強基層組織建設，保證基層組織運行機制更加規(guī)范；必須加強基層政權的社會管理創(chuàng)新，使其社會管理水平與經(jīng)濟發(fā)展同步而行；必須提高基層政權應對突發(fā)事件的能力，敢于面對并依法、理性化解各種社會矛盾；必須直面矛盾并正視民眾的合理訴求，在法治的框架下求解方為問題解決之根本。在這方面廣州市做了很多探索，其在認真總結以往基層平安創(chuàng)建經(jīng)驗的基礎上，構筑“細胞工程”。深入開展平安街、平安社區(qū)、平安企事業(yè)單位、平安醫(yī)院、平安學校、平安家庭、平安市場、軍地平安創(chuàng)建等“平安細胞工程”，把創(chuàng)建工作延伸到每一個社區(qū)、單位、家庭，以小平安促進大平安。

（七）研究建立輿情引導和管控的法律機制，注重對網(wǎng)絡虛擬社會的法治化管理

1、健全網(wǎng)絡輿情監(jiān)測體系和引導機制。分級建立互聯(lián)網(wǎng)服務和輿情導控綜合平臺，完善輿情應對處置、綜合監(jiān)管、網(wǎng)絡監(jiān)督響應機制，加強網(wǎng)絡輿情研判，及時掌握分析輿情走向。加強網(wǎng)絡新聞發(fā)言人和專兼職網(wǎng)絡評論員、網(wǎng)絡管理員隊伍建設，正確引導社會輿論，積極利用博客、微博、網(wǎng)上社區(qū)等渠道，加強與網(wǎng)民在線交流和溝通協(xié)商，主動應對社會熱點問題。

2、落實信息網(wǎng)絡安全責任制，以促進互聯(lián)網(wǎng)健康發(fā)展為目的，建立健全行政監(jiān)管、行業(yè)自律、公眾監(jiān)督、社會教育相結合的互聯(lián)網(wǎng)管理體系。加強互聯(lián)網(wǎng)安全等級保護、各類網(wǎng)絡備案信息管理、互聯(lián)網(wǎng)安全事件通報及應急處置工作；加強網(wǎng)吧等公共上網(wǎng)場所的安全監(jiān)督管理；推進網(wǎng)絡信任體系建設，逐步推行網(wǎng)絡實名制；完善互聯(lián)網(wǎng)管理部門聯(lián)動與統(tǒng)籌協(xié)調機制，健全網(wǎng)上網(wǎng)下綜合防控體系，整治凈化網(wǎng)絡環(huán)境，堅決打擊網(wǎng)絡違法犯罪活動。

（八）統(tǒng)一規(guī)劃推進立體化治安防控體系建設

在新型城市化過程中，統(tǒng)一規(guī)劃推進立體化治安防控體系建設，將社會治安防控體系建設提升為“政府工程”和“社會工程”，形成“政府支持、公安牽頭、社會參與”的良好局面，目前需重點推進“街面防控網(wǎng)”、“社區(qū)防控網(wǎng)”、“單位和行業(yè)場所防控網(wǎng)”、“技術視頻防控網(wǎng)”、“區(qū)域警務協(xié)作網(wǎng)”、“網(wǎng)絡社會防控網(wǎng)”等防控網(wǎng)建設；同時要推進信息化防控，加快建設社會管理綜合信息系統(tǒng)，建立完善流動人員基礎信息庫、特殊人群服務管理信息庫、社會矛盾化解信息庫，整合人、地、物、情、事、組織等各類基礎信息，推動實現(xiàn)網(wǎng)絡互聯(lián)互通、信息共享共用。完善現(xiàn)有綜治維穩(wěn)系統(tǒng)信息平臺，推進信息網(wǎng)絡向社區(qū)延伸，與基層社會管理服務信息資源無縫對接、資源共享、聯(lián)動聯(lián)治。

創(chuàng)新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益。努力構建現(xiàn)代化治安防控體系，為新型城市化創(chuàng)造穩(wěn)定和諧的社會環(huán)境，需將構建預防和化解社會矛盾體制納入建設法治中國中來。只有讓政府權力在陽光下運行，讓公民權利得到實現(xiàn)，才能有效化解社會矛盾，建設幸福廣州。