韓 強

(北京聯(lián)合大學(xué)人文社科部,北京 100101)

十八大以來我們黨大力加強黨內(nèi)法規(guī)建設(shè),出臺了一系列重要法規(guī),尤其是2013年連續(xù)出臺了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》、《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》等具有基礎(chǔ)意義的黨內(nèi)法規(guī),使黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)進(jìn)入一個注重系統(tǒng)化、精細(xì)化、科學(xué)化的新階段。特別是黨的十八屆三中全會強調(diào)全面深化改革要加強頂層設(shè)計,要加強“黨的建設(shè)制度改革”;《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》在首倡系統(tǒng)科學(xué)規(guī)劃黨內(nèi)法規(guī)的同時亦提出了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)“內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運行有效”的總體要求;黨的十八屆四中全會進(jìn)一步強調(diào),黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面推進(jìn)依法治國、加快建設(shè)社會主義法治國家最根本的保證;必須加強和改進(jìn)黨對法治工作的領(lǐng)導(dǎo),把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到全面推進(jìn)依法治國全過程;要加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè),完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制,形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系,運用黨內(nèi)法規(guī)把黨要管黨、從嚴(yán)治黨落到實處,促進(jìn)黨員、干部帶頭遵守國家法律法規(guī)。這些都迫切需要加強對各層次黨內(nèi)法規(guī)的研究,弄清其結(jié)構(gòu)、功能、地位、作用,在此基礎(chǔ)上構(gòu)建科學(xué)的黨內(nèi)法規(guī)結(jié)構(gòu)體系。鑒于此,對黨內(nèi)條例這一主干性黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行深入的專門性研究就十分必要和緊迫。

一、加強黨內(nèi)條例建設(shè)具有重要性和緊迫性

(一) 條例是極其重要的黨內(nèi)法規(guī)

《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》是黨內(nèi)立法的總依據(jù),該條例分七章對黨內(nèi)法規(guī)制定的總則、規(guī)劃與計劃、起草、審批與發(fā)布、適用與解釋、備案、清理與評估等作出了明確規(guī)定。該條例把黨內(nèi)法規(guī)的名稱規(guī)定為黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則七種。其中,黨章對黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標(biāo)、組織原則和組織機(jī)構(gòu)、黨員義務(wù)和權(quán)利以及黨的紀(jì)律等作出根本規(guī)定。準(zhǔn)則對全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為作出基本規(guī)定。條例對黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作作出全面規(guī)定。規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則則對黨的某一方面重要工作或者事項作出具體規(guī)定。由此可見,條例作為七種黨內(nèi)法規(guī)之一具有極其重要的地位。同時從實踐看,改革開放以來我們黨高度重視條例的制定工作,已陸續(xù)制定修改出臺了一系列條例,包括《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》、《中國共產(chǎn)黨黨校工作條例》、《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》、《干部教育培訓(xùn)工作條例(試行)》、《中國共產(chǎn)黨黨和國家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》、《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例(試行)》、《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》、《中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)公文處理條例》、《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》、《中國共產(chǎn)黨普通高等學(xué)校基層組織工作條例》、《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例(試行)》等,這十幾個條例一方面構(gòu)建起了黨內(nèi)法規(guī)的主干,另一方面也充分證明了條例在黨內(nèi)法規(guī)中的重要地位。

(二) 條例在黨內(nèi)法規(guī)中具有承上啟下的作用

在黨內(nèi)法規(guī)體系中,條例居于中間層次,是從宏觀到具體的關(guān)鍵點,具有承上啟下的作用。從條例的定位看,它要在黨章和準(zhǔn)則的指導(dǎo)下,圍繞實現(xiàn)黨的建設(shè)的總體目標(biāo)和中心任務(wù),“對黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作作出全面規(guī)定”。其中的“某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作”是就全黨來說的,指的往往是具有全局性的重要關(guān)系和工作,如黨內(nèi)法規(guī)制定、干部選拔任用、黨員權(quán)利保障、黨的機(jī)構(gòu)組成等,既具有牽一發(fā)而動全身的作用,又對這些關(guān)系或工作的具體處理加以指導(dǎo)和規(guī)范,因而是聯(lián)系黨的建設(shè)總體目標(biāo)、布局和具體工作的基本橋梁和紐帶。從條例與其他黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系看,黨章和準(zhǔn)則具有宏觀性,而規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則具有具體性,是對條例的具體化、程序化,因此,在黨內(nèi)法規(guī)和制度的完整體系中,條例的承上啟下作用極為突出。

(三) 條例對指導(dǎo)規(guī)范黨內(nèi)各項工作具有特別重要的意義

條例的任務(wù)是全面規(guī)定黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作,同時通過配套制定一系列的實施意見、細(xì)則保證條例的落實,這是目前黨的制度建設(shè)的一條基本經(jīng)驗和通行做法,在實踐中發(fā)揮了重要作用。舉例來說,在干部選拔任用工作中,我們不僅在暫行條例的基礎(chǔ)上經(jīng)過修改制定了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》,而且還制定了大量規(guī)范干部選拔任用的規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則,如《公開選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部工作暫行規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法(試行)》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作暫行規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避暫行規(guī)定》、《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》、《公務(wù)員考核規(guī)定(試行)》等,此外還制定了一系列更具體的制度,如《中共中央辦公廳關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于對違反行為的處理規(guī)定〉的通知》、中共中央組織部《關(guān)于堅決防止和糾正選拔任用干部工作中不正之風(fēng)的通知》、《中共中央組織部人事部關(guān)于當(dāng)前嚴(yán)格控制提拔干部、不準(zhǔn)超職數(shù)配備干部等問題的通知》等。這些不同層次的黨內(nèi)法規(guī)、制度構(gòu)建起了一個保證干部選拔任用工作規(guī)范有序的制度體系。雖然制度的制定無法代替制度的執(zhí)行,但制定科學(xué)合理的制度體系,無疑是提高工作科學(xué)化水平的基礎(chǔ)和前提。

(四) 當(dāng)前條例研究不足嚴(yán)重制約黨內(nèi)法規(guī)科學(xué)化水平的提高

盡管黨內(nèi)條例極其重要,但目前對其研究卻嚴(yán)重不足,我們幾乎找不到專門研究黨內(nèi)條例的學(xué)術(shù)文章,只有部分關(guān)于黨章、黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)制度建設(shè)的研究成果簡略地涉及這一問題。研究的滯后往往帶來工作上的被動,在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中,由于缺乏科學(xué)的規(guī)劃和統(tǒng)籌,致使急用先立,臨時性、突擊性的立法活動過多,后續(xù)措施、配套措施跟不上,往往造成黨內(nèi)法規(guī)制度的應(yīng)急化、隨意性、“碎片化”,造成散、亂、急現(xiàn)象比較突出,造成制度的無效和浪費。因此,在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中,要把加強研究,尤其是加強對條例的研究擺在突出位置,通過研究發(fā)現(xiàn)規(guī)律、運用規(guī)律,避免條例的不規(guī)范、條例之間關(guān)系的不順暢、條例與其他制度的矛盾等問題,切實提高黨內(nèi)法規(guī)和制度建設(shè)的水平。

二、黨內(nèi)條例建設(shè)存在的主要問題

當(dāng)前黨內(nèi)條例建設(shè)正處在從急用先立向科學(xué)規(guī)劃轉(zhuǎn)化的階段,雖然日益健全,作用也更加突出,但現(xiàn)有條例受急用先立原則影響較深,存在的問題還比較多,主要表現(xiàn)為:

(一) 條例的邊界不夠清晰

從現(xiàn)有的黨內(nèi)條例來看,由于缺乏整體規(guī)劃,一些條例的邊界并不清晰,存在交叉重疊的現(xiàn)象。就《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》來說,紀(jì)律處分在不同條例中都有相應(yīng)規(guī)定,黨內(nèi)監(jiān)督問題也在干部選拔任用、紀(jì)律處分、黨員權(quán)利保障等條例中都有所涉及,而黨員權(quán)利保障更是與黨內(nèi)監(jiān)督、干部選拔任用、紀(jì)律處分等條例息息相關(guān),如何把這些錯綜復(fù)雜的關(guān)系通過黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定加以理順,既是條例的重要任務(wù),更與通過科學(xué)規(guī)劃明確不同條例的范圍和邊界有著直接的關(guān)系。

(二) 條例缺乏整體科學(xué)規(guī)劃

凡事預(yù)則立,不預(yù)則廢。所謂預(yù)就是提前規(guī)劃、科學(xué)謀劃?，F(xiàn)在人們越來越認(rèn)識到,最大的浪費是規(guī)劃的浪費,在黨內(nèi)立法中,必須把條例的整體規(guī)劃放在重要位置。要解決這個問題,必須思考和回答究竟應(yīng)該制定多少個條例的問題,如果這個問題解決不好,條例之間的合理結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)關(guān)系就難以保證,條例之間的交叉、重疊也就難以避免。這方面的突出問題是不同條例難以在一個層面上并行不悖,比如,條例都是規(guī)范黨在某一方面重要工作的,但是這些工作的層次卻并不一致,在干部工作中,與之對應(yīng)的應(yīng)該是《干部管理工作條例》,它應(yīng)在整合《黨政干部選拔任用工作條例》、《干部教育培訓(xùn)工作條例(試行)》、《中國共產(chǎn)黨黨校工作條例》及其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)上形成,而現(xiàn)行的《黨政干部選拔任用工作條例》由于只規(guī)范了干部選拔任用一個環(huán)節(jié),因而使這一條例在黨內(nèi)法規(guī)的位階明顯偏高。此外,與《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》相對應(yīng)的,應(yīng)該是《中國共產(chǎn)黨基層組織工作條例》,這就需要對《中國共產(chǎn)黨黨和國家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》、《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》、《中國共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》等進(jìn)行新的整合?？梢哉f,整體規(guī)劃不足已成為制約當(dāng)前條例建設(shè)的重要問題。

(三) 條例的內(nèi)在結(jié)構(gòu)不夠完整

條例作為一個層次的黨內(nèi)法規(guī),應(yīng)該具有相對統(tǒng)一的要素、結(jié)構(gòu)、表述,以便于理解、掌握和執(zhí)行。但是,不同條例在理念上還存在一定欠缺,比如,注重時效的理念、懲處的理念不夠鮮明,致使相關(guān)規(guī)定不夠明確[1];在結(jié)構(gòu)上,既要有總則性的原則表述,也應(yīng)有對具體行為或工作環(huán)節(jié)的規(guī)范表述,還要有保證執(zhí)行的相關(guān)規(guī)定,同時也要明確條例的時效、與其他相關(guān)制度的關(guān)系等。但是存在結(jié)構(gòu)性缺漏的條例仍然存在,如《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》對如何保證實施缺乏針對性的規(guī)定;多數(shù)條例對違反條例的懲戒亦不夠重視;在表述上,缺乏時效性規(guī)定或規(guī)定不細(xì)致的情形還隨處可見,對約束的行為普遍缺乏明確的時效規(guī)定[2]。尤其是后者的影響不可低估,黨內(nèi)法規(guī)缺乏時效性規(guī)定或者時效規(guī)定不細(xì)致、不完善的危害是顯著的,造成的最大危害是容易揪住人的歷史問題不放,一旦發(fā)生政治風(fēng)波,易導(dǎo)致人人自危,影響黨內(nèi)團(tuán)結(jié)和諧氛圍。

(四) 條例之間的系統(tǒng)性存在不足

就本文列舉的上述條例而言,雖然體現(xiàn)出一定的系統(tǒng)性,但也仍有不足。條例應(yīng)該涵蓋黨內(nèi)各領(lǐng)域重要關(guān)系和重要工作,但這些重要關(guān)系和重要工作無疑應(yīng)具有層次上的同位階性、地位上的重大性、邊界上的清晰性,否則就難以處理好相互之間的關(guān)系。如前所述,就黨內(nèi)重要工作來說,思想政治工作、組織工作、作風(fēng)建設(shè)工作、干部工作、反腐敗工作等無疑具有同位階的特性,應(yīng)該圍繞這些工作專門制定條例,同時由于這些工作的獨立性強,邊界清晰,據(jù)此制定的條例也能夠相對獨立,交叉重合少,易于形成合力。但就現(xiàn)有條例來說,其規(guī)范的重要關(guān)系和重要工作有些不是一個層面的,甚至具有包容關(guān)系,比如,《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》具有一定的工作程序上前后的關(guān)系;《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》、《中國共產(chǎn)黨黨校工作條例》、《干部教育培訓(xùn)工作條例(試行)》相繼則涉及干部管理的幾個環(huán)節(jié),相互之間存在交叉;《中國共產(chǎn)黨黨和國家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》、《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例(試行)》、《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》、《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》、《中國共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》亦完全可以進(jìn)行適當(dāng)整合。理順上述條例以及今后可能制定的條例之間的關(guān)系,無疑是當(dāng)前條例建設(shè)面臨的重要任務(wù)。

(五) 條例與其他黨內(nèi)法規(guī)的對應(yīng)性有所欠缺

條例作為承上啟下的黨內(nèi)法規(guī),與其他黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系是否協(xié)調(diào)就顯得非常重要,它既要體現(xiàn)黨章和準(zhǔn)則的原則要求,又要把這些要求轉(zhuǎn)化成具體的規(guī)范,以便于全黨遵循。也就是說,黨章和準(zhǔn)則要通過條例把原則要求變成全黨的規(guī)范,而這些規(guī)范又通過各種規(guī)則、辦法使其適應(yīng)不同類型、不同地方、不同對象黨內(nèi)行為規(guī)范的需要。目前條例與其他黨內(nèi)法規(guī)制度存在“不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致問題”[1],具體表現(xiàn)在:一是黨的部分重要工作還沒有以條例的形式作出規(guī)定,即還沒有轉(zhuǎn)化為條例,如思想工作、宣傳工作、統(tǒng)一戰(zhàn)線工作等;二是黨章和準(zhǔn)則所確立的黨的領(lǐng)導(dǎo)體制、工作機(jī)制、黨內(nèi)生活原則、目標(biāo)在條例中的體現(xiàn)還不夠充分,如發(fā)揚黨內(nèi)民主、提高執(zhí)政能力、保持先進(jìn)性和純潔性等黨的建設(shè)的創(chuàng)新成果還難以集中體現(xiàn)出來;三是對條例和下位法規(guī)制度的對應(yīng)關(guān)系缺乏設(shè)計和思考,如從配套法規(guī)制度方面保障條例的落實還缺乏統(tǒng)一認(rèn)識,有的條例配套制度較多,如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》,也有很多條例處在缺乏下層法規(guī)制度支撐的狀態(tài),影響了黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行和預(yù)期效果的實現(xiàn)。

三、加強和改進(jìn)黨內(nèi)條例建設(shè)的若干建議

當(dāng)前黨內(nèi)條例建設(shè)要注意加強和改進(jìn)以下方面的認(rèn)識與工作:

(一) 必須明確黨內(nèi)條例建設(shè)的原則和目標(biāo)

從原則來看,《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》對未來黨內(nèi)法規(guī)制定工作提出了六項基本原則,其中包括:圍繞中心、服務(wù)大局;憲法為上、黨章為本;整體推進(jìn)、突出重點;發(fā)揚民主、科學(xué)制定;改革創(chuàng)新、與時俱進(jìn);嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范、有效管用[1]。這些也完全適用于黨內(nèi)條例的制定和建設(shè),但是還要特別強調(diào)的是,必須科學(xué)規(guī)劃、規(guī)范制定、注重系統(tǒng)、強化協(xié)同,這些原則應(yīng)該真正融入條例的制定之中。

從目標(biāo)來看,《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》規(guī)定的未來黨內(nèi)法規(guī)制定工作的目標(biāo)是,基本形成涵蓋黨的建設(shè)和黨的工作主要領(lǐng)域、適應(yīng)管黨治黨需要的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架,使黨內(nèi)生活更加規(guī)范化、程序化,使黨內(nèi)民主制度體系更加完善,使權(quán)力運行受到更加有效的制約和監(jiān)督,使黨執(zhí)政的制度基礎(chǔ)更加鞏固,為到建黨100周年時全面建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系打下堅實基礎(chǔ)。具體目標(biāo)則體現(xiàn)在四個方面:一是基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)更加健全,二是實踐亟需的黨內(nèi)法規(guī)及時出臺,三是配套黨內(nèi)法規(guī)更加完備,四是各項黨內(nèi)法規(guī)之間協(xié)調(diào)統(tǒng)一。以此為指導(dǎo),黨內(nèi)條例則應(yīng)實現(xiàn)體系健全、配套完備、規(guī)范有效、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的基本目標(biāo)。

(二) 切實搞清何為“某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作”

條例是對黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作作出的全面規(guī)定。那么,在這一概念中,什么是“某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作”,尤其是如何理解其中的三組核心詞:領(lǐng)域與方面、重要與次要、關(guān)系與工作。如果理解不清,就會造成條例的概括性不足,導(dǎo)致過多過濫、層級混亂等情況。

就黨的建設(shè)來說,它涉及眾多領(lǐng)域,有政治領(lǐng)域、思想領(lǐng)域、作風(fēng)領(lǐng)域、制度領(lǐng)域、文化領(lǐng)域、社會領(lǐng)域等,因此,圍繞這些領(lǐng)域進(jìn)行條例構(gòu)建符合《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的要求?！胺矫妗钡姆秶m然略小,但集中到重要方面則與領(lǐng)域基本相交。也就是說,如果把“領(lǐng)域”與“方面”集中到我們通常所說的黨的建設(shè)的“總體布局”范圍內(nèi),以此進(jìn)行條例構(gòu)建符合條例制定的本意。

“重要與次要”則是容易產(chǎn)生歧義的問題。因為重要性往往有這樣幾種情況:一是眼前重要但長遠(yuǎn)不那么重要,二是眼前和長遠(yuǎn)都重要,三是眼前不重要但長遠(yuǎn)重要。因此如何理解是否重要就會有所不同。在黨內(nèi)條例建設(shè)中,筆者認(rèn)為,要把長遠(yuǎn)重要放在突出位置,而把眼前重要的問題以低于條例位階的法規(guī)進(jìn)行規(guī)范。雖然《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》要求,針對黨的建設(shè)和黨的工作中存在的突出問題,以保障黨員權(quán)利、發(fā)展黨內(nèi)民主、改革用人制度、加強基層組織、推進(jìn)作風(fēng)轉(zhuǎn)變、規(guī)范權(quán)力行使、嚴(yán)明黨的紀(jì)律、強化黨內(nèi)監(jiān)督為重點,抓緊制定實踐迫切需要、干部群眾熱切期待的黨內(nèi)法規(guī),努力為解決干部群眾普遍關(guān)注的熱點難點問題提供制度安排,但是,條例畢竟是具有長期性和穩(wěn)定性的黨內(nèi)法規(guī),其效力著眼長遠(yuǎn)會更好。

至于“關(guān)系與工作”,我們看到對于關(guān)系的規(guī)范,條例關(guān)注比較少?！瓣P(guān)系”應(yīng)該是指黨內(nèi)外的重要關(guān)系,如黨內(nèi)上下級組織的關(guān)系,不同領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的關(guān)系,基層組織之間的關(guān)系,黨員與干部的關(guān)系,黨員之間干部之間的關(guān)系等,這些在《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》中作了原則性的規(guī)定,從條例的角度應(yīng)該以《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)民主條例》的形式加以規(guī)范。在“工作”方面,我們所熟悉的黨內(nèi)工作包括思想政治工作、宣傳工作、干部工作、組織工作、紀(jì)檢工作、統(tǒng)戰(zhàn)工作、社會工作等,圍繞這些重要工作分別制定條例也是可行的,但是需要避免把過分具體的工作誤認(rèn)為黨的重要工作,以免造成條例結(jié)構(gòu)的混亂和效力的缺失。

(三) 科學(xué)回答應(yīng)該制定多少個條例的問題

目前已經(jīng)制定了十幾個條例,涉及法規(guī)制定、干部選拔、黨內(nèi)監(jiān)督、紀(jì)律處分、黨員權(quán)利保障、黨校工作、基層組織、巡視工作等方面,從稱謂上,有的帶有“工作條例”的表述,有的則沒有。按照條例的定位,很顯然我們有些新的條例還需要制定出來。根據(jù)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》,未來5年還要制定的條例包括《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》、《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件辦理工作條例》、《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例》,同時對已制定的條例進(jìn)行修訂。當(dāng)然,不排除因有新的形勢任務(wù)變化需要而調(diào)整條例制定的名目,但是至少可以據(jù)此了解黨內(nèi)條例制定的全貌。根據(jù)已經(jīng)和將要制定的條例情況,要科學(xué)規(guī)劃條例的制定,盡量按照條例的任務(wù)來設(shè)計條例,有些處于上下位關(guān)系的條例就應(yīng)適當(dāng)合并,同時通過及時清理黨內(nèi)法規(guī)來實現(xiàn)條例的規(guī)范統(tǒng)一。依據(jù)條例的定位和對黨內(nèi)“某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作”的分析,需要制定的條例體系框架應(yīng)該如下:制定一個關(guān)于黨內(nèi)重要關(guān)系處理規(guī)則的條例,一個關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制定的條例,一系列關(guān)于黨的基本建設(shè)和重要工作如思想政治工作、宣傳工作、干部工作、組織工作、紀(jì)檢工作、統(tǒng)戰(zhàn)工作、社會工作等的條例,依此整合黨內(nèi)條例,有助于提高黨內(nèi)法規(guī)的系統(tǒng)化、科學(xué)化水平。

(四) 逐步實現(xiàn)條例要素、結(jié)構(gòu)、表述等的相對統(tǒng)一

單項條例的規(guī)范是條例體系的基礎(chǔ),單項條例不規(guī)范,條例體系也難以形成整體合力。在條例的規(guī)范方面,雖然不能完全按照國家法律那樣去嚴(yán)格要求,但是至少應(yīng)該體現(xiàn)法規(guī)的嚴(yán)肅性、權(quán)威性、嚴(yán)密性,其中以人為本、平等、民主、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)壤砟顟?yīng)該得到充分體現(xiàn)。在結(jié)構(gòu)方面,條例倡導(dǎo)什么、規(guī)范什么、如何規(guī)范、違反后的處罰、條例執(zhí)行的保障等內(nèi)容都應(yīng)有明確規(guī)定,不能規(guī)范主體不清,行為規(guī)范不明,違犯處罰不力。在表述方面,條例應(yīng)盡可能使用法律的規(guī)范語言,而少用或不用不規(guī)范的語言,如“可以”、“不準(zhǔn)”、“應(yīng)當(dāng)”等,使條例在黨內(nèi)法規(guī)體系中真正起到主干法規(guī)的作用。

(五) 不斷提升不同條例之間的系統(tǒng)化水平

每一個條例都規(guī)范著黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作,多個條例結(jié)合起來,就構(gòu)成一個較完備的條例層面的法規(guī)體系,這一體系上承黨章和準(zhǔn)則,下接規(guī)則、辦法、細(xì)則等。不僅各黨內(nèi)法規(guī)之間的系統(tǒng)化至關(guān)重要,而且不同條例之間也是如此。要切實提高條例之間的系統(tǒng)化水平,一是新舊條例之間關(guān)系要理順,舊的條例要及時清理,避免舊條例不符合現(xiàn)實需要的情況。《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》強調(diào),要健全清理工作機(jī)制,及時解決黨內(nèi)法規(guī)制度存在的不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致問題,而且大規(guī)模的黨內(nèi)法規(guī)清理工作仍在進(jìn)行中[6]。二是不同條例之間要加強制定、審核等環(huán)節(jié)的溝通,因為不同條例的立法主體不同,為避免條例之間的不協(xié)調(diào)不一致,就要加強制定、批準(zhǔn)、實施各環(huán)節(jié)的溝通,建立有效的協(xié)調(diào)溝通合作機(jī)制。三是要有一個協(xié)調(diào)黨內(nèi)條例關(guān)系的部門。按照規(guī)定,中央及地方的黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)劃起草、前置審核、審議批準(zhǔn)、審核簽批、公開發(fā)布等具體環(huán)節(jié)的工作。這些部門要切實負(fù)起責(zé)任,提高規(guī)范化水平,完善體制機(jī)制,加強理論研究,以完成好黨內(nèi)法規(guī)制定管理的各項工作。

(六) 進(jìn)一步增強條例與其他黨內(nèi)法規(guī)的合力

黨內(nèi)法規(guī)是一個體系,條例是其中一個重要層次,只有從發(fā)揮整體合力的視角規(guī)劃設(shè)計黨內(nèi)條例,處理好黨內(nèi)條例與其他黨內(nèi)法規(guī)制度的關(guān)系,才能使黨內(nèi)條例真正發(fā)揮應(yīng)有的作用。為此,一方面要搞好黨內(nèi)條例與黨章、準(zhǔn)則的對接,使條例體現(xiàn)黨章和準(zhǔn)則的基本精神、原則要求;另一方面也要搞好條例與規(guī)則、規(guī)定、辦法等黨內(nèi)法規(guī)和制度的銜接,使各項規(guī)定要求都能落到實處,產(chǎn)生效果。當(dāng)然在處理條例與其他黨內(nèi)法規(guī)制度的關(guān)系中,不僅要注重條例規(guī)范的銜接,還要注重動態(tài)結(jié)合,從條例的實施中發(fā)現(xiàn)問題,及時修訂條例及相關(guān)法規(guī)制度,這樣,條例與其他黨內(nèi)法規(guī)的合力就會得到更好發(fā)揮。

參考文獻(xiàn):

[1]韓強.論黨內(nèi)法規(guī)的時效性問題[J].探索,2012(2).

[2]韓強.論提高黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的科學(xué)化水平[J].求實,2014(7).