關(guān)博豪

（吉林大學(xué) 法學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春130012）

中共十八大報(bào)告《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)政府為社會(huì)提供公共服務(wù)的理念，指出：“法治是治國(guó)理政的基本方式。要推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅(jiān)持法律面前人人平等，保證有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究?！七M(jìn)依法行政，做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法?！薄耙凑战⒅袊?guó)特色行政體制目標(biāo)，深入推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi)，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)，推動(dòng)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變?！北砻髡峁┕卜?wù)是今后我國(guó)行政權(quán)行使的方向之一，也是我國(guó)行政執(zhí)法和行政法治建設(shè)的目標(biāo)之一。當(dāng)然，就公共服務(wù)本身的概念來(lái)講，它是一個(gè)相對(duì)中性的概念，然而，從建設(shè)法治國(guó)家和法治政府的角度來(lái)講，政府公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)被納入法治的軌道，應(yīng)當(dāng)通過(guò)相關(guān)的法律規(guī)范來(lái)調(diào)整公共服務(wù)及其行為。近年來(lái)我國(guó)學(xué)界關(guān)于政府公共服務(wù)作了多角度的探討，提出了諸多頗有價(jià)值的見(jiàn)解［·1］。本文則從另一側(cè)面，選取政府公共服務(wù)法律建構(gòu)的幾大具體范疇展開(kāi)討論。

政府公共服務(wù)法律建構(gòu)的范疇是政府公共服務(wù)法律建構(gòu)的基本問(wèn)題，我們對(duì)這個(gè)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)必須克服以下兩個(gè)誤區(qū)：

第一是不能夠?qū)⒄卜?wù)法律建構(gòu)的范疇與政府公共服務(wù)的范疇等同起來(lái)。政府公共服務(wù)的范疇是就政府公共服務(wù)所涉及的領(lǐng)域而論的，政府公共服務(wù)所涉及的領(lǐng)域是非常廣泛的，如公共設(shè)施、公共用品、公共環(huán)境等若干具體的領(lǐng)域，這些領(lǐng)域是政府公共服務(wù)法律建構(gòu)所涉及的客體，但不是政府公共服務(wù)法律建構(gòu)的范疇。當(dāng)然政府公共服務(wù)法律建構(gòu)的范疇不能離開(kāi)政府公共服務(wù)的范疇，而政府公共服務(wù)法律建構(gòu)的范疇則要比政府公共服務(wù)的范疇深刻得多。因?yàn)檎卜?wù)法律建構(gòu)的范疇所涉及的是有關(guān)政府公共服務(wù)運(yùn)作過(guò)程中的相關(guān)法律問(wèn)題，而政府公共服務(wù)的范疇則是政府公共服務(wù)管理過(guò)程中所遇到的客觀事物。二者的聯(lián)系與區(qū)別在于：政府公共服務(wù)法律建構(gòu)理解得越清，政府公共服務(wù)法律建構(gòu)的效果就越好；反之，在我們對(duì)二者關(guān)系沒(méi)有深入研究的基礎(chǔ)上就對(duì)政府公共服務(wù)進(jìn)行法律建構(gòu)，其結(jié)果當(dāng)然是不可靠的。

第二是我們不能將政府公共服務(wù)法律建構(gòu)的范疇僅僅等同于政府公共服務(wù)中的立法行為。毫無(wú)疑問(wèn)，在法治發(fā)達(dá)國(guó)家政府公共服務(wù)是需要通過(guò)立法進(jìn)行規(guī)范的，而且有些國(guó)家有關(guān)政府公共服務(wù)的立法有了比較完整的典則，例如英國(guó)很早就制定了“濟(jì)貧法”。而在筆者看來(lái)，政府公共服務(wù)的立法只是政府公共服務(wù)法律建構(gòu)的一個(gè)部分，也就是說(shuō)從深層而論，政府公共服務(wù)法律建構(gòu)的范疇是一個(gè)包括立法、執(zhí)法、守法、信法等若干法律行為的復(fù)合體。

上列兩個(gè)方面的誤區(qū)必須引起充分的重視和注意，因?yàn)槿绻覀円郎狭袃蓚€(gè)誤區(qū)中的任何一則來(lái)認(rèn)知政府公共服務(wù)法律建構(gòu)的范疇都會(huì)犯形而上學(xué)上的錯(cuò)誤。具體而論，政府公共服務(wù)法律建構(gòu)的范疇包括下列幾個(gè)方面。

一、政府公共服務(wù)理念建構(gòu)的范疇

政府公共服務(wù)的法律理念在我國(guó)近年來(lái)的國(guó)家和政府政策性文件中反復(fù)被強(qiáng)調(diào)，如2012年《政府工作報(bào)告》指出：“實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益是以人為本理念的具體體現(xiàn)。要把保障和改善民生作為政府工作的重要任務(wù)?！痹趥鹘y(tǒng)的法學(xué)理論中，人們將法律的最終規(guī)制力限定在行為方面，即法律所起的最主要的規(guī)制作用是對(duì)行為的規(guī)范和矯正。這個(gè)觀點(diǎn)在許多法學(xué)流派中都處于支配地位［2］。筆者認(rèn)為，這個(gè)論點(diǎn)雖然是正確的，但卻是不周延的。因?yàn)榉沙藢?duì)行為進(jìn)行規(guī)范以外，還要對(duì)引起行為形成的思想觀念起相應(yīng)的作用，其對(duì)思想觀念的作用也許不是以規(guī)制的形式體現(xiàn)出來(lái)的，但至少具有指導(dǎo)意義。正因?yàn)槿绱?，許多國(guó)家的行政程序法中除了對(duì)政府行政行為作出明確規(guī)定外，還往往提到行政主體的觀念和執(zhí)法意識(shí)①例如《美國(guó)聯(lián)邦行政程序法》第551條第一項(xiàng)規(guī)定：“本節(jié)所指行政機(jī)關(guān)系指美國(guó)政府各機(jī)關(guān)，而不論其是否隸屬于另一機(jī)關(guān)，也不論其是否受另一機(jī)關(guān)監(jiān)督。但不包括：（1）國(guó)會(huì)；（2）美國(guó)法院；（3）美國(guó)領(lǐng)地和屬地政府；（4）哥倫比亞特區(qū)政府；（5）由糾紛各方的代表或由糾紛各方所在組織的代表組成的以解決糾紛的機(jī)關(guān)；（6）軍事法院和軍事委員會(huì)；（7）在戰(zhàn)時(shí)戰(zhàn)區(qū)或占領(lǐng)地的軍管當(dāng)局；（8）根據(jù)《美國(guó)法典》第12編第1738條、第1739條、第1743條和第1744條，第41編第2章，第50編附錄的第1622條、第1884條、第1891條至第1902條及第1641條第2款第2項(xiàng)的規(guī)定行使職權(quán)的機(jī)關(guān)?！眳⒁?jiàn)蕭榕主編：《世界著名法典選編》（行政法卷），中國(guó)民主法制出版社1997年版，第1頁(yè)。。在這一點(diǎn)上，我國(guó)似乎更加具有優(yōu)勢(shì)，這從我國(guó)相關(guān)的行政法典則中可以看到。

筆者注意到，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》、《中華人民共和國(guó)行政處罰法》、《中華人民共和國(guó)行政許可法》、《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》等在總則部分都提到了行政主體和公職人員的觀念問(wèn)題，或明或暗地要求行使行政權(quán)力的組織和個(gè)人在權(quán)力行使中要受正確的觀念指導(dǎo)②例如《行政處罰法》第4條規(guī)定：“行政處罰遵循公正、公開(kāi)的原則。設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。對(duì)違法行為給予行政處罰的規(guī)定必須公布；未經(jīng)公布的，不得作為行政處罰的依據(jù)?！痹偃纭缎姓?qiáng)制法》第6條規(guī)定：“實(shí)施行政強(qiáng)制，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持教育與強(qiáng)制相結(jié)合?！薄５侥壳盀橹惯€沒(méi)有一個(gè)完整的法律典則對(duì)政府公共服務(wù)進(jìn)行規(guī)制，但是政府公共服務(wù)的理念已經(jīng)有了相對(duì)公認(rèn)的內(nèi)涵，而且一些行政主體已經(jīng)受到了這種觀念的深深影響。從這個(gè)角度講，將政府公共服務(wù)理念建構(gòu)作為政府公共服務(wù)法律建構(gòu)的范疇之一是有理論和實(shí)踐依據(jù)的。而且這樣的理念建構(gòu)還可以以獨(dú)立的典則形式體現(xiàn)出來(lái)，當(dāng)它能夠獨(dú)立地存在時(shí)它就是一個(gè)獨(dú)立的范疇。

二、政府公共服務(wù)體系建構(gòu)的范疇

政府公共服務(wù)體系是就政府公共服務(wù)所涉及的服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)對(duì)象和服務(wù)過(guò)程中的規(guī)則體系等而論的。從這個(gè)角度講，政府公共服務(wù)體系是政府公共服務(wù)法律建構(gòu)范疇中的核心內(nèi)容。2012年《政府工作報(bào)告》強(qiáng)調(diào)：“千方百計(jì)擴(kuò)大就業(yè)……加快完善社會(huì)保障體系……大力推進(jìn)醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)改革發(fā)展……全面做好人口和計(jì)劃生育工作……繼續(xù)搞好房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控和保障性安居工程建設(shè)。強(qiáng)化政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制和突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制；實(shí)施安全發(fā)展戰(zhàn)略，加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)管，防止重特大事故發(fā)生；深入開(kāi)展打擊侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)和制售假冒偽劣商品行動(dòng)。增強(qiáng)食品安全監(jiān)管能力，提高食品安全水平；加強(qiáng)和改進(jìn)信訪工作，健全群眾利益訴求表達(dá)機(jī)制。加強(qiáng)法律服務(wù)和法律援助。嚴(yán)密防范和依法打擊違法犯罪活動(dòng)，保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全?！笨梢哉f(shuō)為政府公共服務(wù)提供了一個(gè)指導(dǎo)性的范圍。

我們認(rèn)為，政府公共服務(wù)體系可以有兩個(gè)視角，一個(gè)是存在于社會(huì)機(jī)制中的視角，就是我們從社會(huì)管理的角度出發(fā)對(duì)政府公共服務(wù)體系進(jìn)行認(rèn)知。在一個(gè)國(guó)家，整個(gè)社會(huì)機(jī)制包括社會(huì)秩序、社會(huì)過(guò)程、社會(huì)關(guān)系、社會(huì)利益等若干內(nèi)容，公共服務(wù)體系既與社會(huì)過(guò)程、社會(huì)關(guān)系有關(guān)，也與社會(huì)利益有關(guān)，當(dāng)然最為核心的內(nèi)容是有關(guān)的社會(huì)利益。也就是說(shuō)，社會(huì)利益是政府公共服務(wù)的決定因素。我們知道，社會(huì)利益是社會(huì)公眾在與政府發(fā)生關(guān)系時(shí)欲獲取的利益，反過(guò)來(lái)說(shuō)，社會(huì)利益對(duì)于政府而言就屬于一種不利益。政府公共服務(wù)就是從這種不利益中推演出來(lái)的。由此可見(jiàn)，政府公共服務(wù)體系從社會(huì)學(xué)層面來(lái)看是以社會(huì)利益為中心的。另一個(gè)是存在于法律機(jī)制中的視角，是以憲法及其他公法有關(guān)社會(huì)福利、社會(huì)救助、公民權(quán)利等為內(nèi)容的。我們知道，我國(guó)憲法規(guī)定了政府的社會(huì)救助義務(wù)，規(guī)定了公共主體的社會(huì)福利權(quán)，更為重要的是規(guī)定了公民權(quán)利的相關(guān)范疇，在這些權(quán)利范疇中明確了政府進(jìn)行服務(wù)的義務(wù)。但是憲法和相關(guān)的公法典則對(duì)社會(huì)利益和公民權(quán)利的規(guī)定，是從相關(guān)主體的權(quán)利出發(fā)的，而不是從行政主體的義務(wù)出發(fā)的，這樣即便有公共服務(wù)的行為，也難以說(shuō)有公共服務(wù)的相應(yīng)體系。這表明無(wú)論是社會(huì)機(jī)制下的公共服務(wù)還是法律機(jī)制下的公共服務(wù)，都還是相對(duì)碎片化的，由此，公共服務(wù)法律體系的建構(gòu)就必須使這些碎片化的東西成為一個(gè)體系，這就構(gòu)成了政府公共服務(wù)法律建構(gòu)的第二個(gè)范疇。

三、政府公共服務(wù)主體建構(gòu)的范疇

上面已經(jīng)指出，政府公共服務(wù)還是一個(gè)相對(duì)抽象的概念，這種抽象性反映在政府公共服務(wù)的多個(gè)層面上，也就是說(shuō)政府公共服務(wù)的概念、范疇等是相對(duì)抽象的。中共十八大報(bào)告指出：“提高社會(huì)管理科學(xué)化水平，必須加強(qiáng)社會(huì)管理法律、體制機(jī)制、能力、人才隊(duì)伍和信息化建設(shè)。改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式，加強(qiáng)基層社會(huì)管理和服務(wù)體系建設(shè)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能，強(qiáng)化企事業(yè)單位、人民團(tuán)體在社會(huì)管理和服務(wù)中的職責(zé)，引導(dǎo)社會(huì)組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)作用。完善和創(chuàng)新流動(dòng)人口和特殊人群管理服務(wù)。”說(shuō)明政府公共服務(wù)的主體也是一個(gè)相對(duì)寬泛的概念。首先，政府公共服務(wù)中的政府究竟具體指的是誰(shuí)，我們不得而知。其次，除政府以外的組織是不是能夠承擔(dān)公共服務(wù)職能?；诖?，政府公共服務(wù)法律建構(gòu)的第三個(gè)范疇就是對(duì)政府公共服務(wù)的主體進(jìn)行法律建構(gòu)的范疇。例如，我們可以對(duì)政府公共服務(wù)中的“政府”作最廣義的解釋，即把立法、行政、司法等國(guó)家權(quán)力主體以及其他提供公共服務(wù)的社會(huì)單位，如學(xué)校、醫(yī)院都納入到政府公共服務(wù)的范疇中來(lái)。再如，我們可以對(duì)政府公共服務(wù)中的“政府”作廣義的解釋，就是在上述范疇中將立法和司法排除以后的主體范疇。又如，我們可以對(duì)政府公共服務(wù)中的“政府”作狹義的理解，就是公共服務(wù)的主體只包括政府行政系統(tǒng)，也就是說(shuō)，只有當(dāng)某一個(gè)行政主體具有主體資格時(shí)才算是公共服務(wù)的主體。

當(dāng)然，我們還可以作出別的假設(shè)，可以根據(jù)我國(guó)社會(huì)和行政法治發(fā)展的需要將政府公共服務(wù)主體作類型化的處理，通過(guò)這種類型化的處理對(duì)不同主體承擔(dān)公共服務(wù)的內(nèi)容和強(qiáng)度作出不同的區(qū)分。至于究竟對(duì)政府公共服務(wù)主體怎樣進(jìn)行建構(gòu)是需要進(jìn)一步探討的，但不能否認(rèn)的是，政府公共服務(wù)主體的建構(gòu)是政府公共服務(wù)法律建構(gòu)的另一重要范疇。

四、政府公共服務(wù)對(duì)象建構(gòu)的范疇

政府公共服務(wù)的對(duì)象若從抽象層面上框定似乎是很明確的，就是公眾和相關(guān)的社會(huì)主體。但是，就政府公共服務(wù)的運(yùn)作和實(shí)施而言，它必然存在于不同的領(lǐng)域、不同的服務(wù)類型之下，每一個(gè)領(lǐng)域、每一個(gè)服務(wù)類型都有不同的受益主體。這表明公共服務(wù)的受益主體是一個(gè)非常復(fù)雜的問(wèn)題。毫無(wú)疑問(wèn)，哪怕是號(hào)稱為“福利國(guó)家”的西方發(fā)達(dá)國(guó)家在公共服務(wù)的對(duì)象確定上也是有所選擇的。換言之，有些主體可以接受公共服務(wù)，而另一些主體可能無(wú)權(quán)接受公共服務(wù)；有些主體可以接受這樣的公共服務(wù)，而無(wú)權(quán)接受那樣的公共服務(wù)。筆者注意到，有些國(guó)家往往用嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)限定服務(wù)對(duì)象①例如韓國(guó)1999年制定的《國(guó)民生活基礎(chǔ)保障法》就規(guī)定了其適用對(duì)象是“包括無(wú)撫養(yǎng)義務(wù)者或即便有撫養(yǎng)義務(wù)者但無(wú)撫養(yǎng)能力或不能得到撫養(yǎng)者，收入認(rèn)定額是最低生計(jì)費(fèi)以下的人”。參見(jiàn)［韓］金東熙著：《行政法》第2卷，趙峰譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2008年版，第270頁(yè)。，這樣在它們的政府公共服務(wù)法律建構(gòu)中，服務(wù)對(duì)象的建構(gòu)就成為一個(gè)基本范疇。由于我國(guó)受政府能力、市場(chǎng)條件、國(guó)家財(cái)力等的限制，在政府公共服務(wù)對(duì)象的確定上應(yīng)當(dāng)更加嚴(yán)格，而這就決定了政府公共服務(wù)對(duì)象的建構(gòu)在我國(guó)同樣是一個(gè)獨(dú)立的范疇。

［1］劉厚金.我國(guó)政府公共服務(wù)的體制分析及其路徑選擇［J］.上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，（1）；彭宗超，莊立.中國(guó)地方政府公共服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)力相關(guān)概念探析［J］.中國(guó)行政管理，2008，（5）；沈榮華.關(guān)于政府公共服務(wù)體系創(chuàng)新的思考［J］.學(xué)習(xí)論壇，2008，（5）.

［2］［英］丹尼斯·勞埃德.法理學(xué)［M］.許章潤(rùn)，譯.北京：法律出版社，2007:130.