許宇鵬 石道金

村級會計委托代理
——基于浙江省臨安市的實踐與思考

許宇鵬 石道金

農(nóng)村財務問題一直是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中的關(guān)鍵問題之一，其涉及到農(nóng)村村民的切身利益。本文以浙江省臨安市為研究樣本點，對其會計委托代理工作實施現(xiàn)狀進行分析，探究村級委托代理制度運行過程中存在的問題，為進一步完善村級會計委托代理制度，推動農(nóng)村財務管理健康發(fā)展提供政策建議。

農(nóng)村財務管理；村級會計委托代理；臨安

一、引言

作為公有制經(jīng)濟的重要組成部分，村級集體經(jīng)濟的健康發(fā)展對于穩(wěn)定農(nóng)村社會、實現(xiàn)共同富裕和農(nóng)村全面小康具有重要的現(xiàn)實意義。會計工作是經(jīng)濟工作的基礎(chǔ)，農(nóng)村財務工作是農(nóng)村集體經(jīng)濟有序有效發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，村集體經(jīng)濟組織的財務收支狀況事關(guān)每一位村民的切身利益，組織生產(chǎn)經(jīng)營的成果直接影響國家、集體、村民三者之間的利益分配，因此村集體經(jīng)濟財務問題一直是關(guān)注的焦點。

我國從1996年財政部首次發(fā)布《村合作經(jīng)濟組織財務制度（試行）》和《村合作經(jīng)濟組織會計制度（試行）》到2010年四部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進一步加強村級會計委托代理服務工作指導意見的通知》（財會[2010]4號），農(nóng)村財務改革經(jīng)歷了一個漫長的過程。在村級財務管理制度的探索過程中，先后出現(xiàn)了“村賬雙代管”、“村賬鄉(xiāng)代管”、“會計集中辦公制”、“會計代理制”和“村級會計委托代理制”等管理模式，這其中最具有影響力的就是浙江省首創(chuàng)的“村級會計委托代理制”管理模式。

村級會計委托代理制正式運行以來，出現(xiàn)了一些以村級會計委托代理為研究對象的研究成果，內(nèi)容多數(shù)為農(nóng)村基層會計工作總結(jié)的文章。學術(shù)界關(guān)于村級會計代理制的調(diào)查研究也相對較少，多局限于描述村級會計委托代理制產(chǎn)生的背景、原因、主要做法以及有關(guān)成效，部分研究者通過調(diào)查和案例研究對村級會計委托代理問題進行了研究。許昭敏、熊?。?007）運用法學、新制度經(jīng)濟學相關(guān)理論，分析了村級會計委托代理制的制度結(jié)構(gòu)、制度變遷以及制度績效，并以浙江上虞市和紹興縣作為研究樣本進行了簡要分析。2007年8月財政部會計司調(diào)查組對湖北省8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所農(nóng)村會計代理服務中心和6個村組進行了調(diào)查，提出了理順各方面利益關(guān)系、加強資金與人員保障、做好制度規(guī)范建設(shè)、注重強化票據(jù)管理、引入審計監(jiān)督機制、細化村財務公開內(nèi)容等政策建議（狄愷、萬文翔，2008）。邵燕翔（2009）對我國村級財務管理機制變遷進行了回顧，并從制度環(huán)境的制約、實施機制的不完善、實際操作層面的制約因素對村級財務委托代理的影響因素進行了分析總結(jié)。也有部分研究者從省域?qū)用鎸Υ寮墪嬑写砉ぷ鞯幕厩闆r進行了匯總，分析了推行過程中存在的問題，提出了相應的對策建議（陳建中、陳孝，2009；鄔丹盛、連奇波、李學麗，2012；楊會樸，2012）。

村級會計委托代理制至今已運行十幾年，有效地促進了社會主義新農(nóng)村建設(shè)；但從制度的發(fā)展規(guī)律考察，制度的自我完善或階段性變遷如果不能適應經(jīng)濟與社會發(fā)展新環(huán)境，必然導致制度低效率或無效率。幾年來的實踐也表明，“村級會計委托代理”作為一項制度創(chuàng)新，在實際運用中暴露出了一些問題，其有效性沒有完全達到預期的效果。因此研究適應不同地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展特征的村級會計委托代理制度對完善農(nóng)村財會管理工作、提高農(nóng)村財務會計管理水平意義重大。已有的研究成果較為詳細描述了村級會計委托代理制產(chǎn)生的原因、主要運行方式以及有關(guān)成效與存在的問題總結(jié)，為本文深入研究臨安市村級會計委托代理機制提供了有益的借鑒。

二、浙江省臨安市村級會計委托代理服務現(xiàn)狀分析

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的資金資產(chǎn)歸該集體經(jīng)濟組織全體成員共同所有，村級財務屬于集體性質(zhì)，因此村級經(jīng)濟事務的財務管理必須是對該集體經(jīng)濟組織全體成員負責，村會計委托代理是委托代理理論在農(nóng)村財務管理方面的重要制度創(chuàng)新，即村集體經(jīng)濟組織將財務會計業(yè)務工作書面委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站，在保證村級資金所有權(quán)、使用權(quán)不變的前提下，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站設(shè)立的村會計委托代理辦公室（簡稱代理辦）按照一定的原則、方法和程序進行村級會計核算的管理方式。村級會計委托代理包含著“多層委托代理關(guān)系”：即村委員會、全體村民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站所屬的村會計委托代理辦公室（代理會計）之間的多重委托代理關(guān)系，因此如何有效厘清村集體資產(chǎn)經(jīng)營狀況，規(guī)范村財務制度，強化實際運行，對于保障村民切身利益，保全農(nóng)村集體財產(chǎn)，推進農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展至關(guān)重要。

自上個世紀改革開放開始，浙江省就積極鼓勵探索與建立社會主義市場經(jīng)濟要求相適應的村級財務會計管理模式，一些地方政府在此背景下，自主倡導推行村級會計委托代理工作。2002年，浙江省委辦公廳省政府辦公廳下發(fā)《關(guān)于全面推行村級會計委托代理制，切實加強村級財務管理的意見》（浙委辦[2002]51號），提出了依法委托，四權(quán)不變（即集體資金的所有權(quán)、使用權(quán)、審批權(quán)、監(jiān)督權(quán)不變，下同），積極穩(wěn)妥、整體推進，規(guī)范運行，講究實效的改革基本原則，標志著浙江省村級會計委托代理工作在政府的推動下有序展開。同年，臨安市政府開始在太陽鎮(zhèn)試點村級財務委托鎮(zhèn)代理，隨著后續(xù)委托代理機制的不斷深化，臨安市村級財務管理規(guī)范化程度有了大幅度的提高。

（一）臨安市村級會計委托代理工作情況分析

截止2013年6月，全市18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，298個村已全面建立“三資”管理委托代理制，并將村級資產(chǎn)、資源管理納入委托代理范圍。村級財務管理隊伍較為充實，市級農(nóng)經(jīng)人員12名（在編人員11人，聘用人員1人），各鎮(zhèn)街農(nóng)經(jīng)人員23人；農(nóng)村集體“三資”管理服務中心配備服務中心會計36人；全市298個行政村各配報賬員1名，為村級財務順利有序開展提供了基礎(chǔ)。

表1 臨安市鎮(zhèn)（街道）會計委托代理主要基礎(chǔ)建設(shè)匯總（2013）

表1反映了臨安市2013年村級會計委托代理建制過程中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，該表涉及全市18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），298個行政村，本表主要反映臨安市村級會計委托代理建設(shè)的總體情況，其中代理中心辦公場所配備完善，每個村都單獨設(shè)置了辦公室，平均辦公面積達達26。61平方米；在資料室建設(shè)方面，14個鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）設(shè)置了相應的資料保管場所，平均面積達24.07平方米；在辦公設(shè)施配備上，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都配備了記賬電腦和打印機，同時配備了檔案柜以確保會計檔案資料的安全保管。在經(jīng)費落實方面，鎮(zhèn)一級財政支持達到125萬左右，平均每個鎮(zhèn)69500元，而相應的村級統(tǒng)籌為182500元，且主要集中在青山湖街道、龍崗鎮(zhèn)、河橋鎮(zhèn)和湍口鎮(zhèn)，可見在財政支持上，主要依靠鎮(zhèn)一級，村級支持力度較小?？傮w而言，臨安市的村會計委托代理建制基礎(chǔ)設(shè)施配備比較完善，有效地支持了財務工作的開展。

（二）臨安市“三資”服務中心會計工作人員情況分析

會計從業(yè)人員的職業(yè)素質(zhì)會直接影響會計工作的質(zhì)量，浙江省甚至全國村級會計委托代理制從萌芽到現(xiàn)在只有十多年的時間，會計從業(yè)人員職業(yè)素質(zhì)仍有很大的提升空間，村級會計工作職業(yè)化程度還不能與現(xiàn)行的委托方要求相匹配。為切實提高財務管理人員業(yè)務能力水平，臨安市積極強化村級會計人員業(yè)務培訓。2010年以來，利用市、鎮(zhèn)（街）各種形式的會議，對鎮(zhèn)（街）聯(lián)村干部（指導員）、農(nóng)經(jīng)干部、服務中心會計、村主要干部、村報賬員、村監(jiān)會成員等“三資”相關(guān)人員進行業(yè)務培訓，參加培訓的人員達2500余人次。

根據(jù)課題組調(diào)查的情況，臨安市18個鎮(zhèn)（街道）總計38名會計人員，其中男性13名，占比為34.21%，女性25名。工作人員平均年齡41歲，其中年齡最大的65歲，最小的24歲。其中24名會計人員為中國共產(chǎn)黨員，工作人員的文化程度上來看，中專與高中文化程度的15人，大專及以上的人員23人，可見村級會計從業(yè)人員的受教育的程度較好，具有一定的文化基礎(chǔ)。從會計崗位的設(shè)置情況看，專職會計崗位人員32人，占總比的84.21%，其余6人為兼職代理會計。

表2 臨安市“三資”服務中心會計人員基本情況匯總（2013）

表2反映了臨安市村級會計代理人員的資質(zhì)現(xiàn)狀，統(tǒng)計表明在會計人員職稱情況方面，22人具有初級會計職稱，4人具有中級會計職稱，具有會計職稱人數(shù)所占比例為68.42%。表明臨安市村級代理會計的專業(yè)水平良好，具有職稱的比例較高。在編制情況中，自聘人員27人，具有事業(yè)編制的人員為5人，占比13.16%，臨時員工也為5人，可以看出代理會計主要來自村一級的自聘人員。在持有資格證書方面，32人擁有財政部門會計證書，30人擁有會計電算化證書，表明臨安市近幾年在會計人員的培訓后續(xù)教育上取得了長足的成效，也為有序推動村級會計委托代理工作打下了扎實的基礎(chǔ)。

表3 臨安市“三資”服務中心會計人員職工薪酬基本情況（2012） 單位：元

表3反映了村代理會計的職工薪酬情況，從表中可以看出，職工年收入的平均值為28224.24元，并不是特別高，但職工擁有補貼獎金、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險以及住房公積金，總體而言，臨安市“三資”服務中心會計人員的基本薪酬福利得到了較為有效的保障，由于不同鎮(zhèn)（街道）對于職工薪酬的發(fā)放不一致，導致有部分代理會計缺乏相應的福利保障，此外每一名代理會計平均代理的村數(shù)為8個，這也進一步加重了代理會計的工作量，這就需要在人員配備以及職工薪酬方面加大投入。

（三）臨安市村級會計委托代理工作制度建設(shè)分析

近幾年，臨安市在完善農(nóng)村財務會計基本制度建設(shè)方面做出了不懈的努力，截止目前為止，臨安市村級財務管理都實行備用金制度，預決算制度基本實施（錦城街道的7股份經(jīng)濟合作社執(zhí)行較好，多數(shù)村有預算沒決算），實行按季結(jié)報。在票據(jù)審核方面，執(zhí)行以下程序：先由村（社）務監(jiān)督委員會審核，不符合規(guī)定的予以登記并退回；再由服務中心會計審核，不符合規(guī)定的予以登記并退回。在村級會計信息披露方面全面實行財務公開，并按照省、杭州市的要求實行“三年一輪審”，每年對100個村進行了財務審計。具體而言，臨安市村級會計委托代理工作在以下方面做出了適合本地區(qū)特點的財務管理體制機制創(chuàng)新。

1.深化“三資”財務管理。為適應和解決新農(nóng)村建設(shè)后村級資金、資產(chǎn)迅速大量增加出現(xiàn)的新情況、新問題，臨安市將財務管理延伸至涵蓋資金、資產(chǎn)、資源的“三資”管理，并進一步制定了相關(guān)的政策措施。一是擬訂“三資”管理相關(guān)政策文件。根據(jù)浙江省、杭州市的指導文件精神，出臺了《市委辦公室 市政府辦公室關(guān)于進一步加強農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源管理的意見》（臨委辦發(fā)〔2011〕87號），明確了“三資”管理工作思路、建立了“三資”管理和監(jiān)督體制，同時起草了《臨安市農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源管理辦法（試行）》，并已送至相關(guān)部門審閱。二是創(chuàng)建市、鎮(zhèn)、村三級聯(lián)動的“三資”監(jiān)管體系。2011年起將市、鎮(zhèn)兩級的監(jiān)管體系進一步延伸至村，9個鎮(zhèn)街安裝了終端查詢系統(tǒng)、觸摸屏115臺、村級應用模塊99個，99個村實現(xiàn)了村級財務三級聯(lián)動的實時動態(tài)管理。三是開展了“三資”管理規(guī)范化單位創(chuàng)建。積極開展村“三資”清查，摸清家底，并建立資產(chǎn)管理臺賬、資源登記簿制度，加強了監(jiān)管力度，截至2012年年底，創(chuàng)建“三資”管理規(guī)范化鎮(zhèn)街5個、規(guī)范化村138個。

2.計劃審計與項目審計相結(jié)合。自1994年開展審計工作以來，審計成為了村級財務管理的重點突破對象，臨安市實行計劃審計和項目審計相結(jié)合，合力促進村級審計工作順利開展。一方面是抓好計劃審計。根據(jù)省“三年一輪審”制度，結(jié)合浙江省開展的“萬村審計”和杭州市開展的“千村審計”的要求，臨安市每年組織開展“百村審計”，每年完成審計（財務清理）工作100個村。據(jù)統(tǒng)計：2010年-2012年共完成審計（財務清理）332項（其中審計108項，財務清理224項）。2013年1-5月份，完成審計、財務清理共20項，正在進行16項。2010年至今，通過審計共查處違規(guī)違紀案件26件，金額89.9萬元，審計落實退款28.52萬元，行政處罰1人。計劃審計制度的實施取得了良好的效果。另一方面是試點項目審計。2013年年初臨安市農(nóng)經(jīng)總站成為新農(nóng)村建設(shè)項目資金審計的責任主體后，積極開展項目審計的試點工作，確定了河橋鎮(zhèn)、湍口鎮(zhèn)作為項目審計的試點單位，對27個項目進行審計。

3.落實新農(nóng)村建設(shè)（重點）村資金監(jiān)管制度。隨著新農(nóng)村建設(shè)力度加大、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌步伐加快，村級項目資金大幅增加，為了能夠更為有效地使用村級項目資金，在強化日常監(jiān)管的基礎(chǔ)上，臨安市相關(guān)部門制訂出臺了《關(guān)于實施新農(nóng)村建設(shè)（重點）村財務監(jiān)督管理制度的意見》（臨農(nóng)辦〔2012〕28號），2012年30名農(nóng)經(jīng)人員對接34個村、2013年31名農(nóng)經(jīng)人員結(jié)對65個村，就項目決策、項目實施監(jiān)管、工程項目決算驗收以及財務結(jié)算等全方位進行監(jiān)管和指導，明確各環(huán)節(jié)要點，對監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的不規(guī)范行為及時予以制止、糾正，取得了良好的監(jiān)督效果。

三、臨安市村級會計委托代理存在的問題

（一）項目資金源頭監(jiān)督薄弱

隨著新農(nóng)村建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的推動，浙江省各級政府對農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給予了資金上的大力支持，大量金額較大的新農(nóng)村建設(shè)項目投放至村集體經(jīng)濟組織之中，這也給村級財務管理帶來了一系列的問題，其中項目管理成為了農(nóng)村財務管理的重要管理對象。

現(xiàn)行的農(nóng)村資金大多來源于新農(nóng)村建設(shè)的項目資金，這種以項目招投標的方式運作的資金的財務管理必然對委托人和受托人提出了較高的財務管理能力要求；其中項目的申報、決策、招投標等工作到位是村級財務規(guī)范管理的保證，但從工作實際來看，源頭監(jiān)督仍較為薄弱。村級事項決策，尤其是重大經(jīng)濟事項決策應“五議一審兩公開”，但在決策過程中存在著以村主要干部、村組長會議等形式替代村民（社員）會議或村民（社員）代表會議現(xiàn)象；村級項目招投標應按照《臨安市小額公共資源交易管理辦法》，對單項合同估算在10萬元（含）以上100萬元以下的工程建設(shè)項目應納入鎮(zhèn)街招投標，100萬元以上的工程項目應由市級實行招投標，但多數(shù)項目以議價、村級自行實施、包清工等形式實施且程序不到位，如不簽訂協(xié)議、項目驗收走過場、憑領(lǐng)借條結(jié)算工程等現(xiàn)象較為突出。在項目申報及審批方面，村一級甚至出現(xiàn)越級申報，從而使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的財務監(jiān)督無法落實，項目資金的監(jiān)督管理沒有形成有效的約束，導致了部分村委會干部權(quán)力集中，監(jiān)管缺位。

綜上所述，一旦在項目的申報、執(zhí)行以及后續(xù)的驗收等環(huán)節(jié)出現(xiàn)不規(guī)范的運行方式，必然會導致后續(xù)的會計核算存在嚴重的核算與監(jiān)督失效的結(jié)果，從而阻礙了會計委托代理工作，無法真實客觀地反映項目資金運行的實際情況。

（二）票據(jù)審核把關(guān)未到位

票據(jù)是村級各項支出的有效憑證，入賬前應由村（社）務監(jiān)督委員會、鎮(zhèn)街“三資”管理服務中心對票據(jù)六要素（憑證名稱、日期、填制單位、填制單位公章及收款人，接受憑證單位，經(jīng)濟業(yè)務內(nèi)容摘要、實物數(shù)量、單價、金額）以及具體用途、相關(guān)證明人、經(jīng)手人等簽字等內(nèi)容進行審核把關(guān)。但從日常監(jiān)管和審計情況來看，因?qū)徍藢Π殃P(guān)不到位產(chǎn)生的白條抵庫、票據(jù)用途不明確、缺少附件清單等不規(guī)范票據(jù)結(jié)賬問題仍較為普遍，如一張10萬元招待費用記賬憑證后附11張發(fā)票，但每張發(fā)票后均無開支明細及具體的村務開支用途說明。

（三）招待費用普遍偏高

自2010年臨安市紀委出臺《關(guān)于黨政機關(guān)工作人員在公務活動中不得接受村級組織招待的通知》（臨紀〔2010〕8號）文件以來，村級招待費用較先前有了一定程度的壓縮。但總體而言，村級招待費用仍普遍偏高，尤其是實施項目較多的村，村級招待費用開支較高。根據(jù)2012年農(nóng)經(jīng)年報數(shù)據(jù)，全市298個村村均招待費用7.97萬元，最高的村招待費用達45萬元。因個別鎮(zhèn)街在會計核算時存在著將招待費用分解至經(jīng)營費用、某個工程項目中，實際的招待費用開支遠大于上述數(shù)值。

（四）村級會計人員配備有待完善

從臨安市村級財務管理隊伍來看，人員配備不到位主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是人員數(shù)量配備不到位。按照《浙江省人民政府關(guān)于改革和加強基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系的通知》（浙政發(fā)〔2005〕32號）要求，1萬人以下配1人、1-3萬人配2人、3萬人以上配3人的標準，全市共需增配鎮(zhèn)街農(nóng)經(jīng)人員15名；每5-10個村1名會計的標準，全市需增加會計人員6名。同時，目前的農(nóng)經(jīng)人員、代理會計、報賬員存在著身兼多職的情況，如報賬員兼文書、統(tǒng)計、勞動保障等其他工作。二是人員年齡結(jié)構(gòu)不合理。這一現(xiàn)象在農(nóng)經(jīng)管理人員、代理會計、報賬員隊伍均不同程度存在，其中報賬員隊伍最為嚴重，平均年齡48周歲，其中最大的為72周歲。三是人員待遇配套不到位?！叭Y”管理服務中心會計除5名人員是鎮(zhèn)街工作人員（事業(yè)編制）調(diào)任外，其他都是臨時聘用、非正式編制人員，工資待遇無保障，個別人員工資不足1000元/月；村報賬員年收入萬元以下的村報賬員68人，而村書記、村委會主任、村社監(jiān)會主任等主要干部一方面享受上級補貼、另一方面享有村級發(fā)放的工資，過大的報酬差距逐漸成為村報賬員上訪誘因，近期要求解決村報賬員待遇的信訪件，尤其是要求解決離退人員的養(yǎng)老問題信訪件增多。四是村級會計人員培訓制度有待完善。大多數(shù)的會計人員定期培訓制度建設(shè)落后，且推廣面遠低于會計基礎(chǔ)工作制度建設(shè)。

四、規(guī)范和完善村級會計委托代理服務的對策

（一）完善村集體資金資產(chǎn)管理，實現(xiàn)事前財務監(jiān)督

根據(jù)《浙江省農(nóng)業(yè)廳浙江省財政廳浙江省監(jiān)察廳關(guān)于開展農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源管理規(guī)范化建設(shè)的意見》（浙農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2013〕4號）文件，積極開展“三資”管理規(guī)范化縣（市）創(chuàng)建，推進“三資”管理工作。一是實現(xiàn)市、鎮(zhèn)、村三級聯(lián)動的“三資”監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)全覆蓋，逐步實現(xiàn)村級財務實時動態(tài)監(jiān)管。二是積極開展“三資”管理規(guī)范化村創(chuàng)建，根據(jù)擬訂的“三資”管理規(guī)范化村標準，積極開展“三資”清查，摸清家底，建立資產(chǎn)臺賬、資源登記簿，明晰產(chǎn)權(quán)、健全制度、規(guī)范管理。

明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村各級行政組織在村集體資金資產(chǎn)管理中的地位和功能；現(xiàn)實農(nóng)村項目資金額度不斷加大，如何運用好資金，使之落實到農(nóng)村建設(shè)中是村級財務管理關(guān)注的重點之一，臨安市部分村級行政管理人員沒有通過合法的方式動用了村級資金，尤其是在項目資金的支付時，未通過村級賬務代理中心，擅自使用資金，致使資金缺乏有效的監(jiān)管，從而導致資金流失，極大地損害了整個村集體組織成員的利益。因此，必須強化村級行政管理成員的財務管理意識，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）可以定期對行政村管理人員強化財務方面的知識培訓，并形成對村委員會領(lǐng)導成員政績考核的體制化運作，讓村集體組織中的權(quán)利得到約束和合理使用，實現(xiàn)村集體資金資產(chǎn)財務管理的事前監(jiān)督，這不僅是對村集體資金資產(chǎn)安全性的有效保障，也是推進基層民主建設(shè)的重要環(huán)節(jié)之一。

（二）突出項目資金源頭管理，保證會計核算真實可靠

現(xiàn)行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織往往以建設(shè)項目的方式運行，這就要求項目在申請立項申報、項目執(zhí)行過程以及項目驗收過程等各個環(huán)節(jié)上實行會計的內(nèi)部監(jiān)控。具體而言，一方面是對資金流的管理，項目的收支尤其是項目開支必須要保證票據(jù)等原始憑證的合法性，規(guī)范資金使用；另一方面是對建設(shè)工程的管理，將項目資金的使用進度與項目的建設(shè)進度相結(jié)合，從資金流和實物流進行雙重管理，科學地核算項目建設(shè)的成本核算問題。此外，要保證會計委托代理下會計核算的真實可靠性，必須加強對項目負責人、項目管理人以及相應的農(nóng)村財務人員的項目管理專門化的財務培訓，從而以增強人員的業(yè)務能力為契機，來突出項目資金的源頭管理，從而能夠較為順利地解決項目資金財務管理無序的現(xiàn)狀。

（三）明晰委托代理機構(gòu)職權(quán)，強化第三方的監(jiān)督獨立性

村級會計委托代理體制的核心在于委托人即村集體經(jīng)濟組織和代理人即獨立的財務人員之間的委托代理關(guān)系，現(xiàn)行開展的村級會計委托代理服務的代理模式具體由農(nóng)業(yè)部的農(nóng)經(jīng)站代理、由財政部門的財政所代理以及由鄉(xiāng)鎮(zhèn)單獨設(shè)立機構(gòu)代理。無論選擇何種代理方式，代理人的身份角色既是農(nóng)村財務工作的具體承辦者，又是監(jiān)督者和管理者。臨安市村級會計委托代理運行的現(xiàn)實情況表明現(xiàn)行村級會計委托代理并沒起到實質(zhì)性的財務監(jiān)督功能，更多的是履行了會計核算的功能，會計監(jiān)督職能缺位。因此，必須明確村級會計委托代理體制中的委托人和代理人的權(quán)利和責任，并需要進一步明確委托代理機構(gòu)的地位。一方面要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級在對村一級財務監(jiān)督中的合理作用，賦予村級會計委托代理機構(gòu)相應的會計監(jiān)督權(quán)利，真正做到對村集體資金資產(chǎn)的核算和監(jiān)督的委托代理要求；另一方面，建議由社會中介機構(gòu)承擔村級會計委托代理服務，從而使政府既是委托人又是代理人的尷尬境地中解脫出來，而且，社會中介機構(gòu)作為獨立的第三方，在委托方的授權(quán)范圍內(nèi)進行財務會計管理可以避免相應的權(quán)力尋租導致腐敗的問題。

具體而言，可以建立資格認證制度，對有意參與農(nóng)村會計代理服務的社會中介機構(gòu)進行資格審查，確保會計代理服務工作質(zhì)量。在引入當?shù)厣鐣薪闄C構(gòu)參與會計委托代理服務的同時，還可以考慮利用現(xiàn)有的懂農(nóng)村會計或?qū)徲嫷耐诵蒉r(nóng)經(jīng)審計人員和招聘社會上懂農(nóng)村財務的人員，或根據(jù)當?shù)貙嶋H，整合那些編制在農(nóng)經(jīng)卻不在農(nóng)經(jīng)崗位上的懂農(nóng)村財務的人員，按照社會中介機構(gòu)設(shè)立標準，組建社會農(nóng)村會計代理機構(gòu)為了更好地開展村級會計委托代理服務工作，建議財政部門對此項工作設(shè)立專項資金，納入預算安排，支持村級會計代理服務工作對于由政府財政資助的會計代理服務，可通過公開招投標形式確定提供服務的社會中介機構(gòu)。

（四）強化落實監(jiān)管機制

1.強化源頭監(jiān)管。深入貫徹落實新農(nóng)村建設(shè)（重點）村財務監(jiān)督管理制度，進一步明確農(nóng)經(jīng)人員的監(jiān)管職責，認真做好民主決策、招投標、項目驗收、資金結(jié)算等環(huán)節(jié)指導和檢查，對發(fā)現(xiàn)的不規(guī)范行為要及時制止。

2.落實審計經(jīng)費，強化審計監(jiān)督。根據(jù)“三年一輪審”和新農(nóng)村建設(shè)項目審計測算，每年需審計工作經(jīng)費100萬元，而目前工作經(jīng)費到位10萬元，缺額90萬元，工作經(jīng)費的缺位在一定程度上影響了審計工作的順利開展，需盡快落實相關(guān)經(jīng)費。在總結(jié)試點項目審計經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，積極探索建立由總站審計（聘請人員開展審計）、委托中介機構(gòu)審計和鎮(zhèn)街內(nèi)審機構(gòu)審計相結(jié)合的審計模式，建立健全市農(nóng)經(jīng)總站負責把關(guān)、協(xié)調(diào)，中介機構(gòu)、鎮(zhèn)街內(nèi)審機構(gòu)積極落實的工作機制，并落實審計整改。

3.充分發(fā)揮村（社）務監(jiān)督委員會、鎮(zhèn)街“三資”管理服務中心監(jiān)督職能，明確村（社）務監(jiān)督委員會在會議決議執(zhí)行、重大事項民主決策、村級財務管理等事務的監(jiān)督職責；強化鎮(zhèn)街“三資”管理服務中心在大額開支、結(jié)算等環(huán)節(jié)的審核把關(guān)作用，切實加強財務開支的真實性、票據(jù)的合法性審核。

4.深化財務公開，嚴格村級現(xiàn)金收支按月逐筆公開、財務收支按季公開、重大經(jīng)濟事項逐項即時公開制度，通過公開欄、觸摸屏、華數(shù)數(shù)字電視多渠道公開，接受廣大村民（社員）的監(jiān)督。

5.落實相關(guān)人員待遇。為穩(wěn)定鎮(zhèn)街“三資”管理服務中心會計、村報賬員隊伍，提高相關(guān)人員工作積極性，建議各鎮(zhèn)街落實好代理會計各項工資、福利等待遇，并逐步解決代理會計的編制問題；加強村落實報賬員待遇的指導，明確村報賬員享受村主要干部同等工資待遇。

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（作者單位：浙江農(nóng)林大學天目學院）