劉博識(shí)，徐金玲

(1.鞍山廣播電視大學(xué)，遼寧鞍山 114000；2.鞍山師范學(xué)院，遼寧鞍山 114000)

我國是一個(gè)單一制結(jié)構(gòu)的國家，各地方政府和組織單位受到中央政權(quán)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，地方政府主要是指人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，即地方各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)。對(duì)于地方政府來說，政府執(zhí)行力不同于企業(yè)，而是具有行政部門的權(quán)威性，但同時(shí)又要接受中央的指令，因此地方政府的執(zhí)行力體現(xiàn)的是創(chuàng)造性的執(zhí)行職能。

一、我國地方政府執(zhí)行力的發(fā)展現(xiàn)狀

自20世紀(jì)90年代開始，我國各級(jí)地方政府就開始加強(qiáng)執(zhí)行力建設(shè)，如制度建設(shè)和機(jī)構(gòu)建設(shè)等，在行政審批、績效考核和公務(wù)員考試方面都取得了明顯的進(jìn)步，制度更加規(guī)范，效率明顯提高。

1.政府體制創(chuàng)新發(fā)展。政府體制改革既要從上至下，也要從下至上。從上至下是指根據(jù)中央的指示精神明確基層政府的制度變遷；從下至上是指地方政府根據(jù)各地的實(shí)際情況自行執(zhí)行制度改革。首先，中央進(jìn)行了政府機(jī)構(gòu)精簡。中央先后進(jìn)行大部制改革，縮減行政級(jí)別和層次，極大地減少了職能交叉。很多省都實(shí)行省管縣，提高了行政效率。其次，人員選拔制度的改革。各級(jí)政府人事任命逐漸明朗化，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)轉(zhuǎn)向任期制，政府執(zhí)行技能和素質(zhì)日益提升。再次，政府責(zé)任心增強(qiáng)。當(dāng)前，政府機(jī)制建設(shè)越來越尊重人民的權(quán)利保障，民眾對(duì)政府的信任度日漸升高。

2.行政問責(zé)制逐漸展開。溫家寶總理在十屆全國人大四次會(huì)議上明確指出要建立健全行政問責(zé)制，提高政府執(zhí)行力。之前由于各地區(qū)、各部門監(jiān)管力度不夠，群體性事件、煤礦事故等問題接連發(fā)生。建立行政問責(zé)制能夠確保政府工作人員依法辦事，特別是地方各級(jí)政府部門都相應(yīng)地建立以行政首長為主要對(duì)象的行政問責(zé)制，有效地避免了行政不作為和不當(dāng)行使權(quán)力。

3.績效評(píng)估日益完善?？冃гu(píng)估制度現(xiàn)已成為大多數(shù)行政部門工作人員管理的主要手段之一，非常有效地實(shí)行管理監(jiān)督職責(zé)。如果將政府看成一個(gè)企業(yè)，政府執(zhí)行力明顯是政府“利潤”的一個(gè)重要指標(biāo)，很多政府更是以群眾滿意度做為政府執(zhí)行力建設(shè)好壞的標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持走群眾路線，想群眾之所想，做群眾之所做，不以單純的GDP來體現(xiàn)政府業(yè)績。

4.危機(jī)處理經(jīng)驗(yàn)日漸成熟。當(dāng)前我國處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)也要面對(duì)諸多隱患。近年來，我國發(fā)生了多起自然災(zāi)害，如南方雨雪冰凍災(zāi)害、汶川大地震等；嚴(yán)重的社會(huì)治安事件，如四川漢源事件、重慶萬州事件等；重大公共衛(wèi)生事件，如非典，HINI流感等；重大生產(chǎn)事故，如山西臨汾尾礦庫潰壩等。這些重大自然災(zāi)害和事故給我國政府提出了嚴(yán)峻的考驗(yàn)。我國政府不辱使命，迅速反應(yīng)，不論是在反應(yīng)速度上，還是反應(yīng)效果上，都體現(xiàn)了各級(jí)政府的重視，政府的決策與執(zhí)行能力不斷提高。

二、我國地方政府執(zhí)行力存在的問題

1.政府工作人員不作為。政府工作人員不作為是指在執(zhí)行公務(wù)中，工作人員違反相關(guān)規(guī)定，不履職或不正確履職的現(xiàn)象。這種不作為嚴(yán)重影響了政府形象，損害群眾利益，是嚴(yán)重的瀆職行為，是一種非物質(zhì)的腐敗，輕則造成糾紛，耗費(fèi)人力物力，重則影響社會(huì)穩(wěn)定。政府工作人員不作為的主要表現(xiàn)為要么對(duì)損害國家利益、公共利益、人民的財(cái)產(chǎn)安全和違法行為視而不見；要么各部門之間相互“扯皮”，有利就爭，無利則躲，很多問題要黨委書記和行政首長親自干預(yù)解決；要么部分工作人員認(rèn)為年齡大、職務(wù)低，提拔希望不大，工作時(shí)出工不出力，更有甚者見榮譽(yù)就上，見責(zé)任就逃等。種種不作為行為不僅影響了政府職能，更是降低了民眾的信任力。

2.行政執(zhí)行不夠規(guī)范。地方政府行政執(zhí)行的依據(jù)是我國制定的相關(guān)法律和法規(guī)，但有的地方政府不懂法律，或知法犯法，行政執(zhí)行規(guī)范性無法得到保證。首先是濫用職權(quán)。一些地方政府工作人員法律意識(shí)淡薄，地方關(guān)系朋友多，道德水平低，經(jīng)常出于自私的心理利用手中權(quán)力受賄、尋租，社會(huì)影響惡劣。如開轎車領(lǐng)低保的現(xiàn)象，真正需要的人得不到幫助。其次是玩忽職守。部分地方政府工作人員公共意識(shí)和責(zé)任心不強(qiáng)，對(duì)上級(jí)是表面擁護(hù)，背地里搞“小動(dòng)作”，往往是“上有政策、下有對(duì)策”。有些地方政府官僚主義嚴(yán)重，通過犧牲人民的利益和賴以生存的環(huán)境來賺取GDP，搞政績工程。

3.執(zhí)行缺乏科學(xué)性。首先，執(zhí)行手段簡單粗暴。政府工作人員的行政執(zhí)行手段應(yīng)該包括法律、經(jīng)濟(jì)、思想教育等。當(dāng)前政府工作人員更應(yīng)該注意文明，做到文明執(zhí)政、文明執(zhí)法。地方政府的執(zhí)行工作多與群眾密切相關(guān)，需要群眾的配合，因此思想工作尤為重要。但如今很多地方政府宣傳力度不夠，忽視與群眾溝通，企圖通過強(qiáng)制手段，使群眾從內(nèi)心發(fā)生抵觸。其次是執(zhí)行程序過于復(fù)雜化。工作人員遇到突發(fā)事件不能靈活處置，因怕承擔(dān)責(zé)任往往先上報(bào)領(lǐng)導(dǎo)，之后開會(huì)討論，一些緊急的事情處置時(shí)間被耽擱。有些部門領(lǐng)導(dǎo)過多，一個(gè)小事往往需要周轉(zhuǎn)很長時(shí)間，經(jīng)常出現(xiàn)“蓋章的多，辦事的少”的現(xiàn)象。

4.執(zhí)行質(zhì)量較低。地方政府執(zhí)行質(zhì)量較低主要有兩個(gè)原因，要么是完全不顧及自身?xiàng)l件，強(qiáng)制性地落實(shí)上級(jí)指示；要么過于考慮其他因素，對(duì)上級(jí)的指示陽奉陰違。中央在制定措施時(shí)往往是統(tǒng)一和集中制定，無法充分顧及到地區(qū)差異。很多地方政府在執(zhí)行指示時(shí)完全照搬照用，與民情民意不符，好的政策被戴上“水土不服”的帽子，有令難行。地方政府不論在執(zhí)行上級(jí)指示或制定本地區(qū)政策時(shí)，要結(jié)合自身實(shí)際，因地制宜，確保上級(jí)指示精神能夠本地化。但有些地方政府以因地制宜為幌子，執(zhí)行上級(jí)政策的時(shí)候考慮更多的是能否給自己帶來政績，關(guān)注的是形象工程。有些為了本部門的利益，在執(zhí)行上級(jí)政策時(shí)實(shí)行“過濾”機(jī)制，強(qiáng)調(diào)好的，忽視差的，逃避問題，在這種環(huán)境下，政府的執(zhí)行力受到了群眾的質(zhì)疑。

三、相關(guān)原因分析

1.中央與地方層面。我國是單一制國家結(jié)構(gòu)，所有地方行政單位或自治單位均受中央政權(quán)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且有統(tǒng)一的法律和政令，中央通過立法、行政和財(cái)政手段對(duì)地方進(jìn)行控制。領(lǐng)導(dǎo)有力在于執(zhí)行力的強(qiáng)弱。當(dāng)前地方政府對(duì)中央政策的執(zhí)行力存在以下幾個(gè)方面的問題。第一，地方政府對(duì)中央層面的利益分配認(rèn)同度不夠。中央的分配性政策往往需要地方政府承擔(dān)一部分成本，這對(duì)地方政府的財(cái)政形成了一定的壓力，導(dǎo)致地方政府積極性不高。第二，理解不夠深透。地方政府對(duì)中央具有明確要求和標(biāo)準(zhǔn)的單一性政策能夠較好地落實(shí)，但對(duì)較為隱含的政策缺乏了解，經(jīng)常誤解上級(jí)的意圖。有的地方政府目光短淺，顧局部忽視大局，地方保護(hù)主義盛行。第三，對(duì)中央政策的時(shí)效性缺乏把握。每項(xiàng)政策都有其時(shí)效性，也被稱為政策時(shí)效期，一般分為三個(gè)階段，從最初的低效期到隨后的增效期再到最后的邊際效益遞減期，直至該項(xiàng)政策正效益小于負(fù)效益而結(jié)束。地方政府要根據(jù)政策的時(shí)效期準(zhǔn)確把握時(shí)間節(jié)點(diǎn)，采取與之相符合的執(zhí)行模式。落后地區(qū)經(jīng)常向先進(jìn)地區(qū)學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)，但往往已經(jīng)到了政策的效益遞減期，浪費(fèi)了大量的人力和物力。第四，權(quán)限不明。很多地方政府不能清楚地指導(dǎo)本級(jí)的執(zhí)行權(quán)限，造成越權(quán)或失職的現(xiàn)象，很容易出現(xiàn)事故無人承擔(dān)責(zé)任和瀆職行為。中央政府與地方政府的權(quán)限劃分更多的是利益上的聯(lián)系，特別是在財(cái)政方面，政府總是希望受自己支配的財(cái)源多多益善，中央想盡量集中財(cái)源，辦它認(rèn)為對(duì)國計(jì)民生至關(guān)重要的事情；地方則希望盡量縮小對(duì)中央財(cái)政的貢獻(xiàn)以發(fā)展地方利益。

2.黨政層面。我國的黨政關(guān)系是在黨的一元領(lǐng)導(dǎo)下形成的二元結(jié)構(gòu)權(quán)力體制，存在兩個(gè)平行的權(quán)力部門，行政部門聽命于黨委部門。盡管我國一直強(qiáng)調(diào)黨是負(fù)責(zé)思想、組織和政治領(lǐng)導(dǎo)，但在多年的實(shí)際運(yùn)行過程中，黨對(duì)地方的領(lǐng)導(dǎo)可以說是面面俱到。在國家層面，黨和政府的工作可以顯示出標(biāo)志性的差異，但在基層單位則有綜合化的傾向。人事是黨委決定、工作是黨委協(xié)調(diào)，資金是黨委撥付，責(zé)任則由政府承擔(dān)，這種“出力不討好”的方式必然會(huì)影響政府官員的積極性，長此以往，必將導(dǎo)致政府執(zhí)行力下降。

3.政府各部門層面。當(dāng)前，我國政府各部門之間存在諸多不協(xié)調(diào)的問題。首先是“都要管”。涉及到利益問題，各部門都積極踴躍，爭取有所作為，實(shí)在無法化解矛盾時(shí)，由黨政一把手出面協(xié)調(diào)。其次是“都不管”。與都要管相似，都不管主要是沒有獲得利益的可能，如社會(huì)管理等方面，各部門消極對(duì)待，互相扯皮，甚至該是自己負(fù)責(zé)的領(lǐng)域出現(xiàn)問題也視而不見。三是“都難管”。對(duì)于復(fù)雜的問題往往需要各部門配合辦理，但卻是哪個(gè)部門都不愿參加，哪個(gè)部門都不想主動(dòng)負(fù)責(zé)，多部門的參與造成多頭管理，效率低下。特別是出現(xiàn)事故時(shí)，責(zé)任不明，權(quán)責(zé)不分。群眾有事需要辦理的時(shí)候，相互推卸，影響政府在群眾心中的地位。

四、提升我國地方執(zhí)行力的幾點(diǎn)措施

1.從制度層面加強(qiáng)改進(jìn)。首先要正確處理中央和地方的利益關(guān)系。地方政府并不是一個(gè)純粹的政府部門，政府也有自身的利益訴求，存在生存、發(fā)展等根本問題和財(cái)政狀況等具體問題，以及其行政官員自身的經(jīng)濟(jì)利益和政治仕途等問題，因此地方政府事實(shí)上存在著自身的政治、經(jīng)濟(jì)利益。承認(rèn)地方政府的利益是中央與地方關(guān)系的核心，應(yīng)根據(jù)利益關(guān)系建立“利益分享制”和“利益補(bǔ)償制”。中央要多照顧地方利益，實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)的利益相異，合理分布出現(xiàn)的利益差別，通過利益分享達(dá)到共同富裕。同時(shí)要通過制度建設(shè)等方式，實(shí)行利益轉(zhuǎn)移制度，特別是針對(duì)中西部落后地區(qū)，要盡可能的實(shí)行政策傾斜。其次要處理好黨政關(guān)系。處理黨政關(guān)系，要明確各自職責(zé)范圍和權(quán)限。各級(jí)黨委黨組織的權(quán)力機(jī)構(gòu)，不能代替人大和政府行使權(quán)力。通過對(duì)黨、人大、司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的職能細(xì)化，用好權(quán)力，做到權(quán)力運(yùn)用的法制化和制度化。再次要均衡各部門利益。利益是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的核心因素，政府也不能回避利益問題，要認(rèn)識(shí)到政府和部門之間存在局部利益和全局利益的矛盾。全局利益應(yīng)當(dāng)讓所有部門共享，均和局部利益的同時(shí)強(qiáng)化責(zé)任，使各部門共同承擔(dān)，責(zé)任落實(shí)到“一把手”，均衡責(zé)任關(guān)系。

2.強(qiáng)化主客體建設(shè)。在政府層面，要加強(qiáng)學(xué)習(xí)型和服務(wù)型建設(shè)。隨著社會(huì)的發(fā)展，政府的管理必須要適應(yīng)環(huán)境變化，營造學(xué)習(xí)氛圍，開展豐富的學(xué)習(xí)活動(dòng)。要把學(xué)習(xí)當(dāng)成一種制度落實(shí)下去，將獎(jiǎng)懲機(jī)制與學(xué)習(xí)結(jié)合起來，多管齊下，提高政府工作人員的積極性。服務(wù)型政府要樹立服務(wù)人民、提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的意識(shí)，把滿足人民群眾需要和關(guān)注民生當(dāng)成政務(wù)活動(dòng)的重點(diǎn)，通過健全政府服務(wù)制度來改進(jìn)服務(wù)手段，使政府真正成為人民的服務(wù)員。在工作人員層面，要提高其政治、專業(yè)知識(shí)等素質(zhì)。政治素質(zhì)方面，要有遠(yuǎn)大的理想和正確的方向，以求真務(wù)實(shí)的作風(fēng)鍛煉實(shí)踐能力。專業(yè)知識(shí)方面，要從“要我學(xué)”變成“我要學(xué)”，積極學(xué)習(xí)與自身崗位密切相關(guān)的專業(yè)知識(shí)。同時(shí)要積極培養(yǎng)智力素質(zhì)和良好的興趣愛好，提高綜合素質(zhì)和高尚的品德，力爭打造一支口碑良好的隊(duì)伍。同時(shí)各級(jí)要加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，從黨內(nèi)監(jiān)督、人大政協(xié)監(jiān)督和信訪機(jī)制監(jiān)督等方面著手，利用我國政治制度優(yōu)勢(shì)，完善相關(guān)監(jiān)督機(jī)制，暢通監(jiān)督渠道。

3.優(yōu)化執(zhí)行手段。一要確保依法行政。依法行政并不是一個(gè)口號(hào)和理論觀點(diǎn)，而是可以確確實(shí)實(shí)落實(shí)到位的內(nèi)容，主要是指政府部門按照法律授權(quán)和依據(jù)法律規(guī)定行使權(quán)力和管理公共事務(wù)。政府的行政權(quán)力是國家公共權(quán)力，具有強(qiáng)制性的特點(diǎn)，屬于政府單方面的意志。依法行政，能夠有效避免越權(quán)和違法，有利于保證公民的合法和應(yīng)享受的權(quán)益不被侵害。二要?jiǎng)?chuàng)新執(zhí)行方法。當(dāng)前政府執(zhí)行力出來思想層面的問題，還有技術(shù)方面也在落后階段。要堅(jiān)持對(duì)中國傳統(tǒng)文化的揚(yáng)棄，與群眾建立魚水之情，堅(jiān)持一切為了群眾。同時(shí)要改進(jìn)政府執(zhí)行工具，通過先進(jìn)的電子技術(shù)，通過網(wǎng)絡(luò)上的微博和BBS等與群眾積極互動(dòng)。執(zhí)行方法要因地制宜，根據(jù)工作類型和特點(diǎn)等形式，充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性。

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