周世鋒 羅成書

建立浙江特色的國家公園管理體系

周世鋒 羅成書

國家公園建設(shè)在全球發(fā)展迅速，但在國內(nèi)尚處于探索階段，迄今國內(nèi)尚無一家國家公園獲得世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）認(rèn)可。黨的十八屆三中全會(huì)已明確提出“嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動(dòng)發(fā)展，建立國家公園體制”。浙江有很好的生態(tài)資源、財(cái)力基礎(chǔ)、政策環(huán)境及主體功能區(qū)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，完全可以在建設(shè)國家公園方面走在全國前列。在浙江率先探索建立體現(xiàn)地方特色的國家公園管理體制，意義重大。

國家公園基本功能

世界自然保護(hù)聯(lián)盟根據(jù)經(jīng)營管理目標(biāo)的差異將保護(hù)地分為嚴(yán)格自然區(qū)（嚴(yán)格自然保護(hù)地和原野保護(hù)地）、國家公園、自然遺跡保護(hù)地、生境/物種管理區(qū)等六類。根據(jù)世界自然保護(hù)聯(lián)盟對(duì)國家公園的定義，國家公園應(yīng)具有以下特征：一是為當(dāng)代及子孫后代保護(hù)好完整的生態(tài)系統(tǒng)、有價(jià)值的自然和人文景觀；二是阻止或盡可能消除在區(qū)域內(nèi)的開墾、開采和居住行為；三是為國民提供精神、教育、文化和娛樂為目的的參觀旅游。

根據(jù)上述特征分析，國家公園的管理應(yīng)體現(xiàn)生態(tài)及景觀保護(hù)與建設(shè)、社區(qū)建設(shè)與協(xié)調(diào)、面向國民的科普教育與游憩等三大主要職能。國內(nèi)目前已有的自然保護(hù)區(qū)、國家森林公園、國家地質(zhì)公園、風(fēng)景名勝區(qū)等保護(hù)地類型，要么如自然保護(hù)區(qū)過分側(cè)重生態(tài)保護(hù)，要么如風(fēng)景名勝區(qū)過分側(cè)重旅游開發(fā)，并且社區(qū)參與度都較低，未能實(shí)現(xiàn)三大職能的平衡，也不符合國家公園作為“人與自然和諧相處”重要模式的基本要求。從職能定位、運(yùn)營方式與管理體制角度分析，國內(nèi)還沒有一種保護(hù)地類型可與國家公園相對(duì)應(yīng)。因此，如何保障三大基本職能的平衡，是浙江探索建立國家公園運(yùn)營管理體系的基本要求，也是制度框架設(shè)計(jì)需要特別注意的。

國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)借鑒

自1872年美國設(shè)立第一個(gè)國家公園——黃石國家公園以來，各國根據(jù)自己的特點(diǎn)和條件逐步建立了適合本國國情的國家公園體系，主要做法有：政府設(shè)有專門的管理機(jī)構(gòu)。在美國，全美58個(gè)國家公園由美國內(nèi)務(wù)部國家公園管理局統(tǒng)一管理，全國共設(shè)7個(gè)地區(qū)局，在地區(qū)局下設(shè)16個(gè)公園組和16個(gè)支持系統(tǒng)。在加拿大，國家公園由聯(lián)邦遺產(chǎn)部國家公園局實(shí)行垂直管理。法律上明確國家公園的地位。有些國家通過一系列法律法規(guī)保障國家公園的持續(xù)運(yùn)營，如日本、英國等國；有些國家則在此基礎(chǔ)上，采取“一園一法”的模式，如美國、澳大利亞等國。分層設(shè)立不同功能影響的公園。例如美國，包括國家和州兩個(gè)層級(jí)。在日本和韓國，國家公園系統(tǒng)包括國立公園、國定公園（道立公園）、府縣自然公園（郡立公園）。分類實(shí)施國家公園管理。根據(jù)國家公園不同層級(jí)，建立垂直管理、地方自治等不同管理模式。強(qiáng)大的公共財(cái)政支持。大部分國家的中央政府都對(duì)國家公園進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，都將其國家公園的運(yùn)營經(jīng)費(fèi)納入國家財(cái)政預(yù)算。非政府組織、個(gè)人協(xié)同管理制度。社會(huì)公益組織、企業(yè)團(tuán)體、志愿者等也是國家公園體系中不可或缺的力量。特別重要的是，國家公園管理機(jī)構(gòu)定位為公益機(jī)構(gòu)，管理者是自然資源管家和服務(wù)者角色，并有原住民委員會(huì)等機(jī)構(gòu)參與管理。

國內(nèi)國家公園建設(shè)探索起步較晚。在臺(tái)灣，已基本建立與國際接軌的國家公園管理體制，國家公園由內(nèi)政部營建署管理，每個(gè)國家公園設(shè)立國家公園管理處。在大陸，已開始探索的香格里拉普達(dá)措國家公園和黑龍江湯旺河國家公園等國家公園，以及云南國家公園試點(diǎn)省和貴州國家公園省，也初步建立了地方特色的國家公園管理體制。尤其是云南國家公園試點(diǎn)省“自下而上”的建設(shè)探索，取得一定成績。

綜合來看，當(dāng)前我國國家公園在產(chǎn)權(quán)制度、立法保障、財(cái)政預(yù)算、管理體系等方面存在諸多不足。從國家層面來看，國家林業(yè)部、環(huán)保部和旅游局等部門已參與國家公園試點(diǎn)的有關(guān)工作，住建等部門也希望參與，總體較為混亂。從國家公園具體管理層面來看：一是“統(tǒng)一管理”要求受到“多頭管理”的轄制。以香格里拉普達(dá)措國家公園為例，涉及旅游局、林業(yè)局、普達(dá)措國家公園管理局等多家管理主體和普達(dá)措旅業(yè)分公司一家經(jīng)營主體，國家公園管理局的公共利益導(dǎo)向與旅業(yè)公司的經(jīng)濟(jì)利益導(dǎo)向存在不可調(diào)和的矛盾。二是國家公園管理資金來源主要是旅游開發(fā)。這與國際上將國家公園列入財(cái)政預(yù)算的慣例不相符合，容易導(dǎo)致國家公園建設(shè)背離初衷。三是缺乏充分的社區(qū)參與。社區(qū)居民在生態(tài)補(bǔ)償、就業(yè)安排等政策制定實(shí)施過程中，仍然處于被動(dòng)接受地位，缺乏主動(dòng)積極的參與機(jī)制。

探索浙江特色管理體制

浙江建設(shè)國家公園，既要借鑒國際理念和經(jīng)驗(yàn)，避免國家公園建設(shè)的偏差，努力獲得世界自然保護(hù)聯(lián)盟的認(rèn)可，也要探索符合浙江省情的管理制度；既要貫徹實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，也要促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)加快發(fā)展；既要考慮國家層面國家公園的可能布局，又要考慮浙江區(qū)域協(xié)調(diào)；既要總體謀劃，又要重點(diǎn)突破。

為此，建議加快實(shí)施主體功能區(qū)制度，分類分層建立浙江特色國家公園管理體系，包括：一方面要接軌國際，建設(shè)以禁止開發(fā)區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)的可獲得世界自然保護(hù)聯(lián)盟認(rèn)可的國家公園；另一方面要?jiǎng)?chuàng)新特色，建立以重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)為基礎(chǔ)的“人與自然和諧相處”的浙江省立國家公園。

以禁止開發(fā)區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)，探索建立符合世界自然保護(hù)聯(lián)盟要求的國家公園。十八屆三中全會(huì)明確：“健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)?！睆亩欣碛赏茢辔覈黝愋妥匀槐Ｗo(hù)地多頭管理的局面將逐步得到改變，國家公園內(nèi)的自然資源資產(chǎn)管理主體將得到高效整合，國家也會(huì)努力避免出現(xiàn)傳統(tǒng)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)中省級(jí)層面事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配的矛盾，以國家財(cái)政預(yù)算保障國家公園建設(shè)。這一類型的國家公園管理體制將由國家統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一管理，最大的可能性是借鑒國外設(shè)立國家公園管理局，由下屬的各個(gè)國家公園管理處統(tǒng)一行使生態(tài)保護(hù)、社區(qū)協(xié)調(diào)、游憩等職能。浙江可選擇生態(tài)系統(tǒng)完整性較好、人口較少的禁止開發(fā)區(qū)域(主要為自然保護(hù)區(qū))及其周邊部分區(qū)域探索建設(shè)國家公園，努力獲得世界自然保護(hù)聯(lián)盟的認(rèn)可。

以重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)為基礎(chǔ)，建立體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)要求和浙江地方特色的國家公園。也即建立省直管的國家公園管理體制，作為浙江重要生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的試驗(yàn)區(qū)。第一類，以整個(gè)縣域設(shè)立省立國家公園。在原有縣級(jí)管理機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，圍繞生態(tài)及景觀保護(hù)與建設(shè)、社區(qū)建設(shè)與協(xié)調(diào)、游憩管理三大職能，全面調(diào)整相關(guān)機(jī)構(gòu)，撤并產(chǎn)業(yè)管理部門，擴(kuò)大或新增生態(tài)保護(hù)、民生保障、游憩管理等部門。涉及跨縣的，相應(yīng)增加跨行政區(qū)協(xié)調(diào)職能，設(shè)立統(tǒng)一的國家公園管理局，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)、統(tǒng)一協(xié)調(diào)跨區(qū)域重大事宜，分頭推進(jìn)各縣內(nèi)的國家公園管理與建設(shè)?？傮w上，可結(jié)合10個(gè)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)所在縣設(shè)立千島湖國家公園、錢江源國家公園、飛云湖國家公園、百山祖國家公園等省立國家公園，探索建立適合省立國家公園可持續(xù)發(fā)展的體制機(jī)制。第二類，不以縣域?yàn)榛締卧O(shè)立省立國家公園。這一類型又包括縣域部分區(qū)域設(shè)立國家公園、縣域與周邊縣部分區(qū)域設(shè)立國家公園、相鄰縣部分區(qū)域共同設(shè)立國家公園三個(gè)亞類?？傮w上，浙江可結(jié)合部分生態(tài)環(huán)境好、自然和文化景觀獨(dú)特、能為全省居民提供重要科普及游憩價(jià)值的生態(tài)經(jīng)濟(jì)地區(qū)，探索建設(shè)省立國家公園。

若干建議

建立省級(jí)層面的國家公園推進(jìn)機(jī)制。國家公園應(yīng)由政府來主導(dǎo)建立。十八屆三中全會(huì)已明確建立國家公園體制。開化、泰順等縣也明確提出要以縣域?yàn)閱卧ㄔO(shè)國家公園的具體目標(biāo)。在國家未明確具體舉措之前，浙江可先開展前期研究，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，對(duì)浙江實(shí)施國家公園戰(zhàn)略的意義、目標(biāo)、重點(diǎn)、布局、政策等開展系列研究；適時(shí)成立國家公園建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一協(xié)調(diào)國家公園籌建相關(guān)事宜，設(shè)立國家公園辦公室，作為浙江國家公園管理的常設(shè)機(jī)構(gòu)，管理全省各處國家公園。

加強(qiáng)國家公園戰(zhàn)略研究和頂層設(shè)計(jì)。建議依托省級(jí)綜合性研究機(jī)構(gòu)，發(fā)揮其理論與實(shí)踐研究相結(jié)合的優(yōu)勢，設(shè)立浙江國家公園發(fā)展戰(zhàn)略研究基地，開展浙江特色的國家公園管理體制、規(guī)劃設(shè)計(jì)、考核機(jī)制、政策保障等的綜合研究。依托國內(nèi)高校，發(fā)揮其理論研究優(yōu)勢，聯(lián)合設(shè)立國家公園研究中心，開展浙江特色的國家公園理論體系、法律體系、生態(tài)系統(tǒng)保育等的專業(yè)研究。相關(guān)經(jīng)費(fèi)由省財(cái)政予以保障。建議將國家公園管理體制、規(guī)劃設(shè)計(jì)等研究作為2014年重點(diǎn)研究領(lǐng)域，近期加快啟動(dòng)“浙江國家公園發(fā)展戰(zhàn)略研究”、“浙江省國家公園發(fā)展規(guī)劃綱要”等課題研究。

探索完善國家公園地方法律法規(guī)體系。國外國家公園管理權(quán)限主要由立法機(jī)構(gòu)頒布“國家公園管理法”賦予，國內(nèi)的云南省也出臺(tái)了一批法律法規(guī)和文件。建議浙江加快啟動(dòng)國家公園立法研究及制定，明確國家公園基本條件、國家公園資源調(diào)查與評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)程、國家公園總體規(guī)劃技術(shù)規(guī)程、國家公園建設(shè)規(guī)范等內(nèi)容。

適時(shí)開展國家公園管理體制試點(diǎn)，作為浙江主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)施的重要抓手。根據(jù)十八屆三屆全會(huì)精神，未來國家公園建設(shè)將與主體功能區(qū)制度的實(shí)施密切結(jié)合，也即國家公園體制的建立將是主體功能區(qū)建設(shè)的重要手段之一。建議浙江國家公園建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持“分批推進(jìn)、試點(diǎn)探索、重點(diǎn)突破”的策略。現(xiàn)階段，可率先推進(jìn)以縣域?yàn)榛締卧ㄔO(shè)省立國家公園的試點(diǎn)探索，在10個(gè)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)加快啟動(dòng)管理體制的調(diào)整，探索符合地方特色的管理體制。同時(shí)，積極適時(shí)啟動(dòng)不以縣域?yàn)榛締卧氖×夜珗@建設(shè)。

浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院