浙江省發(fā)改委外資處、《浙江經(jīng)濟》雜志社課題組

從江蘇、廣東等省的經(jīng)驗看，作為實施開發(fā)開放帶動戰(zhàn)略的重要載體、實施重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的節(jié)點平臺的開發(fā)區(qū)（園區(qū)），是其經(jīng)濟高速發(fā)展的重要增長極和戰(zhàn)略依托，推動了江蘇、廣東經(jīng)濟始終走在全國前列，而浙江開發(fā)區(qū)（園區(qū)）多而散、小而弱的現(xiàn)狀特點卻弱化了其應承擔的戰(zhàn)略使命。從全省大局出發(fā)，空間結構優(yōu)化重構將是跨越發(fā)展和現(xiàn)代化建設的一個重要方面，開發(fā)區(qū)(園區(qū))不論在過去還是在未來都是浙江發(fā)展格局中最具活力和潛力的核心區(qū)域。我們應當緊緊抓住新一輪全面深化改革、新型城市化工業(yè)化和開放結構轉(zhuǎn)型帶來的歷史性機遇，以改革的精神和創(chuàng)新的思維，加強開發(fā)區(qū)整合提升的頂層設計與戰(zhàn)略布局，高水平推進開發(fā)區(qū)（園區(qū)）建設，打造一流的空間平臺，從而以更高的發(fā)展追求、更自覺的責任擔當，為全省結構調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級探索路徑、積累經(jīng)驗、作出示范。

深化整合提升的緊迫性和新要求

從全國看，開發(fā)區(qū)正在走向成熟和深入發(fā)展的一個重要轉(zhuǎn)折點，從2009年下半年起，國家啟動了國家級開發(fā)區(qū)的新一輪升級擴容工作，在此后3年多時間國務院先后批準200個省級開發(fā)區(qū)升級為國家級開發(fā)區(qū)。國家級開發(fā)區(qū)新批數(shù)量的激增正是旨在為國家層面的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和城市群發(fā)展提供新的重要支點，并為經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和結構調(diào)整升級提供示范引領，肩負起新一輪改革開放的“探路者”和打造中國經(jīng)濟升級版“引領者”的重要使命。從浙江來看，在發(fā)展新階段，深化開發(fā)區(qū)整合、轉(zhuǎn)型和提升發(fā)展，高水平建設開發(fā)區(qū)（園區(qū)），既有來自國內(nèi)外環(huán)境重大變化產(chǎn)生的倒逼機制，也有經(jīng)濟發(fā)展到一定階段遭遇發(fā)展瓶頸后順應經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律產(chǎn)生的內(nèi)在需求。

一是率先發(fā)展的使命決定。浙江近年增速回落、轉(zhuǎn)型緩慢，經(jīng)濟增長中過多依賴低層次產(chǎn)業(yè)、過多依賴低成本勞動力、過多依賴資源環(huán)境消耗、過多依賴傳統(tǒng)市場等問題尚未根本解決，而國家要求鼓勵東部沿海地區(qū)率先發(fā)展，轉(zhuǎn)型發(fā)展和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級要求有高層次的平臺、高效率的發(fā)展載體。從全省發(fā)展布局來看，已提出推進“大產(chǎn)業(yè)大平臺大項目大企業(yè)建設”，實施“四大國家戰(zhàn)略舉措”，而中心城市和都市區(qū)建設已成為轉(zhuǎn)型升級的主戰(zhàn)場。無論是“國家戰(zhàn)略舉措”、“四大建設”、都市區(qū)發(fā)展，還是重大舉措（如“浙商回歸”工程、“四換三名”工程等）、擴大有效投資的重大項目安排，都將開發(fā)區(qū)（園區(qū)）作為最優(yōu)的依托和載體（目前在實施國家“四大戰(zhàn)略舉措”的區(qū)域范圍內(nèi)，集中了全省100%的海關特殊監(jiān)管區(qū)、78%的國家級開發(fā)區(qū)和61%的省級開發(fā)區(qū)），依托開發(fā)區(qū)（園區(qū)）實現(xiàn)政策集中、產(chǎn)業(yè)集聚、企業(yè)集群、資源集約和服務集成。新一屆省政府已提出要“促進開發(fā)區(qū)（園區(qū)）提升發(fā)展”、“高標準推進開發(fā)區(qū)（園區(qū)）整合提升”任務，并在《關于進一步提升全省開發(fā)區(qū)發(fā)展水平的指導意見》這一綱領性文件中明確提出，開發(fā)區(qū)要堅持高端發(fā)展的戰(zhàn)略取向，率先轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，努力建設成為“全省改革開放和體制創(chuàng)新的先行區(qū)，成為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級的示范區(qū)，成為科技創(chuàng)新和生態(tài)文明的引領區(qū)，成為招才引智和高端人才的集聚區(qū)，成為工業(yè)化和城市化融合發(fā)展的和諧區(qū)”，對開發(fā)區(qū)的建設發(fā)展寄予厚望。

二是趕超發(fā)展的地位要求。從周邊競爭態(tài)勢來看，國際金融危機后，各省市均將發(fā)展重心放在實體經(jīng)濟特別是大項目的引進和建設上，不斷加大對開發(fā)區(qū)（園區(qū)）發(fā)展的支持力度。如江蘇省對開發(fā)區(qū)招引優(yōu)質(zhì)大項目的配套政策和資金到位力度大，并提出了開展創(chuàng)新型開發(fā)區(qū)創(chuàng)建工作；中西部包括江西、安徽、河南等省近年由于整合力度大，追趕的速度也在不斷加快，各類國家級綜合改革區(qū)、示范區(qū)、新區(qū)等紛紛涌現(xiàn)。這使地區(qū)間對項目和資金的競爭日益激烈，長三角區(qū)域在電子產(chǎn)品、裝備制造、紡織化纖以及新能源、新材料、物聯(lián)網(wǎng)等領域同業(yè)競爭尤為突出。而作為“國家戰(zhàn)略”的上海自貿(mào)區(qū)的設立，更使上海獲得了更多的制度紅利，這雖然會給浙江帶來諸如示范效應和溢出效應等機遇，但同時也會產(chǎn)生巨大的“虹吸效應”，特別是自貿(mào)區(qū)內(nèi)的貿(mào)易便利化、投資便利化、金融便利化等將對浙江的優(yōu)質(zhì)企業(yè)產(chǎn)生巨大的吸引力，對浙江開發(fā)區(qū)招引世界500強和知名跨國公司等優(yōu)質(zhì)企業(yè)帶來巨大壓力。省政府辦公廳2013年5月印發(fā)的《激勵全省開發(fā)區(qū)爭先進位 建立末位退出機制的實施方案》提出了“分類分級評定年度考核目標”。國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)，以商務部年度綜合評價排名為依據(jù)，設立在副省級城市的杭州、寧波經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)，要力爭進入全國國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)排名前10位；寧波石化經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)和寧波大榭開發(fā)區(qū)，以及設在地級市的溫州、湖州、嘉興、紹興袍江、金華、衢州等經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)要力爭進入全國1/3排名以內(nèi)；設在縣（市、區(qū)）的蕭山、余杭、富陽、長興、嘉善、平湖、柯橋、義烏等經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)要力爭進入全國1/2排名以內(nèi)。實際上，浙江開發(fā)區(qū)（園區(qū)）不僅面臨自貿(mào)區(qū)、兄弟省份開發(fā)區(qū)競爭，而且還面臨省內(nèi)其他功能平臺的多重競爭，這都需要重新審視開發(fā)區(qū)（園區(qū)）的發(fā)展定位、趕超目標，尋求趕超發(fā)展需要補充和培育的新元素，以推動開發(fā)區(qū)（園區(qū)）產(chǎn)生新的質(zhì)變。

三是轉(zhuǎn)型發(fā)展的大勢所趨。從國際看，全球制造業(yè)圍繞新一輪工業(yè)革命正處結構轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)分工重構之中，技術競爭、引資競爭空前加劇。而TPP(跨太平洋伙伴關系協(xié)議)、TTIP(跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關系協(xié)定)、TISA(國際服務貿(mào)易協(xié)定)談判的加速推進，經(jīng)濟全球化已由傳統(tǒng)的商品貿(mào)易為主向以更高標準、更高層次的服務貿(mào)易和跨境投資轉(zhuǎn)變，進而將推動全球貿(mào)易和投資體制重構。從國內(nèi)看，中國經(jīng)濟處于增速換擋、結構轉(zhuǎn)型的關鍵時期，正在進入新一輪地區(qū)分工、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與區(qū)域布局調(diào)整階段，而東部地區(qū)加工業(yè)隨著土地、勞動力等生產(chǎn)要素供應趨緊、資源環(huán)境約束日益突出，低端制造向外遷移的趨勢越來越明顯。同時以上海自貿(mào)區(qū)設立為風向標，以開放促改革，區(qū)域改革正以前所未有的密集度推進?？梢哉f，站在增長轉(zhuǎn)型與全面改革的歷史新起點，轉(zhuǎn)型倒逼開發(fā)區(qū)提升發(fā)展、開放倒逼開發(fā)區(qū)提升發(fā)展、改革倒逼開發(fā)區(qū)提升發(fā)展。在發(fā)展進入倒逼狀態(tài)、改革再謀新優(yōu)勢的新形勢下，開發(fā)區(qū)（園區(qū)）要當好全省改革開放的排頭兵和創(chuàng)新轉(zhuǎn)型探索的先行者，主動承擔國家和省里的改革試點任務，發(fā)揮其日益重要的增長拉動作用、示范帶動作用、集聚輻射作用，推動浙江經(jīng)濟形態(tài)和生產(chǎn)力布局的新調(diào)整和新變化，進而支持浙江經(jīng)濟升級的完美轉(zhuǎn)型。

總體思路和調(diào)整路徑

在經(jīng)歷多年分散發(fā)展后，開發(fā)區(qū)（園區(qū)）發(fā)展事實上已步入“大整合、大平臺時代”，進入到空間整合與功能提升的結構升級新階段，以高效集聚大產(chǎn)業(yè)大項目大企業(yè)，實現(xiàn)集聚集約集群發(fā)展。當前及今后一個時期，深化開發(fā)區(qū)（園區(qū)）空間整合與轉(zhuǎn)型提升的總體思路是，要著眼于“融合、提質(zhì)、升級”，突出“核心引領、聚合發(fā)展、創(chuàng)新推動”，以現(xiàn)有國家級開發(fā)區(qū)、省級產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)為核心，突破既有開發(fā)區(qū)建設模式和“行政區(qū)劃”限制，分層推進開發(fā)區(qū)（園區(qū)）整合、聯(lián)動和一體化發(fā)展，促進產(chǎn)業(yè)集聚、要素集約、產(chǎn)城聯(lián)動、功能集成、體制創(chuàng)新，加快形成與新型城市化工業(yè)化相適應的園區(qū)空間布局和發(fā)展方式，實現(xiàn)開發(fā)區(qū)（園區(qū)）建設從“量的增長”到“質(zhì)的轉(zhuǎn)變”，再創(chuàng)開發(fā)區(qū)（園區(qū)）在新階段的領先優(yōu)勢。其調(diào)整路徑如下：

統(tǒng)籌推進大開發(fā)區(qū)（園區(qū)）戰(zhàn)略規(guī)劃布局。大產(chǎn)業(yè)大項目大企業(yè)建設需要大平臺支撐，進而需要實施更高標準的大園區(qū)承載戰(zhàn)略，形成對高端資源要素、高端產(chǎn)業(yè)具有強大集聚效應的空間極化中心和高度集約化的區(qū)域增長中心。因此，順應浙江進入以中心城市為龍頭的都市區(qū)布局趨勢，從戰(zhàn)略層面強化“優(yōu)化開發(fā)區(qū)域”開發(fā)區(qū)（園區(qū)）的空間集聚，重點在環(huán)杭州灣地區(qū)（區(qū)內(nèi)有杭州大江東新區(qū)、寧波杭州灣新區(qū)和北侖區(qū)、紹興濱海產(chǎn)業(yè)帶等開發(fā)區(qū)塊，以及以杭州高新區(qū)（濱江）、青山湖科技城、未來科技城為基礎的“一區(qū)兩城”創(chuàng)新高地）加快推進省級產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、國家級開發(fā)區(qū)（園區(qū)）強強聯(lián)合，以國際一流的建設標準，舉全省之力高起點規(guī)劃、高強度投入，打造兩到三個大開發(fā)區(qū)（園區(qū)），放大龍頭開發(fā)區(qū)（園區(qū)）經(jīng)濟總量，打造成為浙江經(jīng)濟升級版的先行區(qū)和增長極，在全省形成示范效應，凸顯“做強做大、率先引領”的作用。比如在杭州市本級，可整合杭州經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、杭州大江東產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、蕭山經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)等各類開發(fā)區(qū)（園區(qū)）及功能區(qū)，打造開發(fā)區(qū)的“超級航母”。大開發(fā)區(qū)（園區(qū)）戰(zhàn)略布局特別是要突出省級產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)與國家級開發(fā)區(qū)（園區(qū)）聯(lián)動發(fā)展、一體化整合，招引集聚一批產(chǎn)業(yè)大項目，加快形成大開發(fā)區(qū)（園區(qū)）和所在中心城市能級提升相互促進、融合發(fā)展新格局。

繼續(xù)推進現(xiàn)有園區(qū)深化整合和重構。省內(nèi)大多數(shù)開發(fā)區(qū)（園區(qū)）已經(jīng)完成了大規(guī)模的整合調(diào)整，但園區(qū)間的業(yè)態(tài)互動、空間聯(lián)動缺乏，要沖破行政區(qū)劃藩籬，著力推動地理空間相鄰、產(chǎn)業(yè)聯(lián)系密切的各類開發(fā)區(qū)（園區(qū)）區(qū)域聯(lián)動、融合發(fā)展，形成更大區(qū)域范圍的集聚效應。整合后可以通過重新進行定位分工，增強互補性；可以綜合利用和合理分配各個園區(qū)的資源稟賦，避免重復建設，實現(xiàn)資源共享和資源利用最大化；可以實現(xiàn)政策資源的綜合集成，滿足不同類型、不同需要的各類投資者的需求；可以集中優(yōu)勢資源進行宣傳推廣，樹立園區(qū)統(tǒng)一的品牌。要突出省級引導、市縣聯(lián)動、分層推進方針，在設區(qū)市市本級層面，以省級產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)為龍頭，國家級開發(fā)區(qū)、省級開發(fā)區(qū)（園區(qū)）為基礎；在縣市級層面，以國家級開發(fā)區(qū)或省級開發(fā)區(qū)（園區(qū)）為龍頭、各類功能區(qū)為基礎，推進“多區(qū)合一”的“一個發(fā)展平臺、一個管理主體”的實體化運作建設，實質(zhì)性地整合周邊開發(fā)區(qū)（園區(qū)）以及各類功能區(qū)，強化產(chǎn)業(yè)融合、開發(fā)聯(lián)合、機制整合，用一流的標準集聚優(yōu)質(zhì)要素資源，同時推動核心區(qū)塊創(chuàng)建省級以上高新園區(qū)，形成以強帶弱、集聚集約集中的發(fā)展格局，盡快推動一批開發(fā)區(qū)（園區(qū)）進入“‘千億’級俱樂部”。而合理的利益分配機制是跨區(qū)域整合的根本支撐，可探索跨區(qū)域股份合作模式，盡快建立符合區(qū)域?qū)嶋H的財政管理體制、開發(fā)建設體制、投融資機制，制定土地、能耗、環(huán)境容量等指標跨行政區(qū)轉(zhuǎn)移的政策安排和制度設計，在產(chǎn)值、稅收、利潤、節(jié)能減排等重要指標的區(qū)際分割上實現(xiàn)新突破。

強力推進國際國內(nèi)合作產(chǎn)業(yè)園建設。與蘇州新加坡工業(yè)園等中外合作園區(qū)相比，浙江合作產(chǎn)業(yè)園建設規(guī)模都偏小，建設規(guī)格與地方政府參與程度偏低，對浙江產(chǎn)業(yè)升級和引資質(zhì)量優(yōu)化發(fā)展并沒有產(chǎn)生明顯的帶動作用。開發(fā)區(qū)（園區(qū)）要“在面向世界、接軌國際、承接國際高端產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移上繼續(xù)走在前列”，重要的是強化園區(qū)國際國內(nèi)合作，由過去單一的內(nèi)源型發(fā)展模式轉(zhuǎn)向積極有為的內(nèi)外協(xié)同的新型發(fā)展模式，形成開放式的整合載體和高效能的整合機制，承力借勢在更大范圍內(nèi)集聚高端資源、高端產(chǎn)業(yè)，進而推動園區(qū)結構升級和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。要主動抓住國家推動以開放促改革促發(fā)展、加快自貿(mào)區(qū)建設等重大契機，借鑒蘇州新加坡工業(yè)園、中新合作天津生態(tài)城等建設經(jīng)驗，通過中外合作、國內(nèi)共建等形式建設產(chǎn)業(yè)園和科技城，引進高端項目、高端人才和管理經(jīng)驗，加大高端資源整合力度，大幅度提升園區(qū)開發(fā)開放的層次和能級。重點在杭州市、寧波市和舟山群島新區(qū)，以省級產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、國家級開發(fā)區(qū)為依托，規(guī)劃建設以高新技術產(chǎn)業(yè)、高端制造業(yè)與生產(chǎn)性服務業(yè)為特色的、具有規(guī)模效應與帶動作用的若干高層次合作產(chǎn)業(yè)園，吸引國際一流園區(qū)營運商、戰(zhàn)略投資者等優(yōu)質(zhì)開發(fā)主體參與園區(qū)平臺的建設和管理，力爭上升為國家級中外合作產(chǎn)業(yè)園，打造全省開放合作的新高地。而作為浙江省海洋經(jīng)濟核心示范區(qū)的寧波市和舟山群島新區(qū)，以梅山保稅港區(qū)、舟山港綜合保稅區(qū)區(qū)等為基礎，整合現(xiàn)有保稅區(qū)、保稅港區(qū)、出口加工區(qū)，共同謀劃推進浙江自由貿(mào)易園區(qū)試點，探索建立多層面協(xié)作機制，在新一輪開放促改革和發(fā)展上形成動力、贏得先機。

探索推進園區(qū)轉(zhuǎn)型提升示范和試點。開發(fā)區(qū)（園區(qū)）發(fā)展將普遍經(jīng)歷一個產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和功能提升的過程，無論是園區(qū)整合提升還是中外合作產(chǎn)業(yè)園建設，宜有重點地探索園區(qū)轉(zhuǎn)型提升發(fā)展試點，擴大釋放標桿示范效應。一是創(chuàng)建高水平的創(chuàng)新型示范園區(qū)。國家級開發(fā)區(qū)（園區(qū)）以及環(huán)杭州灣地區(qū)具備一定條件的省級開發(fā)區(qū)，需要確立以創(chuàng)新驅(qū)動、人才聚集、產(chǎn)城融合推動園區(qū)轉(zhuǎn)型的新思維，圍繞集聚創(chuàng)新要素、激活創(chuàng)新資源、轉(zhuǎn)化創(chuàng)新成果、提高創(chuàng)新能力，加快推進集知識創(chuàng)造、技術創(chuàng)新和新興產(chǎn)業(yè)培育為一體的創(chuàng)新核心區(qū)建設，而無論是所謂科技城、智慧谷還是生態(tài)城、知識帶都將是發(fā)展的最高形態(tài)。二是創(chuàng)建具有鮮明產(chǎn)業(yè)特色、集聚效應的產(chǎn)業(yè)升級示范園區(qū)。各園區(qū)要明確一個集中發(fā)展的主導產(chǎn)業(yè)和2-3個積極培育的重點產(chǎn)業(yè)，加快騰籠換鳥，推進優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)高端化、特色產(chǎn)業(yè)集聚化、新型產(chǎn)業(yè)規(guī)?；杏媱?、有步驟地將與園區(qū)發(fā)展方向不符或?qū)ζ渲鲗Мa(chǎn)業(yè)有影響的轉(zhuǎn)移出去，不斷提高主導產(chǎn)業(yè)集聚度，推動優(yōu)質(zhì)資源向優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)集聚。三是善于運用好各個層面的改革試點，率先探索在開發(fā)區(qū)（園區(qū)）創(chuàng)新建立基于負面清單的外資準入和企業(yè)投資項目高效審批改革、率先在開發(fā)區(qū)（園區(qū)）全面推進資源要素配置市場化改革、率先在開發(fā)區(qū)（園區(qū)）推進產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整機制創(chuàng)新試點等。借鑒先行地區(qū)的改革經(jīng)驗特別是借鑒上海自貿(mào)區(qū)管理模式和做法，力求在開發(fā)區(qū)（園區(qū)）建設法治化和國際化營商環(huán)境實現(xiàn)新的突破。