法治建設要注意把握“四個關系”

王昌榮

十八屆四中全會是我們黨在全面建成小康社會關鍵階段、全面深化改革攻堅時期召開的一次非常重要的會議。全會提出的許多新思想、新觀點、新論斷、新舉措，充分體現(xiàn)了我們黨在治國理政上認識的突破和手段的創(chuàng)新。學習貫徹四中全會精神，建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，要在全面理解、深刻領會、準確把握上下功夫，要注意把握好四個方面的關系：

一、法治建設與黨的領導的關系

黨的領導、人民當家作主、依法治國三者是有機統(tǒng)一的。 “治國必先治黨，治黨務必從嚴”。最近，習近平總書記在群眾路線教育實踐活動總結大會上強調，要“把抓好黨建作為最大的政績”，同時要求“各級黨組織和黨員領導干部要帶頭厲行法治，不斷提高依法執(zhí)政能力和水平，不斷推進各項治國理政活動的制度化、法律化”，深刻闡明了當前加強黨的建設與厲行法治之間的密切關系。十八屆四中全會強調，黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證。這兩個“最”，要求我們把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面。一方面，黨領導人民制定法律，我們黨要帶頭遵守法律，而且體現(xiàn)從嚴的要求。四中全會有一個亮點，就是講清了黨與法的關系：我們強調黨要依法執(zhí)政、依憲執(zhí)政，任何人都要在法律范圍內行事。黨是法治建設的領導者、推動者和實踐者，黨紀要求嚴于法。對內，黨員干部要模范遵守黨章黨紀，嚴格規(guī)范黨內生活；對外，黨員干部要帶頭學法、懂法、守法、用法、護法，知“紅線”，明“底線”，不碰法律高壓線。全會規(guī)定，領導干部插手司法活動，要記錄在案，要進行責任追究。這是保證司法獨立的新措施。只有把深化法治建設與從嚴治黨、加強黨建結合起來，才能營造更加清明的政治生態(tài)。另一方面，在法治建設中，要體現(xiàn)黨統(tǒng)攬全局的作用。只有黨組織統(tǒng)攬全局、協(xié)調各方，才能實現(xiàn)有效治理。這次全會特別把加強黨的領導作為法治建設的一大任務，并強調要充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內容。我們在實踐中要很好地把握法治建設與黨的建設的關系，不斷提高法治建設的能力和水平。

二、法治建設與“五位一體”總布局的關系

中國特色社會主義事業(yè)總體布局是經濟、政治、文化、社會、生態(tài)“五位一體”。全面建成小康社會、全面深化改革開放、全面推進依法治國這“三個全面”，有其內在的邏輯聯(lián)系：全面深化改革與全面推進依法治國的根本目的是為了實現(xiàn)全面建成小康社會；全面建成小康社會、全面深化改革，都離不開全面推進依法治國。法治建設隸屬于中國特色社會主義事業(yè)總布局，融于大局、服務大局、推動大局、保障大局是法治建設的應有之義。從浙江省來看，今年以來，省委書記夏寶龍同志多次強調，要把 “五水共治”、“三改一拆”等省委重大工作部署與“法治浙江”建設緊密結合起來。夏寶龍書記在縣市區(qū)委書記“三改一拆”工作情況交流會上指出，“三改一拆”是法治浙江建設的生動實踐，“三改一拆”是法治浙江建設的大平臺、試驗田、試金石和活教材，就是深刻指出了兩者之間的辯證關系。講法治，就是講政治，講大局。一方面，我們強調法治建設要為中心工作和大局工作服務，不能游離于中心工作，要與中心工作、與各項重大決策部署緊緊融在一起。各項建設和發(fā)展的措施要通過法治來實現(xiàn)，各項改革措施要通過法治來推進，各項民生和社會保障等工作要通過法治措施來保障。另一方面，我們也要善于通過中心工作推動法治建設，要像“三改一拆”的實踐一樣，通過各方面具體工作來增強法治理念、鍛造法治能力、提升法治素養(yǎng)、形成法治習慣。

三、法治建設與全面深化改革的關系

在全面建設小康社會、實現(xiàn)“兩個一百年”目標、中華民族偉大復興的中國夢之中，法治與改革是“姐妹篇”。一個社會，秩序與進步是兩大基本追求。講秩序，要求維持法紀規(guī)章；講進步，要求有破有立。全面深化改革，總目標是推進社會主義制度的自我完善，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這個過程，實際上也是法治建設的過程。法治建設有兩個基本方面：一方面，講法治就要樹立法律至上的理念，做到有法可依、有法必依、守法必嚴、違法必究，要樹立起法治的權威。另一方面，法治也是一個治理實踐的過程。既然是實踐，就有一個不斷完善的過程，這就內在地要求推進改革。因此，深化改革與深化法治建設，是辯證統(tǒng)一的，兩者并行不悖，應當協(xié)同用力。習近平總書記強調，凡屬重大改革都要于法有據(jù)，要發(fā)揮法治對改革的引領、推動和保障作用。深化法治建設，必須與推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化與結合起來，在全面深化改革中推進法治建設，在深化法治建設中全面推進改革。

四、法治與德治的關系

法律法規(guī)再健全、體系再完備，最終還要靠人來執(zhí)行。習近平總書記強調，奉法者強，則國強。在全面推進依法治國過程中，要把社會主義核心價值觀建設更加突出起來，大力弘揚中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，實現(xiàn)以德治國和依法治國的統(tǒng)一。一方面，“法治精神是法治建設的靈魂”。深化法治建設，要抓好法治精神教育這個“靈魂”。我們體會，習近平總書記關于法治問題的思想脈絡非常清晰：第一，強調法治權威，講憲法至上、法律至上，要把權力關進制度籠子；第二，強調法治實踐，因為是實踐，要不斷完善，所以講改革；第三，強調奉法守法，講法治思維、法治理念的問題。從這一點上看，我們要注重法治意識、法治觀念和法治思維的培養(yǎng)和內化，在全社會形成遵守和崇尚法律的集體自覺。在這方面，政府要帶要頭，領導干部要帶好頭。同時，要引導群眾通過法律反映訴求、解決問題、維護正當權益。另一方面，道德力量不可忽視。德治禮序是中華傳統(tǒng)文化的重要內容。幾千年傳統(tǒng)社會積累的重禮明法、追求和諧等文化精神，是法治建設的根基。因此，我們要充分發(fā)揮傳統(tǒng)文化禮法相依、崇德重禮、正心修身的歷史智慧，發(fā)揮禮序家規(guī)、鄉(xiāng)規(guī)民約的教化作用，為全面推進依法治國提供文化營養(yǎng)。

(作者系中共浙江省委黨校常務副校長)

深入推進依法行政 保證公正司法

文學國

一、如何認識法治中國建設的歷史邏輯與現(xiàn)實要求

中國古代法家代表人物韓非子雖然說過“奉法者強則國強，奉法者弱則國弱”，但法治的治國方略并未進入過中國古代統(tǒng)治者的視野。在近代仁人志士救亡圖存的探索中，中國才逐步認識到法治對國家強盛與人民幸福的重要性。但法治的實施必須要依靠穩(wěn)定的政治環(huán)境、科學的法律體系、公正的司法體制以及良好的道德秩序。應該說，中國真正開始現(xiàn)代法治建設是從黨的十一屆三中全會之后。從法治建設的歷史脈絡分析來看，我們黨每個歷史時期所提倡的法治主張，不僅客觀反映了我國法治建設的時態(tài)變化，而且也是從我國經濟社會的發(fā)展階段對法治的需求不斷變化出發(fā)的。從建設社會主義法律體系到全面建設社會主義法治體系，這不僅是詞語的變化，而且反映了我國法治建設內涵的變化，是我們黨面臨執(zhí)政形勢的變化，遵循法治建設的自身規(guī)律，回應民眾對法治的需求，反映了法治建設的內在本質要求，符合我國法治發(fā)展的自身邏輯性，達到了歷史與邏輯的統(tǒng)一。

為什么要打造我國法治建設的升級版？這是我國經濟社會發(fā)展的階段性要求。法治作為上層建筑，需要深刻地反映與順應經濟基礎的發(fā)展與變化。我國經濟總量已位居世界第二，世界銀行于今年五一前夕發(fā)表預測報告，稱今年我國經濟總量將超過美國成為世界第一。同時，我國人均GDP雖然還不高，7000美元左右，但也邁入了中等收入國家的行列。我國經濟的高速增長，得益于我國自改革開放以來堅持以經濟建設為中心，建設社會主義市場經濟體制，積極參與經濟全球化，在國際貿易中充分利用現(xiàn)行的貿易規(guī)則，發(fā)揮中國產品的比較優(yōu)勢?？梢哉f，今天的中國經濟已經深度融入到了一體化的世界經濟中，市場經濟的許多規(guī)則已經與國際接軌。市場經濟就是法治經濟，作為參與其中的中國人，深切體會到了這點。目前，經濟體制改革已經進入深水區(qū)，還遵循過去那種“摸著石頭過河”邊改革邊探索的改革思路，顯然已經不適應當下的中國了。先立規(guī)矩后操作，已經成為下一步改革的共識。無論是深化改革，還是推動發(fā)展，都需要運用法治思維與法治方式，再也不能“摸著石頭不過河”了。因此，要實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應改革和經濟社會發(fā)展需要。

這些年來，社會建設提到越來越高的地位，也是經濟發(fā)展到一定階段的必然結果。收入分配制度、戶籍制度、教育制度、醫(yī)藥衛(wèi)生體制、社會救助制度、社會保障制度等，都與老百姓的生活密切相關，既涉及到每位中華人民共和國的公民共享經濟發(fā)展成果的問題，也是保障公民基本權利實現(xiàn)的基礎。民生問題解決不好，社會很難保持穩(wěn)定。這些制度的改革必須要進行好頂層設計，最科學、最公平的頂層設計就是代表民意的立法機構通過的法律法規(guī)。立法實踐表明，這些關系到民生政策的社會領域里的立法，老百姓的參與積極性很高，他們具有強烈的表達自己利益的愿望。因此，希望立法機關盡快拿出相應的配套措施，保障公民參與立法的權利。

市場經濟發(fā)展到一定程度，通過市場第一次分配所產生的利益不公平日益顯現(xiàn)出來，由此帶來一系列的社會矛盾與階層沖突。解決好利益分化所產生的各種社會矛盾，離開法治思維與法治方式別無良法。法律是調整社會利益關系的，在公平的規(guī)則下與透明的程序中，解決不同利益群體的利益矛盾，利益相關方才有可能接受解決的方案與結果，社會也才能達最和諧的境界。

二、依法行政是法治國家建設的關鍵

黨的十八屆四中全會指出，法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。我國社會主義法律體系基本建成，建設社會主義法治體系的關鍵是法律的實施。如果已經制定的法律得不到有效的實施，紙上的法律就不能變成人們行動中的法律，法律就會一文不值，更談不上什么法律的權威。政府依法行政首先要堅持的原則就是政府的行政行為要有法律的授權，“法無授權不可為”。在過去風行的GDP政績考核標準下，出現(xiàn)一些被人們所追捧的地方“政治強人”，他們在一方大拆大建，營造新城，利用地方融資平臺，大量向銀行等金融機構舉債，形成巨額的地方債務。他們做事的風格雷厲風行，利用手中的行政權力，強力推動，遇有民眾維護自己合法利益的抗爭，他們則會動用國家公權力機構予以壓制。他們做事的方法，大都遵循上有政策下有對策，對民眾宣稱的都是“為官一任、造福一方”的高談闊論。一些地方出的現(xiàn)所謂“鬼城”，因征地拆遷引發(fā)的群體性事件，大多與此有關。在這些地方行政官員那里，法律顯然成了擺設，甚至是他們干一番大事業(yè)的障礙。他們認為法律都是一些限制他們干事的條條框框，如果做任何事情都要走相應的程序，不僅程序繁瑣，關口太多，而且影響做事的效率，當然就直接到影響他們晉升的速度。將權力關進法律的籠子里，制度的籠子里，實際上就是要約束公權力的行使?，F(xiàn)代法治的精髓是治權與治官。如果不能約束一些地方官員手里所掌握的行政大權，公共權力不僅成為一些官員謀取私利的工具，而且它會像一匹脫韁之馬，恣意侵害公民的基本權利，造成官逼民反的惡劣后果。

政府奉公守法，嚴格執(zhí)法，是維護政府公信力的基礎。政府守法是老百姓守法的表率。政府不僅是守法的踐行者，也是守法的宣傳者。如果政府依法行政，就能夠保持政策的連續(xù)性，老百姓才有穩(wěn)定的未來預期，社會的信用才能建立起來。但目前我國一些地方政府主官更換很快，許多官員不到任期就換位置了，而每位官員上任時都會出臺一些與前任不同的執(zhí)政策略，這樣就出現(xiàn)了官員調動頻繁、政策變化多端的現(xiàn)象，弄得百姓與基礎官員無所適從，打亂了人們的行為預期，這也是造成目前社會普遍失信的原因之一。政府不守信，社會的信用體系無從建立。政府守法，依法行政，才能建立政府的公信力。政府是法律的實施主體，國家的法律能否得到有效的實施，關鍵看政府是否嚴格執(zhí)法。選擇性執(zhí)法與釣魚式執(zhí)法，都會對政府的執(zhí)法能力與執(zhí)法公正造成巨大的損害。目前存在的食品安全、環(huán)境污染、勞資糾紛等嚴重的社會問題，都與政府的執(zhí)法不力，甚至是不作為有內在的聯(lián)系。執(zhí)法機構與執(zhí)法人員存在的腐敗現(xiàn)象，不僅嚴重損害的政府的公正廉潔的形象，更是從根本上削弱了政府的執(zhí)法能力。法治國家要求對政府與市場的邊界作出清晰的界定，要厘清政府的權力清單，讓公權力在陽光下運行。責任政府也是法治國家的應有之義，完善政府的責任追究制度，尤其是充分發(fā)揮各級人民代表大會對政府的監(jiān)督與問責作用，發(fā)揮廣大人民群體對政府的監(jiān)督與問責作用，是切實強化政府責任，建立法治政府的有效途徑之一。

我國目前是世界上極少數(shù)開展普法教育的國家，各級行政領導與官員更是參加普法教育的主力，是我國法制宣傳的主要受眾，但在一些行政官員那里，現(xiàn)代法治意識卻非常淡薄，法治常常掛在嘴上，一旦落實到具體的行政工作，法律規(guī)則與法定程序就被拋到九霄云外。在他們的意識里，權大于法的陳舊觀念依然根深蒂固，不受約束的權力行使起來酣暢淋漓，得心應手。運用法治思維與法治方式來進行執(zhí)政理政，還需要一段很長的路要走。我們要不斷根據(jù)法治實踐的經驗，探索出符合中國國情的、將權力關進制度的籠子里的、行之有效的措施與方法。

三、司法公正要守住正義與社會穩(wěn)定的底線

十八屆四中全會提出，公正是法治的生命線。司法公正對社會公正具有重要引領作用，司法不公對社會公正具有致命破壞作用。這一說法，擊中了我國法治國家建設中的要害。人民為什么會認可法律的權威，為什么會對法律產生出自內心的擁護和真誠信仰，因為法律可以給人民以公正與正義。公民的合法權益受到侵害，司法可以給予公正的救濟。如何進行司法體制改革，建立健全司法運行機制，一直是黨和國家這些年認真探索的問題。受制于體制機制的制約，現(xiàn)行的司法制度存在不少問題，領導干部干預司法機構辦案，嚴重損害了司法機關的獨立性；司法機構在處理具體的案件時，不得不考慮所在地方政府的意志，因為地方司法機構的經費來源于地方財政，司法上的地方保護主義成為地方保護主義的一個分支；司法人員的任免大權在地方黨委與政府，對司法人員的獨立辦案形成不同程度的干預；個別司法人員貪污受賄，辦理關系案、人情案、金錢案，嚴重損害了司法公正，破壞了司法機構在社會公眾中的形象。這次全會決定，對這些司法領域長期存在的頑疾開出了良方：必須完善司法管理體制和司法權力運行機制，規(guī)范司法行為，加強對司法活動的監(jiān)督，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義；完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度，建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度，建立健全司法人員履行法定職責保護機制；最高人民法院設立巡回法庭，探索設立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院；實行辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制。但這些制度如何落地，還需要制定出詳細的具有可操作性的措施，因為中國幾千年遺傳下來的官本位思想還很嚴重，中國也是一個人情社會。況且，在現(xiàn)行的司法制度里，法官與檢察官也都是“官”，如何避免官官相衛(wèi)，避免司法官員與其他官員相互勾結，需要在制度上設立“防火墻”。在人情社會里，司法人員也是社會人，如果不設立可操作的具體制度，人情關系作為社會關系的潤滑劑，會無孔不入，浸透到司法活動的各個環(huán)節(jié)中去。

法院的有效判決要得到切實的執(zhí)行，這是目前解決司法公信力，樹立法律權威的突破口。法院的生效判決得不到執(zhí)行，民眾形象地將法院的判決書比喻為法院開給勝訴方的“白條”。很長時間以來，黨和政府花費了很大的力氣，想了不少的辦法，力圖解決這一司法領域的老大難問題，但目前看來效果還不理想。這次全會提出，將審判權與執(zhí)行權分開，是一種新的解決問題的思路，是否能夠解決法院判決執(zhí)行不力的問題，我們還要拭目以待。從根本上看，法院判決書得不到執(zhí)行，還是由于各種社會力量阻礙著法院執(zhí)行機構的有力執(zhí)行，使得法院執(zhí)行機構無力履行法律賦予的執(zhí)行權力，拒絕執(zhí)行的敗訴方與相關機構，也沒有因為拒絕執(zhí)行法院的判決而受到應得的懲罰，這在一定程度上助長了違法行為的蔓延。

這次全會特別提到要推動全社會樹立法治意識，深入開展法治宣傳教育，把法治教育納入國民教育體系和精神文明創(chuàng)建內容。我國一直推行普法教育與法制宣傳，但是效果如何呢？我們需要進行反思。如果一個人從書本上學到了許多法律知識，懂得了許多法律的規(guī)定，但在實際的生活中發(fā)現(xiàn)，許多政府官員及政府執(zhí)法人員知法犯法，視法律如兒戲，將法律視為維護自己特權的工具，將法治理解“制定一部法律治理你”，法律不能切實保障公民的合法權益反而有時成為保護特權的工具，那么人們懂法懂得越多反而會越對法治現(xiàn)實失望。這里不是反對普法教育，而是認為最有效的普法教育是通過具體的個案的公正裁決，讓人們生動地感受到正義的法律就在你身邊。況且，在現(xiàn)在的法律種類與條文越來越復雜，司法與執(zhí)法活動越來越成為一門專門職業(yè)的情況下，普通大眾弄明白其中的關系與含義，確實也有難度。因此，一般意義上的普法教育應該定位于養(yǎng)成公民法律意識，培育守法公民。

(作者系中國社會科學院研究生院副院長、教授)

立良法，促善治，推動法治體系和法治國家建設的飛躍

丁祖年

全面推進依法治國的總目標，就是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。建設法治體系，首先就是要形成完備的法律規(guī)范體系。十八屆四中全會強調了立法在法治體系建設中的先行地位，并對新時期的立法工作的總體要求和主要舉措作了明確，其中包含了許多重要的新思想、新觀點，為新形勢下進一步做好立法工作，充分發(fā)揮好立法的引領和推動作用指明了方向，具有十分重要的理論和實踐意義，必將對我們堅持中國特色社會主義發(fā)展道路、建成法治中國產生深遠的影響。

法律是治國之重器，良法是善治之前提。四中全會指出，建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵。同時還要求立法恪守以民為本、立法為民理念，貫徹社會主義核心價值觀，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護。把提高立法質量作為下一步改進立法工作的關鍵點和著力點，并鮮明提出良法的標準，體現(xiàn)了黨中央在對我國立法工作現(xiàn)狀的科學判斷和對立法規(guī)律的準確把握，解決了新形勢下加強和完善立法工作的方向問題，即提高立法質量，保證立出良法。為保證立良法，四中全會從立法原則、立法重點及立法體制機制等方面提出了一系列極富針對性的新觀點和要求。

一、要把公正、公平、公開原則貫穿立法全過程

立法公正公平，僅有主觀愿望和判斷是不夠的，要有客觀程序予以保障，其中重要的方面是做到立法過程公正、公平、公開。這是為我國多年來立法實踐所證明的。如果立法能夠做到全過程公正、公平、公開，不僅能夠有效保證所制定的法律規(guī)范最大限度達到公正公平，而且能夠更好地體現(xiàn)社會主義本質，全面保障人民的民主權利。

二、要完善立法體制，不斷提高黨領導立法工作水平

堅持和加強黨對立法工作的領導，是立良法的保證。四中全會關于依法治國理論中有一個非常重要的貢獻就是第一次對黨的領導和依法治國關系這一重大理論和實踐問題作了深刻而科學的闡述。把加強黨的領導作為完善立法體制的重要問題提出，并明確提出要完善黨對立法工作中重大問題決策的程序，是這個理論貢獻的體現(xiàn)，具有深遠意義。深刻理解和把握這一問題，有利于增強我們堅持黨對立法工作領導的自覺性和主動性，并不斷提高黨領導立法工作水平。四中全會對立法體制完善提到的另一個重要內容是賦予設區(qū)的市地方立法權，這是對三中全會關于“逐步增加有地方立法權的較大時的數(shù)量”要求的落實和拓展，有利于優(yōu)化立法資源配置，更好地發(fā)揮好立法在推進地方改革發(fā)展中的作用。

三、要深入推進科學立法、民主立法，切實提高立法質量

近十年來各級有立法權的人大在科學立法民主立法方面進行了積極探索和實踐，積累了一定經驗，顯現(xiàn)了一定成果。四中全會繼續(xù)突出了對推進科學立法民主立法的要求，足見科學立法民主立法依然是影響當前立法質量提高的重要原因。具體來看，四中全會決定特別提出的關于完善立法項目征集和論證制度，健全立法機關主導、社會各方有序參與立法的途徑和方式，拓寬公民有序參與立法途徑等要求，是屬于科學立法民主立法中十分關鍵而實踐中又較為薄弱的環(huán)節(jié)，具有很強的針對性。

四、要加強重點領域立法，實現(xiàn)立法和改革決策相銜接

在當前亟需立法事項多、立法任務繁重的背景下，四中全會明確要把完善體現(xiàn)權利公平、機會公平、規(guī)則公平的法律制度，保障公民人身權、財產權、基本政治權利等各項權利不受侵犯，保障公民經濟、文化、社會等各方面權利落實等作為需要重點加強的立法領域，體現(xiàn)了黨中央高瞻遠矚，審時度勢，善抓重點，有利于最大程度發(fā)揮好立法資源的作用。同時，四中全會提出要做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應改革和經濟社會發(fā)展需要，這是對三中全會精神的落實和具體化，體現(xiàn)了黨中央堅持以法治思維和法治方式推進全面深化改革的堅定性和務實性。

浙江省在全國最早或較早建立并實施了一系列科學立法民主立法的制度，如立法選項的公開征集逐項論證制度，聽證制度、公聽會制度、網絡征求意見制度、代表分專業(yè)有重點參與立法制度、建立以專家?guī)鞛榛A的專家參與立法制度、全面推行以起草小組制度為主要形式的立法機關與社會各方共同參與立法的模式等等。但對照四中全會對進一步加強立法工作的新要求新任務，特別是從形成完備法律規(guī)范體系，建設社會主義法治體系的高度來看，浙江仍存在一定差距。因此，我們要認真學習領會四中全會精神，并結合本省立法工作實際，研究改進和完善立法工作的思路。筆者認為重點要在求實效方面下功夫，進一步完善程序，細化具體要求，并加大落實力度，使立法科學化民主化程度真正得到明顯提升，使我們制定的每一部法規(guī)真正達到符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護的要求。

(作者系浙江省人大常委會副秘書長、法工委主任)

法治環(huán)境的改善將從根本上理順政府與市場關系

馬力宏

政府與市場是現(xiàn)代國家經濟發(fā)展中必須處理好的一對基礎性關系。政府與市場關系能否有效協(xié)調，受到了許多因素的影響。一個國家經濟的健康發(fā)展，既需要發(fā)揮市場的力量，也需要發(fā)揮政府的積極作用。當前，我國法治不健全是影響政府與市場關系的主要制約因素。

首先，缺乏健全的法治環(huán)境遏制了市場的活力，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，市場主體的利益不能得到充分的尊重和有效保護。這是我國經濟活動中各類市場主體的主要擔憂。民營經濟發(fā)展中碰到的這方面問題最多，其它市場主體也同樣面臨這種狀況。市場主體的正當利益未能得到應有的尊重和保護，很重要的原因，是由政府不依法行政引起的。我國不少地方長期存在著政策大于法律的現(xiàn)象，一些地方政府的一個政策調整，就可以把原先大量按照市場規(guī)則訂立的合同和契約化為一張廢紙，使相關的市場主體損失慘重。政府的政策多變也使市場主體的利益無法得到保護。不少地方換一屆政府就變一套政策，缺乏政府政策的連續(xù)性穩(wěn)定性，使許多按原定的政策投資發(fā)展的經濟個體利益受損。政府管理中執(zhí)法不嚴也使得市場利益得不到保護。當市場利益出現(xiàn)糾紛時，法律卻不能保護市場主體的正當利益，法院作出的裁決，也常常難以得到有效執(zhí)行。市場主體的利益不能得到充分的尊重和有效的保護，市場必然失去活力。第二，市場主體的積極性受到限制。只有市場主體充滿積極性和主動性時，市場才有活力。而市場主體的積極性和主動性，只有在受到環(huán)境的鼓勵和支持時，才能形成和保持。當市場主體的愿望、目標和努力屢屢碰壁，不斷遭到環(huán)境的否定時，積極性和主動性必然降低，甚至消失。我國長期以來政府過多的行政審批對市場主體積極性造成了極大的傷害。許多市場主體的投資計劃和設想，往往由于過于繁瑣的審批程序而被擱淺。面對這些復雜繁瑣的審批，許多市場主體的熱情和激情必然會慢慢冷淡下來。第三，市場規(guī)律受到破壞，公平競爭的市場環(huán)境難以形成。市場的效率來自競爭，競爭必須有公平的環(huán)境。這種公平競爭環(huán)境的形成，必須以法治為基礎。因此，市場經濟必然是法治經濟。競爭越激烈，越需要規(guī)范的法治。但是，如果政府不能依法行政，如果激烈的項目招標存在權力腐敗，如果政府的決策存在隨意性，如果地方政府對政績過分追求，那么，公平競爭環(huán)境就難以形成，市場就不可能再有活力。

其次，缺乏健全的法治環(huán)境制約了政府積極作用的有效發(fā)揮，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，缺乏依法行政的剛性約束影響了政府職能的科學定位。政府作為公共權力，具有權威性和擴張性，需要通過法治環(huán)境對政府的權力形成相應的約束力。如果這種約束力過小，政府權力就有可能膨脹，導致權責定位不科學，管了許多不該管、管不了、也管不好的事情。第二，缺乏依法行政的剛性約束扭曲了政府的行為方式。政府在管理社會公共事務的過程中，可以運用法律的、經濟的、行政的和教育的等各種不同的方式和手段，需要根據(jù)不同的場合和對象加以選擇。但是，由于缺乏政府依法行政的約束力，不少地方政府的管理方式、行為方式常常出現(xiàn)問題，行政手段和方法往往被政府更多采用。行政手段的過多使用，常常使政府的作用產生了消極的后果。第三，缺乏依法行政的剛性約束抑制了政府責任機制的形成?，F(xiàn)代社會要求政府必須是責任政府，對選民負責、對納稅人負責。但是，當缺乏健全的法治不能對政府加以依法行政的剛性約束時，政府的責任機制就很難形成。在這種狀態(tài)下，政府的決策失誤很難得到有效的追究，為了實現(xiàn)自身的政績，常常還可以無節(jié)制地借錢，因為很難形成借錢要還的責任意識，從而導致地方政府債務的巨大黑洞。

理順政府與市場關系的前提，是確立政府能夠依法行政的法治環(huán)境。四中全會確立依法治國方針將從根本上理順政府與市場關系。首先，通過權力清單和負面清單從法律層面理清政府與市場關系。通過權力清單實現(xiàn)政府“法無授權不可為”，從法律層面對政府的權力給予更加嚴格的限制。通過負面清單實現(xiàn)市場“法無禁止即可為”，從法律層面保證企業(yè)有更多的自主權，市場有更大的活力。其次，加快各項政府法規(guī)的清理修訂和重建，為理順政府與市場關系提供具體的法律依據(jù)。對經濟領域的所有相關法規(guī)加以梳理，對不符合負面清單管理要求的法規(guī)加以清除和修改，重建一批適應負面清單管理要求的新法規(guī)。最后，加大政府體制改革的力度，為理順政府與市場關系提供機構設置上的保障。精簡以審批為主的機構和人員。加強以事中和事后監(jiān)督為主要職能的機構和人員。通過更有效的職業(yè)培訓來盡快提高政府工作人員的素質和能力。新的管理方式對政府管理者的專業(yè)化、職業(yè)化的要求會明顯提高，因此，必須重視政府管理的人才隊伍建設，尤其是政府工作人員依法行政的理念和意識的強化。

(作者系浙江省政府參事室參事、研究員)

百姓受益，是法治成功的關鍵

林學飛

十八屆四中全會以“依法治國”作為全會主題，這在我們黨的歷史上是第一次，令人鼓舞。全會提出，“法律的權威源自人民的內心擁護和真誠信仰。人民權益要靠法律保障，法律權威要靠人民維護?！比绾巫尠傩赵趯嵺`法治中受益，這是法治能否成功的關鍵。在此，筆者主要談談法治建設的兩個基本問題。

一、法律為什么重要？

法律的作用在于各就各位、各行其道，明確相互之間的關系，也就是明確各自的邊界，包括權利或權力的邊界，義務或責任的邊界。處理這方面的關系，法律是里手行家。比如中央跟地方的關系，這應該是當下和未來中國的一個大問題。我國央地關系、上下關系存在的一個比較嚴重的問題是彼此的邊界很不清晰。邊界不清會產生很多問題，比如使議價的空間增加，誘使地方在與中央博弈時投入更多力量。地方主體眾多，博弈能力很強，這無疑是導致過去二三十年間中央權威流失的一個重要原因。如果雙方或多方權力責任事權財權邊界清楚，中央管什么、地方管什么、中央地方共管什么非常明確，那么地方是不會投入這么多精力與中央博弈。十八屆三中全會就已經著手解決這個問題。關鍵是下一步要理清楚中央與地方的關系，并用法律來劃線，法治來保障，彼此要遵守。筆者認為這是中央重建權威的基礎性制度。美國是一個聯(lián)邦制國家，美國憲法明確規(guī)定了中央政府主要管外交、軍事、移民政策、洲際貿易等，其他的都由各州自行管理。沒有人會說美國的中央政府是沒有權威的。

再比如我們一些縣市政府，副縣市長多達七八個，甚至十來個，相應的辦公廳(室)副主任、副秘書長也會有很多配置。為什么需要這么多的官員？這跟政府機關內部外部權力責任界限不清楚有極大關系。政府很多工作需要協(xié)調、溝通，但由于邊界不清而引起的協(xié)調溝通占比應該不低。

二、法治的本質是什么？

四中全會把建設法治體系、法治國家作為全面推進依法治國的總目標。筆者認為，法治國家是靜態(tài)性目標或結果性目標，法治體系是動態(tài)性目標或過程性目標。法治體系強調的是法治建設的整體性意義。

那么，法治的本質是什么？法治有兩層基本含義：

第一，規(guī)范權力。法律是用來確定邊界的，權力清單、責任清單就是依據(jù)法條清理出來的。習近平總書記強調要把權力關進籠子。法治就是要承擔這個使命。實事求是地講，我們沒有解決好規(guī)約束權力問題。中國的老百姓，包括大部分知識分子，最大的意見主要是權力不能有效地被管住。中央這次把依法治國作為全會主題，解決權力規(guī)范約束問題，應該是一個很重要的出發(fā)點。當然，法律要管得住權力，法律得要有權威，這是問題的根本。樹立法律權威不是一蹴而就的事情，需要有一個長期的過程。在這里需要強調兩點：一是四中全會重申了黨要依法執(zhí)政，還首次把“依憲執(zhí)政”寫入大會的公報中，“要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內法規(guī)管黨治黨”。二是司法獨立問題，這個問題在很大程度上將影響“法治中國”建設的廣度和深度。

第二，對公民權利的保護。權利保護，在當下中國具有極端重要性。從大的方面講，這是執(zhí)政黨和政府治國理政的正當性和合法性的基礎。保護公民包括財產權在內的合法權利，是執(zhí)政黨和政府的最基本的承諾。如果連這份承諾都做不到，統(tǒng)治的合法性就無從談起。從中觀的角度講，對老百姓來說，有沒有選舉權他們并不是很關心，他們關心的是自己的權利能不能得到保護。改革開放已經有三十多年了，市場經濟也搞了二十多年了，很多人逐漸富裕起了，他們對產權的安全問題就特別關心。“有恒產者有恒心”。這些富裕起來的人們是社會穩(wěn)定的重要力量，他們不希望國家動亂。執(zhí)政黨和國家能夠做到對權利的保護，對產權的尊重，整個國家的穩(wěn)定就有了基礎。從對權力的制約角度講，我們有這么多的監(jiān)督機關為什么還管不住權力？其中一個重要原因是老百姓保護自己權利的能力太弱。很多公共權力濫用是以侵害私權為代價的。如果國家賦予公民通過法律制度有效保護自己的權利，那么公共權力就會受到制約，至少公共權力濫用的空間被大大約束。權力和權利形成一個良性的互動：權利保護是有效的，那么，它就能對權力構成制約；一旦權力被關進了籠子，權利就能得到保護。

(作者系中共浙江省委黨校法學教研部主任、教授)

法治政府建設與浙江權力清單制度實踐

方柏華

一、四中全會實現(xiàn)了“依法治國”從理論到制度的巨大飛躍

十八屆四中全會完整提出了建設法治政府的內容，并充分闡釋了法治政府建設的理念。全會指出，加快建設職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府，依法全面履行政府職能、健全依法決策機制、深化行政執(zhí)法體制改革、強化對行政權力的制約和監(jiān)督四個方面，其實質即構建一個政府職能、決策機制、執(zhí)行體制、監(jiān)督機制“四位一體”的法治政府。全會強調，公民參與、專家論證、風險評估、合法性審查等在政府決策、執(zhí)行和監(jiān)督過程中的重要性，從而充分闡釋了法治政府建設的主要理念和原則：民主、專業(yè)、穩(wěn)健和法治。

四中全會還準確指明了作為法治政府建設重要內容的權力清單制度建設的目標和方向。權力清單制度的基本原則是依據(jù)法律和法規(guī)，確定權力的邊界，規(guī)范權力的過程，從而實現(xiàn)政府運行的法治化。自三中全會以來，權力清單制度一直是法治政府建設的重要內容，而四中全會更是將其細化為機構、職能、權限、程序、責任五個方面，為全國范圍內繼續(xù)推進權力清單制度建設提出了目標和方向。

二、權力清單制度建設是浙江省推進法治政府建設的重要抓手

三中全會以來，浙江省將權力清單制度作為推進法治政府建設的重要抓手，取得了較大的成績。

(一) 積極、穩(wěn)健、有力地推進“三單一網”建設

一方面，浙江省自2013年11月底率先在省級部門開展權力清單建設開始，至今年6月25日率先公布省級部門權力清單，總共用了不到7個月的時間。另一方面，浙江省的權力清單建設十分注重制度建設的穩(wěn)健性，從最早開始的富陽試點到現(xiàn)在全省推廣，從最早開始的權力清單、負面清單到現(xiàn)在的權力清單、負面清單、責任清單、政務服務網的“三單一網”，充分體現(xiàn)了浙江省權力清單建設的鮮明特點。

(二) 將民主、法治、專業(yè)的理念較好地融入到權力清單建設的全過程

浙江省權力清單建設的最基本內涵就是依照法律的規(guī)定理清政府的權限和過程，在這個過程中，浙江省十分注重公民參與和專家顧問的作用，并將其具體到了清單制定的整個過程中。

(三)利用網絡平臺和信息技術，既實現(xiàn)權力邊界和過程的公開和透明，又相對減少了改革的阻力和成本

浙江省的權力清單建設覆蓋省市縣各級政府的全部權力，是一個踐行法治政府的大工程。對于這樣一個大工程，首先必須克服兩個大的難題：統(tǒng)一標準的難題和破除阻力的難題。在不改變現(xiàn)有政府架構的情況下，浙江省將法治政府和權力清單建設中涉及的標準、落實、執(zhí)行、監(jiān)督等問題都統(tǒng)一到了省市縣三級聯(lián)動的網上政務平臺中，既實現(xiàn)了權力邊界和過程的公開和透明，也破除了“條塊分割”等因素對于制度建設的阻力。

三、依照四中全會關于法治政府的的論述，進一步推進浙江權力清單建設

依照四中全會關于法治政府的論述，結合浙江省打造法治政府建設示范區(qū)和浙江樣板的要求，應從以下幾個方面著手進一步深入推進浙江權力清單建設：

(一)明確權力清單背后的責任清單

對于一個服務型政府而言，權力和責任是一個硬幣的兩面。從浙江省權力清單建設實際來看，權力清單背后就是政府給自身背負的責任，而責任清單的前面就是政府給自身劃定的邊界。因此，以社會問題為導向的責任清單有助于我們反思前一階段權力清單建設的利弊得失，并根據(jù)社會和經濟發(fā)展的新需求，科學調整權力目錄庫內容，真正做到簡政而不簡服務，放權而不放責任。

(二)抓緊培育社會、市場和下級部門承接權力的能力

為了使簡政放權真正落到實處，必須積極培育中介機構、公益團體等社會組織，提升社會和市場承接權力轉移的能力。此外，在權力下放的同時，也應該注意“下放能力”，加強下級部門行使權力的能力。上級部門在下放權力的同時，也應考慮“下放”相應的人員、裝備和經費。

(三)加快建立一套系統(tǒng)和科學的評估機制

浙江省繼續(xù)推進和落實權力清單制度，必須建立一套系統(tǒng)的評估機制。從現(xiàn)有的評估機制看，至少以下三個方面必須著力加強：

1.豐富評估主體。在政府系統(tǒng)內部，可以由監(jiān)察或其他相關部門牽頭，形成一個不同部門、不同層級，特別是直接行使權力者共同參與的評估體系，以此評價權力清單建設對于政府行使權力的影響。在政府系統(tǒng)外部，則要吸收媒體、企業(yè)、社會團體、公民和專家學者共同參與權力清單的評估，以此評估該制度對于市場和社會的實際影響。

2．充實評估內容。在這方面，浙江省應重點加強權力清單的實施和監(jiān)督過程的評估，使權力清單的評估機制能夠覆蓋制度建設的整個流程，全面反映權力清單建設真實情況。

3．健全評估維度。對于權力清單制度而言，除了要明確權力的邊界，還要規(guī)范權力的運行，而這兩者的最終目標就是激發(fā)市場和社會的活力。在制度建設初期，以數(shù)量作為評估維度，簡單高效，有助于破除各種阻力。但在制度初步建成之后，權力的規(guī)范運行維度和社會評價維度的重要性便凸顯出來。雖然這兩個維度的評估，操作難度更大、成本更高，但卻是系統(tǒng)、科學評估權力清單建設成效的基礎。

(作者系中共浙江省委黨校政治學教研部主任、教授)

依法建立“五水共治”、“三改一拆”的長效機制

王祖強

“五水共治”、“三改一拆”既是建設“兩美”浙江的重要途徑，也是全面推進依法治國、建設法治浙江的大平臺、試驗田、試金石和活教材。在法治建設的軌道上有序推進“三改一拆”、“五水共治”戰(zhàn)略舉措，既是保障群眾合法權益、確?！拔逅仓巍?、“三改一拆”取得實效的有效途徑，也是維護社會公平公正的關鍵之舉?！拔逅仓巍?、“三改一拆”要有法可依、有案可循、有力可借，必須強化法治思維、法治文化和法治方式，通過研究和解決“五水共治”、“三改一拆”中的立法、執(zhí)法、普法等各個方面的問題，發(fā)揮好法治的重要作用。

一、重視普法，為“五水共治”、“三改一拆”營造良好的法治氛圍

“談法治，說法治”，一個良好的環(huán)境非常重要。社會公眾和企業(yè)作為參與“五水共治”的重要主體和主要受益者，是否具有維護法律意識，將直接影響“五水共治”工作成效。各級黨委政府要通過組建“五水共治”、“三改一拆”法制宣傳隊伍、制作宣傳資料、開展法律培訓，以及進行以“五水共治”、“三改一拆”為主題的學法、守法、用法、護法等環(huán)境法制宣傳教育，形成濃厚的法制宣傳氛圍，使公眾和企業(yè)了解環(huán)境和土地資源保護的權利與義務，自覺提高環(huán)境法律意識和水平，積極參與創(chuàng)建美好環(huán)境，集約節(jié)約利用資源，監(jiān)督環(huán)境和土地違法行為，做環(huán)境資源保護的自覺踐行者。

要重點圍繞水、大氣、土壤、固體廢物、輻射等污染防治和資源有償使用、生態(tài)補償、生態(tài)修復以及食品安全等熱點難點問題，營造良好的輿論氛圍，營造公平、公正、法治的環(huán)境，讓人們對法治充滿信心。通過廣泛開展法律進機關、進鄉(xiāng)村、進社區(qū)、進學校、進企業(yè)、進單位活動，動員和引導廣大市民自覺參與法治實踐，提高社會法治化管理水平。

二、加快環(huán)境資源立法，使“五水共治”、“三改一拆”有法可依

新修訂的環(huán)保法被稱為“史上最嚴格環(huán)保法”，并將于明年正式實施；而違法建筑形成原因復雜，往往是一個建筑違反多部法律法規(guī)，涉及多個法律法規(guī)執(zhí)行主體。因此，要結合全面深化改革的契機，加快浙江地方性法規(guī)的制定出臺步伐，建立健全最嚴格的水資源管理和水環(huán)境監(jiān)管制度，加快研究制定和實施水權制度；要修改完善城鄉(xiāng)規(guī)劃法、土地管理法、城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例以及住宅區(qū)物業(yè)管理辦法，使全省大規(guī)模拆違行動在法治的軌道上有序推進；加強相關領域的立法，使縣級政府在環(huán)境整治和土地保護中擁有更加明確、嚴格、可操作的法律依據(jù)。積極出臺針對“五水共治”跨區(qū)域聯(lián)合治理等宏觀問題的政策法規(guī)。健全生態(tài)環(huán)境保護責任追究制度，對未達到區(qū)域環(huán)境保護目標、污染排放目標、環(huán)境質量目標的責任人實行生態(tài)危害問責制。研究制定跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境訴訟管轄、污染鑒定、損失計算、公益訴訟的規(guī)范性文件，指導環(huán)境執(zhí)法和司法實踐。修編完善浙江省生態(tài)環(huán)境地方標準規(guī)劃，研究制定環(huán)境質量、污染物排放、環(huán)境準入等地方標準，實施綠色認證制度。

三、強化執(zhí)法，使“五水共治”、“三改一拆”有強有力的司法保障

深化環(huán)保、土管、水務、公安聯(lián)動執(zhí)法機制，切實加大涉嫌水環(huán)境和土地資源違法犯罪行為的打擊力度。對違法行為嚴厲打擊，公開處理，追究其責任人。實行行政、民事、刑事三法并舉，對于造成嚴重后果的環(huán)境違法行為，要加大行政處罰力度，根據(jù)水污染和土地違法情況及時采取限期治理，甚至勒令其關、停、并、轉等行政處罰措施。對造成生態(tài)環(huán)境損害和重大國土資源浪費的責任者實行終身責任追究制，嚴格實行賠償制度，依法追究刑事責任。

全省各級司法行政機關要及時收集、分析、評估涉及“五水共治” 、“三改一拆”的矛盾糾紛，提出法律意見建議，定期報送政府和相關職能部門，協(xié)助相關職能部門做好“五水共治”、“三改一拆”中的社會穩(wěn)定風險評估預警工作。主動加強與環(huán)保、水利等部門聯(lián)系，積極推動環(huán)保糾紛等專業(yè)人民調解組織建設；完善人民調解、行政調解、司法調解聯(lián)動工作體系，構建“五水共治” 、“三改一拆”矛盾糾紛調處化解綜合機制，及時有效化解矛盾糾紛。

四、整合法律服務資源，為“五水共治”、“三改一拆”提供專業(yè)法律服務

各級司法行政機關要認真總結前期法律服務“五水共治”、“三改一拆”的經驗做法，整合各類法律服務資源，探索建立法律服務“五水共治”、“三改一拆”的常態(tài)化工作機制。要充分依托司法行政法律服務中心、司法所、法律援助工作站、律師事務所、基層法律服務所、公證處等法律服務平臺，做好“五水共治”、“三改一拆”法律咨詢和法律服務，引導廣大群眾依法理性表達利益訴求。要繼續(xù)充分發(fā)揮政府和村(社區(qū))法律顧問的職能作用，引導各級領導干部不斷提高運用法治思維、法治方式推進“五水共治”、“三改一拆”的能力。要加強對法律服務行業(yè)的指導，引導開發(fā)專項法律服務產品，優(yōu)化法律服務模式，保障“五水共治”、“三改一拆”工作深入推進。

(作者系中共浙江省委黨校經濟學教研部主任、教授)