□ 黃俊堯

協(xié)同治理是社會發(fā)展到一定階段產(chǎn)生的要求。波蘭尼曾精辟地論述道：市場的盲目擴(kuò)張會消滅社會中的人和自然物質(zhì)，由此引來社會的自我保護(hù)，但又會損害市場的自我調(diào)節(jié)，以另一種方式危害到社會，從而陷入兩難境地*[英]卡爾·波蘭尼：《大轉(zhuǎn)型：我們時(shí)代的政治與經(jīng)濟(jì)起源》，馮鋼等譯，浙江人民出版社2007年版，第34頁。。這就意味著，外部力量對社會的絕對支配可能引發(fā)深刻的危機(jī)，因而需要社會自身乃至多元主體參與的治理模式。穆里埃斯將協(xié)同治理理解為“富足、網(wǎng)絡(luò)、流通”時(shí)代的一種組織、發(fā)展和連接社會結(jié)構(gòu)(國家，企業(yè)，各種組織)的系統(tǒng)，它是以創(chuàng)造力的均衡發(fā)展為目的的民主的社會管理體系*[法]托馬·穆里埃斯：《協(xié)同治理：讀菲利浦·莫羅·德法爾日著作的筆記(2003年8月28日)》，陳力川譯，載樂黛云等主編：《跨文化對話(第18輯)》，江蘇人民出版社2006年版。?！皡f(xié)同”也是治理理論的題中之義，后者強(qiáng)調(diào)治理過程的基礎(chǔ)不是控制而是協(xié)調(diào)以及持續(xù)的互動*參見全球治理委員會對“治理”的界定，引自俞可平主編：《治理與善治》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第4-5頁。。治理論者尤為重視社會組織協(xié)調(diào)的路徑，認(rèn)為自組織借助制度化的談判達(dá)成共識，建立互信，從而彌補(bǔ)了市場交換和政府自上而下調(diào)控之不足*[英]鮑勃·杰索普：《治理的興起及其失敗的風(fēng)險(xiǎn)：以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為例的論述》，載俞可平主編：《治理與善治》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第66頁。。

以往中國的社會管理實(shí)踐并未對波蘭尼的兩難命題做出合理回應(yīng)，曾先后走向“政府支配一切”和“市場包治百病”的誤區(qū)，前者屬于全能主義政治邏輯的外在表現(xiàn)*鄒讜教授指出，全能主義國家的基本特性是：政治權(quán)力可以侵入社會的各個(gè)領(lǐng)域和個(gè)人生活的諸多方面，在原則上它不受法律、思想、道德(包括宗教)的限制。在實(shí)際上(有別于原則上)國家侵入社會領(lǐng)域和個(gè)人生活的程度或多或少，控制的程度或強(qiáng)或弱。參見鄒讜：《二十世紀(jì)中國政治：從宏觀歷史與微觀行動角度看》，牛津大學(xué)出版社1994年版，第223頁。，后者則是對簡約主義治理原則的扭曲*清代通過準(zhǔn)官員和糾紛解決機(jī)制對基層社會進(jìn)行半正式治理，維持了統(tǒng)治體系低負(fù)擔(dān)、高效率運(yùn)轉(zhuǎn)。黃宗智將這一行政方法稱為“儒家簡約主義”或“集權(quán)的簡約治理”。黃宗智：《集權(quán)的簡約治理：中國以準(zhǔn)官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》，《開放時(shí)代》，2008年第2期。，從而導(dǎo)致政府規(guī)避責(zé)任、放任市場力量肆意侵入基礎(chǔ)民生領(lǐng)域等種種現(xiàn)象。不過，國內(nèi)學(xué)者近年來已逐漸將“協(xié)同治理”視為現(xiàn)代社會管理的核心思想，解讀其內(nèi)涵為：治理主體的多元性、治理權(quán)威的多樣性、主體間的自愿平等協(xié)作、以提高治理效能和增進(jìn)公共利益為目的、系統(tǒng)的動態(tài)性、社會秩序形成的自組織性和穩(wěn)定性，等等*陸世宏：《協(xié)同治理與和諧社會的構(gòu)建》，《廣西民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》，2006年第6期；何水：《協(xié)同治理及其在中國的實(shí)現(xiàn)：基于社會資本理論的分析》，《西南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》，2008年第3期；鄭巧、肖文濤：《協(xié)同治理：服務(wù)型政府的治道邏輯》，《中國行政管理》，2008年第7期。。

事實(shí)上，隨著中國“國家-社會”關(guān)系的不斷調(diào)整，公共治理領(lǐng)域已出現(xiàn)分化的趨勢，同一行政及社會空間內(nèi)可能并存著政府管理、社會自治及復(fù)合治理領(lǐng)域，協(xié)同治理實(shí)踐也面臨著新的機(jī)遇空間。本文擬討論的核心問題為：上述三大領(lǐng)域中，分別形成了怎樣的協(xié)同治理模式，又遭遇了哪些制約因素？需要說明的是，本文立足于典型案例，依循經(jīng)驗(yàn)歸納而非邏輯演繹的研究路徑，因此研究意圖并非窮盡所有可能的模式。

一、政府管理領(lǐng)域的“吸納型”協(xié)同

政府管理領(lǐng)域通常由政府組織行使管理權(quán)，其顯著特征為封閉和排他，導(dǎo)致政府感知的靈敏度、回應(yīng)的有效性、決策的科學(xué)性均受到負(fù)面影響。杭州市政府的“開放式?jīng)Q策”是旨在通過社會參與來改善公共服務(wù)、增進(jìn)政治信任的典型案例，該項(xiàng)目曾在2010年1月獲得北京大學(xué)中國政府研究中心主辦的第五屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”。

(一)杭州的政府“開放式?jīng)Q策”案例

“開放式?jīng)Q策”指：政府就公共服務(wù)和公共管理決策事項(xiàng)，從草案的提出、方案的討論、決策會議的舉行、決策實(shí)施和反饋等全過程向市民與媒體開放，并依法組織公眾有序參與的決策制度*杭州市人民政府政策研究室編：《第五屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”獲獎項(xiàng)目 杭州市人民政府“開放式?jīng)Q策”介紹》2010年，第21頁。。主推“開放式?jīng)Q策”的杭州市領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，“民意可以檢驗(yàn)修正我們的政策，讓不同的利益群體得到表達(dá)?！?柴燕菲、汪恩民：《杭州市長蔡奇：拍腦袋決策的時(shí)代已經(jīng)過去了》，中國新聞網(wǎng)，2009年1月21日， www.chinanews.com/gn/news/2009/01-21/1537668.shtml。開放式?jīng)Q策的要點(diǎn)在于政府以吸納民意的方式向社會作出有限度開放。

這項(xiàng)創(chuàng)新得到一定的制度保障。相關(guān)程序規(guī)定：市政府常務(wù)會議等決策機(jī)制在研究民生等重大議題時(shí)或市長在做出決策前，必須邀請市民代表、專家或咨詢機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、中介組織、利益相關(guān)主體、人民團(tuán)體等發(fā)表意見建議，并通過市政府門戶網(wǎng)站等媒體進(jìn)行視頻直播，全程公開、開放決策*《杭州市人民政府開放式?jīng)Q策有關(guān)會議會務(wù)工作實(shí)施細(xì)則(試行)》，2009年3月10日；《杭州市人民政府重大行政事項(xiàng)實(shí)施開放式?jīng)Q策程序規(guī)定》(第21條)。。此外，杭州市還建立了一系列配套制度，擴(kuò)大了開放式?jīng)Q策的社會參與廣度*配套制度還包括人大代表、政協(xié)委員列席市政府常務(wù)會議制度；政府決策事項(xiàng)事前公示、聽證制度；市民代表和專家列席市政府常務(wù)會議制度；市政府常務(wù)會議向媒體開放制度，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)視頻直播互動交流；《政府工作報(bào)告》“兩會”前向社會公示制度等等。杭州市人民政府政策研究室編：《第五屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”獲獎項(xiàng)目 杭州市人民政府“開放式?jīng)Q策”介紹》，2010年，第35、47-48頁。。

“開放式?jīng)Q策”案例中，政府與社會的互動經(jīng)歷了兩個(gè)階段：在單向吸納階段，政府通過聽取民意來改進(jìn)工作。1999年11月，杭州市政府在當(dāng)?shù)貓?bào)紙、網(wǎng)絡(luò)發(fā)布公告，公開征集次年“為民辦實(shí)事”項(xiàng)目，二十多天內(nèi)就收集到社會各界建議的實(shí)事項(xiàng)目一千多件。此后還創(chuàng)設(shè)“12345”市長公開電話、人民建議征集制度等民意采集機(jī)制*杭州市人民政府政策研究室編：《第五屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”獲獎項(xiàng)目 杭州市人民政府“開放式?jīng)Q策”介紹》，2010年，第36頁。；在雙向溝通階段，政府拓寬了與社會的雙向交流，建立起針對黨政機(jī)關(guān)工作人員的“96666”效能監(jiān)督電話、人大答辯制度等。2008年杭州召開“兩會”前，市政府在網(wǎng)上公示政府工作草案，征求市民意見，收到各類意見938人次(件)，最后有98條意見被直接吸收進(jìn)政府工作報(bào)告*顧春：《杭州市政府常務(wù)會議視頻直播 “開放式?jīng)Q策”讓最大多數(shù)群眾參與》，《人民日報(bào)》，2008年12月30日。。

“開放式”決策的正面效果集中體現(xiàn)于政府效能和行政民主兩個(gè)維度。從政府效能看，它有助于增進(jìn)決策的合理性，提升社會支持度，節(jié)約實(shí)施成本；在行政民主方面，它可促進(jìn)公眾參與的廣度、深度及制度化水平，推動政務(wù)公開——有別于以往決策之后的通報(bào)和告知——督促政府持續(xù)地響應(yīng)民意。

不過，開放式?jīng)Q策尚需改進(jìn)的環(huán)節(jié)也較多。包括：議題的選擇上，反映政府的偏好明顯而公眾需求表達(dá)還不充分；信息公開存在著內(nèi)容不全、渠道不暢等缺陷；會前溝通和會后反饋的機(jī)制均有待完善，例如，決策后應(yīng)形成和公開群眾意見處理報(bào)告、對已出臺的政策進(jìn)行績效評估等*參閱杭州市人民政府政策研究室編：《為品質(zhì)之城資政建言》，浙江大學(xué)出版社2011年版，第609-625頁 。。另外，開放式?jīng)Q策畢竟是由杭州市主要領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)力推進(jìn)的——時(shí)任杭州市長的蔡奇明確表示，“政府的決策，不應(yīng)該僅由少數(shù)人決定，而需要最大多數(shù)人的參與”*顧春：《杭州市政府常務(wù)會議視頻直播 “開放式?jīng)Q策”讓最大多數(shù)群眾參與》，《人民日報(bào)》，2008年12月30日。，但在以政績?yōu)閷?dǎo)向的黨政干部考核體制下，本屆政府的創(chuàng)新工作難以被計(jì)入下屆政府的成績單，后者往往傾向于另起爐灶，因而“開放式?jīng)Q策”以及類似的地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目多潛伏著“人走政息”的隱憂，其制度鞏固程度和實(shí)踐延續(xù)性有待追蹤觀察。

(二)“吸納型”協(xié)同治理：從封閉管理到吸納民意

開放式?jīng)Q策案例凸顯“吸納型”協(xié)同治理的端倪?！拔{型”模式中的治理主體并非平等交往的關(guān)系，主要是政府以垂直吸納的方式與他者互動。一方面，政府作出有限度的開放，通過各項(xiàng)參與機(jī)制吸納公眾的意見，并能在決策和管理環(huán)節(jié)予以考慮；另一方面，在制度安排、議題選擇、議程設(shè)置等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，政府依然起著主導(dǎo)作用，具備較強(qiáng)的控制力，而社會并無足夠的話語權(quán)和自主性。

“吸納型”協(xié)同治理模式一般生成于“強(qiáng)國家-弱社會”的結(jié)構(gòu)中。有學(xué)者指出，吸納增效模式在社會自治能力相對弱小而政府能力很強(qiáng)大的時(shí)期才是有益的，這樣政府才有整合社會多元力量的能力和必要*汪錦軍：《從行政侵蝕到吸納增效：農(nóng)村社會管理創(chuàng)新中的政府角色》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》，2011年第5期。。政府管理領(lǐng)域的“強(qiáng)國家-弱社會”結(jié)構(gòu)特征更為顯著，適用“吸納型”協(xié)同治理的空間也較大。

二、社會自治領(lǐng)域的“調(diào)控型”協(xié)同

有別于政府管理領(lǐng)域，社會自治領(lǐng)域主要由自治機(jī)構(gòu)和各類社會組織來行使自治權(quán)，政府未必直接干預(yù)，但會通過多種途徑間接加以調(diào)控。本文以社區(qū)“和事佬”協(xié)會為例，進(jìn)一步探討該領(lǐng)域的協(xié)同治理模式。

(一)社區(qū)“和事佬”協(xié)會案例

社區(qū)“和事佬”協(xié)會是一項(xiàng)多元參與化解社會矛盾糾紛的創(chuàng)新機(jī)制。2008年初，杭州市下城區(qū)第一個(gè)“和事佬”協(xié)會在文暉街道打鐵關(guān)社區(qū)成立，被定性為以預(yù)防和調(diào)解民間糾紛為主要職能的群眾性自治組織，工作職能包括：調(diào)解社區(qū)群眾糾紛；了解掌握社情民意，向社區(qū)調(diào)委會傳遞信息，向社區(qū)居民反饋信息；向居民群眾宣傳政策、法制、法規(guī)，促進(jìn)社會和諧等*杭州市下城區(qū)天水街道：《關(guān)于推行社區(qū)“和事佬”人民調(diào)解機(jī)制的實(shí)施意見》，2008年12月31日。。耐人尋味的是，作為群眾性自治組織，“和事佬”協(xié)會的上述職能卻是由政府文件規(guī)定的。

截止2011年4月，杭州下城區(qū)共有“和事佬”會員933名，已預(yù)防化解各類矛盾糾紛1084件，參與協(xié)調(diào)社會公共事務(wù)669件，向黨委政府反映社情民意494件*杭州市下城區(qū)民政局：《夯實(shí)基礎(chǔ) 強(qiáng)化服務(wù) 落實(shí)保障：下城區(qū)全面加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理體制機(jī)制建設(shè)》，杭州市社會管理創(chuàng)新座談會材料，2011年4月14日。。 “和事佬”機(jī)制隨后在杭州全市獲得推廣，到2011年8月“和事佬協(xié)會”發(fā)展至2924個(gè)，建立了4萬多人的“和事佬”及人民調(diào)解員隊(duì)伍，自2010年以來共化解基層矛盾糾紛14800余件*王佳佳：《杭州2924個(gè)“和事佬協(xié)會兩年化解基層矛盾糾紛14800多件》，《都市快報(bào)》，2011年8月3日。。截至2013年上半年，杭州全市已有各類人民調(diào)解委員會4631個(gè)，人民調(diào)解員19684名，調(diào)解數(shù)量比前五年翻了一番多*《“和事佬”盡心經(jīng)營和諧事業(yè)》，“中國杭州”政府門戶網(wǎng)站： www.hangzhou.gov.cn/main/zwdt/bmdt/ww/T462201.shtml，2013年10月25日。。 “和事佬”等調(diào)解機(jī)制不但在一定程度上起到基層社會的穩(wěn)定器作用，還傳遞出一個(gè)信號：政府可通過制度創(chuàng)新來激活社會潛能，調(diào)動各方面力量共同化解多發(fā)的基層社會矛盾。

“和事佬”協(xié)會也折射出介于管理與自治之間的“國家-社會”關(guān)系。首先，政府針對“和事佬”協(xié)會建立了專門的工作領(lǐng)導(dǎo)小組。以杭州市下城區(qū)石橋街道為例：領(lǐng)導(dǎo)小組組長為街道黨工委副書記，副組長由街道辦事處副主任和派出所所長擔(dān)任，小組成員包括社區(qū)書記和街道科室負(fù)責(zé)人。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，由司法所所長擔(dān)任主任，負(fù)責(zé)指導(dǎo)各社區(qū)“和事佬”協(xié)會成立及其他相關(guān)協(xié)調(diào)工作。

其次，“和事佬”協(xié)會須接受政府的工作指導(dǎo)?！昂褪吕小眳f(xié)會也被納入了針對民間組織的雙重管理體制：除要在區(qū)民政局備案以取得合法地位外，政府還要求其自覺接受司法所的工作指導(dǎo)，后者負(fù)責(zé)組織知識培訓(xùn)、業(yè)務(wù)交流等，培訓(xùn)內(nèi)容包括法律法規(guī)、調(diào)解方式方法和技巧經(jīng)驗(yàn)。

再次，政府還試圖將民間矛盾糾紛解決機(jī)制與正式的調(diào)解體系對接，構(gòu)筑融人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解于一體的社會防范網(wǎng)絡(luò)。杭州下城區(qū)正在構(gòu)建黨委政府領(lǐng)導(dǎo)下的這類大調(diào)解工作體系，由“和事佬”協(xié)會、警民聯(lián)調(diào)、訴調(diào)銜接、行業(yè)協(xié)會調(diào)解以及名人調(diào)解工作室等組成。

又次，政府有力地影響著“和事佬”協(xié)會的經(jīng)費(fèi)來源。政府要求社區(qū)對“和事佬”協(xié)會采取以獎代補(bǔ)的方式，設(shè)立“和事佬協(xié)會”工作獎勵經(jīng)費(fèi)，采用“社區(qū)經(jīng)費(fèi)出一點(diǎn)、街道財(cái)政補(bǔ)一點(diǎn)”的辦法。下城區(qū)石橋街道曾要求每年用于“和事佬”協(xié)會的經(jīng)費(fèi)不少于5000元。

最后，從“和事佬”的人員構(gòu)成來看，社區(qū)黨委、居委會班子成員、離退休干部及其他公職人員的加入，意味著政府不但在制度層面，而且在人事上對“和事佬”協(xié)會形成了深度嵌入*“和事佬”協(xié)會設(shè)會長一名，副會長一至二名，會員若干名。人員結(jié)構(gòu)通常包括三部分：社區(qū)樓道支部成員、樓宇居民自治會和單元居民自治小組成員；社區(qū)黨委、居委會班子成員以及住在本社區(qū)的黨代表、人大代表、政協(xié)委員、離退休干部、在職或退休法律工作者、退休教師等；社區(qū)志愿者。以上關(guān)于“和事佬”與政府關(guān)系的資料引自杭州市下城區(qū)天水街道：《關(guān)于推行社區(qū)“和事佬”人民調(diào)解機(jī)制的實(shí)施意見》，2008年12月31日；杭州市蕭山區(qū)樓塔鎮(zhèn)：《關(guān)于推進(jìn)村、社區(qū)“和事佬”協(xié)會建設(shè)的指導(dǎo)意見》，2009年8月13日；杭州市下城區(qū)石橋街道黨政辦：《關(guān)于推行社區(qū) “和事佬”協(xié)會工作的通知》，2008年12月23日；杭州市下城區(qū)民政局：《夯實(shí)基礎(chǔ) 強(qiáng)化服務(wù) 落實(shí)保障：下城區(qū)全面加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理體制機(jī)制建設(shè)》，2011年4月14日；杭州市下城區(qū)司法局：《關(guān)于全面構(gòu)建大調(diào)解工作體系 有效預(yù)防化解社會矛盾的實(shí)施意見》，2013年6月8日。。

由上觀之，政府能通過政策制定、制度供給、組織管理、角色嵌入等多種途徑來調(diào)控社會組織，在減少管理成本的同時(shí)，始終保持著強(qiáng)大的干預(yù)社會能力。

(二)“調(diào)控型”協(xié)同治理：介于管理與自治之間

“和事佬”機(jī)制體現(xiàn)了社會自治與政府管理兩種思路的折沖：既要讓社會組織在公共管理、社會服務(wù)等方面發(fā)揮必要的作用，又不致放任其脫離政府的調(diào)控、甚至走向?qū)α⒚妗６鐣灾晤I(lǐng)域也很有可能生成調(diào)控型的協(xié)同治理模式。

所謂調(diào)控型協(xié)同治理，指政府并不直接干預(yù)社會或市場領(lǐng)域的大量具體事務(wù)，但會以調(diào)控的方式有選擇性地介入，“政府調(diào)控”即成為上述領(lǐng)域內(nèi)多元協(xié)同治理的基調(diào)。埃文斯曾指出，國家或官僚體制必須嵌入各種形式的社會關(guān)系中，才可能獲得有效性*Peter Evans，Embedded Autonomy: States and Industrial Transformation,Princeton, New Jersey: Princeton University Press, 1995, p41.，而“和事佬”案例所發(fā)生的結(jié)構(gòu)性嵌入顯然強(qiáng)化了政府對社會自治領(lǐng)域的滲透及調(diào)控能力。不過與吸納型模式相比，調(diào)控型模式內(nèi)出現(xiàn)了較明顯的權(quán)力轉(zhuǎn)移：社會組織被賦予部分管理權(quán)力，也暗示著社會自主性持續(xù)增強(qiáng)的前景。

從“調(diào)控型”模式不難覺察到政府與社會關(guān)系的兩個(gè)可能走向：一為良性互動，即社會力量繼續(xù)成長甚至獲得相對獨(dú)立性，但仍與政府有效銜接互動；二為政府俘獲，即社會組織陷于政府的絕對控制，成為依附型的政府代理人。顯然，前一種趨向才具有正面效應(yīng)。

三、復(fù)合治理領(lǐng)域的“合作型”協(xié)同

除相對清晰的政府管理與社會自治領(lǐng)域外，還存在著邊界模糊、多元主體行動交錯的復(fù)合治理領(lǐng)域。該領(lǐng)域由特殊公共問題集結(jié)而成，其治理模式也頗具獨(dú)特性。

(一)杭州社會復(fù)合主體案例

2000年杭州誕生了第一個(gè)社會復(fù)合主體——杭州市與浙江大學(xué)戰(zhàn)略合作組織。社會復(fù)合主體的官方定義為：由黨政界、知識界、行業(yè)界、媒體界共同參與、主動管理而形成的多層架構(gòu)、網(wǎng)狀聯(lián)結(jié)、功能融合、優(yōu)勢互補(bǔ)的社會新型創(chuàng)業(yè)主體。杭州市的社會復(fù)合主體主要包括行業(yè)聯(lián)盟組織、項(xiàng)目推進(jìn)組織和市校聯(lián)盟組織等三種類型*《中共杭州市委、杭州市人民政府關(guān)于培育和發(fā)展社會復(fù)合主體的若干意見》，2008年12月20日。社會學(xué)界則將其理解為由多種成分組成的一個(gè)特別的單位主體，通過行動過程的相互關(guān)聯(lián)和彼此建塑，增進(jìn)了結(jié)構(gòu)的凝聚和功能的融合，使原本多個(gè)主體轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂幸惑w化組織效應(yīng)的一個(gè)復(fù)合主體*鄭杭生、楊敏：《從社會復(fù)合主體到城市品牌網(wǎng)群：以組織創(chuàng)新推進(jìn)社會管理創(chuàng)新的“杭州經(jīng)驗(yàn)”》，《中共杭州市委黨校學(xué)報(bào)》，2011年第4期。。

社會復(fù)合主體可區(qū)分為實(shí)體型和非實(shí)體型，分別以不同的方式來協(xié)調(diào)多元主體合作。前者通過建立戰(zhàn)略合作委員會、領(lǐng)導(dǎo)小組或協(xié)調(diào)小組等實(shí)體組織或常設(shè)機(jī)構(gòu)來整合治理資源。例如，杭州絲綢女裝戰(zhàn)略聯(lián)盟設(shè)立戰(zhàn)略合作促進(jìn)委員會，下設(shè)產(chǎn)業(yè)、文化、旅游3個(gè)專項(xiàng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組*還成立了“杭州市絲綢與女裝產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”，由分管副市長擔(dān)任組長。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在市經(jīng)委，負(fù)責(zé)編制發(fā)展規(guī)劃、落實(shí)扶持政策、協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的重大問題?！吨泄埠贾菔形?杭州市人民政府關(guān)于弘揚(yáng)“絲綢之府” 打造“女裝之都”的若干意見》，市委發(fā)[2005]50號，2005年11月4日。； 非實(shí)體型復(fù)合主體則未建立常設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而是讓多元主體在共享價(jià)值下共同行動，相互關(guān)聯(lián)又保持相對獨(dú)立*李棉管：《杭州市“復(fù)合創(chuàng)業(yè)主體”理念的創(chuàng)新要素分析》，鄭杭生等：《“中國經(jīng)驗(yàn)”的亮麗篇章：社會學(xué)視野下“杭州經(jīng)驗(yàn)”的理論與實(shí)踐》，中國人民大學(xué)出版社2010年版，第221-222頁。。

社會復(fù)合主體內(nèi)的角色分工為：黨政統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、企業(yè)實(shí)施、社團(tuán)參與、媒體動員、公眾監(jiān)督，呈現(xiàn)功能耦合與平等協(xié)作的特質(zhì)。以杭州西泠印社復(fù)合主體為例，其“三位一體”的組織架構(gòu)由西泠印社社務(wù)委員會、中國印學(xué)博物館、西泠印社產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司組成，集社團(tuán)法人、國有事業(yè)法人和企業(yè)法人于一體*王國平：《培育社會復(fù)合主體研究與實(shí)踐》，杭州出版社2009年版，第385頁。，旨在通過社團(tuán)、行政、企業(yè)的合作促進(jìn)西泠印社的長期發(fā)展。

社會復(fù)合主體承載了兩種角色要求。首先被視為新型創(chuàng)業(yè)主體，即通過企業(yè)化、社會化的方式推進(jìn)社會事業(yè)項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)文化與經(jīng)濟(jì)的融合、社會效益與經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一，并提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展檔次*《中共杭州市委、杭州市人民政府關(guān)于培育和發(fā)展社會復(fù)合主體的若干意見》，2008年12月20日。。相比歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)等社會功能，社會復(fù)合主體的經(jīng)濟(jì)功能似乎更顯突出。例如，杭州市與浙江大學(xué)共建了“和諧杭州示范區(qū)”、浙江大學(xué)國家大學(xué)科技園等復(fù)合主體，2007年浙大和杭州企業(yè)簽訂科技合作項(xiàng)目900余項(xiàng)，僅“和諧示范區(qū)”20多個(gè)項(xiàng)目總投資就達(dá)230億元*葉輝：《杭州市培育社會復(fù)合主體促進(jìn)經(jīng)濟(jì)文化全面發(fā)展》，《光明日報(bào)》，2008年12月13日。。

社會復(fù)合主體的另一項(xiàng)角色是新型治理機(jī)制，以促進(jìn)全能政府向有限政府、管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變*《中共杭州市委、杭州市人民政府關(guān)于培育和發(fā)展社會復(fù)合主體的若干意見》，2008年12月20日。。但在復(fù)合主體內(nèi)的多元互動過程中，仍能發(fā)覺傳統(tǒng)治理機(jī)制的強(qiáng)大慣性。例如：政府依然定位于主導(dǎo)兼主體地位，而非協(xié)作伙伴；復(fù)合治理的運(yùn)行機(jī)制不順，不僅政府、社會、市場之間存在橫向的信任、溝通及協(xié)作機(jī)制問題，跨部門協(xié)同也容易遭遇此類問題*楊逢銀、胡平、邢樂勤：《公共事務(wù)復(fù)合治理的載體、實(shí)踐及其走勢分析——以杭州運(yùn)河綜保工程為例》《中國行政管理》，2012年第3期；鄭杭生、楊敏：《從社會復(fù)合主體到城市品牌網(wǎng)群：以組織創(chuàng)新推進(jìn)社會管理創(chuàng)新的“杭州經(jīng)驗(yàn)”》，《中共杭州市委黨校學(xué)報(bào)》，2011年第4期。。此外，社會復(fù)合主體的觸角尚未延伸至重要的民生領(lǐng)域，難以令公眾感知其在公共事務(wù)中的角色存在。

(二)“合作型”協(xié)同治理：多元主體的功能耦合與水平合作

復(fù)合治理領(lǐng)域中的公共問題，譬如文化保護(hù)、事業(yè)單位生存等問題并非政府包辦就能有效解決，更需要多元力量在組織、機(jī)制創(chuàng)新條件下的合作應(yīng)對。而社會復(fù)合主體的萌生，可能促成有機(jī)聯(lián)結(jié)、平等交往的“合作型”協(xié)同治理。

“協(xié)同”本身就帶有主體間合作的意蘊(yùn)，本文之所以提出“合作型”協(xié)同治理，旨在強(qiáng)調(diào)一類特殊的治理模式。具言之，吸納型和調(diào)控型模式中也存在程度不等的合作，但均發(fā)生在垂直向度上，即政府掌握主動性和主導(dǎo)權(quán)，自上而下地與社會建立合作；合作型模式中，多元主體基于功能依賴而在水平向度上發(fā)生交往，有望形成較為對等的伙伴關(guān)系，從而為非均衡的政府與社會關(guān)系提供了吸納、調(diào)控之余的新選項(xiàng)。

需要警惕的是，除良性互動或政府俘獲外，合作型模式中的多元主體關(guān)系趨勢還存在第三類可能性，即市場俘獲政府，尤其在市場主體深度介入公共事務(wù)后，有可能挾持政府共謀經(jīng)濟(jì)利益而罔顧社會民生事業(yè)，進(jìn)而導(dǎo)致合作治理的異化。

四、協(xié)同治理的機(jī)會條件與制約因素

(一)多種協(xié)同治理模式并存的必要條件

上述三個(gè)典型案例表明，即便在同一行政及社會空間內(nèi)(如杭州市)亦可能生成多種協(xié)同治理模式，后者的機(jī)遇空間在很大程度上取決于以下主客觀要件。

客觀要件是公共治理領(lǐng)域的分化及公共問題的復(fù)雜性。盡管“強(qiáng)國家—弱社會”的基本格局如故，但在分化了的公共治理領(lǐng)域中，政府與社會關(guān)系又存在具體而微妙的差別。具言之，政府管理、社會自治與復(fù)合治理領(lǐng)域各自賦有不同的結(jié)構(gòu)特征，存在差異化的公共問題，因而對治理主體的組合產(chǎn)生多樣化需求，催生了形式與程度各異的協(xié)同治理。例如，政府管理領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)決定了“黑箱”乃是決策過程的常規(guī)而非例外，相對更適宜吸納型模式。

主觀要件是地方政府的理性選擇。政府作為治道變革的施動者，從不同治理領(lǐng)域的特質(zhì)出發(fā)，以解決公共問題為導(dǎo)向，以功績?yōu)橐罋w，靈活選擇吸納、調(diào)控、合作等策略，推動了協(xié)同治理模式的多樣化。杭州的黨政領(lǐng)導(dǎo)就曾多次公開撰文支持“開放式?jīng)Q策”和社會復(fù)合主體建設(shè)，展現(xiàn)了變革意識與開明的治理思路。又如在調(diào)控型模式中，政府賦權(quán)社會組織的做法盡管帶有“簡約主義”治理方法復(fù)歸的跡象，但其實(shí)政府的角色與功能更難以替代，尤其新型治理機(jī)制多由政府創(chuàng)制和推廣，說明其作為公共權(quán)威的不可或缺性。從另一個(gè)角度看，社會自治領(lǐng)域的制度創(chuàng)新本該由各類社會主體發(fā)起，而政府卻成為事實(shí)上的制度供給者，致使原本應(yīng)訴諸自愿協(xié)調(diào)的內(nèi)在制度轉(zhuǎn)變?yōu)榭空涡袆訌?qiáng)加于社會的外在制度*關(guān)于內(nèi)在制度與外在制度的區(qū)分可參閱[德]柯武剛、史漫飛：《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)：社會秩序與公共政策》，韓朝華譯，商務(wù)印書館2000年版，第119-120頁。，也反襯出社會自組織力量的弱小。

(二)協(xié)同治理的制約因素

各類協(xié)同治理實(shí)踐也映射出一些共同的制約因素，亟待破解之道。

其一，多邊規(guī)制不足。規(guī)制是多元主體協(xié)同治理的規(guī)范性條件，首當(dāng)其沖的問題在于社會管理方面缺少相對完備的法律框架，以致主體間的權(quán)責(zé)關(guān)系不清晰，影響了彼此行動預(yù)期，也抬升了協(xié)調(diào)成本，最終加大了治理失范的機(jī)率。另外，多元合作需要依托某些協(xié)調(diào)機(jī)制和平臺，它們短缺的現(xiàn)實(shí)也影響了協(xié)同治理的可行性。

其二，治理力量失衡。協(xié)同治理要求政府角色從公共議題的主導(dǎo)者轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)作伙伴，要求主體間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)具備地位的平等性、協(xié)調(diào)的水平性、決策的集體性、運(yùn)作的協(xié)力性等*孫柏瑛：《當(dāng)代地方治理：面向21世紀(jì)的挑戰(zhàn)》，中國人民大學(xué)出版社2004年版，第224、214頁。。然而，現(xiàn)實(shí)中屢遭詬病的恰恰是政府凌駕于其他治理主體之上，而社會的自主性尤為不足。針對社會自組織力量成長問題，需要政府修改完善《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，適度放松對“高社會服務(wù)-低政治訴求”類社會組織的規(guī)制，發(fā)揮其在政治溝通、社會團(tuán)結(jié)、公共服務(wù)等方面的作用。此外，也可對現(xiàn)代信息技術(shù)與傳媒工具寄予一定希望，它們會賦予政府以外的治理主體更大的話語和行動權(quán)。

其三，普遍信任困境。協(xié)同治理以多元互信為前提，規(guī)制不足、力量失衡等問題久拖不決可能引致普遍的信任困境。以社會組織與政府關(guān)系為例，協(xié)調(diào)機(jī)制和反制工具的短缺，成為社會對政府的信任度不高的部分原因，非但行政決策難獲社會支持，協(xié)同治理也難以推進(jìn)；與此同時(shí)，社會組織對于政府而言也具有預(yù)期不確定性，成長起來的社會力量還有對抗國家的可能，這一點(diǎn)影響了政府放松規(guī)制的意愿。破解信任困境，除需訂立正式規(guī)則框架外，還應(yīng)當(dāng)重視多元協(xié)商的開展，因?yàn)槠降鹊膮f(xié)商過程可望成為積聚社會資本的重要環(huán)節(jié)，也會與信任發(fā)生正向激勵*[美]查爾斯·蒂利：《民主》，魏洪鐘譯，上海世紀(jì)出版集團(tuán)2009年版，第91頁。， 有助于締造行動規(guī)范，建立和鞏固多元主體間的信任關(guān)系。

結(jié)語：從全能主義、簡約主義到合作主義

盡管本文提煉的三類協(xié)同治理模式均不同程度帶有政府主導(dǎo)的色彩，但若將它們所依托的三個(gè)治理領(lǐng)域視為連續(xù)的統(tǒng)一體，將會發(fā)現(xiàn)權(quán)力向社會的漸次轉(zhuǎn)移過程，即由政府管理→適度放權(quán)→平等協(xié)作，既不同于全能主義政府對一切公共事務(wù)的壟斷、對社會領(lǐng)域不受限制的全面干預(yù)，也有別于簡約主義政府以低成本的半正式行政方法來實(shí)現(xiàn)治理社會目標(biāo)——譬如皇權(quán)與紳權(quán)的雙軌運(yùn)行時(shí)期。*例如費(fèi)孝通等學(xué)者對“皇權(quán)不下縣”時(shí)期的國家與社會關(guān)系做了精辟的分析，參見吳晗、費(fèi)孝通等著：《皇權(quán)與紳權(quán)》，天津人民出版社1988年版。申言之，作為中國“國家-社會”關(guān)系的經(jīng)典解釋框架，簡約主義的“二元分立”與全能主義的“政府支配”已不足以回應(yīng)經(jīng)驗(yàn)世界的“多元協(xié)同”現(xiàn)象。筆者主張以“合作主義”作為補(bǔ)充性概念，即政府、市場、社會等主體基于功能互補(bǔ)而協(xié)同解決各類公共問題，不但在特定的規(guī)約下結(jié)成平等交往的新型伙伴關(guān)系，還將在秩序、團(tuán)結(jié)、公平、效率等重要維度促進(jìn)各自的良性發(fā)展。當(dāng)然，合作主義與其說盡然反映了現(xiàn)實(shí)，毋寧說預(yù)示著未來的發(fā)展趨勢。 □