丁元竹 江汛清

如何推進(jìn)全面深化改革，當(dāng)前，人們紛紛獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，提出了不少思路，諸如先尋找戰(zhàn)略突破口，排列優(yōu)先順序，然后整體推進(jìn);也有的認(rèn)為，從現(xiàn)在開始到2020年，改革應(yīng)當(dāng)分為若干階段，根據(jù)每個(gè)階段的重點(diǎn)進(jìn)行設(shè)計(jì)，至于如何確定重點(diǎn)，可以通過達(dá)成共識(shí)的方式確定，以便率先推進(jìn);還有的認(rèn)為，可以從提高綜合效率著眼，優(yōu)先改革經(jīng)濟(jì)體制;還有的觀點(diǎn)主張，從部門改革出發(fā)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先改革行政體制和國有企業(yè)，凡此種種。這從另外一個(gè)側(cè)面反映了全面深化改革的復(fù)雜性，并要我們，大膽探索、勇于開拓，穩(wěn)妥審慎、三思而后行。全面深化改革需要建立和完善綜合決策機(jī)制，通過綜合決策機(jī)制解決各地區(qū)各部門發(fā)展和改革過程中的不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題。建立確保公眾充分、有效參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)和治理機(jī)制，最大限度贏得改革紅利，避免極端風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)習(xí)近平同志所要求的，決不能在根本性問題上出現(xiàn)顛覆性錯(cuò)誤。習(xí)近平同志指出，改革開放是前無古人的嶄新事業(yè)，必須堅(jiān)持正確的方法論，在不斷實(shí)踐探索中推進(jìn)。2014年1月22日，在主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議時(shí)，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，貫徹落實(shí)三中全會(huì)精神，還存在一些值得注意的問題。主要是有的地方、單位、干部對(duì)全面深化改革的艱巨性、復(fù)雜性、關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)性估計(jì)不足，對(duì)此也要有足夠思想準(zhǔn)備。這就要求各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部從傳統(tǒng)、過時(shí)的領(lǐng)導(dǎo)方式和思維方式中解放出來，在改革實(shí)踐中形成新的領(lǐng)導(dǎo)方式和思維方式，用科學(xué)的方式指導(dǎo)改革實(shí)踐。2014年3月15日，在主持召開中央軍委深化國防和軍隊(duì)改革領(lǐng)導(dǎo)小組第一次全體會(huì)議時(shí)，習(xí)近平同志進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，重大改革舉措牽一發(fā)而動(dòng)全身，必須穩(wěn)妥審慎。改革舉措出臺(tái)之前，必須反復(fù)論證和科學(xué)評(píng)估，力求行之有效，要強(qiáng)化集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，搞好總體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督導(dǎo)落實(shí)，確保各項(xiàng)改革工作統(tǒng)一謀劃、統(tǒng)一部署、統(tǒng)一推進(jìn)、統(tǒng)一實(shí)施。要堅(jiān)持科學(xué)議事決策，堅(jiān)持走群眾路線，充分發(fā)揚(yáng)民主，廣泛聽取各方面意見。由此我們可以體會(huì)到，習(xí)近平同志高度重視全面深化改革的方法論，要求進(jìn)一步解放思想，逐步建立適應(yīng)全面深化改革的思維方式和領(lǐng)導(dǎo)方式，其內(nèi)涵至少包括充分認(rèn)識(shí)改革艱巨性、復(fù)雜性、關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)性;在政策制定中，要考慮總體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在實(shí)施過程中，整體推進(jìn)、督導(dǎo)落實(shí);在后期要科學(xué)評(píng)估，使各項(xiàng)政策行之有效。這就要求我們，逐步建立和完善實(shí)施全面深化改革的綜合決策機(jī)制。

綜合決策理論是指這樣一種理論，人們?cè)跇?biāo)準(zhǔn)化和經(jīng)驗(yàn)性決策時(shí)，可以采用綜合決策。一是決策者面臨的問題可以從其他問題中剝離出來，或者在最低程度上與其他問題進(jìn)行比較。二是以目標(biāo)、價(jià)值、目的驅(qū)動(dòng)的決策者思路清晰，能夠根據(jù)重要性對(duì)問題進(jìn)行排列。三是處理問題的變通方法可以被直接觀察和檢驗(yàn)。四是每一個(gè)變通方法可以被驗(yàn)證、評(píng)估。五是變通方法與其預(yù)期產(chǎn)出是可以比較的。決策者在變通方法之間有選擇的余地:它們的產(chǎn)出、最大目標(biāo)值、價(jià)值，等等。建立全面深化改革的綜合決策機(jī)制，就其實(shí)質(zhì)來說，就是進(jìn)一步探索改革開放的方法論。

一、在法制基礎(chǔ)上完善全面深化改革的綜合決策機(jī)制

全面深化改革的頂層設(shè)計(jì)依賴于綜合決策機(jī)制和法制建設(shè)。黨的十八屆三中全會(huì)把發(fā)展和完善中國特色社會(huì)主義制度和推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，是基于對(duì)中國現(xiàn)階段改革開放面臨問題的全面考量，也是基于國際經(jīng)驗(yàn)、歷史發(fā)展的深刻反思，更是對(duì)中國特色社會(huì)主義道路的堅(jiān)決遵循。習(xí)近平同志指出，改革進(jìn)行到這一步以后，好改的都改了，剩下的都是不好改的，我們叫啃硬骨頭，好吃的肉都吃過去了，所以現(xiàn)在需要我們要有頂層設(shè)計(jì)，要進(jìn)行綜合改革。①《國家主席習(xí)近平接受俄羅斯電視臺(tái)專訪(全文)》，中華人民共和國中央人民政府門戶網(wǎng)站，2014年2月9日。綜合改革要求，一方面，在時(shí)間上，“該中央統(tǒng)一部署的不要搶跑”;另一方面，在空間上，“必須跳出一時(shí)一地、一部門一行業(yè)的局限”。由此可見，綜合改革必須綜合決策。黨的十八屆三中全會(huì)確定的全面深化改革，除了以往談到的，被稱之為中國特色社會(huì)主義總體布局的五個(gè)方面，經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革、文化體制改革、社會(huì)體制改革、生態(tài)文明體制改革外，還包括黨的建設(shè)制度方面的改革和軍隊(duì)和國防改革，堪稱全面綜合改革。實(shí)現(xiàn)這個(gè)總目標(biāo)，首先要加強(qiáng)法制，依法治國，建設(shè)法治中國。要把推進(jìn)法治中國建設(shè)作為全面深化改革的突破口。協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會(huì)體制、生態(tài)文明體制、黨的建設(shè)制度改革以及軍隊(duì)和國防改革，以及協(xié)調(diào)利益關(guān)系，都必須依法進(jìn)行，通過制定相關(guān)法律，使各項(xiàng)改革在法制框架內(nèi)進(jìn)行，只有這樣，才能使全面深化改革的總目標(biāo)通過制度完善和治理體系完善的制度化得以實(shí)現(xiàn)，最終實(shí)現(xiàn)法治市場(chǎng)、依法行政、依法治理社會(huì)，依法管理環(huán)境生態(tài)。

全面深化改革政策的制定和實(shí)施依賴于各個(gè)利益相關(guān)者的參與協(xié)調(diào)。綜合決策過程必須計(jì)算每個(gè)部門利用資源的數(shù)量及其對(duì)整體平衡的影響，要研究各部門是如何對(duì)待經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革、文化體制改革、社會(huì)體制改革、生態(tài)環(huán)境體制改革的相互關(guān)系，厘清每一個(gè)部門的目標(biāo)是什么?他們?nèi)绾芜_(dá)到這些目標(biāo)?各部門的影響是什么?跨部門分析要求檢驗(yàn)主要部門之間的關(guān)系，分析部門與部門之間的影響。要加強(qiáng)對(duì)于被各部門和各利益集團(tuán)支配的資源可持續(xù)性的評(píng)估。全面深化改革，僅僅依靠單兵突進(jìn)已經(jīng)不太可能。例如，中央文化體制改革和發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組2014年啟動(dòng)的80多項(xiàng)改革體現(xiàn)了協(xié)同推進(jìn)的要求，在改革目標(biāo)上，要求注重與其他領(lǐng)域改革的協(xié)調(diào)，如加強(qiáng)文化市場(chǎng)體制改革要與經(jīng)濟(jì)體制改革相銜接，加強(qiáng)文化管理體制改革要與行政體制改革相銜接，公益文化的發(fā)展與社會(huì)體制改革銜接，等等?；谖幕募染哂幸庾R(shí)形態(tài)又具有商品屬性，既具有文化事業(yè)又具有文化產(chǎn)業(yè)，既具有社會(huì)效益又具有經(jīng)濟(jì)效益，既具有文化傳承又具有文化創(chuàng)新等特點(diǎn)，要把文化體制改革創(chuàng)新與全面深化改革的總目標(biāo)有機(jī)結(jié)合起來，使文化在提升國家軟實(shí)力的過程中發(fā)揮更大作用，又要與基本經(jīng)濟(jì)制度改革、行政體制改革和社會(huì)體制改革有機(jī)結(jié)合起來。再如，霧霾問題已經(jīng)成為當(dāng)前社會(huì)高度關(guān)注的問題，中共北京市委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組建立與霧霾治理有關(guān)的專門小組，這個(gè)小組工作的順利開展取決于與其他部門的合作與協(xié)商。從歷史的經(jīng)驗(yàn)看，20世紀(jì)50年代，美國經(jīng)濟(jì)在快速發(fā)展的同時(shí)也給生態(tài)環(huán)境帶來巨大壓力，1974年，亞利桑那特區(qū)的霧霾天氣持續(xù)3個(gè)月，創(chuàng)下153天無降雨的歷史紀(jì)錄。針對(duì)這種情況，美國聯(lián)邦政府和各州政府采取雙重治理體系來應(yīng)對(duì):以聯(lián)邦法律為基本框架，各州因地制宜治理霧霾，同時(shí)針對(duì)霧霾的區(qū)域性特征，打破州界，依據(jù)經(jīng)濟(jì)地理情況實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一管理，同時(shí)把排污交易等市場(chǎng)方法與公眾參與有機(jī)結(jié)合起來，終于在20世紀(jì)80年代解決了洛杉磯的“光化學(xué)污染問題”。霧霾背后是一系列的問題，諸如生產(chǎn)方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生活方式、消費(fèi)模式、自然稟賦等，必須對(duì)各類因素整合優(yōu)化，才能得以治理。美國治理霧霾的啟示是，各級(jí)政府、各種手段必須有機(jī)結(jié)合起來才能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)。還有，持續(xù)5年的醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，取得了巨大成就，但是問題多多，有目共睹，今年不斷增多的醫(yī)患矛盾就是例證。以公立醫(yī)院改革為例，盡管在改革初期就確定了公立醫(yī)院改革的公益化方向，但是，依然存在諸如財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制不完善、基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)人才短缺以及醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體制不能調(diào)動(dòng)醫(yī)生的積極性等問題，這些問題的解決不僅依賴于醫(yī)院體制本身的改革，也需要政府的財(cái)政部門、人事部門，甚至編制部門一道努力，以及醫(yī)生個(gè)人的積極參與，大家一道找到解決問題的辦法。醫(yī)療衛(wèi)生作為一種公共服務(wù)，其本質(zhì)是醫(yī)生對(duì)患者的關(guān)系，醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革理應(yīng)吸收醫(yī)生參與，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療、醫(yī)保和醫(yī)藥的“三醫(yī)聯(lián)動(dòng)”，而不僅僅是依靠管理部門和專家制定決策，這個(gè)教訓(xùn)必須記取。

綜合決策要求有關(guān)部門和利益群體參與決策的所有過程。通過溝通，使決策各部門和決策涉及的各利益群體達(dá)成共識(shí)。中國的改革路徑先易后難，從最能形成共識(shí)的地方啟程，實(shí)行漸進(jìn)改革。目前進(jìn)入攻堅(jiān)階段，利益格局多元，認(rèn)識(shí)有差異且差異巨大，必須從全局上展開改革，敢于迎著難題走。深化改革面臨的最大難題是利益調(diào)整，幾乎每一項(xiàng)改革背后都是利益關(guān)系。建立深改組的最大目的就是協(xié)調(diào)利益關(guān)系，跳出過去相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)各個(gè)部門“自己改自己”的路徑依賴，借助于外部的力量，對(duì)自己的癥結(jié)動(dòng)手術(shù)，以刮骨療毒、壯士斷腕的勇氣，把改革推向深入。根據(jù)綜合決策的原則，深化改革的所有部門政策和立法都必須通過深改組的研究、討論、評(píng)估、試點(diǎn)，方能推動(dòng)實(shí)施。在一個(gè)國家社會(huì)結(jié)構(gòu)單一的時(shí)候，決策者可以像指揮軍隊(duì)一樣引領(lǐng)社會(huì)前進(jìn)。當(dāng)利益格局復(fù)雜、社會(huì)訴求多元以后，未來的前途在何方就變得不夠明確，應(yīng)當(dāng)把更多的決策交給社會(huì)去博弈，交給社會(huì)組織去負(fù)責(zé)。在這個(gè)意義上，綜合決策又是一個(gè)提出政策和執(zhí)行政策的行動(dòng)過程，必須把綜合決策的制定和執(zhí)行納入到整個(gè)政策體系中去。另外，綜合決策既是一個(gè)探索過程，又是一個(gè)參與過程。所謂探索是指在制定綜合決策之前，決策者應(yīng)當(dāng)會(huì)同專家對(duì)決策的目標(biāo)和實(shí)際狀況進(jìn)行研究和評(píng)估，提出發(fā)展目標(biāo)和具體運(yùn)作手段，并隨著政策實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督和修正。所謂參與過程是指被實(shí)施政策的地區(qū)和部門的利益群體和個(gè)人都要參與政策的討論和政策制定，并參與政策實(shí)施。在政策的實(shí)施過程或者獲得利益，或者失去利益。綜合決策就是要在對(duì)各種利益群體相互沖突目標(biāo)的協(xié)調(diào)中達(dá)到全面深化改革的總目標(biāo)。

二、以現(xiàn)代技術(shù)和體制機(jī)制創(chuàng)新支撐綜合決策機(jī)制

(一)積極發(fā)揮大數(shù)據(jù)的作用

龐大而復(fù)雜的決策系統(tǒng)，必須依賴數(shù)據(jù)治理國家。要把大數(shù)據(jù)發(fā)展作為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和基礎(chǔ)性工作。在當(dāng)今，“作為一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)者，毫無疑問，必須接觸和捕捉各種有關(guān)產(chǎn)業(yè)、競(jìng)爭(zhēng)者和政府的信息?！雹賀am Charan，Leadership in the Era of Economic Uncertainty:the New Rules for Getting the Right Things Done in the Difficult Times，McGraw － Hill 2009，p.123.當(dāng)今世界，傳感器、微處理器無處不在、甚至無時(shí)不在，世界和我們國家?guī)缀醵继幵谶@樣一個(gè)時(shí)代。環(huán)視周圍，辦公室、公共場(chǎng)所、作為私人場(chǎng)所的家庭都留下了數(shù)據(jù)痕跡。這些痕跡表明了數(shù)據(jù)的性質(zhì)、狀態(tài)和位置。使用傳感器的人們通過互聯(lián)網(wǎng)相互交流，又形成了一個(gè)巨大的世界和龐大的數(shù)據(jù)庫，來自媒體、來自無線或有線電話、有線電視、衛(wèi)星的資料組成這個(gè)龐大的數(shù)據(jù)庫，這個(gè)數(shù)據(jù)庫擁有海量的信息，對(duì)于這些信息的分析和把握是把握時(shí)代特點(diǎn)、歷史進(jìn)步、社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本途徑。世界各國，包括亞洲國家，對(duì)于大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略日益重視，并試圖通過數(shù)據(jù)分析引領(lǐng)政府決策和社會(huì)進(jìn)步。

全面深化改革綜合決策的數(shù)據(jù)支持一方面依靠各個(gè)部門的專業(yè)數(shù)據(jù)，一方面也可以通過“云數(shù)據(jù)”來擴(kuò)充自己的數(shù)據(jù)來源，最重要的是全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室必須擁有自己的“數(shù)據(jù)科學(xué)家”，這是當(dāng)代科學(xué)決策、綜合決策的基礎(chǔ)。作為一個(gè)協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)，只是接收數(shù)據(jù)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要走出去，主動(dòng)收集數(shù)據(jù)，了解社會(huì)對(duì)于全面深化改革的評(píng)價(jià)，單個(gè)社會(huì)成員對(duì)于某個(gè)具體問題的看法，這就是所謂的民意調(diào)查，世界各國對(duì)于民意調(diào)查都是非常重視的，從歷史上就是這樣。近年來，美國政府嘗試建立“數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的決策方法”，就是試圖通過數(shù)據(jù)來改變目前的決策過程，從而使政府更加有效率、更加開放、更加負(fù)責(zé)，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的將是“基于實(shí)證的事實(shí)”，而不是“差不多”的判斷。準(zhǔn)確的判斷可以在更大程度上避免利益集團(tuán)對(duì)于決策影響和左右，實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化、民主化和法制化。在競(jìng)選美國總統(tǒng)之前，奧巴馬說，為了確保每一個(gè)政府機(jī)構(gòu)都能跟上21世紀(jì)的標(biāo)準(zhǔn)，必須任命國家的首位首席技術(shù)官。奧巴馬實(shí)現(xiàn)了自己的諾言，2009年3月5日，奧巴馬上任不到兩個(gè)月，就認(rèn)命了聯(lián)邦的首位首席信息官，4月18日，他又任命了聯(lián)邦的首位首席技術(shù)官。2011年12月，美國聯(lián)邦政府宣布了“云優(yōu)先”政策，要求所有政府機(jī)構(gòu)的信息系統(tǒng)，必須優(yōu)先考慮建立云平臺(tái)。2011年2月，白宮發(fā)布了《聯(lián)邦政府云戰(zhàn)略》，要求聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)必須在三個(gè)月內(nèi)確定3個(gè)可以推向云平臺(tái)的系統(tǒng)，年內(nèi)完成一個(gè)。2011年，聯(lián)邦政府的2094所數(shù)據(jù)中心，通過云計(jì)算，在2011年合并完成了137所，未來五年再精簡(jiǎn)800所。2012年，奧巴馬政府宣布大數(shù)據(jù)研究和開發(fā)倡議(the Big Data Research and Development Initiative)，以探索如何使用大數(shù)據(jù)處理政府面對(duì)的問題，該倡議跨越6個(gè)部門的，共有項(xiàng)目84個(gè)。①Executive Office of the President(March 2012).“Big Data Across the Federal Government”.http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/microsites/ostp/big_data_fact_sheet_final_1.pdf White House.Retrieved 26 September 2012.

完成全面深化改革的任務(wù)，至少必須考慮完成三個(gè)數(shù)據(jù)來源的建設(shè)，一是業(yè)務(wù)管理數(shù)據(jù)，諸如醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、就業(yè)、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、金融財(cái)政，等。二是社情民意數(shù)據(jù)，堅(jiān)持群眾路線，一方面，要求我們的決策人員和決策咨詢?nèi)藛T，必須深入實(shí)際，調(diào)查研究;另一方面，還要求，政府支持建立第三方的社會(huì)調(diào)查系統(tǒng)，通過科學(xué)抽樣，問卷調(diào)查，及時(shí)了解民意，使社情民意數(shù)據(jù)成為我們改革的“晴雨表”。三是物理環(huán)境的數(shù)據(jù)。所以，在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室下設(shè)一個(gè)信息局是十分必要的。這樣，就可以實(shí)現(xiàn)各地區(qū)、各部門互聯(lián)互通、資源共享，為把握改革的復(fù)雜性、關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)性提供巨大的技術(shù)支持。建立信息系統(tǒng)的含義是指必須建立一個(gè)信息系統(tǒng)來支持綜合決策。綜合決策分析的核心是信息分析。綜合決策信息分析的內(nèi)容包括，正如習(xí)近平同志要求的，整體政策安排與某一具體政策的關(guān)系、系統(tǒng)政策鏈條與某一政策環(huán)節(jié)的關(guān)系、政策頂層設(shè)計(jì)與政策分層對(duì)接的關(guān)系、政策統(tǒng)一性與政策差異性的關(guān)系、長(zhǎng)期性政策與階段性政策的關(guān)系。全面深化改革的大數(shù)據(jù)系統(tǒng)要具備把這個(gè)五個(gè)關(guān)系的內(nèi)容數(shù)量化的能力，這樣才能夠真正使其成為綜合決策的技術(shù)支撐。

當(dāng)前，就全面深化改革需要進(jìn)行的綜合決策而言，建立信息收集和分析的步驟包括:一是在利用已經(jīng)建立起來的全面深化改革信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上，確定全面深化改革的具體方案，確定調(diào)查的范圍、對(duì)象和時(shí)間。二是僅僅利用指標(biāo)體系所建立的調(diào)查表格并不能說明所有問題，應(yīng)當(dāng)使用全面深化改革數(shù)據(jù)分析之外的其他研究方法，諸如利用政府文件、會(huì)議、對(duì)于參與者和當(dāng)?shù)厝嗣竦脑L問，等等。三是建立信息分析的系統(tǒng)(數(shù)據(jù)庫)，充分利用大數(shù)據(jù)。四是建立分析模型，包括全面深化改革統(tǒng)計(jì)資料分析模型、全面深化改革現(xiàn)狀評(píng)估模型、綜合決策最優(yōu)化規(guī)劃模型，等等，這些模型可用于診斷預(yù)警、決策問題分析和決策問題求解。總之，大數(shù)據(jù)在全面深化改革中的科學(xué)廣泛應(yīng)用，將使深化改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)如虎添翼，不斷把改革推向深入。

(二)充分借鑒現(xiàn)代智庫的方法

一個(gè)政策綜合程度越高，它的制定過程和實(shí)施過程就越復(fù)雜。因此，綜合決策除了需要一個(gè)巨大的數(shù)據(jù)庫支持外，還必須有范圍廣泛的專家參與，我們通常將其稱為“外腦”?！皬娜蜈厔?shì)看，隨著信息技術(shù)的發(fā)展，全球化進(jìn)程的不斷加速，世界各國面臨的內(nèi)政、外交問題越來越復(fù)雜，從而促使政策制定者尋求政府體系以外的思想庫的政策支持”。①王莉麗:《旋轉(zhuǎn)門:美國思想庫研究》，國家行政學(xué)院出版社2010年版，第4頁?！袄锔淖兏镉袃蓚€(gè)前提:徹底的稅收和政府管制改革、強(qiáng)烈的反共主義。后者導(dǎo)致了國防開支大幅增長(zhǎng)，強(qiáng)硬的外交政策浮出水面。這些舉措都是以蘭德的分析報(bào)告及蘭德開創(chuàng)的理性選擇理論為基礎(chǔ)?！雹冢勖溃輥喞怂埂ぐ⒇惱?《白宮第一智囊:蘭德公司與美國的崛起》，新華出版社2009年版，第185頁。利用智庫決策已經(jīng)成為世界各國的普遍做法。

全面深化改革，還必須有一個(gè)在改革方面有豐富經(jīng)驗(yàn)的專家隊(duì)伍作為智庫支持。中國改革開放36年，參與這場(chǎng)改革的老中青專家依然活躍在發(fā)展改革的不同領(lǐng)域，發(fā)揮他們的聰明才智是把改革推向深入的重要條件。從國際經(jīng)驗(yàn)看，在綜合決策過程中，專家隊(duì)伍發(fā)揮著重要作用，尤其在技術(shù)分析和信息處理方面，專家發(fā)揮著關(guān)鍵性作用。專家提供的技術(shù)和信息將影響到綜合決策的決策可行性、決策的執(zhí)行、監(jiān)督和評(píng)估。召集一批能夠?qū)I(yè)特長(zhǎng)運(yùn)用于綜合決策的出色經(jīng)濟(jì)學(xué)家、政治學(xué)者、文化學(xué)者、社會(huì)學(xué)者、環(huán)境學(xué)者以及歷史專家建立某種研討機(jī)制非常重要，這些人必須熟悉經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等領(lǐng)域的工作，既有理論，又有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，又不具體執(zhí)行政策、沒有實(shí)權(quán)，會(huì)比較超脫獨(dú)立地進(jìn)行政策設(shè)計(jì)。當(dāng)前，在全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組下建立這樣一個(gè)機(jī)構(gòu)非常有必要，在一定時(shí)期，讓優(yōu)秀學(xué)者能夠集中精力研究與公共政策相關(guān)的問題，在全面深化改革進(jìn)程中發(fā)揮作用，提供真知灼見。以加拿大咨詢局為例，該局本著“促進(jìn)在不同思維方式下事實(shí)和觀點(diǎn)的交流，及早發(fā)現(xiàn)和解決問題，并深化公眾對(duì)這些問題的理解”③唐納德·E.埃布爾森:《智庫能發(fā)揮作用嗎?》，上海社會(huì)科學(xué)院出版社2010年版，第38頁。的宗旨，在為加拿大政府決策咨詢中發(fā)揮了重要作用，這個(gè)群體在政策制定的共同體中找到了一個(gè)清晰的服務(wù)領(lǐng)域。他們通過發(fā)表各種各樣的研究成果，與政策制定者和新聞?dòng)浾呓涣鱽碛绊懻?。智庫通常通過舉辦會(huì)議論壇討論各種內(nèi)政外交問題，鼓勵(lì)成員發(fā)表內(nèi)部演講，出版書籍、咨詢報(bào)告、形勢(shì)分析、政策簡(jiǎn)報(bào)等影響社會(huì)和決策?！跋到y(tǒng)分析是蘭德公司對(duì)國家決策機(jī)構(gòu)最引人矚目和最具爭(zhēng)議的貢獻(xiàn)之一。得益于系統(tǒng)分析的先進(jìn)性，蘭德公司領(lǐng)先開創(chuàng)了核領(lǐng)域分析—換句話說就是拓寬了核武器的應(yīng)用范圍?！雹埽勖溃輥喞怂埂ぐ⒇惱?《白宮第一智囊:蘭德公司與美國的崛起》，新華出版社2009年版，第7頁。

(三)緊緊依靠人民群眾推動(dòng)改革

人民是改革的主體，必須緊緊依靠人民推動(dòng)改革。“共同的戰(zhàn)略是一個(gè)組織過程，在許多方面與其結(jié)構(gòu)、行為和機(jī)構(gòu)的文化不可分隔。”⑤Henry Mintzberg，etc，The Strategy Process:Concepts，Contexts，Cases，Pearson Education Inc，2003，pp.73.只有實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好最廣大人民根本利益，推動(dòng)人民群眾的廣泛參與，才能激發(fā)人民群眾的改革熱情，使全面深化改革獲得不竭的力量源泉。當(dāng)前改革進(jìn)入深水區(qū)，遇到的復(fù)雜利益關(guān)系問題，往往都難以決策和權(quán)衡，只有深入群眾，傾聽群眾的呼聲，讓人民群眾參與到事關(guān)他們自身的重大決策中，才能面對(duì)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)不動(dòng)搖。

在中國這樣的幅員遼闊、人口眾多、城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差別、群體差別都比較巨大的國家，推動(dòng)全面深化改革，必須特別考慮社區(qū)人民的態(tài)度和社區(qū)自身的傳統(tǒng)文化及生活方式。廣泛有效的公眾參與是實(shí)現(xiàn)信息對(duì)稱和決策科學(xué)的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。每一個(gè)社區(qū)會(huì)擁有自己獨(dú)特的自然資源，按照其文化背景來綜合考量全面深化改革的各個(gè)方面。實(shí)施綜合決策戰(zhàn)略，意味著更多地了解人民群眾的需求和文化，這要在法律和制度中逐步形成標(biāo)準(zhǔn)，需要承認(rèn)社區(qū)人民的綜合權(quán)利(他們對(duì)于自己的生存環(huán)境、土地和資源的所有權(quán)、智力和文化產(chǎn)權(quán)以及管理環(huán)境和自然資源的權(quán)利)。公眾參與意味這對(duì)于特定社區(qū)實(shí)施的政策和工程項(xiàng)目必須由當(dāng)?shù)氐娜嗣駞⑴c和表決。在社區(qū)人民參與過程中，前提是承認(rèn)社區(qū)人民對(duì)于自己的發(fā)展環(huán)境有選擇和管理的權(quán)利。但是，這種權(quán)利應(yīng)當(dāng)不與全面深化改革總體布局和總體目標(biāo)發(fā)生沖突。

三、以能力提升和績(jī)效評(píng)估推動(dòng)全面深化改革政策措施的落實(shí)

(一)不斷提升各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的綜合思維能力。仔細(xì)審視全面深化改革，“全面”，意味著兩個(gè)或多個(gè)部門從事共同的改革，通過一道工作而不是獨(dú)立行事來實(shí)現(xiàn)改革的總目標(biāo)，至少包括，“為合作調(diào)配人力和財(cái)力資源;設(shè)計(jì)良好的運(yùn)作系統(tǒng)并實(shí)施有效管理;在追求的主要目標(biāo)和多種次級(jí)目標(biāo)間的平衡上達(dá)成共識(shí)并保持共識(shí);創(chuàng)造有效的合作文化或良好的人際工作關(guān)系準(zhǔn)則;獲得政治家的認(rèn)可和支持等?！雹伲勖溃萦冉?巴達(dá)赫:《跨部門合作－管理“巧匠”的理論與實(shí)踐》，北京大學(xué)出版社2011年版，第13頁。這也是為什么習(xí)近平同志要求對(duì)全面深化改革的復(fù)雜性、關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)性要有充分估計(jì)的原因。實(shí)際上，這是要求進(jìn)一步解放思想。進(jìn)一步解放思想，就要求建立綜合思維，通過綜合思維，來認(rèn)識(shí)當(dāng)前的重大改革舉措牽一發(fā)而動(dòng)全身，在行動(dòng)過程中，必須穩(wěn)妥審慎。對(duì)于各項(xiàng)改革舉措出臺(tái)，在領(lǐng)導(dǎo)方式上，必須強(qiáng)化集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，在重大決策上必須搞好總體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在具體實(shí)施中，必須整體推進(jìn)、督導(dǎo)落實(shí)，以實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)改革工作統(tǒng)一謀劃、統(tǒng)一部署、統(tǒng)一推進(jìn)、統(tǒng)一實(shí)施。全面深化改革要求建立共同工作的文化和行為規(guī)范，共同工作需要人與人之間的相互信任，“為合作意圖構(gòu)建一個(gè)高效的運(yùn)作系統(tǒng)需要一系列的前提條件，包括以信任和務(wù)實(shí)為特征的人際文化，一套能夠促使決策層形成并保持共識(shí)的有效機(jī)制?！雹冢勖溃萦冉?巴達(dá)赫:《跨部門合作－管理“巧匠”的理論與實(shí)踐》，北京大學(xué)出版社2011年版，第3頁。還要提倡調(diào)查研究的作風(fēng)，沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)，要從人民的實(shí)踐創(chuàng)造和發(fā)展要求中體察民情，完善政策主張。要?jiǎng)?chuàng)造條件，建立獨(dú)立思考、熱烈討論、大膽爭(zhēng)論、深入探索的人文環(huán)境，突破各種禁區(qū)，把各種有待于厘清的問題界定清楚，提出正確的對(duì)策措施。只有這樣，才能達(dá)到發(fā)展永無止境，改革永無止境的境界。

(二)努力提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的協(xié)調(diào)執(zhí)行能力。任何政策只有付諸于行動(dòng)才能變成億萬人民的實(shí)踐和創(chuàng)造。政策的行動(dòng)框架包括在各級(jí)政府、各類部門和相關(guān)利益群體的參與者之間進(jìn)行綜合決策問題的培訓(xùn)、教育和溝通。要通過干部培訓(xùn)，使各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，了解中央全面深化改革的整體政策安排與本部門本地區(qū)具體政策的關(guān)系，例如，就全面深化改革的總目標(biāo)而言，國有企業(yè)改革必須緊緊圍繞發(fā)展和完善中國特色社會(huì)主義制度與推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)行，正確處理完善混合所有制與建立現(xiàn)代企業(yè)制度的關(guān)系;了解中央的系統(tǒng)政策鏈條與某一政策環(huán)節(jié)的關(guān)系，例如，就民政部門貫徹落實(shí)中央關(guān)于政府購買公共服務(wù)的政策，必須明了社會(huì)組織、企業(yè)和機(jī)構(gòu)都是購買服務(wù)的主體，而不僅僅是社會(huì)組織，必須把社會(huì)組織作為市場(chǎng)主體來培育，以實(shí)現(xiàn)其購買服務(wù)的目標(biāo)和能力，當(dāng)然，鼓勵(lì)社會(huì)組織購買公共服務(wù)，就需要一定的優(yōu)惠政策;了解政策頂層設(shè)計(jì)與政策分層對(duì)接的關(guān)系，例如，就人力資源和社會(huì)保障部門擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面來說，加快推進(jìn)基層社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)建設(shè)必須與發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源中的決定作用的制度安排銜接，更多發(fā)揮銀行、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在資金收繳發(fā)放中的作用;了解政策統(tǒng)一性與政策差異性的關(guān)系，例如，地方政府的改革政策與中央政府的統(tǒng)一安排要銜接，北京市在成立中共北京市全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組后，下設(shè)14個(gè)小組，在與中央的6個(gè)小組一致的同時(shí)，考慮北京大城市病和霧霾等特點(diǎn)，專門設(shè)立小組就是一例;了解長(zhǎng)期性政策與階段性政策的關(guān)系，例如，教育體制改革的長(zhǎng)期目標(biāo)是培養(yǎng)德才兼?zhèn)涞膭?chuàng)新型人才，階段性的改革要致力于逐步取消教育機(jī)構(gòu)的行政級(jí)別，取消文理分科，實(shí)行多次高考制度，實(shí)現(xiàn)教育公平等;努力提高多元改革目標(biāo)的互補(bǔ)性，兩個(gè)以上的政策一道實(shí)施，必須提高它們之間的互補(bǔ)性，例如，高等教育改革與擴(kuò)大就業(yè)有機(jī)結(jié)合起來。這些都是新時(shí)期各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部素質(zhì)能力提升的重要內(nèi)容。

(三)不斷加強(qiáng)對(duì)全面深化改革措施的綜合評(píng)估。前蘇聯(lián)改革失敗，導(dǎo)致國家解體的歷史教訓(xùn)值得汲取。在談到前蘇聯(lián)20世紀(jì)后期改革的教訓(xùn)時(shí)，前蘇聯(lián)部長(zhǎng)會(huì)議主席尼·伊·雷日科夫?qū)懙?，“我國在著手改革的時(shí)候，它的領(lǐng)導(dǎo)并沒有以應(yīng)有的方式深入評(píng)估進(jìn)行改革應(yīng)采取哪些相互聯(lián)系的必要步驟，以及由此產(chǎn)生的長(zhǎng)期后果”。①尼·伊·雷日科夫:《大國悲劇—蘇聯(lián)解體的前因后果》，新華出版社2008年版，第4頁。在當(dāng)前，推進(jìn)全面深化改革，對(duì)于介入綜合決策的各個(gè)利益集團(tuán)，不論是政府管理部門還是地方社區(qū)，都要考慮到他們?cè)诰C合決策過程中的實(shí)際關(guān)系和實(shí)際利益，這是他們作為參與者的激勵(lì)機(jī)制所在，考慮到所有權(quán)關(guān)系和對(duì)于整個(gè)綜合決策的全面理解在實(shí)行計(jì)劃的初期是十分重要的。一旦執(zhí)行綜合決策的行動(dòng)開始，就會(huì)出現(xiàn)既得利益者和受損失者，如果一部分人拒不接受改變這一現(xiàn)實(shí)，那就要與其進(jìn)行協(xié)商。在國內(nèi)外形勢(shì)瞬息萬變的狀態(tài)下，必須考慮到綜合決策計(jì)劃的變通問題。一旦條件發(fā)生變化，如果計(jì)劃不改變現(xiàn)實(shí)，就會(huì)被現(xiàn)實(shí)改變計(jì)劃。綜合決策一旦進(jìn)入實(shí)施階段，可能會(huì)涉及到社會(huì)的方方面面，不同層次，諸如個(gè)人、家庭、企業(yè)、部門、地區(qū)和國家，甚至涉及有關(guān)的利益群體，綜合決策的目的就是要協(xié)調(diào)這些利益群體的相互沖突，推動(dòng)他們共同去實(shí)現(xiàn)全面深化改革的目標(biāo)。

為了保證綜合決策按既定的目標(biāo)實(shí)施，必須對(duì)綜合決策的實(shí)施不斷進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估是綜合決策的一部分，它貫穿決策始終并寓于決策因素的每一個(gè)方面:目標(biāo)、參與、溝通、決策體系中的角色規(guī)定、規(guī)劃、執(zhí)行和效果。在綜合決策過程中，評(píng)估的頻率取決于條件的變化速度和變化的方向，以及全面深化改革遇到問題。在成功的綜合決策的設(shè)計(jì)和執(zhí)行過程中，評(píng)估往往是以隱含的形式出現(xiàn)的。例如，在實(shí)施綜合決策戰(zhàn)略中，評(píng)估貫穿于決策的目標(biāo)的制定、決策的制定、和決策的執(zhí)行。在評(píng)估的過程中，要不斷根據(jù)實(shí)際情況，修正目標(biāo)和調(diào)整措施。

綜合決策評(píng)估人員由兩部分人組成，一是由實(shí)施綜合決策而涉及其利益的群體，即局內(nèi)人，另外是那些與改革無直接關(guān)系的人，即局外人。局內(nèi)人和局外人是不一樣的。局內(nèi)人評(píng)估是最基本的，局外人評(píng)估對(duì)于綜合決策有積極促進(jìn)作用。直接參與綜合決策的人們將從這種決策中獲得利益，所以，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)他們積極地參與，并充當(dāng)中心角色。作為參與者，他們會(huì)在評(píng)估中獲得更多的信息并知道如何達(dá)到既定的目標(biāo)。對(duì)于各級(jí)決策者來說，每一具體的問題都與當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況有關(guān)，政策的有效性取決于政策對(duì)于當(dāng)?shù)厍闆r的把握。所以，由地方各部門參與評(píng)估是綜合決策評(píng)估的基本要素之一。局外人的觀點(diǎn)，非基本的和獨(dú)立的觀點(diǎn)對(duì)于理解綜合決策也是不可缺少的。一個(gè)局外人的評(píng)估會(huì)給決策者一個(gè)新的視角，使他們避免由于自身的利益而產(chǎn)生偏見。

總之，當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)入換檔期，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)入調(diào)整期，體制改革進(jìn)入攻堅(jiān)期，遇到的矛盾和問題空前復(fù)雜，這些，都需要各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和全社會(huì)在戰(zhàn)略上以巨大的勇氣面對(duì)形勢(shì)，在戰(zhàn)術(shù)上以科學(xué)細(xì)致的方法面對(duì)問題，攻堅(jiān)克難，扎實(shí)推進(jìn)，取得全面深化改革的決定性勝利。