● 熊纓 西楠

步入大數(shù)據(jù)時代，科技實力對國家的綜合國力起到重要作用，國與國之間的競爭不再僅僅局限于對產(chǎn)品與技術(shù)的角逐，更重要的是對高精尖人才的競爭。在這種復(fù)雜的環(huán)境中，不少國家都認(rèn)識到人才的重要性，紛紛把利用全球性人才資源作為國家的發(fā)展戰(zhàn)略，不斷推出競爭性的人才政策，加大對人才特別是高科技人才的引進和利用。

眾所周知，加拿大是一個傳統(tǒng)的移民國家。加拿大的人才引進與流動管理政策制定早、落實迅速，在移民法的歷史上具有里程碑的標(biāo)志，其移民政策中的計分選拔制度被其它移民國家，如澳大利亞、新西蘭和英國等爭先效仿。加拿大的人才政策制度涉及了近乎全部的國際上成熟的人才政策制度，如：國際上比較成熟的九項技術(shù)移民政策制度中（劉國福，2014），加拿大現(xiàn)行政策制度就有八項，這一數(shù)字遠(yuǎn)超過美國、德國等國家。加拿大的人才引進與流動管理政策歷經(jīng)浮沉后，能精準(zhǔn)地定位國家的人才需求，有力地發(fā)揮出國家的知識優(yōu)勢、人才優(yōu)勢，助力國家站在人才競爭的浪潮之巔。

中加兩國都在積極制定立足于本國國情且能夠充分利用國內(nèi)外人才的政策，進而促進本國的經(jīng)濟發(fā)展。改革開放以來，中國政府堅決支持留學(xué)，積極吸引人才回國，為出國人員回國工作、回國創(chuàng)業(yè)提供了支援，創(chuàng)造了良好的生活和工作環(huán)境。2010年，國務(wù)院頒布了《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要》，強調(diào)要堅持自主培養(yǎng)開發(fā)與引進海外人才并舉，實施更加開放的人才政策，大力吸引海外高層次人才和急需緊缺的專門人才。在一系列國家政策的感召下，中國引進人才取得了突破性進展。從1978年至2012年年底，中國各類出國留學(xué)生大約總數(shù)是240多萬，回國人數(shù)已達(dá)100多萬人①。許多人才歸國成為我們經(jīng)濟和社會發(fā)展的中堅力量。國家自2008年實施千人計劃，積極引進海外人才，截至2013年7月，“千人計劃”已引進各領(lǐng)域高端人才3319名②。

雖然我國在人才工作中取得了可喜成就，但相較于加拿大，我國在人才引進與流動管理政策上仍存在一些問題。例如：我國集中力量通過中共中央組織部和外國專家局引進人才，在一定程度上忽視了市場的作用；我國現(xiàn)階段缺乏對海外人才流向本國偏遠(yuǎn)地區(qū)的引導(dǎo)，致使海外人才在國家各個地區(qū)的分布尚不均衡；我國在人才評價篩選方面的政策略不科學(xué)等等。加拿大在重視人才、吸引人才和使用人才上的許多做法，有不少值得我們?nèi)W(xué)習(xí)和借鑒。我國要想在日趨激烈的國際人才競爭中立于不敗之地，就必須學(xué)習(xí)和吸取國外的經(jīng)驗，制定適合于我國國情的人才戰(zhàn)略和人才政策。

本文通過回顧中加人才引進和流動管理政策及文獻，從對比中找出我國人才政策存在的問題，進而為我國人才引進和流動管理政策改進提出建議。需要指出海外人才在本文是指國家需要的有專長的外國人、華僑、留學(xué)生等，且本文研究的人才引進與流動管理的對象為跨國度引進的海外人才。

一、加拿大人才引進和流動管理政策的發(fā)展特點及代表性政策

加拿大的人才引進以本國需求為導(dǎo)向，而且根據(jù)需求的變化會不斷進行靈活調(diào)整，是否引進人才、引進哪類人才，主要是看國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和勞動力市場的需求。

（一）加拿大人才引進和流動管理政策的發(fā)展特點

二十一世紀(jì)前，加拿大吸引大量發(fā)展中國家的優(yōu)秀人才來補充本國的人才隊伍、以此滿足本國發(fā)展需求。在這之后，加拿大人才政策調(diào)整為積極吸引國際人才與發(fā)展本國人才并舉。進入二十一世紀(jì)，加拿大主要受到兩方面影響，第一，本土和外來人才流向報酬優(yōu)厚、賦稅低、工作環(huán)境優(yōu)越的鄰國——美國；第二，金融危機導(dǎo)致加拿大經(jīng)濟和就業(yè)市場吸引力下降，導(dǎo)致大批移民紛紛選擇回到母國發(fā)展，造成人才大量回流。在這樣的情況下，加拿大一方面重視對本土人力資本投資，提高勞動力隊伍的整體教育水平、技能水平和適應(yīng)性，促進創(chuàng)新和科技發(fā)展。另一方面利用知識優(yōu)勢、人才優(yōu)勢和企業(yè)優(yōu)勢來促進加拿大科技、經(jīng)濟、社會全面發(fā)展的思路。加拿大引進和管理人才的政策特點由僅吸引海外人才，轉(zhuǎn)向積極發(fā)展本國人才的同時吸引海外高層次人才，從而全面強化加拿大在國際人才競爭中的地位。

（二）加拿大人才引進和流動管理的代表性政策及特點

1．通過制定靈活的技術(shù)移民政策引進國內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展急需的人才

加拿大通過制定靈活的技術(shù)移民政策從入口把關(guān)，確保引進國內(nèi)的是經(jīng)濟社會發(fā)展中急需的人才。加國的技術(shù)移民政策采用了計分選拔制度，勞動力市場測試制度、移民職業(yè)清單制度、移民配額制度等先進制度。其中，加國早在1967年開始就實行計分選拔制度，是世界上最早采用該制度的國家。該制度一方面通過量化，避免移民官審理申請的主觀傾向，減少因為移民官歧視申請人而拒絕人才的情況。另一方面根據(jù)加拿大經(jīng)濟社會發(fā)展需求調(diào)整選拔分?jǐn)?shù)，提升引智效率，例如，技術(shù)移民的分?jǐn)?shù)從1993年的70分，調(diào)整至2002年的75分，后又因分?jǐn)?shù)過高導(dǎo)致技術(shù)移民大幅減少而在2003年降低至67分，并一直持續(xù)至今。加國也是最早采用勞動力市場測試制度、移民職業(yè)清單制度的國家之一，這些制度能確保技術(shù)移民政策根據(jù)本國經(jīng)濟社會發(fā)展和勞動力市場的需要進行靈活調(diào)整，引進急需人才。

2.實施寬松的人才管理政策減少人才外流

加拿大對引進的人才實施寬松的人才管理政策。一項政策是自1977年修改生效后至今未再修訂的雙重國籍政策。雙重國籍政策減少人才外流的同時還使許多在國外的加拿大裔的人才能夠重新回到母國加拿大。另一項政策是優(yōu)惠的稅收政策。加拿大多年以來一直致力于通過調(diào)節(jié)稅收政策來減少人才外流，留住優(yōu)秀的創(chuàng)業(yè)人才。早在2000年的預(yù)算中，加拿大聯(lián)邦政府就已經(jīng)提出了一項為期5年的大幅度削減了個人所得稅的政策，2009年的預(yù)算中提出在隨后的5個財年（2013-2014財年截止）將為加拿大的家庭及個人減少1600億美元的各項稅收③。在2014年的預(yù)算磋商中，加拿大官方表示還將進一步落實減稅政策。這說明，這一政策為高技能人才提供了更具競爭力的收入體系，使他們更容易在全球市場中獲得成功。

3.大力實施人才引進計劃重點吸引高層次科技創(chuàng)新人才

加拿大在2000年設(shè)立了首席研究員計劃（CRC），核心目標(biāo)是為加拿大的大學(xué)吸引和留住卓越研究人員。在首席研究員計劃的基礎(chǔ)上，2008年，加拿大政府又設(shè)立了加拿大優(yōu)秀首席研究員計劃（CERC），決定在7年內(nèi)為每位入選者提供1000萬加元的資金，其最終目標(biāo)是將加拿大打造成為全球科學(xué)技術(shù)發(fā)展領(lǐng)先的研究中心。2010年加拿大啟動班廷博士后獎學(xué)金計劃，在2010-2015年的5年內(nèi)拿出4500萬加元，資助國內(nèi)外優(yōu)秀研究人員在加拿大從事博士后研究。該政策不僅起到了吸引和留住高層次人才的作用，還培養(yǎng)了本土人才。從2011年公布的入選名單來看，獲得資助的博士后69%來自加拿大國內(nèi)。

4.通過經(jīng)驗類移民政策留住有專長的管理和技術(shù)人才

加拿大2009年起通過經(jīng)驗類別移民申請（CEC）來吸引在加拿大境內(nèi)的外國人。政策的作用是留住在加拿大國內(nèi)學(xué)有專長的留學(xué)生和優(yōu)秀的外國勞工。截至2012年兩種經(jīng)驗類別移民總和為9359人，經(jīng)驗類移民可以切實有效的為加拿大留住專業(yè)人才，從2013年11月9日開始的最新一輪經(jīng)驗類移民截至2013年12月23日已經(jīng)收到62個不同類別職位申請④。值得注意的是，廚師、餐飲管理者、行政長官等6類職位由于在加拿大人才市場中相對飽和或技術(shù)性尚未達(dá)到經(jīng)驗類移民要求等原因，不在新一輪經(jīng)驗類移民申請的受理范圍內(nèi)，由此看出加拿大的經(jīng)驗類移民政策對職位類別有側(cè)重。

5.加強外國留學(xué)生有關(guān)政策充實人才后備力量

加拿大通過設(shè)立獎學(xué)金、發(fā)放留學(xué)簽證、放寬招生條件、簡化入學(xué)手續(xù)、降低收費標(biāo)準(zhǔn)、改進考試制度等手段吸引外國留學(xué)生，鼓勵學(xué)成之后的留學(xué)生在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)。加拿大2008年4月出臺放寬國際留學(xué)生的畢業(yè)后工作簽證政策。政策通過延長畢業(yè)留學(xué)生工作許可年限、取消對專業(yè)與擇業(yè)的掛鉤和提出錄用不再是申請工作許可的必要條件等方式，鼓勵留學(xué)生畢業(yè)后留在加拿大工作，從而加大人才儲備力度，加強國家人才梯隊建設(shè)。

二、我國人才引進與流動管理政策的發(fā)展特點與代表性政策

改革開放以來，我國引才規(guī)模不斷擴大，引才模式不斷多元化，逐步形成全方位、多渠道、寬領(lǐng)域的引才格局。同時，我國也在完善中國永久居留制度方面做出更大努力，為中國積極應(yīng)對國際人才競爭，建立與國際接軌的人才引進機制，營造良好的外籍人才工作生活環(huán)境提供了政策保障。

（一）中國人才引進和流動管理政策發(fā)展的三個階段

我國人才引進與流動管理政策的發(fā)展歷程呈現(xiàn)出一定的階段性，每個階段內(nèi)頒布的政策各有其特點。

1.1978-1999年，初步探索階段

黨和國家在人才引進和流動管理實踐中加深了對人才重要性、緊迫性的認(rèn)識，出臺外國人出入境和在華就業(yè)等政策。黨和國家對人才引進和流動管理政策進行了初步探索，體現(xiàn)了實踐對人才引進和流動管理政策發(fā)展的推動作用。

2.2000-2008年，戰(zhàn)略重視階段

人才政策上升到國家戰(zhàn)略層面，出臺外國人永久居留政策。進入21世紀(jì)之后，政府先后提出了“科教興國”與“人才強國”的戰(zhàn)略口號。2003年全國人才工作會議是中國人才工作的重要轉(zhuǎn)折，會后提出“實施人才強國戰(zhàn)略，堅持黨管人才原則”，把優(yōu)秀人才聚集到黨和國家事業(yè)中來，加快確立人才優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略布局。這一階段人才引進與流動管理政策得到有效的貫徹落實。

3.2008年至今，加快推進階段

國家根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和產(chǎn)業(yè)機構(gòu)調(diào)整需要，加速引進海外高層次人才，加快完善外國人永久居留政策，出臺新的出入境管理法。特別是2010年的第二次全國人才工作會議，明確了到2020年我國要培養(yǎng)規(guī)模宏大、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、布局合理、素質(zhì)優(yōu)良的人才隊伍等人才發(fā)展總體目標(biāo)。這一階段海外人才歸國數(shù)量快速增加，歸國人才層次不斷提高，為國服務(wù)活動日趨活躍，人才吸引與流動管理政策取向已經(jīng)開始向方便人才流動和吸引海外人才傾斜。

（二）我國人才引進與流動管理的代表性政策及特點

中國改革開放三十多年，人才引進與流動管理政策在摸索中出臺。我國人才引進政策的數(shù)量相對于流動管理政策的數(shù)量較少，這容易讓我國更多的關(guān)注人才管理和保障，而非人才引進。隨著世界“人才戰(zhàn)爭”日趨激烈，中國的流動管理政策在某種程度上承擔(dān)起人才引進政策的政策目標(biāo)。

1.通過外國人出入境政策規(guī)范出境入境管理

2013年7月3日我國特別針對外國人出入境，公布了《中華人民共和國外國人入境出境管理條例》，對簽證的類別和簽發(fā)、停留居留管理、調(diào)查和遣返做出了規(guī)定，為外國人出入境管理的提供具體的實施依據(jù)，以期回應(yīng)更加多元的入境需求和應(yīng)對日益凸顯的外國人非法入境、非法居留和非法就業(yè)問題。根據(jù)管理條例的有關(guān)規(guī)定，我國普通簽證從原來的8類，即D（永久居留）、Z（工作）、X（學(xué)習(xí)）、F（訪問）、L（旅游）、G（過境）、C（乘務(wù)）和J（記者）字簽證，變?yōu)?2類，新增M（商貿(mào)人員）、Q（探親華人）、S（私人事務(wù)）和R（人才）字簽證，其中M字簽證是原F字簽證的拆分，Q和S字簽證是原L字簽證的拆分，R字簽證為新增簽證，發(fā)給國家需要的外國高層次人才和急需緊缺的專門人才，比如納入中央“千人計劃”的外籍高層次人才等。此外還有一些細(xì)節(jié)的變化如學(xué)習(xí)簽證按時間期限分成X1和X2兩種，旅游簽證取消了對人數(shù)限制的描述等等。

2.實施外國人在中國就業(yè)相關(guān)政策，加強就業(yè)管理

外國人在中國就業(yè)的相關(guān)政策。1986年，《中華人民共和國外國人入境出境管理法》最早對外國人在中國就業(yè)做出規(guī)定，其中第8、18和19條涉及了外國人、雇主和政府主管機關(guān)等主體，《出入境法》的立法目的強調(diào)發(fā)展國際交往。1996年1月頒布的《外國人在中國就業(yè)管理規(guī)定》開始實施，可以看作是中國的工作簽證政策。該規(guī)定全面涉及外國人在中國就業(yè)許可制度、用人單位聘用外國人的申請與審批工作以及外國人的就業(yè)管理等?！豆芾硪?guī)定》作為對《出入境法》的補充，并未對強調(diào)發(fā)展國際交往這一立法目展開、細(xì)化（劉國福，2008），而是強調(diào)管理、規(guī)范和保障。

外國專家在中國工作的相關(guān)政策。1993年10月1日起執(zhí)行的《關(guān)于對介紹外國文教專家來華工作的境外組織和境內(nèi)中介機構(gòu)管理的暫行辦法》強調(diào)促進國際交流活動的立法目的，明確了外國文教專家應(yīng)具備的條件，其中對外國文教專家的來華工作條件的描述多為法律法規(guī)、道德觀念和身體健康層面。2004年《外國專家來華工作許可辦理規(guī)定》則對外國專家獲取《外國專家來華工作許可證》的條件，例如專長、職務(wù)、學(xué)歷和所從事領(lǐng)域等進行考察。

3.通過留學(xué)生回國政策加快引進海外高層次留學(xué)人才

2007人力資源和社會保障部發(fā)布的《關(guān)于建立海外高層次留學(xué)人才回國工作綠色通道的意見》，關(guān)于開辟綠色通道積極引進海外高層次留學(xué)人才，為其本人及家屬提供有關(guān)入出境及居留的便利。

4.通過“中國綠卡”政策大力吸引海外高端人才

永久居留（中國綠卡）相關(guān)政策。我國2004年出臺《外國人在中國永久居留審批管理辦法》，正式開始實施外國人永久居留制度。2004年《永居辦法》的作用是規(guī)范外國人在中國永久居留審批管理工作。根據(jù)此辦法，滿足一定要求的中國人可以申請永久居留證，在中國永久居留，在出入境方面僅憑護照和永久居留證即可出入境。該政策保護外籍人才在中國永久居留的合法權(quán)益，為吸引外國人來華永久居留提供政策保障。

永久居留待遇的政策。2012年，我國中共中央組織部等25個部門聯(lián)合發(fā)布了《外國人在中國永久居留享有相關(guān)待遇的辦法》，此前我國一直沒有法律政策對永久居留外國人的待遇問題做出規(guī)定，導(dǎo)致外國人才雖然可在華長期居住，卻無法憑永久居留證享受與國民相同的待遇，永久居留證僅相當(dāng)于一張長期簽證。該辦法的出臺彌補了這一政策的空白。根據(jù)此辦法，除政治權(quán)利和法律法規(guī)規(guī)定不可享有的特定權(quán)利和義務(wù)外，原則上和中國公民享有相同權(quán)利，承擔(dān)相同義務(wù)。辦法明確了永久居留的外國人在工作、投資、生活當(dāng)面的待遇，有利于吸引外國人來華永久居留。

5.通過“千人計劃”支持一批高端創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才

2008年12月，中共中央辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《中央人才工作協(xié)調(diào)小組關(guān)于實施海外高層次人才引進計劃的意見》。海外高層次人才引進計劃（簡稱“千人計劃”）的作用是緊密圍繞國家發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，通過5到10年時間，在國家重點創(chuàng)新項目、重點學(xué)科和重點實驗室、中央企業(yè)和國有商業(yè)金融機構(gòu)、以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)為主的各類園區(qū)等，引進并有重點地支持一批能夠突破關(guān)鍵技術(shù)、發(fā)展高新產(chǎn)業(yè)、帶動新興學(xué)科的戰(zhàn)略科學(xué)家和領(lǐng)軍人才回國（來華）創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。

政策自實施以來，取得良好的收效：到2013年7月，“千人計劃”共引進3319人，其中包括40多位發(fā)達(dá)國家的院士等科技頂尖人才，引才數(shù)量、質(zhì)量超出預(yù)期，他們?yōu)閲疑鐣?jīng)濟科學(xué)發(fā)展作出了重要貢獻。另外創(chuàng)新型人才進入高校和研究機構(gòu)用親身體會的先進科研理念和人才培養(yǎng)方式直接或間接推進高校和研究機構(gòu)去行政化的進程。政策在操作過程中仍存在一些問題：只有很少一部分“千人計劃”教授成功申請到國家重大項目，尚未實現(xiàn)“千人計劃”教授大力投身于祖國創(chuàng)新科技事業(yè)的初衷⑤；“千人計劃”教授的經(jīng)費是否過高以及他們是否全職工作等，想必這會在一定程度上影響到“千人計劃”教授專心從事科學(xué)研究和“千人計劃”這一品牌。

三、中加人才引進與管理政策的比較和存在的問題

加拿大在制定人才引進和流動管理政策時，比較注重回應(yīng)國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展和市場的需求，人才引進標(biāo)準(zhǔn)比較科學(xué)，在重視引進人才的同時也注重人才留用，注意減少人才流動的障礙，有關(guān)手續(xù)比較簡單。中國的人才引進與流動管理政策與加拿大相比，存在如下問題。

（一）有關(guān)政策制度不能準(zhǔn)確反映對人才的新需求

對于新時期的人才新需求，如果人才引進與流動管理政策的導(dǎo)向不夠全面，這些需求就很難得到準(zhǔn)確的反映。與加拿大相比，我國企業(yè)和我國偏遠(yuǎn)地區(qū)有大量人才需求得不到滿足。

1.忽略了企業(yè)尤其是私營企業(yè)的市場人才需求

加拿大的移民制度從產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和國家利益角度出發(fā)，會優(yōu)先照顧政府機構(gòu)及高新企業(yè)，但前提卻并不是建立在限制雇主的基礎(chǔ)上，綠卡申請者的雇主可以是國內(nèi)任何一個合法機構(gòu)。然而目前我國政策引導(dǎo)并優(yōu)先照顧政府企事業(yè)單位以及高新企業(yè)發(fā)展的人才需要，卻忽略了同樣需要外國人才的一般性機構(gòu)、高校和企事業(yè)單位，以及民營企業(yè)，存在政策導(dǎo)向不盡全面的問題。2012年民營企業(yè)已經(jīng)超過840萬家，占企業(yè)總數(shù)的87.4%，占GDP的貢獻率超過60%⑥。馮侖在2013年博鰲亞洲論壇曾說民營只用了30%的社會資源，但是奉獻了65%公益慈善捐款。民營企業(yè)在國家經(jīng)濟和社會的發(fā)展方面做出了巨大貢獻，同時，面對國際化競爭，民營企業(yè)同樣需要引進國際人才市場優(yōu)秀的管理和技術(shù)人才，提升企業(yè)的國際競爭力。

2.忽略了偏遠(yuǎn)地區(qū)的人才需求

我國政策引導(dǎo)人才流向以高新企業(yè)和政府重點機構(gòu)為優(yōu)先單位，而這些單位往往都集中在幾個中心城市，從而忽略了對外國人才到我國偏遠(yuǎn)地區(qū)發(fā)展的政策引導(dǎo)。加拿大的政策不僅引導(dǎo)人才流向高新企業(yè)和政府重點機構(gòu)，還鼓勵外國優(yōu)秀人才流向本國偏遠(yuǎn)地區(qū)，以均衡外國人才分布，協(xié)調(diào)各地區(qū)共同發(fā)展。例如加拿大的移民政策中，申請人愿意到魁北克等邊遠(yuǎn)偏僻地區(qū)工作居住并獲得州擔(dān)保與投資，或為加拿大政府指定項目工作都屬于加分因素。這一點，在我國的人才技術(shù)綠卡制度當(dāng)中并沒有體現(xiàn)。

（二）管理部門眾多，程序復(fù)雜，人才流動的障礙較大

在人才流動管理方面，由于多個政府部門對同一工作具有管理權(quán)，導(dǎo)致流動管理存在程序繁瑣的問題，“三證分立”現(xiàn)象最有代表性的反映出這一問題。根據(jù)相關(guān)政策法規(guī)，外國人來到中國工作，必須辦理“三證”，即外國就業(yè)證或外國專家證、外國人就業(yè)許可證書以及居留證三個證件。就業(yè)證由中華人民共和國人力資源和社會保障部以及地方人力資源和社會保障部門審批，外國專家證由外國專家局審核；用人單位的外國人就業(yè)許可證書要由行業(yè)主管部門批準(zhǔn)；居留證件要在公安部審批。此外，還可能涉及到的外交部、教育部等相關(guān)部委。以“三證分立”為代表的一系列類似現(xiàn)象如不得以重視，將降低管理部門應(yīng)對人才需求的變化時的反應(yīng)速度，同時將影響海外人才來華的積極性。

對比加拿大，其管理外國人才的部門職責(zé)比較清晰，辦理有關(guān)證件的程序比較簡單。加拿大公民和移民部（CIC）負(fù)責(zé)移民政策的制定與臨時和永久居留簽證的審批，加拿大邊防服務(wù)局（CBSA）負(fù)責(zé)邊境和機場的執(zhí)法和入境管理，加拿大人力資源和技術(shù)發(fā)展部（HRSDC）負(fù)責(zé)移民入境后的就業(yè)方面的問題。CIC、HRSDC和CBSA三個部門的職責(zé)交叉重疊較小，辦理證件的流程簡潔。

（三）人才評價篩選政策制度略不科學(xué)，影響政策實效

我國當(dāng)前人才引進的標(biāo)準(zhǔn)存在“不盡全面”和“難以量化”問題，“不盡全面”的問題在對比基于職位還是基于職業(yè)的人才評價政策制度中體現(xiàn)，“難以量化”在與計分選拔制度的對比中體現(xiàn)。

1.缺乏從職業(yè)角度評價篩選人才

我國以職位（擔(dān)任副總經(jīng)理、副廠長等職務(wù)以上或者具有副教授、副研究員等副高級職稱以上以及享受同等待遇）而非職業(yè)作為門檻來制定技術(shù)人才永久居留申請政策。職位（職稱）的內(nèi)涵空泛，在不同國家、行業(yè)、企事業(yè)單位，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和要求，導(dǎo)致政府主管部門難以到達(dá)客觀評估申請人的能力、經(jīng)驗及適應(yīng)性的預(yù)期目標(biāo)。相對于我國以職位作為門檻，加拿大以職業(yè)作為門檻制定技術(shù)移民申請政策，根據(jù)本土人才資源的不足以及就業(yè)市場的需求，建立并隨時調(diào)整職業(yè)移民清單，只有清單上的職業(yè)才可以申請。

關(guān)于職業(yè)與職位之爭，從時間角度來說，一個人的職業(yè)相對于其擔(dān)任的職位要更穩(wěn)定和持久。從我國急需人才的角度來說，若以職業(yè)為門檻，換單位、職位不會成為他們永久居留申請的負(fù)擔(dān)，有利于吸引留住需要的人才。從政府主管部門的角度來說，職業(yè)的具體內(nèi)涵有相對統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，有利于政府主管部門評估申請人的能力，并根據(jù)國內(nèi)勞動力市場，經(jīng)常性調(diào)整所需外籍人才的申請。

2.缺乏用更量化的方法評價篩選人才

加拿大對移民的計分選拔制度相較于我國對永久居留申請者的評估制度，能更量化地評價人才各方面的素質(zhì)。計分選拔政策制度全面、綜合地量化了申請者的職業(yè)、學(xué)歷、工作經(jīng)驗、語言、年齡、收入、配偶、適應(yīng)能力等各方面的因素，反映了對擬引進外國人才的希望和最低要求。

（四）有關(guān)流動管理政策亟需進一步規(guī)范化、法律化

人才并不是“請進來”就萬事大吉了，引進的人才能否發(fā)揮作用，能否得到支持，能否獲得長期發(fā)展，能否愿意長期居留并扎根入籍，都需要從政策角度認(rèn)真考慮，因為引進的人才隨時可以逆流失。

在加拿大，綠卡還是建立在移民申請與許可的基礎(chǔ)之上。而在中國，綠卡不意味移民傾向以及得到認(rèn)可，只意味著得到了可以永久居留在中國的資格，對應(yīng)身份是“可永久居留中國的外國人”，并沒有進一步推動其入籍的動機和措施。這顯然是不利于留住海外人才的。

由于人才簽證、綠卡等流動管理制度的相對滯后，因此中央出臺重大人才計劃不得不單獨進行人才的綠卡規(guī)定，例如“千人計劃”對引進的海外高層次人才享受的特殊生活待遇單獨出臺規(guī)定⑦。這在一定程度上解決了海外高層次人才的后顧之憂，推動了全球人才向中國流動，但畢竟不是制度化、規(guī)范化解決人才流動管理問題的根本辦法，中國綠卡政策盡管要為國家重點計劃、項目引進人才服務(wù)，但海外人才如果獲得綠卡都靠國家重點計劃出臺單獨政策來推動，這說明中國綠卡制度已經(jīng)滯后于國家的發(fā)展需要，中國綠卡目前更多是榮譽性、象征性的意義。

四、推進實施我國人才引進和流動管理政策改進的相關(guān)建議

在綜合分析出我國人才引進與流動管理政策現(xiàn)存問題的基礎(chǔ)上，本文按照國際人才環(huán)流與共享的促進原則，圍繞人才引進與管理政策的實施，提出相關(guān)的政策改進建議。

（一）構(gòu)建回應(yīng)市場需求的人才引進政策

經(jīng)濟的發(fā)展要求人才結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相匹配，人才的結(jié)構(gòu)和人才的開發(fā)必須符合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的需要，符合市場的需要，才能促進社會經(jīng)濟的發(fā)展。因此在制定和執(zhí)行人才引進政策過程中首先要把握我國對國外人才的需求總量和結(jié)構(gòu)情況，搞好人才資源的預(yù)測、分析、信息、政策引導(dǎo)等工作。

其次要完善人才市場供求導(dǎo)向機制。加拿大制定人才引進政策的政府部門不負(fù)責(zé)具體的人才引進工作，轉(zhuǎn)而由需要人才的組織自主引才。我國施行黨管人才原則，中共中央組織部制定人才引進政策的同時也進行具體的創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)人才引進工作，這樣雖然可以集中力量引進高端人才，但也在一定程度上忽略了市場對人才的需求。我國需要實施對各行業(yè)引進人才需求的定期調(diào)查機制，加快我國人才供需動態(tài)數(shù)據(jù)庫建設(shè)，并以此為依據(jù)動態(tài)調(diào)整我國緊缺人才目錄表，對不同層次、不同類型的人才制定不同的引進和居留政策。

（二）設(shè)立境外人才流入歸口管理機構(gòu)簡化行政審批程序

針對“三證分立”所反映出的程序復(fù)雜的問題，筆者建議改革我國的外國人管理體制，設(shè)立一個歸口管理境外人才的機構(gòu)，統(tǒng)一管理外國人簽證、居留、移民等事務(wù)，統(tǒng)一審批綠卡和入籍的申請，形成統(tǒng)一、一致、高效的管理體制，如果暫時不設(shè)立這樣一個歸口部門，則需要加強現(xiàn)在有關(guān)部門的協(xié)調(diào)合作機制，優(yōu)化行政審批程序。不同部門之間構(gòu)建既相互制約又相互協(xié)調(diào)的工作機制，包括會議聯(lián)席制度、政策議程制度、政策會簽制度、聯(lián)合審批特辦制度等等。同時，在完善協(xié)調(diào)機制的同時，嵌入責(zé)任機制，尤其是加強問責(zé)機制的構(gòu)建，包括問責(zé)主體、問責(zé)依據(jù)、問責(zé)程序。管理外國人簽證、居留、移民的不同事務(wù)的機構(gòu)應(yīng)加強協(xié)調(diào)與合作，簡化行政審批程序，進一步優(yōu)化申辦流程、提升服務(wù)水平。建議將外國人就業(yè)證和外國人就業(yè)許可證書合二為一，改由用人單位和個人聯(lián)合提出申請，用人單位擔(dān)保，然后人力資源和社會保障部進行審批。永久居留證件可由人力資源和社會保障部審批，公安部登記核查發(fā)放，永久居留以及出入境因為涉外以及涉及安全問題，則還應(yīng)由公安部共同進行。申請外國專家證，才需要有關(guān)行業(yè)主管部門審批。

（三）借鑒人才量化評估體系提高人才引進的科學(xué)性

學(xué)習(xí)和借鑒加拿大的移民評價系統(tǒng)，科學(xué)建立人才引進評價指標(biāo)體系，對要引進人才開展綜合評價，量化評分，把學(xué)歷、技術(shù)、發(fā)明創(chuàng)造、投資納稅、表彰榮譽等方面的綜合情況納入評價范圍，全面考察人才的綜合素質(zhì)及優(yōu)勢特點，降低人才評估過程受主觀傾向的影響。

在公平的評價系統(tǒng)基礎(chǔ)上建立動態(tài)調(diào)整的技術(shù)類永久居留評估制度和職業(yè)清單，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要和人力資源供求變化調(diào)整評分要求和計分標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)引進國內(nèi)發(fā)展急需和緊缺的外國人才，提升人才引進工作的效率。這樣既能引進有一技之長的專才，也能引進綜合發(fā)展的通才，使人才評價更加科學(xué)合理。

（四）進一步加強人才流動管理政策制度建設(shè)

為加強人才流動管理政策制度建設(shè)，我國需要逐步完善中國綠卡政策，并適時出臺入籍政策，并且為留用有經(jīng)驗的優(yōu)秀人才，我國應(yīng)該降低工作簽證轉(zhuǎn)永久居留的門檻。

1.設(shè)置加速入籍條件

我國沒有出臺專門的非依親關(guān)系的外國人通過技能、資金獲得綠卡之后如何入籍歸化的政策，目前移民入籍規(guī)定主要從親屬關(guān)系考慮，必須是中國人的親屬，定居在中國，批準(zhǔn)后不得保留外國籍。因此，我國需要像世界各國一樣出臺入籍歸化的政策，建立相關(guān)渠道，并可以設(shè)置一些加速入籍的條件。我國可以借鑒國際上的經(jīng)驗，一是申請技術(shù)人才綠卡的時間門檻進行適當(dāng)放低，建議修改為“連續(xù)任職時間3年，且3年中累積居留時間達(dá)到2年”就可以申請。其次，在我國申請綠卡成功后居留滿5年且累積居留時間達(dá)到3年以上，無任何違法記錄，申請并通過入籍考試，方可入籍。與我國公民結(jié)婚，對國家或社會公共事業(yè)做出貢獻，納稅達(dá)到一定金額或在所屬產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造的就業(yè)機會達(dá)到一定數(shù)量的，就可以獲得綠卡，3年并累積居住達(dá)到1年，通過入籍考試，便可以加速入籍。

2.限定年度上限總額

在有關(guān)人才綠卡的年度限額，目前，一年來華工作的外國專家、學(xué)者都達(dá)到30萬人次以上。隨著中國融入全球化進程，還會有更大量外國公司、外國人才來到中國發(fā)展。另外，隨著我國未來10年實施國際人才競爭戰(zhàn)略，以及目前每年都要增加30萬數(shù)量、總數(shù)目前超過200萬的留學(xué)人員，超過600萬的新華僑華人，5000萬的海外華人華僑都有著巨大申請中國綠卡、入籍中國的巨大訴求（王輝耀，2013）。很顯然，目前每年批準(zhǔn)的綠卡額數(shù)要增加十倍以上。美國、澳大利亞、加拿大等移民國家一年批準(zhǔn)的技術(shù)移民和投資移民綠卡總額肯定超過10萬；而英國、法國則少很多。建議我國每年人才綠卡不限定數(shù)額，只根據(jù)實際情況需要，但可以限定一個年度上限總額，上限額可以采取在移民國家和歐洲傳統(tǒng)發(fā)達(dá)國家之間的數(shù)量，大約5萬到10萬之間。

3.降低工作簽證轉(zhuǎn)永久居留的門檻

我國應(yīng)該學(xué)習(xí)加拿大增加經(jīng)驗類移民，留用緊缺和急需人才的一些做法，適當(dāng)放寬簽證力度，降低工作簽證轉(zhuǎn)永久居留的門檻，讓更多優(yōu)秀的海外高層次人才能夠留在中國，為中國的經(jīng)濟發(fā)展、科技創(chuàng)新做出更大的貢獻。目前，在華工作的外國人和外國專家遠(yuǎn)低于在發(fā)達(dá)國家和地區(qū)工作的外國人。2010年，持外國人就業(yè)證在中國工作的外國人比2009年增長8700人，新聘外國專家32,897人。而2009年，美國向785,627名外國人才簽發(fā)了H-1B、O-1、P-1和L-1工作簽證，新西蘭向177,361名外國人簽發(fā)工作簽證（劉國福，2011）。高門檻導(dǎo)致以永久居留身份入境和在中國居留的外國人數(shù)非常少。如果短期內(nèi)無法發(fā)放“海外公民證”和“海外華裔卡”，也無法修訂雙重國籍的話，希望中國能夠加大放寬簽證力度，繼續(xù)提升人才工作簽證層次，讓有一定資質(zhì)的人才從持有工作簽證轉(zhuǎn)化為持有移民簽證，同時，賦予中國海外使領(lǐng)館接收中國綠卡辦理的功能，促進更多外籍人才來中國發(fā)展。

注釋

①數(shù)據(jù)來源：2013年《中國統(tǒng)計摘要》，第163頁。

②千人計劃網(wǎng).趙樂際在“千人計劃”專家座談會上的講話[EB/OL].http://www.1000plan.org/qrjh/article/40679,2013-09-10。

③加拿大財政部.Chapter 3.5:Supporting Families and Communities[EB/OL].http://www.budget.gc.ca/2013/doc/plan/chap3-5-eng.html#a15-Keeping-Taxes-Low-for-Canadian-Families-and-Individuals,2013-03-21。

④加拿大公民移民部（CIC）.Number of complete NOC B applications received towards each occupation’s sub-cap [EB/OL].http://www.cic.gc.ca/english/immigrate/cec/applications-accepted.asp,2013-12-23。

⑤張捷.“千人計劃”教授面臨的困境[EB/OL].http://www.1000plan.org/superblog/3046/525,2011-11-23。

⑥中國財經(jīng)報.中國民營企業(yè)已超840萬家 占GDP的貢獻率逾60%[EB/OL].http://news.hexun.com/2012-03-14/139304233.html,2012-03-13。

⑦特殊生活待遇規(guī)定包括：外籍引進人才及其隨遷外籍配偶和未成年子女，可辦理《外國人永久居留證》或2-5年有效期的多次往返簽證；具有中國國籍的引進人才，可不受出國前戶籍所在地的限制，選擇在國內(nèi)任一城市落戶。

1.桂昭明：《人才績效的科學(xué)評價是 “以用為本” 的關(guān)鍵環(huán)節(jié)》，載《中國人才》，2012年第11期，第56–57頁。

2.劉國福、劉宗坤：《出入境管理法與國際移民》，中國法律出版社，2013年，第459–470頁。

3.劉國福：《國際技術(shù)移民制度面面觀》，載《國際人才交流》，2014年第2期，第51–53頁。

4.劉國福：《簡論外國人在中國永久居留（中國綠卡）制度》，載《河北法學(xué)》，2008年第3期，第55頁。

5.劉國福：《試論移民融合制度:以移民融入中國的法律問題為視角》，載《太平洋學(xué)報》，2011年19卷7期，第63-75頁。

6.柳學(xué)智、熊纓、吳帥、李春：《我國引進外國專家工作的現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)與對策》，載《專家工作通訊》，2013年第7期，第30–33頁。

7.王輝耀：《國際移民潮下，中國何去何從》，載《中國人才》，2013年第4期，第28–30頁。

8.吳鵬飛：《中國入境移民政策及問題》，吉林大學(xué)碩士學(xué)位論文，2012年。