■ 夏云嬌/馬天翼

（中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074）

論礦業(yè)權(quán)市場安全的法律規(guī)制

■ 夏云嬌/馬天翼

（中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074）

加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)市場安全的法律規(guī)制有利于實現(xiàn)礦產(chǎn)資源的優(yōu)化配置、維護(hù)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)人的合法權(quán)益、保障國家經(jīng)濟(jì)社會安全。礦業(yè)權(quán)市場安全法律規(guī)制的不足：礦業(yè)權(quán)保護(hù)法律體系不完整；礦產(chǎn)資源分級分類管理制度不明晰；礦業(yè)權(quán)市場中的政府職能定位不科學(xué)；礦業(yè)權(quán)審批發(fā)證的協(xié)調(diào)機(jī)制不順暢；礦業(yè)權(quán)市場交易不規(guī)范；礦業(yè)權(quán)市場中介機(jī)構(gòu)服務(wù)不完善。完善礦業(yè)權(quán)市場安全法律規(guī)制的建議：修訂《礦產(chǎn)資源法》及其配套法規(guī)；進(jìn)一步明確政府在礦業(yè)權(quán)市場中的職能定位；協(xié)調(diào)礦業(yè)權(quán)審批發(fā)證機(jī)制；規(guī)范礦業(yè)權(quán)一級、二級市場交易；加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)市場中介機(jī)構(gòu)建設(shè)。

礦業(yè)權(quán)；市場安全；法律規(guī)制

礦業(yè)權(quán)市場安全是一個全新的概念。一般而言，礦業(yè)權(quán)是探礦權(quán)和采礦權(quán)的合稱；市場是指商品交換中發(fā)生的各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系的總和；安全則指不受威脅，沒有危險、危害、損失。我們認(rèn)為，礦業(yè)權(quán)市場安全應(yīng)指在當(dāng)前的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，政府通過一套完整的法律法規(guī)體系對探礦權(quán)、采礦權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓進(jìn)行宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理及公共服務(wù)，保證礦業(yè)權(quán)交易秩序良好，行為規(guī)范，運行高效，綜合效益最大化。目前，礦業(yè)權(quán)市場安全已經(jīng)成為國家資源安全、經(jīng)濟(jì)安全的重要組成部分，對礦業(yè)權(quán)市場管理的好壞直接關(guān)系到礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)利用、優(yōu)化配置，礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展以及國家安全、社會和諧。因此，研究礦業(yè)權(quán)市場安全的法律規(guī)制無疑具有重要的現(xiàn)實意義。

1 礦業(yè)權(quán)市場安全法律規(guī)制的正當(dāng)性

1.1 有利于實現(xiàn)礦產(chǎn)資源的優(yōu)化配置

市場是一種開放性的平行結(jié)構(gòu)，不存在上下級之間服從與被服從、強(qiáng)制與被強(qiáng)制的關(guān)系[1]。公平有序的競爭秩序是市場機(jī)制的核心要素，這就要求做到：各市場

主體在地位上一律平等；通過價格機(jī)制反映市場供求關(guān)系；通過有序競爭實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，使那些管理水平差、生產(chǎn)效率低、技術(shù)水平落后的經(jīng)營者最終退出市場。這無疑有助于落實國家科教興國戰(zhàn)略，促使企業(yè)改進(jìn)技術(shù)、改善管理，改革內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，使市場機(jī)制在社會資源配置中的基礎(chǔ)性作用得到最大程度的發(fā)揮。就礦業(yè)權(quán)市場而言，隨著礦產(chǎn)資源有償使用制度的深入推進(jìn)，我國礦業(yè)權(quán)市場日趨活躍，礦業(yè)權(quán)市場安全是充分發(fā)揮市場配置資源基礎(chǔ)性作用的前提。以市場競爭方式出讓礦業(yè)權(quán)以及日漸頻繁的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓市場，迫切需要規(guī)范、有序、安全的市場。然而，當(dāng)前我國礦業(yè)權(quán)市場建設(shè)仍顯滯后，還存在一些薄弱環(huán)節(jié)，例如礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓行為不夠規(guī)范，權(quán)屬糾紛時有發(fā)生；一些地方已建的礦業(yè)權(quán)有形市場存在體制不順、規(guī)則不一、監(jiān)管不嚴(yán)等問題。因此，保障礦業(yè)權(quán)市場安全有利于人們在探測、開采、轉(zhuǎn)讓交易等社會經(jīng)濟(jì)活動中實現(xiàn)對資源的優(yōu)化配置。

1.2 有利于維護(hù)國家所有者權(quán)益和礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益

我國憲法明確規(guī)定，礦藏資源屬于國家所有，即全民所有。因此，國家參與礦產(chǎn)資源的收益分配是合理合法的，但事實上，到底由誰來代表國家參與該收益分配的問題，長期以來沒有找到妥善的解決方案。長期以來，國有企業(yè)霸占著大部分礦產(chǎn)資源，非公平競爭機(jī)制和國家政策的不可預(yù)測性，導(dǎo)致許多個體投資者缺乏信心，利益得不到保障，這不利于調(diào)動社會資金投資礦產(chǎn)資源的勘查開采，進(jìn)而影響到國家資源保障能力的增強(qiáng)。另外，在礦產(chǎn)資源管理方面，仍然觀念陳舊、方式落后，某些政府管理機(jī)關(guān)往往從維護(hù)本部門利益出發(fā)，很少通盤考慮利益平衡；在管理手段上，仍然沿襲行政手段，而很少運用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段，造成很多環(huán)節(jié)上國家和地方利益、個人利益沖突，而且由于國家及其政府的優(yōu)勢地位，往往會發(fā)生損害個體利益的情況，處于弱勢競爭地位的個體很難尋求一條有效的救濟(jì)途徑去維護(hù)自己的利益。穩(wěn)健安全的礦業(yè)權(quán)市場體系有利于合理分配參與者的利益，也有利于礦業(yè)權(quán)屬糾紛的解決與權(quán)利的救濟(jì)。

1.3 有利于保障國家經(jīng)濟(jì)社會安全

資源是國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略資源，是社會生產(chǎn)力的核心和動力源泉。作為資源的來源地，礦業(yè)權(quán)市場的安全與否直接關(guān)系著國家的經(jīng)濟(jì)社會安全。礦業(yè)權(quán)市場安全對國家經(jīng)濟(jì)安全的影響主要包括以下兩方面的含義：首先是經(jīng)濟(jì)安全性，指一國擁有主權(quán)或?qū)嶋H可控制、可獲得的能源資源，從數(shù)量上和質(zhì)量上能夠保障該國在一定時間內(nèi)的經(jīng)濟(jì)需要、參與國際競爭需要和可持續(xù)發(fā)展需要[2]。礦業(yè)權(quán)市場的安全有序直接關(guān)系著我國經(jīng)濟(jì)命脈主要領(lǐng)域的整體實力，對我國深化改革開放、參與國際競爭和提高綜合國力都是有著密切關(guān)聯(lián)的。其次是使用的安全性，即能源的消費和使用不會對人類自身的生存與發(fā)展環(huán)境構(gòu)成威脅。各種資源的供給保障是國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展必不可少的，但是相對一定的時間段而言資源的開發(fā)利用是受一定的技術(shù)經(jīng)濟(jì)水平限制的，礦業(yè)權(quán)市場如果有一套高效運作機(jī)制，就會大大降低運作成本，更加便捷地應(yīng)用新技術(shù)，通過交易市場實現(xiàn)對資源的優(yōu)化配置，同時也會緩解對生態(tài)環(huán)境的壓力，從而更好地貫徹科學(xué)發(fā)展觀，實現(xiàn)人與自然、經(jīng)濟(jì)和社會的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

2 礦業(yè)權(quán)市場安全法律規(guī)制的發(fā)展歷程及不足

2.1 發(fā)展歷程

礦業(yè)權(quán)市場是時代的產(chǎn)物，在計劃經(jīng)濟(jì)時代，國家主要通過指令性計劃，往往以行政命令的方式干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)，礦產(chǎn)資源不是由市場進(jìn)行配置，而是由國家根據(jù)經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行計劃分配，導(dǎo)致其經(jīng)濟(jì)價值難以實現(xiàn)；改革開放初期，礦業(yè)權(quán)市場這一概念開始萌芽，隨著改革開放逐步向深水區(qū)推進(jìn)，礦業(yè)權(quán)市場法律規(guī)范不斷完善。早在1986年，國家就頒布了《礦產(chǎn)資源法》，探礦權(quán)、采礦權(quán)等名稱術(shù)語第一次出現(xiàn)在《礦產(chǎn)資源法》之中，這也標(biāo)志著我國邁出了用法律手段規(guī)范礦業(yè)權(quán)市場的第一步。《礦產(chǎn)資源法》是在對市場經(jīng)濟(jì)認(rèn)識不夠充分的前提下出臺的，因此遺留了一些問題，如《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定礦業(yè)權(quán)只能通過申請審批的方式取得，禁止礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)。直到中共十四屆三中全會提出社會主義市場經(jīng)濟(jì)總體目標(biāo)后，礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度在實踐中不斷發(fā)展，1986年的《礦產(chǎn)資源法》已經(jīng)滯后于現(xiàn)實的發(fā)展，鑒于此，1996年全國人大常委會對《礦產(chǎn)資源法》進(jìn)行了修訂，不僅確立了礦業(yè)權(quán)有償取得制度，而且規(guī)定了礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)條件。由此，礦業(yè)權(quán)市場正式從學(xué)者們的書齋走到法律的舞臺上。隨后，諸如礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記、礦產(chǎn)資源開采登記、探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理這些具有約束力的規(guī)范性文件相繼制定并不斷完善，使得立法的規(guī)范作用在礦業(yè)權(quán)市場中得到充分發(fā)揮。2000年前后，圍繞礦業(yè)權(quán)法律規(guī)范性文件制定后出現(xiàn)的新情況、新問題，中央有關(guān)部委先后頒發(fā)了《關(guān)于涉外非法人企業(yè)申請?zhí)降V權(quán)有關(guān)問題的通知》、《探礦權(quán)采礦權(quán)使用費減免辦法》、《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓暫行規(guī)定》等規(guī)范性文件。值得一提的是，中央六部委（局）聯(lián)合出臺的《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵外商投資勘查開采非油氣礦產(chǎn)資源的若干意見》為我國礦業(yè)權(quán)市場邁向國際化奠定了法制基礎(chǔ)，指明了發(fā)展方向，提供了制度保障[3]。盡管礦業(yè)權(quán)市場安全的法律體系基本框架和主體內(nèi)容業(yè)已構(gòu)成，但礦業(yè)權(quán)市場安全法律規(guī)制仍存在一些缺陷與不足。

2.2 不足

2.2.1 礦業(yè)權(quán)保護(hù)法律體系不完整

不管是在《物權(quán)法》還是《礦產(chǎn)資源法》中，所涉及到的礦業(yè)權(quán)相關(guān)法律問題都缺乏明確具體的規(guī)定，除此之外，其它的法律規(guī)范也鮮有對礦業(yè)權(quán)法律制度做出具有可操作性的規(guī)定。換句話說，現(xiàn)階段還沒有形成科學(xué)全面的礦業(yè)權(quán)法律體系，現(xiàn)有的礦業(yè)權(quán)相關(guān)保護(hù)法律規(guī)范之間也存在著諸多沖突，因此急需對此進(jìn)行規(guī)范化、科學(xué)化，從而真正做到在發(fā)生礦業(yè)權(quán)糾紛時，較好地“定紛止?fàn)帯薄?/p>

2.2.2 礦產(chǎn)資源分級分類管理制度不明晰

分級管理和分類管理是我國最主要的兩種礦產(chǎn)資源管理制度，在發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的今天，這兩種制度所暴露的弊端日趨明顯。分級管理制度中只劃分了中央和省級政府礦產(chǎn)主管部門的權(quán)限和職責(zé)，對省級以下地質(zhì)礦產(chǎn)部門的地位和作用規(guī)定有待進(jìn)一步明確；礦產(chǎn)資源分類管理上也存在弊端，其管理方法和管理手段不是依據(jù)不同礦產(chǎn)資源的特點而量身定做。值得一提的是，現(xiàn)有的有關(guān)礦產(chǎn)資源開發(fā)的行政監(jiān)管制度亟待完善，盡管《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定了包括開發(fā)前的勘查規(guī)劃、統(tǒng)計普查、行政審批以及保護(hù)性開采和環(huán)境保護(hù)等各項具體措施，但現(xiàn)實中依然存在著多頭執(zhí)法、權(quán)責(zé)不明、方式落后等情況。

2.2.3 礦業(yè)權(quán)市場中的政府職能定位不科學(xué)

現(xiàn)行的《物權(quán)法》將礦業(yè)權(quán)視為用益物權(quán)，視作民事權(quán)利予以保護(hù)。事實上礦業(yè)權(quán)具有公權(quán)和私權(quán)兼?zhèn)涞男再|(zhì)，其涉及到的經(jīng)濟(jì)關(guān)系包羅萬象，既包括平等主體之間的民事關(guān)系，也包括管理與服從這種不對稱的公法關(guān)系。政府在礦業(yè)權(quán)市場中扮演著不同的角色，既要代表國家行使所有者的權(quán)益，又作為社會秩序的維護(hù)者，行使著監(jiān)管者的職責(zé)，有時還作為投資者承擔(dān)著一定的市場風(fēng)險?，F(xiàn)實礦業(yè)權(quán)市場中，正是由于政府的三重角色，導(dǎo)致市場主體之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系與政府監(jiān)管市場主體的管理關(guān)系相互交錯，造成政府管理職能弱化的傾向，這是制約礦業(yè)權(quán)市場健康發(fā)展的又一壁壘。加之，某些地方政府越權(quán)招商引資，干預(yù)礦業(yè)權(quán)的設(shè)置；還有的地方政府參與礦業(yè)權(quán)經(jīng)營活動，嚴(yán)重侵犯其它礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益，政府的這種既是裁判員又是運動員的角色必須重新科學(xué)定位。更有甚者，有的地方政府對已出讓探礦權(quán)的礦產(chǎn)地，在完成勘查工作后，要求以“招拍掛”方式重新出讓采礦權(quán)[4]。

2.2.4 礦業(yè)權(quán)審批發(fā)證的協(xié)調(diào)機(jī)制不順暢

目前土地利用總體規(guī)劃和礦業(yè)權(quán)審批管理制度之間還存在著不協(xié)調(diào)、不一致的情形。占用農(nóng)用地、征地的審批權(quán)歸國務(wù)院和省級人民政府，而采礦權(quán)的審批管理為國務(wù)院相關(guān)部門（國土資源部）和省級政府主管部門（國土資源廳），雖然都是兩級管理，但主體不一致。并且現(xiàn)行法律規(guī)定采礦權(quán)的取得不以取得土地使用權(quán)為前提，這就為存在土地權(quán)和采礦權(quán)脫節(jié)現(xiàn)象埋下了隱患。通過招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式有償取得礦業(yè)權(quán)的采礦權(quán)人，仍需經(jīng)過辦理土地使用權(quán)的程序。實踐中，即使國土資源部門通過市場方式公開出讓礦業(yè)權(quán)后，仍需要林業(yè)、環(huán)保、安監(jiān)等多部門出具意見，方能辦理礦業(yè)權(quán)登記手續(xù)。部門之間的多頭管理、繁瑣的行政審批手續(xù)和環(huán)節(jié)無疑在一定程度上影響了相關(guān)礦產(chǎn)資源探礦許可證、開采許可證的辦理進(jìn)程。

2.2.5 礦業(yè)權(quán)市場交易不規(guī)范

在礦業(yè)權(quán)交易過程中，某些地方政府違背自然規(guī)律和市場規(guī)律，強(qiáng)行一律通過招拍掛方式出讓礦業(yè)權(quán)，忽視高風(fēng)險礦產(chǎn)勘查問題；有的在礦業(yè)權(quán)交易上人為設(shè)置障礙，如不根據(jù)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和地質(zhì)成礦規(guī)律設(shè)置礦業(yè)權(quán)，而通過行政權(quán)力劃定、審批和設(shè)置礦業(yè)權(quán)，甚至直接投資從事礦業(yè)權(quán)經(jīng)營活動，形成事實上的壟斷，導(dǎo)致競爭主體的地位不平等。還有由于出讓制度和措施不健全、信息公告不夠、文件制作不規(guī)范，個別地方還存在圈而不探、圈而不采或炒賣礦業(yè)權(quán)的現(xiàn)象[5]。某些經(jīng)營主體經(jīng)不住市場超額利潤的誘惑，一旦看到礦產(chǎn)品價格暴漲，不惜通過各種手段取得礦業(yè)權(quán)后，便通過“炒礦”這種投機(jī)行為獲得高額利潤。對于那些具有戰(zhàn)略性意義、關(guān)系國計民生的礦產(chǎn)資源不愿長期投資經(jīng)營。如果對礦業(yè)權(quán)市場存在的這些弊端不加重視和矯正，礦產(chǎn)資源無序開發(fā)和浪費的現(xiàn)象將會日趨嚴(yán)重。

2.2.6 礦業(yè)權(quán)市場中介機(jī)構(gòu)服務(wù)不完善

礦業(yè)權(quán)市場中介機(jī)構(gòu)指的是礦業(yè)權(quán)評估、代理、咨詢和經(jīng)紀(jì)這幾類機(jī)構(gòu)[5]。目前我國礦業(yè)權(quán)市場機(jī)構(gòu)主要是礦業(yè)權(quán)評估和礦業(yè)權(quán)代理這兩類機(jī)構(gòu)，其它的中介機(jī)構(gòu)尚處于萌芽狀態(tài)。當(dāng)前這類中介機(jī)構(gòu)存在的突出問題表現(xiàn)在三個方面：一是資格資質(zhì)管理混亂；二是行業(yè)自律水平和服務(wù)意識有待提升；三是信用制度缺失，部分中介機(jī)構(gòu)嚴(yán)重違背誠實信用原則，編制虛假報告、發(fā)布虛假信息。礦業(yè)權(quán)中介機(jī)構(gòu)存在的諸多問題在一定程度上影響了市場的公信力，對資本投機(jī)炒作礦業(yè)權(quán)起到了推波助瀾的作用，造成“大礦小賣”、“小礦大賣”現(xiàn)象屢屢發(fā)生[5]。

3 礦業(yè)權(quán)市場安全法律規(guī)制的完善

3.1 加快修訂《礦產(chǎn)資源法》及其配套法規(guī)

加快修訂《礦產(chǎn)資源法》及其配套制度，明確礦業(yè)權(quán)市場化配置的具體內(nèi)容，進(jìn)一步提升礦業(yè)權(quán)市場化配置的法律地位。在現(xiàn)階段，要正確地把握法與社會主義市場經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，法要體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的健康有序發(fā)展。對礦業(yè)權(quán)市場而言，就是要按照有償使用和有償取得的基本原則，對不適應(yīng)礦業(yè)權(quán)市場發(fā)展的法律規(guī)范進(jìn)行清理。為此，相關(guān)部門應(yīng)該結(jié)合市場運行規(guī)律，梳理整合現(xiàn)有的礦產(chǎn)資源法律規(guī)范，即進(jìn)行相關(guān)的廢、改、立活動，盡快出臺促進(jìn)礦業(yè)權(quán)市場發(fā)育的法律規(guī)范。立法的重點應(yīng)該在繼續(xù)鼓勵礦業(yè)權(quán)依法流轉(zhuǎn)的同時，更加側(cè)重于針對買斷、入股、上市、企業(yè)重組等情況制定具體的可操作性的規(guī)范。建議：第一，繼續(xù)完善《礦產(chǎn)資源法》，力求做到礦業(yè)權(quán)定性準(zhǔn)確，礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度合理；第二，要把保護(hù)礦業(yè)權(quán)和保護(hù)環(huán)境結(jié)合起來，進(jìn)行通盤考慮，將礦區(qū)環(huán)境保護(hù)的要求貫徹到礦業(yè)許可制度之中，使環(huán)境影響評價制度與礦業(yè)權(quán)準(zhǔn)入制度相匹配，做到環(huán)境保護(hù)和合理利用礦產(chǎn)資源兩不誤、兩促進(jìn)；第三，建立以《礦產(chǎn)資源法》為核心，相關(guān)法規(guī)、規(guī)章為補(bǔ)充的體例科學(xué)、結(jié)構(gòu)合理、層次分明、內(nèi)部和諧的礦產(chǎn)資源法律體系，健全礦業(yè)權(quán)有償使用制度，促進(jìn)礦業(yè)權(quán)市場健康有序發(fā)展。

3.2 進(jìn)一步明確政府在礦業(yè)權(quán)市場中的職能定位

盡快建立配套完善的礦業(yè)開發(fā)管理制度和礦業(yè)權(quán)管理制度，科學(xué)劃分各級政府及其職能部門的權(quán)限，合理界定其職責(zé)，創(chuàng)新礦產(chǎn)資源管理方式方法，這是解決當(dāng)前礦產(chǎn)資源開發(fā)利用及其收益分配中所存問題的根本途徑。政府及其職能部門的管理活動要充分體現(xiàn)國家作為所有者的權(quán)利，要把規(guī)范礦業(yè)開發(fā)行為和促進(jìn)礦業(yè)權(quán)市場健康發(fā)展作為其工作的重點和突破口來抓好抓實。為此，必須從以下幾個方面進(jìn)行改進(jìn)：第一，強(qiáng)化礦產(chǎn)資源有償取得和使用意識，花大力氣解決由于歷史原因而形成的礦業(yè)權(quán)無償取得問題；第二，遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，建立統(tǒng)一、開放、競爭、有序的礦業(yè)權(quán)市場，進(jìn)一步強(qiáng)化礦業(yè)權(quán)市場監(jiān)管，維護(hù)礦業(yè)權(quán)市場主體的平等地位，依法保護(hù)其合法權(quán)益；第三，理清政府職責(zé)，改進(jìn)管理手段，按照執(zhí)法為民的要求，不斷提高服務(wù)意識[5]。

3.3 協(xié)調(diào)礦業(yè)權(quán)審批發(fā)證機(jī)制

進(jìn)一步健全以國土資源管理部門和其它具有相關(guān)礦產(chǎn)資源監(jiān)管職責(zé)的部門之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，確保礦產(chǎn)資源出讓制度體現(xiàn)公正與效率，以及出讓工作的公開、公平、公正，保證礦業(yè)權(quán)出讓項目的順利實施。一方面要完善礦業(yè)權(quán)市場準(zhǔn)入制度，進(jìn)一步完善勘查和開采準(zhǔn)入條件，完善勘查開采資質(zhì)管理制度，加強(qiáng)市場主體的資質(zhì)管理。另一方面要健全和完善礦業(yè)權(quán)市場管理制度，進(jìn)一步完善礦業(yè)權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓制度，建立健全礦業(yè)權(quán)市場化配置的配套制度，并與土地、煤炭、森林、草原、水利、環(huán)保、安監(jiān)等相關(guān)法律法規(guī)充分銜接，不斷提高市場交易的可操作性和有效性。具體的礦業(yè)權(quán)出讓管理，要遵循市場規(guī)律和地質(zhì)規(guī)律，進(jìn)一步完善分類管理制度。也就是說，對礦業(yè)權(quán)出讓應(yīng)當(dāng)依據(jù)礦產(chǎn)資源的風(fēng)險程度而定，對于高風(fēng)險類的礦產(chǎn)資源，按照先申請后審批登記的方式進(jìn)行管理；對于低級別的礦產(chǎn)資源、開采無需勘查的礦產(chǎn)資源以及由國家出資勘查形成礦產(chǎn)地的礦產(chǎn)資源，均可采取招標(biāo)、拍賣、掛牌的形式出讓采礦權(quán)；對于那些關(guān)系國計民生的重點建設(shè)項目和因礦產(chǎn)資源地理存儲狀況須作統(tǒng)一勘查開采的項目，可采取協(xié)議出讓的方式實現(xiàn)探礦權(quán)和采礦權(quán)的流轉(zhuǎn)。因此，礦業(yè)權(quán)出讓切忌搞“一刀切”，全部實行招拍掛。

3.4 規(guī)范礦業(yè)權(quán)一級、二級市場流轉(zhuǎn)

礦業(yè)權(quán)市場可分為一級市場和二級市場兩種。所謂一級市場，又稱為出讓市場，指的是相關(guān)國家機(jī)關(guān)以批準(zhǔn)申請或招拍掛的方式向申請人授予礦業(yè)權(quán)的行為。一級市場主要由國家掌控。如前所述，礦業(yè)權(quán)“申請”加“行政審批”的出讓方式主要是針對計劃經(jīng)濟(jì)遺留下的歷史問題而言的。礦業(yè)權(quán)一級市場的培育和完善，必須著手解決礦業(yè)權(quán)人的性質(zhì)及其權(quán)利問題和完善礦業(yè)權(quán)有償使用制度，使得各市場主體在競爭面前一律地位平等。國家為了激活礦業(yè)權(quán)一級市場，帶動礦業(yè)權(quán)二級市場的發(fā)展，在立法層面上作出了重大努力，首先是全國人大常委會對現(xiàn)有的《礦產(chǎn)資源法》進(jìn)行修改，明確了探礦權(quán)、采礦權(quán)有償使用制度；其次是國務(wù)院頒布了三個配套行政法規(guī)；再次是國土資源主管部門根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》和國務(wù)院這三個配套行政法規(guī)的規(guī)定，出臺了探礦權(quán)、采礦權(quán)招拍掛出讓方式的規(guī)范性文件，礦業(yè)權(quán)一級市場由此邁上了一個新臺階。不過由于缺少礦業(yè)權(quán)一級市場理論基礎(chǔ)作支撐而導(dǎo)致其交易混亂的現(xiàn)象依然十分突出。礦業(yè)權(quán)一級市場理論盲點主要體現(xiàn)在四個方面：第一，對礦業(yè)權(quán)價款的定性存在很大的分歧，有的認(rèn)為是體現(xiàn)投資者收益，有的認(rèn)為是體現(xiàn)國家所有權(quán)者收益，因認(rèn)識上的分歧而影響礦業(yè)權(quán)價款評估方法和評估結(jié)果。第二，礦業(yè)權(quán)價值來源理論的差異而深刻影響礦業(yè)權(quán)價值。目前比較流行的理論有勞動價值論、地租論以及市場需求論。第三，礦產(chǎn)資源稅費及其價款收取依據(jù)在理論上存在很大分歧。第四，礦業(yè)權(quán)價格與價值之間關(guān)系、采礦權(quán)、探礦權(quán)各自評估方法及其適用范圍與條件，評估參數(shù)的合理確定等方面尚有待加強(qiáng)研究[6]。當(dāng)前尤為重要的是，礦業(yè)權(quán)市場價格形成機(jī)制的完善。針對當(dāng)前礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓超額利潤主要來自于“炒礦”行為的做法，應(yīng)當(dāng)著力解決礦業(yè)權(quán)出讓底價不準(zhǔn)確的問題，健全和完善評估規(guī)則，減少人為因素的干擾是完善礦業(yè)權(quán)價格機(jī)制的關(guān)鍵所在。

二級市場，又稱之為“轉(zhuǎn)讓市場”，它指的是礦業(yè)權(quán)的民事主體將依法取得的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)移給另一平等的民事主體的行為，依照法律，轉(zhuǎn)讓行為主要有出售、作價出資、合作、重組改制等方式。礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓中轉(zhuǎn)讓方和受讓方民事主體地位平等，因此應(yīng)當(dāng)按照公平、自愿、誠實信用的原則進(jìn)行交易。建立統(tǒng)一有形的礦業(yè)權(quán)交易機(jī)構(gòu)，搭建礦業(yè)權(quán)交易平臺，其目標(biāo)是建立健全高效、快捷的交易信息體系，實現(xiàn)全國范圍內(nèi)的礦業(yè)資源信息共享。依托全國各地的礦業(yè)權(quán)市場交易機(jī)構(gòu)或交易中心，健全全國性的礦業(yè)權(quán)市場交易信息網(wǎng)[7]，充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)信息平臺作用，并依法加強(qiáng)對其監(jiān)管。制定和規(guī)范交易信息的傳遞途徑與格式，通過交易信息網(wǎng)絡(luò)準(zhǔn)確及時發(fā)布各種交易信息，使政府及時掌握二級市場動態(tài)。

3.5 加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)市場中介機(jī)構(gòu)建設(shè)

通過礦業(yè)權(quán)一級、二級市場公開交易，一方面有利于在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)之上，可以利用交易市場改善資源管理秩序，進(jìn)一步實現(xiàn)礦產(chǎn)資源的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境與生態(tài)價值，提高資源的綜合利用效率；另一方面，可以通過探礦權(quán)、采礦權(quán)交易，發(fā)揮市場機(jī)制的作用，淘汰落后的生產(chǎn)工藝，減少資源浪費、環(huán)境污染和生態(tài)破壞，最終實現(xiàn)資源開發(fā)、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。但是礦業(yè)投資專業(yè)性很強(qiáng)，礦業(yè)權(quán)交易涉及的問題比較復(fù)雜，為此，需要借助專業(yè)中介機(jī)構(gòu)的有效服務(wù)，才能順利進(jìn)行交易。政府應(yīng)當(dāng)積極培育礦業(yè)權(quán)市場各類中介機(jī)構(gòu)，健全諸如法律、經(jīng)濟(jì)服務(wù)類中介機(jī)構(gòu)。一是培育礦業(yè)權(quán)市場需要的各個專業(yè)中介組織。這類組織在政府主導(dǎo)下，能服務(wù)于礦業(yè)權(quán)市場的各個環(huán)節(jié)。二是整合現(xiàn)有專業(yè)中介機(jī)構(gòu)的技術(shù)力量，成立綜合性的礦業(yè)權(quán)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)；或者是專業(yè)性的中介機(jī)構(gòu)，服務(wù)于其中的一個或幾個環(huán)節(jié)。不論是綜合性的還是專業(yè)性的中介機(jī)構(gòu)都應(yīng)當(dāng)有自己的名稱、經(jīng)營場所，有相關(guān)的注冊資本，能獨立地承擔(dān)相關(guān)的民事責(zé)任。三是引入市場準(zhǔn)入制度，使礦業(yè)權(quán)國內(nèi)評估與國際慣例接軌。加強(qiáng)諸如礦業(yè)權(quán)評估、信息服務(wù)、代理、法律咨詢、經(jīng)紀(jì)等單一或綜合性的中介機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，合理設(shè)置門檻準(zhǔn)入制度，使其不受外界干擾，從而獨立公正地開展服務(wù)，使其中介服務(wù)觸及礦業(yè)權(quán)市場的各個角落。四是加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)中介結(jié)構(gòu)人才隊伍建設(shè)，建立一支專業(yè)知識性強(qiáng)、服務(wù)意識和服務(wù)水平高、年齡結(jié)構(gòu)層次合理的評估師隊伍至關(guān)重要。礦業(yè)權(quán)評估師的知識包括方方面面，它涉及到法律、財會、經(jīng)濟(jì)、特別是地質(zhì)礦產(chǎn)等各方面的知識。因此，作為評估師，應(yīng)具備廣闊的知識背景方可步入該門檻。同時還要積極探索評估師的培養(yǎng)和再教育途徑，在提高其專業(yè)知識的同時不斷提升自己的職業(yè)道德水準(zhǔn)[8]。

[1]王春秀,戴惠新,李英龍,等.礦業(yè)權(quán)市場研究[J].中國礦業(yè),2003(5):18-20.

[2]呂致文.我國能源安全問題的結(jié)構(gòu)性分析[J].宏觀經(jīng)濟(jì)管理,2005(9):33-34.

[3]張應(yīng)紅.我國礦業(yè)權(quán)市場現(xiàn)狀與發(fā)展建議[C]//中國地質(zhì)礦產(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)會2001年學(xué)術(shù)年會論文集.北京:中國地質(zhì)礦產(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)會,2001.

[4]屈紅剛,王史堂,李景朝.當(dāng)前礦業(yè)權(quán)市場化配置存在的主要問題及完善建議[J].資源與產(chǎn)業(yè),2011(1):154-157.

[5]尚宇,卜小平.對礦業(yè)權(quán)市場若干問題的思考[J].中國礦業(yè),2009(4):19-21.

[6]樊春輝,李曉莉.礦業(yè)權(quán)一級市場建設(shè)的思考與對策[J].中國國土資源經(jīng)濟(jì),2011(2):24-26.

[7]干飛.我國礦業(yè)權(quán)交易市場建設(shè)與發(fā)展分析[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì),2009(1):60-61.

[8]劉育民.我國礦業(yè)權(quán)交易中專業(yè)性中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)與發(fā)展[J].資源與產(chǎn)業(yè),2010(1):163-166.

Discussion on Legal Regulations with Regard to the Security of Mining Right Market

XIA Yunjiao, MA Tianyi

(School of Public Administration, China University of Geosciences, Wuhan Hubei 430074)

Strengthening legal regulations with regard to the security of mining right market is beneficial to achieve the optimal allocation of mineral resources, safeguard the legitimate rights and interests of mineral resource property owners, and ensure the safe operation of national economy. This paper points out the shortage of legal regulations with regard to the security of mining right market, these include: legal system for mining right protection is incomplete; there is no clear system of classified management of mineral resources; government function positioning in mining right market is unscientific; coordination mechanism of the examination and approval and certification of mining right is not smooth; mining right market transactions is lack of standardization; as well intermediary service in mining right market is poor. In response to this, this paper suggests that the Law of Mineral Resources and other regulations should be revised; the function orientation of the government in mining right market must be further defined clearly. Meanwhile, the release mechanism for examination and approval of mining right must be coordinated; and the primary and secondary market trading should be standardized. But not only that, we must strengthen the construction of intermediary organizations in the mining right market.

mining rights; market security; legal regulations

F407.1;F062.1

C

1672-6995(2014)01-0034-05

2013-07-26；

2013-09-25

中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院重點科研項目培育基金（Z F201103）；“礦業(yè)權(quán)市場安全法律保障機(jī)制研究”（ZF2011003）；中央高校基本科研業(yè)務(wù)費專項資金資助項目（CUGW100223）；“澳大利亞礦業(yè)法律制度研究”（CUGW100223）；中央高校基本科研業(yè)務(wù)費專項資金資助項目（2013179084）；“礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制研究”（12144588641）

夏云嬌（1973-），女，湖北省仙桃市人，中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院副教授，法學(xué)博士，中國地質(zhì)大學(xué)人權(quán)法研究所副所長，2010年國家公派澳大利亞國立大學(xué)法學(xué)院訪問學(xué)者，主要從事環(huán)境資源行政法學(xué)研究。