■ 朱一中/隆容君/王 哲

（華南理工大學公共管理學院，廣東 廣州 510641）

1 土地增值的含義

在國外研究中，土地增值一般指狹義的含義，即基于政府和公共投資行為引起的土地自然增值。如珀爾格雷夫政治經(jīng)濟學詞典（Palgrave’s Dictionary of Political Economy）將土地增值定義為“那些由于其他目的的公共投資所引起的土地價值的增加，但這些地價的增值并非公共投資的目的。”Hagman（1978）認為“土地增值是在排除土地所有者自身決定引起的地價變化部分外，中央或地方政府的決定或行為引起的土地價值的變化”[1]。國內(nèi)學者對于土地增值的含義多從廣義的層面理解，即包括土地自然增值和對地塊本身進行投資引起的人工增值，如田莉（2008）把土地增值界定為“不包括由于人口增加、城市擴張、物價上漲或土地所有者自身的投資引起的土地價值的變化，土地增值主要是指由于地方政府，如公共設施投資或土地使用條件變化等引起的土地價值的增加”[2]。

在現(xiàn)實經(jīng)濟生活中，土地增值表現(xiàn)為土地價格的上漲。周誠（1994）認為土地的價格“既以一定勞動價值量為基礎并持續(xù)受到勞動價值量的影響，又不斷地隨供求關系的變動而變動”，把土地增值界定為“現(xiàn)實經(jīng)濟生活中土地價格的增加，而不是作為土地價格重要基礎的土地勞動價值的增值”[3]。孫陶生（1997）認為，土地增值的本質(zhì)是土地所有者和土地使用者可以從土地價格變化中得到一筆不斷增加的土地收益[4]。鄧宏乾（2008）認為土地增值即“土地價值的增加，也就是指在房地產(chǎn)開發(fā)利用或交易過程中發(fā)生的土地價格的上升和超額利潤的增加”[5]。

實際上，從貨幣角度來探討土地增值，無論以“價值”還是“價格”來定義并無本質(zhì)區(qū)別。鑒于此，一些學者從預期收益的角度對土地增值做出新闡釋。杜新波等（2003）認為土地交易本身并非真正的商品交換，而是建立在買賣雙方間的一種契約關系，因此土地價格是一種契約價格，實質(zhì)是一種對將來利益分配的超前約定，是對將來生產(chǎn)要素用以生產(chǎn)過程的作用評價，土地增值是其預期收益的體現(xiàn)[6]。高雅（2010）則認為土地本身的價值增加是一種假象，土地增值的實質(zhì)是在各種要素的作用下，土地的承載力或者是產(chǎn)出物價值較原來有所增加，而這種價值的增加包括已實現(xiàn)和預期的增值[7]。

綜上，土地增值至少包括三方面內(nèi)涵：(1)土地增值包括廣義的增值（指土地價值的增加，通常表現(xiàn)為土地價格的上漲）和狹義的增值（由于研究側(cè)重點不同而在內(nèi)涵外延上有區(qū)別）；(2)土地增值包括已實現(xiàn)的增值和預期可實現(xiàn)的增值；(3)土地增值包括正增值和負增值。

2 土地增值收益的形成機制

概括而言，城市土地增值收益的形成主要受宏觀上的制度、政策、社會經(jīng)濟發(fā)展、土地供需以及微觀上的投資、利用改造、利益主體行為等因素的影響。

對于土地增值因素的影響，John F.McDonald,Daniel P.McMillen（1998）研究了土地利用區(qū)劃與土地價值的關系，發(fā)現(xiàn)土地使用分區(qū)會使土地價值增加[8]。Hongbo Du, Corinne Mulley(2007)統(tǒng)計分析英國桑德蘭某地鐵站附近住宅價格的變化后認為軌道交通系統(tǒng)在短期內(nèi)會對土地價值有影響，應該回收土地增值以支持高成本的軌道交通投入[9]。Robert Cervero, Chang Deok Kang（2011）指出快速公交系統(tǒng)（BRT）會影響土地利用變化和土地價值，從而使土地溢價，因此要利用土地價值回收工具來幫助基礎設施融資[10]。

從土地增值的來源看，土地增值可區(qū)分為投資性增值、供求性增值和用途性增值。如周誠（1994）把土地增值分為宗地直接投資性增值、外部投資輻射性增值,發(fā)展型和投機型稀缺性增值以及土地用途變更引起的收益性增值[11]。

從制度層面來看，有學者認為土地征收過程中形成的土地增值收益不僅是兩個市場割裂形成的經(jīng)濟租金，更是由于城鄉(xiāng)二元的土地制度造成的制度租——同一主體針對同一客體進行差異性制度博弈設計，獲得相應的權益并通過市場交易獲得差異性制度設計下的利益差額，是一種非直接生產(chǎn)的超額壟斷利潤。張換兆等（2008）通過構建基于城鄉(xiāng)二元土地制度的土地增值收益形成模型來確定土地增值收益的范圍，認為政府應該充分補償農(nóng)民的失地收益并實現(xiàn)農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市居民后的可持續(xù)發(fā)展[12]。王家庭等（2009）指出，城市化進程中農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地而形成的土地價值增值是農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)換為城市國有土地的制度轉(zhuǎn)換所帶來的制度租，同時也是城市化和城市經(jīng)濟發(fā)展帶來的外部性[13]。

3 土地增值收益的分配

土地人工增值應全部歸土地使用者或投資者所有，這一點并無疑義；而自然增值由于其形成來源的復雜性，一直存在“漲價歸公”和“漲價歸私”間的爭論，這也是土地增值收益分配的研究重點。

“漲價歸私（農(nóng)）”論。這是在土地私有制條件下逐步形成的土地產(chǎn)權轉(zhuǎn)移的價值補償規(guī)范。而在我國土地二元所有制背景下，以蔡繼明[14]（2004）、劉正山[15]（2005）、周天勇[16]（2006）、鄭振源[17]（2006）等為代表的學者基于保護被征地農(nóng)民的合理產(chǎn)權利益的考慮，認為農(nóng)民應當擁有完整的農(nóng)地產(chǎn)權，農(nóng)用地無論以何種方式轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用地，原所有者都應當獲得“土地非農(nóng)開發(fā)權價格”即被征地的現(xiàn)用途價格，政府可通過稅收方式來調(diào)節(jié)所得土地增值中過高的部分。

“漲價歸公”論。其認為土地自然增值來源于社會發(fā)展，如果歸原農(nóng)地所有者所有，就意味著對其他社會成員不公平。最早提出“漲價歸公”觀點的是英國經(jīng)濟學家約翰·斯圖亞特·穆勒，他主張土地由于社會原因而自然增加的價值以賦稅形式交給國家進行調(diào)節(jié)；美國著名經(jīng)濟學家亨利·喬治是最主要的代表人物，他認為土地價值的增加是人口集聚和生產(chǎn)需求的結(jié)果，與個人的投入無直接關系，土地增值收益應歸全社會所有；征收地價稅和土地增價歸公也是我國孫中山先生主張的“平均地權”思想的核心。馬賢磊等（2006）認為我國土地征收收益實際上按“漲價歸公”原則分配，即地方政府獲得土地增值收益、農(nóng)民獲得相應的農(nóng)地補償費，但現(xiàn)階段地方政府獲得的不僅是自然增值，而是包括土地價格扭曲在內(nèi)的增值。隨著土地價格扭曲越大，地方政府獲得收益越多，相應地農(nóng)民獲得補償越少[18]。因此，出現(xiàn)了地方政府以“漲價歸公”為幌子，利用征地壟斷權力攫取了大部分土地收益。因此，純粹的“漲價歸公”論被認為有損農(nóng)民合理權益而認同度不高，持該觀點的學者也不多。

“公私兼顧”論。其認為農(nóng)民作為產(chǎn)權所有者應獲得土地增值，由于土地自然增值受社會經(jīng)濟發(fā)展影響，剩余的土地增值被政府回收歸社會所有的同時其它投資主體根據(jù)貢獻度分享增值收益。周誠（2006）是持有該觀點的最主要的代表學者，他主張“合理補償、剩余歸公、支援全國”，也就是在公平合理地補償失地農(nóng)民的前提下，將土地自然增值的剩余部分收歸中央政府所有，用于支援全國農(nóng)村建設并部分地兼顧城市建設[19]?！肮郊骖櫋闭撛噲D在完全歸公和歸私之間尋找一個分配平衡點，比較符合我國當前土地二元所有制的實際情況。劉紅（2006）認為土地增值收益分配應遵循“誰所有,誰享有；誰投資,誰受益”的原則，即中央政府代表國家擁有絕對地租的收益權；各級政府按照在城市發(fā)展中的具體投入比例對土地增值收益進行分配；農(nóng)民集體作為失地前的土地所有者也應享有一定比例的增值收益[20]。實際上，目前的“公私兼顧”論更多地是作為利益調(diào)和的產(chǎn)物，它在農(nóng)民、城中村村民、國有土地使用者、開發(fā)商和政府等各利益主體間的收益分配問題上還存在許多不盡如人意的地方。

4 土地增值收益的測算

現(xiàn)有關于土地增值測算的研究多采用案例分析和調(diào)查統(tǒng)計方法，所關注的多是國家征地的土地非農(nóng)化模式情形，具體方法則各有差異。如陳瑩在土地出讓價格的基礎上取基準地價進行年期修正和用途修正從而獲得征收后的建設用地價格，土地原用途價格則同時考慮了農(nóng)地市場價格和非市場價格；關于土地增值的分配，農(nóng)民所獲征地補償數(shù)據(jù)來自于對村民的問卷調(diào)查，政府所獲土地出讓金和土地稅費收入則來自于統(tǒng)計數(shù)據(jù)或根據(jù)相關政策規(guī)定進行的測算[21]。馬賢磊等認為，現(xiàn)行的土地出讓方式導致土地價值出現(xiàn)了扭曲，分別以土地協(xié)議出讓價格和土地招拍掛出讓價格為基準對土地增值的分配進行了測算，發(fā)現(xiàn)政府失靈導致價格扭曲是現(xiàn)有土地征收中收益分配不當、農(nóng)民權益受損的主要原因[18]。

基于調(diào)查統(tǒng)計研究的優(yōu)點在于能夠揭示土地增值收益在農(nóng)民和政府間的分配情況，如施偉偉（2011）通過對浙江省慈溪市的數(shù)據(jù)進行分析，得出在征地補償分配過程中，失地農(nóng)民所獲得的土地增值收益比例只占到5%—10%[23]。諸培新和唐鵬（2013）對江蘇省部分縣、市2006-2011年間農(nóng)地出讓過程中土地收益分配格局進行了抽樣調(diào)查和分析，研究結(jié)果顯示，“盡管國家不斷地提高農(nóng)地征收補償標準，但農(nóng)地非農(nóng)化征收與出讓過程中農(nóng)民的土地收益占土地出讓收益比例偏低，約在3%-16%之間，而地方政府的收益份額在75%以上”[24]。王小映基于對江蘇省昆山、桐城、新都的抽樣調(diào)查分析，發(fā)現(xiàn)土地補償費分別只占到平均土地供應價格的8.3%、4.3%和12.9%[25]。

前述的研究多利用調(diào)查或統(tǒng)計數(shù)據(jù)討論土地增值收益分配的實際狀況，鄒秀清（2006）則試圖在完全市場競爭的條件下建立土地增值分配的理論模型。該模型考慮了農(nóng)地非農(nóng)化的土地價值演變特征, 假設開發(fā)商和農(nóng)民作為市場交易的雙方其要價能力相等的條件下分享土地增值收益，而政府則通過稅收形式回收部分土地增值收益，從而為制定兼顧效率與公平的土地補償標準提供依據(jù)。該模型的可貴之處在于提出了土地增值收益分配的理論范式，但研究仍停留于概念模型階段，尚缺乏實際案例的支撐[26]。朱一中（2012）基于土地發(fā)展權的理念，通過將農(nóng)地發(fā)展權賦予農(nóng)民群體，根據(jù)土地出讓與房地產(chǎn)固定投資等統(tǒng)計數(shù)據(jù)計算了土地增值在農(nóng)民、開發(fā)商和政府間的理論分配比例[27]。

5 土地增值收益的政策管理工具

大多數(shù)發(fā)達國家都建立了較完善的城市土地增值回收制度，包括土地稅、費、受益者合理負擔、規(guī)劃得益等途徑。

概括地講，土地增值回收途徑可分為產(chǎn)權界定、稅（費）征收和行政規(guī)制三種主要手段。按照產(chǎn)權理論，土地收益分配的實質(zhì)即各土地產(chǎn)權主體間的利益分配格局。產(chǎn)權界是為土地增值管理的重要政策工具。張婉麗等（2004）指出，“分稅制”后各級政府實際掌握國有土地所有權，擁有獨立獲取土地收益的權利[28]。劉鳳芹（2004）[29]、徐秋慧（2007）[30]、李建建（2007）[31]認為農(nóng)村集體土地所有權主體代表不明確，土地使用權、收益權和處置權等產(chǎn)權關系模糊、權能不完整。主要表現(xiàn)為農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權不穩(wěn)定，政府要調(diào)整農(nóng)民的土地使用權，農(nóng)民只能被動接受；農(nóng)民的收益權被村委會（或鄉(xiāng)政府）憑借行政權力隨意侵害，導致農(nóng)民的稅費負擔沉重；農(nóng)用地價格與市場真實價格差別巨大，大部分土地增值收益被開發(fā)商和地方政府掠奪；不完全的土地處置權導致農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益低、交易成本高，受到行政權力的嚴重干預；虛擬的集體土地所有權使村委會和鄉(xiāng)政府在一些權力和權利的行使上不受約束。

土地稅，尤其是土地增值稅作為增值收益分配的重要形式，歷來是學者研究的重點。John E.Anderson（2005）論述了土地稅收和費用作為管理手段對土地使用的影響，主要討論了物業(yè)稅和開發(fā)影響費的作用[32]。Van der Krabben, Erwin等（2008）指出，城市管理者為了獲取發(fā)展城市基礎設施的必要資金，會通過一些再發(fā)展項目將公眾與私人利益結(jié)合起來，并用法律及談判等手段從土地所有者和開發(fā)者手中回收一部分土地增值收益[33]。Hui, Eddie Chi-Man等（2004）在總結(jié)香港和新加坡政府實踐的基礎上指出，土地稅收是政府收入的主要來源，包括年利率和財產(chǎn)印花稅等。政府主要靠這筆資金為公眾提供基礎設施和社會公益服務[7]。Mercy Brown-Luthango（2011）[34]發(fā)現(xiàn)南非城市的交通基礎設施建設由于需要大量資金支持而面臨著融資困難后，對通過獲取土地增值收益來為基礎設施建設提供經(jīng)費的可能性進行了探討。Lucía Mejía Dorantes, José Manuel Vassallo Magro（2010）認為交通基礎設施給沿線地區(qū)市民帶來了福利，并使得土地增值，政府應通過土地稅收來獲取土地增值以支持交通基礎設施投資[35]。鄧宏乾（2008）以土地增值稅為城市土地增值收益分配機制的研究重點，認為大部分土地增值應由國家通過征收土地增值稅收歸國有[36]。馬祖琦（2011）介紹了“溢價回收”制度的運行機制和幾種溢價回收模式，認為要從稅收制度層面構建溢價回收的政策平臺，盡可能地回收投資，適應并服從區(qū)域開發(fā)建設目標的需要[37]。

事實上，我國目前政府回收土地增值的途徑表現(xiàn)為租、稅、費等不同形式。郭愛請等（2010）探討了城市土地收益的初次分配與再分配中存在的問題及改革思路，認為其實質(zhì)仍是土地租、稅、費的占有與分配問題[38]。曾艷等（2000）[39]、張立彥（2007）[40]、曹飛（2009）[41]指出，以稅代租、以費代稅、以稅代費、以費擠稅的現(xiàn)象非常普遍，比如，場地使用費名為費，實為租；城鎮(zhèn)土地使用稅名為稅、實為租；土地閑置費名為費、實為稅。這造成各收費部門的職權重疊，也影響對土地收益的分配到位，從而導致國有資產(chǎn)收益的流失及亂收費、亂攤派現(xiàn)象的產(chǎn)生。張乃貴等（1998）總結(jié)了土地租稅費體系存在的問題，包括：(1)土地所有權轉(zhuǎn)移時的稅、費（耕地占用稅和征地補償稅等）標準過低；(2)用地取得時的租、稅、費對用地需求的約束力不足；(3)用地保有或占用期間租、稅、費（城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅等）負擔偏輕；(4)用地流轉(zhuǎn)時的租、稅、費（土地出讓金、所得稅、印花稅等）負擔偏重[42]。

6 結(jié)論

土地增值問題的研究仍存在很多難點和不足之處。由于無法準確區(qū)分自然增值與人工增值，也缺少建立在可靠案例、統(tǒng)計數(shù)據(jù)基礎上的實證分析，多數(shù)研究著重于理論與制度架構的分析及相關經(jīng)驗的總結(jié)，對于土地增值分配機制、分配比例與回收途徑的闡述較模糊，角度單一，多停留于原則性研究，因此，未來應加強對土地增值收益分配和管理的實證分析。

土地公有制、城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權二元分割、土地批租雙軌制等特殊的土地制度背景使得我國土地增值收益管理問題異常復雜。在工業(yè)用地批租、行政劃撥土地使用領域、土地保有環(huán)節(jié)等方面存在土地增值收益流失、回收途徑缺乏的問題；在農(nóng)用地征收環(huán)節(jié)則存在土地增值收益分配不平衡、農(nóng)民土地增值收益權被剝奪的現(xiàn)象。因此，有必要加強土地增值問題的分類研究。

由于土地租稅費體系的已有研究成果大多是對土地租稅費體系的一個梳理和現(xiàn)狀的描述，沒有真正追溯到土地租、稅、費的本質(zhì)上去理解和分析土地增值收益分配和土地租稅費的聯(lián)系，特別是土地產(chǎn)權與土地租稅費之間的內(nèi)在關聯(lián)。近年來與土地租稅費密切相關的土地財政問題得到學術界較大的關注，土地租稅費改革即將迎來學術和實踐上的黃金期。

土地增值管理制度建設是一個系統(tǒng)工程，關于土地產(chǎn)權、土地租稅費與土地增值收益管理之間的內(nèi)在聯(lián)系和相互作用機制的研究還十分薄弱，存在各種異議，加之利益博弈關系復雜，難以形成有效的政策措施。因此，必須加強基于土地公有制基礎上的土地產(chǎn)權理論、土地租稅理論和土地增值收益管理理論創(chuàng)新研究，為建立內(nèi)在邏輯統(tǒng)一的土地增值管理制度和政策體系奠定基礎。

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