何子英 郁建興

新一輪改革戰(zhàn)略中的社會(huì)體制改革

何子英 郁建興

十八屆三中全會(huì)鮮明提出要圍繞實(shí)現(xiàn)共同富裕與社會(huì)治理、解放和增強(qiáng)社會(huì)活力深化社會(huì)體制改革。全面深化社會(huì)體制改革需要從社會(huì)秩序、社會(huì)質(zhì)量、社會(huì)流動(dòng)和社會(huì)活力四個(gè)方面系統(tǒng)推進(jìn)，其目標(biāo)是建立一個(gè)“民有、民享、民治、開(kāi)放”的社會(huì)。當(dāng)前的重點(diǎn)領(lǐng)域與關(guān)鍵環(huán)節(jié)是推動(dòng)以實(shí)現(xiàn)共同富裕和形成橄欖型格局為目標(biāo)的收入分配體制改革，以社會(huì)政策制度統(tǒng)一和事權(quán)支出責(zé)任相適應(yīng)為核心的基本公共服務(wù)體制改革，以激發(fā)社會(huì)組織活力與合作共治為基礎(chǔ)的社會(huì)治理體制創(chuàng)新，以實(shí)現(xiàn)公民自由流動(dòng)與福利資格統(tǒng)一為根本的戶籍制度改革。

社會(huì)體制改革；共同富裕；社會(huì)治理；社會(huì)活力

以黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》為標(biāo)志，中國(guó)的改革開(kāi)放事業(yè)進(jìn)入了2.0版。在新一輪改革戰(zhàn)略和路徑中，全面深化社會(huì)體制改革的重要性更加突出，解放和增強(qiáng)社會(huì)活力被提到了與解放思想、解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力同等重要的戰(zhàn)略地位，它不僅直接關(guān)系到當(dāng)代中國(guó)的社會(huì)建設(shè)事業(yè)，而且對(duì)整個(gè)改革和發(fā)展事業(yè)都將產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。全面深化社會(huì)體制改革以促進(jìn)社會(huì)公平正義、增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，以收入分配體制、基本公共服務(wù)體制、社會(huì)治理體制和社會(huì)流動(dòng)體制的改革、創(chuàng)新和完善為核心和重點(diǎn)，旨在推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧，維系社會(huì)秩序，激發(fā)社會(huì)活力，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。

一、全面深化社會(huì)體制改革的基本任務(wù)與戰(zhàn)略意義

黨的十八大報(bào)告指出：“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，必須加快推進(jìn)社會(huì)體制改革。”當(dāng)前需要“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制，加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，加快形成政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制，加快形成源頭治理、動(dòng)態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會(huì)管理機(jī)制”。十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出要“緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進(jìn)社會(huì)公平正義深化社會(huì)體制改革，改革收入分配制度，促進(jìn)共同富裕，推進(jìn)社會(huì)領(lǐng)域制度創(chuàng)新，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，加快形成科學(xué)有效的社會(huì)治理體制，確保社會(huì)既充滿活力又和諧有序”。相比于十八大，十八屆三中全會(huì)更加鮮明地提出了實(shí)現(xiàn)共同富裕與社會(huì)治理、解放和增強(qiáng)社會(huì)活力作為社會(huì)體制改革的主要目標(biāo)，而且提出了比較具體的頂層設(shè)計(jì)并凸顯了新的理念與思路，特別是從強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新社會(huì)管理轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新社會(huì)治理，從強(qiáng)調(diào)再分配領(lǐng)域的保障和改善民生轉(zhuǎn)向同時(shí)強(qiáng)調(diào)初次分配領(lǐng)域的共同富裕。

在一般意義上，社會(huì)體制指稱一種結(jié)構(gòu)化的社會(huì)存在，具體表現(xiàn)為社會(huì)秩序、社會(huì)質(zhì)量、社會(huì)流動(dòng)和社會(huì)活力等四個(gè)方面。社會(huì)秩序指向社會(huì)穩(wěn)定和有效社會(huì)管理，社會(huì)質(zhì)量指向合理公平的收入分配和基本公共服務(wù)供給，社會(huì)流動(dòng)指向公民在地域間和階層間的自由流動(dòng)，社會(huì)活力指向社會(huì)依法自我組織、自我管理以及合作治理功能的充分發(fā)揮。一個(gè)理想的社會(huì)體制不僅是上述四個(gè)方面的靜態(tài)優(yōu)化，而且是它們之間相互作用的動(dòng)態(tài)共生。社會(huì)秩序與穩(wěn)定的根本是社會(huì)質(zhì)量的改善和社會(huì)流動(dòng)的自由化，而社會(huì)質(zhì)量的改善與社會(huì)流動(dòng)的自由化也依賴于一個(gè)秩序和穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境；社會(huì)質(zhì)量的改善為社會(huì)流動(dòng)的自由化和社會(huì)活力的激發(fā)提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，社會(huì)活力的激發(fā)則能夠通過(guò)其自我管理和合作治理功能的發(fā)揮而促進(jìn)社會(huì)秩序的穩(wěn)定和社會(huì)質(zhì)量的改善。全面深化社會(huì)體制改革，意味著上述四個(gè)方面改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性推進(jìn)。

改革是當(dāng)代中國(guó)的最大紅利。全面深化社會(huì)體制改革，不僅對(duì)當(dāng)前中國(guó)社會(huì)建設(shè)具有直接而關(guān)鍵的影響，而且在整個(gè)改革事業(yè)中都具有重要的戰(zhàn)略意義。與過(guò)去較多地單純強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的優(yōu)先地位不同，十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化與生態(tài)文明體制改革。進(jìn)一步地，全面深化改革的總目標(biāo)是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，其關(guān)鍵是正確處理政府與市場(chǎng)關(guān)系、政府與社會(huì)關(guān)系。正確處理政府與市場(chǎng)關(guān)系就是要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，特別是要減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行政干預(yù)；正確處理政府與社會(huì)關(guān)系既包括實(shí)現(xiàn)政社分開(kāi)、發(fā)展和培育社會(huì)組織、促進(jìn)政府購(gòu)買社會(huì)組織公共服務(wù)，也包括了加強(qiáng)政府的社會(huì)政策和社會(huì)治理職能。兩者實(shí)際上構(gòu)成了政府職能轉(zhuǎn)變的“一體兩面”，只有科學(xué)界定政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的職能，實(shí)現(xiàn)“凡是市場(chǎng)能夠有效調(diào)節(jié)的都留給市場(chǎng)”，解決了長(zhǎng)期以來(lái)政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的職能錯(cuò)位、越位問(wèn)題，才能糾偏政府在社會(huì)領(lǐng)域的職能缺位、錯(cuò)位問(wèn)題，比如在社會(huì)政策和基本公共服務(wù)領(lǐng)域的職能弱化，在社會(huì)管理領(lǐng)域的職能異化。概言之，全面深化社會(huì)體制改革既是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和治理能力現(xiàn)代化的主要目標(biāo)，也是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的助動(dòng)力。

就其與經(jīng)濟(jì)體制改革的具體關(guān)系而言，市場(chǎng)化導(dǎo)向的改革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，導(dǎo)致利益多元化和階層分化，這就不可避免地造成群體和階層間的利益沖突、矛盾和糾紛，需要通過(guò)相應(yīng)的社會(huì)體制改革來(lái)實(shí)現(xiàn)利益整合、均衡和協(xié)調(diào)*丁元竹：《理解社會(huì)體制改革的目標(biāo)與方向》，載陸學(xué)藝主編：《中國(guó)社會(huì)建設(shè)與社會(huì)管理：對(duì)話與爭(zhēng)鳴》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2011年版，第229頁(yè)。。同時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的勞動(dòng)力既作為虛擬商品存在又作為社會(huì)人而非商品化存在，為平衡商品化與非商品化的結(jié)構(gòu)矛盾，現(xiàn)代社會(huì)通常在按市場(chǎng)原則進(jìn)行初次分配的基礎(chǔ)上由政府承擔(dān)再分配功能，也就是通過(guò)社會(huì)福利和基本公共服務(wù)的提供來(lái)保障每個(gè)公民的基本生存和發(fā)展需求，而不完全取決于其在勞動(dòng)力市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果或市場(chǎng)價(jià)值*克勞斯·奧菲：《福利國(guó)家的矛盾》，郭忠華等譯，吉林人民出版社2006年版，第1頁(yè)。。正如卡爾·波蘭尼指出的，一個(gè)完全市場(chǎng)化的社會(huì)終將走向毀滅，市場(chǎng)只有鑲嵌在社會(huì)之中，通過(guò)商品化與非商品化的雙向運(yùn)動(dòng)，才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。此外，社會(huì)福利與基本公共服務(wù)的提供也有利于刺激消費(fèi)從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力之一，消費(fèi)在其嚴(yán)格意義上指向有效需求。事實(shí)上，作為生物學(xué)意義的自然人的消費(fèi)需求永遠(yuǎn)不會(huì)枯竭，但要將這種生物學(xué)意義的需求轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)學(xué)意義的消費(fèi)需求，則取決于經(jīng)濟(jì)人或消費(fèi)者的實(shí)際購(gòu)買力*凱恩斯：《就業(yè)、利息與貨幣通論》，商務(wù)印書館2006年版，第112-116頁(yè)。。一般而言，現(xiàn)代市場(chǎng)社會(huì)中普通個(gè)體的購(gòu)買力主要來(lái)自于工資性收入。正是在這個(gè)意義上，合理規(guī)范的收入分配格局不僅具有促進(jìn)社會(huì)公平的意義，也具有了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用。但工資收入并不必然會(huì)被用于消費(fèi)，相反可能更多地用于儲(chǔ)蓄。儲(chǔ)蓄從根本上說(shuō)是為了應(yīng)對(duì)未來(lái)不可預(yù)期的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，現(xiàn)代社會(huì)的基本風(fēng)險(xiǎn)在于公民因疾病、傷殘、退休等意外或自然情況而發(fā)生收入減少或中斷。為了幫助公民應(yīng)對(duì)上述社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、消解后顧之憂，現(xiàn)代國(guó)家一般會(huì)實(shí)施一系列具有政府強(qiáng)制性的公共社會(huì)福利與社會(huì)保障計(jì)劃，在此情況下，公民會(huì)選擇將收入更多地用于消費(fèi)，從而形成有效需求并最終促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)*何子英：《社會(huì)政策》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2012年版，第71-72頁(yè)。。改革開(kāi)放后，我國(guó)的社會(huì)體制改革長(zhǎng)期滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革，一些社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)矛盾成為影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要因素，也嚴(yán)重制約著當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。特別是現(xiàn)行收入分配與基本公共服務(wù)體制存在的弊端與不足，不僅日益成為引發(fā)社會(huì)矛盾與社會(huì)不滿的主要原因，而且嚴(yán)重阻礙了我國(guó)的“內(nèi)需社會(huì)”建設(shè)*鄭永年：《出口導(dǎo)向型已走到盡頭 中國(guó)須建內(nèi)需型消費(fèi)社會(huì)》，《國(guó)際先驅(qū)導(dǎo)報(bào)》，2008 年12月23日。。

就其與政治體制改革的關(guān)系而言，社會(huì)體制改革有助于政治穩(wěn)定并為政治體制改革提供堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。首先，全面深化社會(huì)體制改革有利于重塑社會(huì)分層結(jié)構(gòu)。社會(huì)分層結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代社會(huì)的一個(gè)基本特征，它既具有客觀合理性同時(shí)也蘊(yùn)含著社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)樯鐣?huì)分層本身包含著不同階層在收入分配、社會(huì)福利與社會(huì)地位上的不平等，這種不平等往往直接關(guān)聯(lián)著社會(huì)沖突和社會(huì)矛盾的激化*黃頌：《當(dāng)代西方社會(huì)分層理論的基本特征述評(píng)》，《教學(xué)與研究》，2002年第8期。。特別在一個(gè)大量民眾居于底層的非常不合理的社會(huì)分層結(jié)構(gòu)中，下層民眾具有強(qiáng)烈的挑戰(zhàn)乃至推翻現(xiàn)行分層結(jié)構(gòu)的沖動(dòng)與潛力*王小章：《社會(huì)分層與社會(huì)秩序——一個(gè)理論的綜述》，《浙江社會(huì)科學(xué)》，2001年第1期。。因此，相比于貧富懸殊的“啞鈴型”社會(huì)結(jié)構(gòu)，一個(gè)中產(chǎn)階級(jí)或階層居多的“橄欖型”社會(huì)結(jié)構(gòu)被認(rèn)為更有利于社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)團(tuán)結(jié)，進(jìn)而有利于維系政治秩序并避免激進(jìn)的政治變革。同時(shí)，通過(guò)社會(huì)體制改革解放和激活社會(huì)，發(fā)揮公眾與社會(huì)組織的公共服務(wù)參與和社會(huì)管理協(xié)同功能，建立起國(guó)家與社會(huì)的良性互動(dòng)關(guān)系，從而形成公共事務(wù)的社會(huì)治理格局，并通過(guò)合作治理和公眾參與的實(shí)踐與訓(xùn)練積累民主政治經(jīng)驗(yàn)，并最終有利于推動(dòng)關(guān)鍵領(lǐng)域的政治體制改革*國(guó)家發(fā)改委社會(huì)發(fā)展研究所課題組：《中國(guó)社會(huì)體制改革的總體設(shè)計(jì)》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》，2013年第37期。。

可以看到，社會(huì)體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革互為條件、相互促進(jìn)并相輔相成。社會(huì)體制改革滯后，經(jīng)濟(jì)體制改革與政治體制改革也難以取得長(zhǎng)足進(jìn)展。

二、當(dāng)前我國(guó)社會(huì)體制改革面臨的主要問(wèn)題與挑戰(zhàn)

在我們看來(lái)，全面深化社會(huì)體制改革就是要建立起一個(gè)具有中國(guó)特色的“民有、民享、民治、開(kāi)放”的社會(huì)。目前我國(guó)的社會(huì)體制改革在這四個(gè)層面都面臨著許多深層次的問(wèn)題和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

民有，即讓民眾創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)財(cái)富為民眾所有并實(shí)現(xiàn)共同富裕。這主要涉及當(dāng)前全國(guó)人民都普遍關(guān)注的收入分配體制改革難題?，F(xiàn)行的收入分配格局嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展需求，而且造成了許多負(fù)面的影響。首先，城鄉(xiāng)居民收入增長(zhǎng)緩慢，其增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)家財(cái)政收入增長(zhǎng)速度。根據(jù)2013年溫家寶的《政府工作報(bào)告》，從2007年到2012年我國(guó)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入年均分別增長(zhǎng)8.8%、9.9%，而同期我國(guó)的財(cái)政收入年均增長(zhǎng)21.3%。這種現(xiàn)象通常被稱作“國(guó)富民窮”，居民在收入總量較少的同時(shí)承擔(dān)了較重的稅負(fù)，從而使民眾的幸福感嚴(yán)重降低。其次，收入差距逐年擴(kuò)大。在城鄉(xiāng)差距方面，我國(guó)的城鄉(xiāng)居民收入比從1978年的2.37: 1上升到2012年的3.10: 1。城鄉(xiāng)收入差異的持續(xù)擴(kuò)大嚴(yán)重阻礙了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，同時(shí)農(nóng)村居民的低收入水平也不利于激活廣大的農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)。在貧富差距方面，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，2008年我國(guó)的基尼系數(shù)已經(jīng)高達(dá)0.49，2012年雖然回落但仍達(dá)0.47。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，基尼系數(shù)超過(guò)0.4就意味著不平等比較嚴(yán)重，已經(jīng)達(dá)到了警戒線。再次，改革開(kāi)放三十多年來(lái)，勞動(dòng)報(bào)酬占GDP的比重連年下降到目前的不足40%，而資本報(bào)酬占GDP的比重則上升了20個(gè)百分點(diǎn)，形成了“強(qiáng)資本弱勞動(dòng)”*姚先國(guó)：《民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與勞資關(guān)系調(diào)整》，《浙江社會(huì)科學(xué)》，2005年第2期。的國(guó)民收入分配格局。收入分配的不合理或不公平隱伏著嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)危機(jī)，人民群眾對(duì)收入分配改革也產(chǎn)生了強(qiáng)烈的吁求和期待。

民享，即民眾平等享有社會(huì)權(quán)利，公平分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的成果?，F(xiàn)代國(guó)家的公民通常享有民事權(quán)利、政治權(quán)利和社會(huì)權(quán)利三項(xiàng)公民權(quán)，其中的社會(huì)權(quán)利即公民“依據(jù)社會(huì)普遍生活標(biāo)準(zhǔn)享受文明生活的社會(huì)福利資格”*T.H.馬歇爾、安東尼·吉登斯等：《公民身份與社會(huì)階級(jí)》，郭忠華、劉訓(xùn)練譯，江蘇人民出版社2008年版，第11頁(yè)。。社會(huì)權(quán)利指向?qū)嵸|(zhì)平等，要求通過(guò)政府的再分配干預(yù)促進(jìn)社會(huì)公平正義、縮小初次分配造成的合理的收入差距。具體而言，就是所有公民不分城鄉(xiāng)、地區(qū)、身份和職業(yè)，人人平等享有國(guó)家或政府提供的統(tǒng)一規(guī)范的社會(huì)福利與基本公共服務(wù)*郁建興：《中國(guó)的公共服務(wù)體系：發(fā)展歷程、社會(huì)政策與體制機(jī)制》，《學(xué)術(shù)月刊》，2011年第3期。。當(dāng)前我國(guó)已經(jīng)基本建立起一個(gè)覆蓋城鄉(xiāng)、多層次、?；镜幕竟卜?wù)體系，在促進(jìn)社會(huì)公平、增進(jìn)國(guó)民福利上取得了顯著成效，但這一體系也存在著低福利、碎片化的嚴(yán)重問(wèn)題。低福利，即總體的社會(huì)福利水平較低，雖然“十一五”以來(lái)各級(jí)政府在社會(huì)政策和基本公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)政投入有了大幅度增長(zhǎng)，但福利的給付標(biāo)準(zhǔn)仍與人民群眾日益增長(zhǎng)的福利需求有著較大差距。更為嚴(yán)重的問(wèn)題是社會(huì)福利與基本公共服務(wù)供給的碎片化格局，表現(xiàn)為城鄉(xiāng)二元化、身份碎片化、地域碎片化，特別體現(xiàn)在制度多軌、待遇有別、縣(市)級(jí)統(tǒng)籌的基本社會(huì)養(yǎng)老與醫(yī)療保障領(lǐng)域。當(dāng)前我國(guó)的基本社會(huì)養(yǎng)老與醫(yī)療保險(xiǎn)針對(duì)農(nóng)村居民、城鎮(zhèn)居民(非正規(guī)就業(yè))、城鎮(zhèn)企業(yè)職工、機(jī)關(guān)公務(wù)員與事業(yè)單位工作人員分別實(shí)施不同的社會(huì)政策，而且政府關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)的理念往往更加強(qiáng)調(diào)“權(quán)利與義務(wù)對(duì)等”或“多繳多得”而非社會(huì)保險(xiǎn)內(nèi)生的社會(huì)互濟(jì)功能，因此收入水平越低、越需要政府補(bǔ)貼的弱勢(shì)群體所享受的福利與保障待遇反而越低。這使得原本旨在縮小差距、促進(jìn)公平的社會(huì)政策與基本公共服務(wù)反而人為地再次擴(kuò)大了社會(huì)不公，并固化了城鄉(xiāng)二元與階層分化結(jié)構(gòu)。此外，縣(市)級(jí)統(tǒng)籌不僅嚴(yán)重背離了社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)營(yíng)的“大數(shù)定理”，而且造成了公民身份與福利資格的地域化。它使得每個(gè)城市、每個(gè)地區(qū)建立的社會(huì)福利與社會(huì)保障體系成為彼此封閉和分割的孤島*岳經(jīng)綸：《建構(gòu)“社會(huì)中國(guó)”：中國(guó)社會(huì)政策的發(fā)展與挑戰(zhàn)》，《探索與爭(zhēng)鳴》，2010年第10期。，不僅嚴(yán)重阻礙了公民的自由流動(dòng)和遷徙以及全國(guó)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)的形成，而且造成了流動(dòng)人口在流動(dòng)過(guò)程中發(fā)生福利耗損，如保險(xiǎn)關(guān)系異地接續(xù)困難、異地折算損失或異地報(bào)銷麻煩等，這也是農(nóng)民工社會(huì)保障制度建設(shè)難以取得突破的重要根源。

民治，即社會(huì)自我組織、自我管理以及參與政府公共服務(wù)和協(xié)同政府社會(huì)管理，形成多元合作的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)。由于受新中國(guó)成立以來(lái)長(zhǎng)期的全能國(guó)家實(shí)踐和政社合一體制的影響，改革開(kāi)放后我國(guó)盡管提出了“政社分開(kāi)”、“有限政府”等政治與政府體制改革的目標(biāo)，但總體上并不注重發(fā)揮社會(huì)的自我組織、自我管理功能，而且一定程度上害怕社會(huì)組織的發(fā)育發(fā)展甚至一度采取警惕乃至敵視的態(tài)度。同時(shí)，政府常常不僅將社會(huì)管理片面地理解為政府對(duì)社會(huì)的管理，而且把社會(huì)管理簡(jiǎn)單地理解為社會(huì)管控，管理主體單一、管理手段落后、管理方式僵化*郁建興等：《讓社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2012年版，第191-192頁(yè)。。近年來(lái)，在中央關(guān)于強(qiáng)化公共服務(wù)與社會(huì)管理職能的要求下，一些地方政府一方面積極充當(dāng)“全能保姆”角色，另一方面不斷強(qiáng)化傳統(tǒng)的社會(huì)管控手段，結(jié)果可能是社會(huì)建設(shè)越加強(qiáng)社會(huì)越依賴國(guó)家，社會(huì)管理越加強(qiáng)社會(huì)組織的發(fā)展空間越狹小。事實(shí)表明，無(wú)論是全能型國(guó)家還是保姆型政府，其結(jié)果都將是疲于應(yīng)付而績(jī)效不佳。正是在這個(gè)意義上，我們要正確處理政府與社會(huì)關(guān)系，加快形成社會(huì)組織發(fā)育成熟的社會(huì)治理體制，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。近年來(lái)我國(guó)社會(huì)組織蓬勃發(fā)展，在承接政府委托或購(gòu)買的公共服務(wù)以及協(xié)同政府社會(huì)管理方面發(fā)揮了重要作用，已有的實(shí)踐雄辯地證明了政府與社會(huì)組織之間的良性互動(dòng)和合作治理不僅可能而且有效，并且對(duì)促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、改善公共服務(wù)績(jī)效、提高社會(huì)管理水平都具有明顯的作用，社會(huì)組織也在參與中日益成長(zhǎng)成熟，其合作治理的經(jīng)驗(yàn)不斷積累和豐富。

開(kāi)放，即讓社會(huì)成員實(shí)現(xiàn)合理、公正、有序和自由的社會(huì)流動(dòng)，包括社會(huì)成員從一個(gè)階層或職業(yè)身份向另一個(gè)階層或職業(yè)身份合理轉(zhuǎn)變、從一個(gè)地域或居住地向另一個(gè)地域或居住地自由流動(dòng)。前者一般與維護(hù)機(jī)會(huì)公平的制度安排相關(guān)，后者則主要涉及戶籍管理制度。就前者而言，社會(huì)分層既是現(xiàn)代社會(huì)一種客觀合理的存在并構(gòu)成社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)，但其本身也內(nèi)含了不平等并對(duì)社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成沖擊，由此社會(huì)分層結(jié)構(gòu)的非固化以及階層之間的自由流動(dòng)就成為化解風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)秩序的重要途徑，而確保機(jī)會(huì)公平正是其關(guān)鍵所在*童星、張海波：《社會(huì)分層與社會(huì)和諧》，《社會(huì)》，2005年第6期。。就后者而言，除去其人口信息管理和社會(huì)管理的基本功能*張英紅：《戶籍制度的歷史回溯與改革前瞻》，《寧夏社會(huì)科學(xué)》，2002年第3期。，戶籍制度在今天更多地表征著公民權(quán)利與福利資格的不平等、公民遷徙與流動(dòng)的不自由以及歧視性的地方公共服務(wù)。它既不利于建立一個(gè)統(tǒng)一的全國(guó)性勞動(dòng)力市場(chǎng)，也不利于實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的國(guó)民身份與福利資格*蔡昉：《戶籍制度改革與城鄉(xiāng)社會(huì)福利制度統(tǒng)籌》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》，2010年第12期。。加快推進(jìn)戶籍制度改革已然刻不容緩，它不僅關(guān)系到社會(huì)體制改革的總體質(zhì)量，而且關(guān)系到當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的順利推進(jìn)。城鄉(xiāng)與本外地的區(qū)別是戶籍身份及附著其上的福利資格與待遇差異的兩個(gè)依據(jù)，推進(jìn)并深化社會(huì)體制改革必然要求取消上述兩個(gè)區(qū)別和差異，也就是要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化而不僅僅是農(nóng)民工市民化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的一體化和統(tǒng)一規(guī)范而不僅僅是覆蓋城鄉(xiāng)和均等化。

三、加快推進(jìn)社會(huì)體制的重點(diǎn)領(lǐng)域與關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革

全面深化社會(huì)體制改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，既不能操之過(guò)急也不能畏縮不前。在改革的方法論上，一方面既需要強(qiáng)調(diào)全面深化和整體推進(jìn)，同時(shí)也要結(jié)合重點(diǎn)領(lǐng)域與關(guān)鍵環(huán)節(jié)的突破；另一方面既需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，同時(shí)也要尊重并鼓勵(lì)基層創(chuàng)新，在中央與地方、頂層與基層的互動(dòng)中推進(jìn)政策創(chuàng)新及其制度化。十八屆三中全會(huì)將實(shí)現(xiàn)共同富裕與創(chuàng)新社會(huì)治理列為社會(huì)體制改革的兩個(gè)基本點(diǎn)，相應(yīng)地，當(dāng)前社會(huì)體制改革的重點(diǎn)領(lǐng)域與關(guān)鍵環(huán)節(jié)主要在于收入分配體制、基本公共服務(wù)體制、社會(huì)治理體制以及戶籍管理制度等四個(gè)方面。

在收入分配體制方面，要堅(jiān)定改革決心，擺脫利益集團(tuán)束縛，盡快制定出臺(tái)合理具體的改革方案，規(guī)范收入分配秩序，重點(diǎn)擴(kuò)大中等收入者比重，努力縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域、行業(yè)之間的收入分配差距，推動(dòng)形成橄欖型分配格局。第一，堅(jiān)持按要素貢獻(xiàn)分配原則，推進(jìn)生產(chǎn)要素價(jià)格改革，改變要素價(jià)格扭曲問(wèn)題*權(quán)衡：《收入分配與收入流動(dòng)：中國(guó)經(jīng)驗(yàn)和理論》，上海人民出版社2012年版。；第二，以“藏富于民”為目標(biāo)，穩(wěn)步提高全體居民的收入水平，并合理界定政府與企業(yè)占GDP的比重；第三，將勞動(dòng)報(bào)酬占初次分配的比重盡快提高到50%以上，確保勞動(dòng)報(bào)酬增長(zhǎng)和勞動(dòng)生產(chǎn)率提高同步，真正實(shí)現(xiàn)“勞動(dòng)致富”；第四，推進(jìn)結(jié)構(gòu)性減稅，合理并適時(shí)提高個(gè)人所得稅起征點(diǎn)、降低個(gè)人稅負(fù)負(fù)擔(dān)；第五，推進(jìn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)一體化，消除各種就業(yè)歧視特別是對(duì)外來(lái)務(wù)工人員的歧視，全面實(shí)現(xiàn)同工同酬；第六，規(guī)范壟斷行業(yè)收入分配，引入外部審查機(jī)制，并從根本上打破行政性行業(yè)壟斷；第七，建立個(gè)人收入和財(cái)產(chǎn)信息系統(tǒng)，形成工資正常增長(zhǎng)機(jī)制，穩(wěn)定提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)收入增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)同步；第八，結(jié)合土地制度改革，加大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度，深化農(nóng)村金融改革，有效提高農(nóng)民的資產(chǎn)性和勞動(dòng)性收入*姚洋、張琳弋、李景：《中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度與收入分配》，中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)：《轉(zhuǎn)折期的中國(guó)收入分配：中國(guó)收入分配相關(guān)政策的影響評(píng)估》，中國(guó)發(fā)展出版社2012年版，第148-152頁(yè)。。除了上述具體的制度改革或創(chuàng)新外，收入分配體制改革還需要結(jié)合工會(huì)制度改革，構(gòu)建政府、資方與勞方的三方談判關(guān)系*方福前：《抓好三個(gè)轉(zhuǎn)變 深化收入分配改革》，《教學(xué)與研究》，2013年第4期。，形成基于“強(qiáng)資本強(qiáng)勞動(dòng)”之上的新型勞資集體協(xié)商機(jī)制。此外，推進(jìn)收入分配體制改革必須緊密聯(lián)系經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，如果經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式仍舊處于“低成本、低技術(shù)、低附加值”的層次，那么收入分配改革與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間就可能形成一種相互齟齬的困境。

在基本公共服務(wù)體制方面，要加強(qiáng)社會(huì)事業(yè)改革與公共財(cái)政體制改革的“頂層設(shè)計(jì)”，徹底破除城鄉(xiāng)分割、身份分割和地域分割的社會(huì)福利碎片化格局，建立健全一個(gè)全民統(tǒng)一的基本公共服務(wù)體制，實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。首先，根據(jù)社會(huì)政策的統(tǒng)一性原則，對(duì)所有國(guó)民實(shí)施統(tǒng)一的社會(huì)政策、同類項(xiàng)目統(tǒng)一運(yùn)行以及建立一體化的籌資、運(yùn)行和管理機(jī)制，將目前各種分割、林立的制度政策進(jìn)行整合并軌，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一制度、統(tǒng)一規(guī)范、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前的主要任務(wù)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老與醫(yī)療保險(xiǎn)的整合。必須指出，向農(nóng)村居民提供社會(huì)福利與基本公共服務(wù)是基于其公民身份和社會(huì)權(quán)利，其福利資格嚴(yán)格意義上是不存在可以交易的替代物。這意味著無(wú)論強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制還是“以人為核心”的新型城鎮(zhèn)化都只是一種手段，換言之，農(nóng)村居民的社會(huì)福利與基本公共服務(wù)享受資格不以土地被征用或城鎮(zhèn)化為前提條件。其次，在尊重地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，更加重視從“頂層設(shè)計(jì)”深化教育領(lǐng)域綜合改革、健全促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)體制機(jī)制、建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度、深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革等。中央政府一方面要將經(jīng)濟(jì)先發(fā)地區(qū)的一些較之國(guó)家制度更為先進(jìn)的社會(huì)政策加以規(guī)范并上升為全國(guó)性制度，另一方面也要強(qiáng)化其政策制定的前沿性和先進(jìn)性從而減少地方創(chuàng)新的試驗(yàn)成本和政治擔(dān)憂。再次，重新設(shè)計(jì)中央與地方的財(cái)政關(guān)系與職責(zé)分工，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，合理劃分中央事權(quán)、中央和地方共同事權(quán)、地方事權(quán)，重點(diǎn)加強(qiáng)全國(guó)性和跨區(qū)域公共服務(wù)領(lǐng)域的中央事權(quán)支出責(zé)任，從根本上解決分稅制下財(cái)政收入中央集權(quán)化與財(cái)政支出責(zé)任地方化的結(jié)構(gòu)矛盾，改變目前財(cái)權(quán)不充分的屬地化基本公共服務(wù)供給體制的弊端。一般而言，社會(huì)養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)應(yīng)由中央政府集中管理運(yùn)營(yíng)，地方政府酌情加權(quán)；而就業(yè)、教育、衛(wèi)生、社會(huì)照顧等公共服務(wù)則由地方政府承擔(dān)，中央政府進(jìn)行均衡。

在社會(huì)治理體制方面，要圍繞進(jìn)一步解放社會(huì)和激發(fā)社會(huì)組織活力、創(chuàng)新社會(huì)治理的目標(biāo)，堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理和源頭治理，實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)的、政府一元單向的社會(huì)管控模式向多元合作、共建共享、法治保障的社會(huì)治理模式轉(zhuǎn)變*馬凱：《努力加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2010年第5期。。在這里，重點(diǎn)是建立健全現(xiàn)代社會(huì)組織體制，加快實(shí)施政社分開(kāi)，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治，充分發(fā)揮其參與政府公共服務(wù)與協(xié)同政府社會(huì)管理的功能。首先，規(guī)范政府的公共服務(wù)與社會(huì)管理職責(zé)體系，特別是要在強(qiáng)化公共服務(wù)職能的同時(shí)摒棄“政府規(guī)模越大越好，公共服務(wù)越多越好”的理念，科學(xué)厘清政府在哪些領(lǐng)域哪些方面具有完全的公共服務(wù)職責(zé)，在哪些領(lǐng)域哪些方面只具有部分或有限的公共服務(wù)職責(zé)，充分推動(dòng)政府部門向社會(huì)組織或第三部門轉(zhuǎn)移職能，推進(jìn)政事、政社分開(kāi)；其次，正確對(duì)待社會(huì)組織的存在及其積極作用，放寬社會(huì)組織準(zhǔn)入門檻，制定社會(huì)組織行為規(guī)范，完善社會(huì)組織服務(wù)管理，特別是要突破既有社會(huì)組織“雙重管理體制”，重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織；再次，積極推動(dòng)政府委托、公助民辦、購(gòu)買服務(wù)等方式以支持和發(fā)展志愿服務(wù)組織，特別是根據(jù)公眾需求制定政府購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)目錄，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)提高社會(huì)組織的公益服務(wù)水平，并形成政府與社會(huì)組織改善公共服務(wù)的合力；第四，尊重并規(guī)范社會(huì)自我管理和自我調(diào)節(jié)，鼓勵(lì)并引導(dǎo)社會(huì)組織有序參與社會(huì)事務(wù)治理。

在戶籍管理制度方面，改革要有利于公民的自由流動(dòng)與安居樂(lè)業(yè)，有利于促進(jìn)公民在福利意義上統(tǒng)一的國(guó)民身份的形成。具體而言，首先需要?jiǎng)冸x附著于戶籍制度之上的公共服務(wù)與社會(huì)福利權(quán)益，實(shí)現(xiàn)戶籍身份與福利資格脫鉤*馬福云：《戶籍制度研究：權(quán)益化及其變革》，中國(guó)社會(huì)出版社2013年版，第199頁(yè)。，取消城鄉(xiāng)之間、本外地之間的區(qū)別；其次，保留并完善戶籍制度作為社會(huì)管理與人口信息管理的基本工具，回歸其最初的人口統(tǒng)計(jì)管理和公民身份證明功能；再次，如果不對(duì)戶籍制度進(jìn)行激進(jìn)改革，那么必須確立“就業(yè)地落戶”原則*楚德江：《就業(yè)地落戶：我國(guó)戶籍制度改革的現(xiàn)實(shí)選擇》，《中國(guó)行政管理》，2013年第3期。，全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開(kāi)中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件；第四，土地和戶籍制度聯(lián)動(dòng)改革，土地與戶籍不掛鉤，土地是否出賣與農(nóng)民的市民化及其基本公共服務(wù)和社會(huì)福利待遇不掛鉤*陸銘、陳釗：《為什么土地和戶籍制度需要聯(lián)動(dòng)改革：基于中國(guó)城市和區(qū)域發(fā)展的理論和實(shí)證研究》，《學(xué)術(shù)月刊》，2009年第9期。。當(dāng)然，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)，推進(jìn)戶籍制度改革還需要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化以及區(qū)域間、城鎮(zhèn)間經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展不平衡的縮小。

(責(zé)任編輯：嚴(yán)國(guó)萍)

2013-11-18

何子英，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，主要研究方向?yàn)樯鐣?huì)政策與管理；郁建興，教育部長(zhǎng)江學(xué)者特聘教授、浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授、常務(wù)副院長(zhǎng)，主要研究方向?yàn)榈胤秸芾砼c創(chuàng)新、社會(huì)組織與社會(huì)治理等。

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大招標(biāo)項(xiàng)目“地方政府社會(huì)管理創(chuàng)新的制度化研究”(編號(hào):13&ZD040)。

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1007-9092(2014)01-0005-06