● 陳海燕

區(qū)鎮(zhèn)合一背景下的權(quán)力運(yùn)行法制化研究
——以江蘇呂四港鎮(zhèn)為例

● 陳海燕

新型城鎮(zhèn)化是一個(gè)系統(tǒng)工程。當(dāng)前部分地方結(jié)合本地實(shí)際推行的“區(qū)鎮(zhèn)合一”管理體制，是統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、加快城鄉(xiāng)一體化的重要嘗試，其積極效應(yīng)也在逐步顯現(xiàn)，但如何進(jìn)一步規(guī)范權(quán)力運(yùn)行是當(dāng)前面臨的新課題。本文以江蘇省啟東市呂四港鎮(zhèn)為案例，探討區(qū)鎮(zhèn)合一推進(jìn)過(guò)程中權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范問(wèn)題。

呂四港鎮(zhèn)政府和呂四海洋經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)合署辦公，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)鎮(zhèn)和開(kāi)發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)工作。“區(qū)鎮(zhèn)合一”管理體制的重點(diǎn)是整合行政資源，“兩塊牌子、一套班子”，同時(shí)賦予鎮(zhèn)級(jí)政府部分縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。啟東市政府2012年出臺(tái)了《市政府關(guān)于賦予呂四港鎮(zhèn)部分經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限的決定》，將25個(gè)部門的518項(xiàng)事權(quán)賦予呂四港鎮(zhèn)，明確其在項(xiàng)目、城建、環(huán)保、治安等涉及城市建設(shè)和管理方面的行政管理權(quán)限，依法賦予其縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，有效地解決了試點(diǎn)鎮(zhèn)責(zé)任大、權(quán)力小、權(quán)責(zé)不對(duì)等的問(wèn)題。

呂四港鎮(zhèn)在區(qū)鎮(zhèn)合一進(jìn)程中積累了一些有益經(jīng)驗(yàn)，但也存在一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，其中比較突出的是如何規(guī)范呂四港等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的權(quán)力運(yùn)作，確保其運(yùn)行符合公共利益的方向。

一、呂四港鎮(zhèn)權(quán)力運(yùn)行的實(shí)踐

1.鎮(zhèn)政府搭建三大平臺(tái)規(guī)范權(quán)力運(yùn)行

呂四港鎮(zhèn)通過(guò)搭建“便民服務(wù)中心”、“綜合執(zhí)法局”、“社會(huì)管理服務(wù)中心”三大平臺(tái)，承接政府管理和服務(wù)的主要內(nèi)容。便民服務(wù)中心統(tǒng)一受理、集中辦理包括派駐機(jī)構(gòu)在內(nèi)的行政許可、非行政許可審批及公共服務(wù)事項(xiàng)。綜合執(zhí)法局代表鎮(zhèn)政府統(tǒng)一行使行政處罰權(quán)和與行政處罰權(quán)相關(guān)的行政強(qiáng)制措施權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán)，在鎮(zhèn)域范圍內(nèi)組織開(kāi)展綜合執(zhí)法活動(dòng)。社會(huì)管理服務(wù)中心統(tǒng)一整合社會(huì)管理資源，實(shí)行集中辦公，平臺(tái)實(shí)體運(yùn)作。

呂四港鎮(zhèn)將政府的管理和服務(wù)職能整合集中到便民服務(wù)、綜合執(zhí)法和社會(huì)管理三個(gè)平臺(tái)上，改變了過(guò)去分散、多頭、各自為政的基層政府運(yùn)行方式。便民服務(wù)中心把受理權(quán)與審批權(quán)結(jié)合，實(shí)行一個(gè)“窗口”受理、“一條龍”服務(wù)，減少審批事項(xiàng)，簡(jiǎn)化辦事流程，壓縮辦事時(shí)限，提高辦事效率。中心試行派駐式運(yùn)行模式，提供服務(wù)平臺(tái)，行使督辦協(xié)調(diào)職能，服務(wù)人員由鎮(zhèn)各職能機(jī)構(gòu)派駐。綜合執(zhí)法局統(tǒng)一行使由鎮(zhèn)政府承擔(dān)的除限制人身自由外的行政處罰權(quán)和行政強(qiáng)制權(quán)，以利于分工合作，提高執(zhí)法效率。社會(huì)管理平臺(tái)統(tǒng)一調(diào)度各方面社會(huì)管理資源，通過(guò)政府主導(dǎo)、多方參與，完善社會(huì)管理格局，有效化解社會(huì)矛盾，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系，促進(jìn)社會(huì)公平公正。便民服務(wù)、綜合執(zhí)法和社會(huì)管理三個(gè)平臺(tái)構(gòu)成了政府服務(wù)群眾、聯(lián)系群眾的直接“窗口”，它們與呂四港鎮(zhèn)鎮(zhèn)職能機(jī)構(gòu)形成了一種“前臺(tái)”與“后臺(tái)”的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了群眾訴求都能在“前臺(tái)”回應(yīng)，執(zhí)法監(jiān)督都能在“前臺(tái)”實(shí)施，服務(wù)事項(xiàng)都能在“前臺(tái)”辦理。

2.縣級(jí)政府加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行監(jiān)管

通過(guò)賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，鎮(zhèn)政府的權(quán)力和職能范圍不斷擴(kuò)大，鎮(zhèn)政府也擁有了更大的自主決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)。為加強(qiáng)有效監(jiān)督，啟東市采取了相應(yīng)的監(jiān)督制約措施：一是明確在黨政辦公室掛鎮(zhèn)政府法制辦牌子，配足配強(qiáng)法制辦人員，行政決策、重大行政許可、行政審批和行政處罰都要遵循前置合法性審核制度，發(fā)揮法制辦在依法行政方面的參謀助手和法律顧問(wèn)作用。二是明確呂四港鎮(zhèn)統(tǒng)一使用啟東市公共權(quán)力網(wǎng)上公開(kāi)透明運(yùn)行系統(tǒng)，建立執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)流程，細(xì)化自由裁量權(quán)，所有行政權(quán)力事項(xiàng)全程納入法制監(jiān)督和電子監(jiān)察；三是呂四港鎮(zhèn)今后作出對(duì)公民、法人或其他組織不利的具體行政行為時(shí)，必須書面告知陳述申辯權(quán)和復(fù)議訴訟救濟(jì)權(quán)。

二、破解區(qū)鎮(zhèn)合一體制下權(quán)力運(yùn)行的困境

為使區(qū)鎮(zhèn)合一管理體制在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中發(fā)揮作用，其做法可復(fù)制、可推廣，亟待破解權(quán)力運(yùn)行方面存在的困境。

1.破解法律缺失困境

區(qū)鎮(zhèn)合一體制改革中涉及權(quán)力下放，但放權(quán)的內(nèi)容、程序、方式方法等存在法律授權(quán)不明或者缺乏法律依據(jù)的問(wèn)題。

首先，建議通過(guò)立法明確區(qū)鎮(zhèn)合一管理體制的法律地位。區(qū)鎮(zhèn)合一在政策層面上是符合中央部署和要求的，鎮(zhèn)享有部分縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，在鎮(zhèn)區(qū)范圍內(nèi)履行法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的縣級(jí)政府及其部門的行政執(zhí)法職責(zé)。但是，下放管理權(quán)限改變了行政許可法等對(duì)縣級(jí)政府部門管理權(quán)限的有關(guān)規(guī)定，打破了現(xiàn)有的行政法對(duì)權(quán)力的限定，在法律層面上缺少相應(yīng)的授權(quán)。對(duì)此，建議省級(jí)立法機(jī)關(guān)依據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》的規(guī)定，制定規(guī)范或作出相應(yīng)的授權(quán)決定，對(duì)區(qū)鎮(zhèn)合一行政體制改革的程序和內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范，明確權(quán)力下放的法律依據(jù)和內(nèi)容，為全面推進(jìn)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)提供法律保障。

其次，權(quán)力下放要有法可依。呂四港鎮(zhèn)采用了“直接授權(quán)”或“依法委托”的方式下放權(quán)力，在現(xiàn)行法律框架下，這種方式合法性不足。例如，涉及行政許可和行政處罰的權(quán)限，啟東市政府通過(guò)委托形式下放給呂四港鎮(zhèn)行使，但法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)只能在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，方可委托其他行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可和行政處罰，而區(qū)鎮(zhèn)合一的權(quán)力下放屬于新生事務(wù)，法律法規(guī)尚未有明確規(guī)定，下放的法律依據(jù)不充分?？尚械姆椒ㄓ袃煞N：一種是通過(guò)省級(jí)地方政府立法，為授權(quán)方式提供法律依據(jù)，從而掃除法律障礙；另一種是在權(quán)力下放方式上，采用“交辦”的方式。對(duì)于由鎮(zhèn)政府履行的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的縣級(jí)政府及其部門的行政管理職權(quán)，由縣（市）政府組織清理確認(rèn)后向社會(huì)發(fā)布權(quán)力目錄；對(duì)于由鎮(zhèn)政府履行的非法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的縣級(jí)政府及其部門的行政管理權(quán)，依據(jù)《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第61條第7項(xiàng)的規(guī)定，由縣（市）政府采用交辦的方式直接交給鎮(zhèn)政府行使，并向社會(huì)公布，在目前情況下，采用交辦的方式比較妥當(dāng)。

2.破除區(qū)鎮(zhèn)合一的權(quán)力運(yùn)行低效困境

由于基層工作人員配備較少、年齡斷層、能力經(jīng)驗(yàn)不足、專業(yè)知識(shí)匱乏等問(wèn)題，縣級(jí)政府下放給鎮(zhèn)政府的權(quán)力容易出現(xiàn)無(wú)人對(duì)接、不愿對(duì)接、無(wú)能力對(duì)接以及權(quán)力運(yùn)行低效的現(xiàn)實(shí)困境。為防止事權(quán)交接過(guò)程中的脫節(jié)和履職不到位、監(jiān)管缺位等問(wèn)題，啟東市確定了“整體批復(fù)、分步實(shí)施”和“成熟一個(gè)、下放一個(gè)”的工作原則，根據(jù)呂四港鎮(zhèn)的承接能力，由市級(jí)部門逐步批次下放。為防止多頭管理和權(quán)力變相下放，明確事權(quán)下放后，啟東市級(jí)部門不得繼續(xù)行使或變相在呂四港鎮(zhèn)區(qū)域范圍內(nèi)行使；繼續(xù)行使的，作出的具體行政行為無(wú)效。為確保事權(quán)下放后有效運(yùn)轉(zhuǎn)，啟東市規(guī)定了市級(jí)部門要對(duì)呂四港鎮(zhèn)進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)、技術(shù)支持、共享執(zhí)法信息，做好行政權(quán)力的動(dòng)態(tài)調(diào)整申報(bào)和加強(qiáng)監(jiān)督考核。這些措施有效地解決了權(quán)力運(yùn)行低效的困境。

3.破除區(qū)鎮(zhèn)合一的權(quán)力異化困境

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)從上級(jí)政府及部門承接了財(cái)權(quán)、事權(quán)、裁量權(quán)和處置權(quán)，如果缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，很可能會(huì)導(dǎo)致權(quán)力的濫用，滋生腐敗行為。首先，建議將經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的權(quán)力清單及權(quán)力流程向社會(huì)公開(kāi)，確保陽(yáng)光運(yùn)行，行政審批要做到實(shí)時(shí)登記、運(yùn)行跟蹤、結(jié)果反饋，行政處罰要依據(jù)公開(kāi)和結(jié)果公開(kāi)，權(quán)力運(yùn)行的每個(gè)環(huán)節(jié)都有全面真實(shí)的記錄，接受社會(huì)全程監(jiān)督。呂四港鎮(zhèn)通過(guò)使用啟東市公共權(quán)力網(wǎng)上公開(kāi)透明運(yùn)行系統(tǒng)，將所有行政權(quán)力事項(xiàng)全程納入法制監(jiān)督和電子監(jiān)察。其次，建議通過(guò)建立評(píng)估體系，實(shí)行量化測(cè)評(píng)，強(qiáng)化問(wèn)責(zé)追究等方式明確鎮(zhèn)政府的責(zé)任范圍。根據(jù)《啟東市行政問(wèn)責(zé)暫行辦法》和鎮(zhèn)政府有關(guān)規(guī)定確定行政問(wèn)責(zé)的主體、程序和對(duì)象，明確呂四港鎮(zhèn)政府工作人員的權(quán)力和責(zé)任。第三，建議通過(guò)加強(qiáng)反腐倡廉教育、提升行政人員的素質(zhì)、提高規(guī)范用權(quán)的能力來(lái)確保權(quán)力規(guī)范運(yùn)行。除行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督外，應(yīng)加強(qiáng)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)輿論等外部監(jiān)督，還可探索建立公民有序參與的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。

（作者單位：江蘇省啟東市委黨校）