冀祥德 鄧 超

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所，北京 100720)

一、問(wèn)題的提出

司法體制與司法機(jī)制均衡發(fā)展是司法改革效能的重要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，如何在權(quán)力配置中最大限度地實(shí)現(xiàn)二者的協(xié)調(diào)是歷次司法改革的愿景。[1]英國(guó)古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密(Adam Smith) 指出：“司法權(quán)如不脫離行政權(quán)而獨(dú)立，要想公道不為世俗所謂政治勢(shì)力所犧牲，那就千難萬(wàn)難了?！盵2]P284司法改革的發(fā)展歷史與現(xiàn)實(shí)運(yùn)作過(guò)程體現(xiàn)了司法體制和政治體制的相互博弈和進(jìn)步。在法治的總體框架之內(nèi)，司法的發(fā)展和法的價(jià)值實(shí)現(xiàn)都依賴(lài)于改革的不斷深入，其必要性和正當(dāng)性也基于此，因此，司法改革的基本范疇與司法理念改革創(chuàng)新對(duì)一個(gè)國(guó)家的司法體制的完善有著重要的作用。但是，文化層面的司法改革終究是慢熱和漸進(jìn)的，人治邏輯是司法改革進(jìn)步的一大瓶頸。較長(zhǎng)時(shí)期以來(lái)，中國(guó)目前的司法機(jī)關(guān)缺失獨(dú)立性和權(quán)威性，進(jìn)而影響了司法的公信力的提升，中國(guó)社會(huì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展以及法治邏輯完善的呼之欲出都使得一種新的司法改革方案的出現(xiàn)成為必然。為什么法庭越來(lái)越現(xiàn)代化，法官越來(lái)越專(zhuān)業(yè)化，但司法的公信力卻難以真正提升？[3]造成司法改革窘境的根本因素何在? 如何通過(guò)新路徑來(lái)解釋并解決此類(lèi)問(wèn)題?

在西方摹本和本土經(jīng)驗(yàn)之間, 尋找一條彌合理想和現(xiàn)實(shí)鴻溝的均衡之道, 成為世界各國(guó)尤其是轉(zhuǎn)型國(guó)家司法改革的核心愿景。[4]相同的歷史使命與不同的具體國(guó)情之間的矛盾使得各國(guó)的司法理念、司法功能及具體實(shí)現(xiàn)過(guò)程有很大的差異。英國(guó)在世紀(jì)之交進(jìn)行司法改革主要源于英國(guó)憲政體制自身發(fā)展的影響和本國(guó)工黨的推動(dòng)，以及歐洲議會(huì)和歐洲法院的壓力，是一場(chǎng)英憲體制的自發(fā)變革；日本的司法改革則是由于多種社會(huì)力量的共同推動(dòng)，政治改革、行政改革與司法改革齊頭并進(jìn)，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是其主要誘因；韓國(guó)的司法改革主要在于克服司法的政治化、司法體制與社會(huì)需要之間存在的沖突與矛盾，緩和人民對(duì)司法普遍存在的不信任的情緒，建立以自由主義為基礎(chǔ)的法治主義體制；德國(guó)的司法改革則源于國(guó)家的統(tǒng)一加劇了國(guó)家的經(jīng)濟(jì)困境，財(cái)政的拮據(jù)和失業(yè)率的增長(zhǎng), 社會(huì)公眾對(duì)司法的精干和高效率普遍寄予了更高的期望，同時(shí)歐洲憲法對(duì)歐盟各國(guó)的影響日益加大，所有這些都構(gòu)成了德國(guó)民事司法改革的原因和動(dòng)力。[5]中國(guó)此次司法改革，是在立足中國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上，吸納中國(guó)傳統(tǒng)文化的精髓，遵循法治的一般理論與基本規(guī)律，借鑒世界司法文明的成果，在堅(jiān)持“從理念到規(guī)制”、“從頂層到基層”、“從試點(diǎn)到普遍”的原則下展開(kāi)的。[6]從改革目標(biāo)的設(shè)定、改革內(nèi)容的確定及改革方法的選擇，司法改革“上海方案”都有效借鑒了法治文明的共同成果，并與我國(guó)司法運(yùn)行過(guò)程中存在的問(wèn)題相結(jié)合，形成了具有中國(guó)特色的社會(huì)主義司法制度。

無(wú)論是整體設(shè)計(jì)，還是重點(diǎn)推進(jìn)，司法改革“上海方案”都呈現(xiàn)出無(wú)與倫比的革命性和科學(xué)性，其不囿于司法制度改良本身，更是彰顯了司法改革的整體理念，“上海方案”的頂層設(shè)計(jì)性、開(kāi)拓性、試水性、引領(lǐng)性、均衡性、整體性為我國(guó)司法體制和機(jī)制的重構(gòu)提供了規(guī)范藍(lán)圖。只有從不同的視點(diǎn)對(duì)“上海方案”的亮點(diǎn)、價(jià)值和未來(lái)期待等方面予以理性的分析、檢討和界定以及規(guī)劃，司法改革“上海方案”的主體框架才可得以準(zhǔn)確凸顯，此次司法改革的運(yùn)行程式才可能得以有效厘清，政治公權(quán)意識(shí)形態(tài)和民粹主義才不會(huì)限縮司法體制運(yùn)行的空間。

二、司法改革“上海方案”的亮點(diǎn)

上海是在中央深化司法體制改革的政策指導(dǎo)下，推出該市司法體制改革試點(diǎn)方案(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“上海方案”)?！吧虾７桨浮眻?jiān)持中央頂層設(shè)計(jì)和地方自主性相結(jié)合的原則，基于一個(gè)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡的“巨型國(guó)家”的特殊性，“上海方案”凝聚了國(guó)情考量和政治策略的精華，率先在上海地區(qū)展開(kāi)行動(dòng)。面對(duì)新的挑戰(zhàn)與抉擇，“上海方案”在運(yùn)行之初展現(xiàn)了強(qiáng)有力的發(fā)展路向，具有以往司法改革不可比擬的優(yōu)越性。

第一，法官選用“精英化”。司法的現(xiàn)代化和社會(huì)的法制化要求法官構(gòu)成更加多元化、精英化，明確法官主體地位并擴(kuò)大選拔途徑是提高司法質(zhì)量的直接途徑。構(gòu)筑多層次的法官隊(duì)伍是司法工作人員質(zhì)量不斷完善的必備途徑，是實(shí)現(xiàn)團(tuán)隊(duì)的正規(guī)化、人員來(lái)源的精英化、技術(shù)的專(zhuān)業(yè)化的基礎(chǔ)。根據(jù)美國(guó)社會(huì)學(xué)家金斯利和威爾伯特穆?tīng)柕挠^點(diǎn), “既然分層是普遍存在的, 它在維持社會(huì)方面就一定具有某種有益的功能, 因?yàn)槟承┥鐣?huì)角色需要由難得的天才或經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期訓(xùn)練的人來(lái)扮演”。[7]P320“上海方案”規(guī)定從法官助理中擇優(yōu)選任法官，從優(yōu)秀律師和法律學(xué)者等專(zhuān)業(yè)法律人才中公開(kāi)選拔或調(diào)任法官，且均要求在司法一線辦案，這是一種精中選精、優(yōu)中選優(yōu)的法官選任途徑。眾所周知，法官的素質(zhì)高低對(duì)司法公正的實(shí)現(xiàn)有著重要的意義，但是在我國(guó)，法官數(shù)量相對(duì)較多，但質(zhì)量卻良莠不齊，“上海方案”將司法工作人員分為法官、司法輔助人員和行政管理人員，突出了法官主體的專(zhuān)業(yè)化和職業(yè)化，使司法公正和效率可以更好地實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，從優(yōu)秀律師和法律學(xué)者中選調(diào)法官也是選用人才的一大亮點(diǎn)，豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和淵博的理論知識(shí)使得律師和學(xué)者可以在知識(shí)理性與法律實(shí)務(wù)中自由轉(zhuǎn)換，在社會(huì)分工中脫穎而出成為法學(xué)知識(shí)和法律實(shí)踐的集大成者，這是社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的必然要求，也是社會(huì)治理結(jié)構(gòu)發(fā)生變化的必然產(chǎn)物。同時(shí)，法律功能的發(fā)揮和正義的實(shí)現(xiàn)，依賴(lài)于法官的判斷和實(shí)踐行為，“員額制”的實(shí)行帶來(lái)的“精英化”的法律執(zhí)業(yè)人員，不僅可以改善司法過(guò)程，并且可以主導(dǎo)法治之路，會(huì)帶來(lái)較深層次的“示范作用”：首先，裁判過(guò)程和裁判結(jié)果的完善，體現(xiàn)了法律人的法律追求和精神價(jià)值的示范；第二，法官的職業(yè)道德和人格魅力的呈現(xiàn)，對(duì)社會(huì)公眾的價(jià)值引導(dǎo)和良好塑造具有示范作用。員額制有利于實(shí)現(xiàn)人才的優(yōu)化組合與配置，實(shí)現(xiàn)利益的最大化和人才價(jià)值的最大發(fā)揮，有機(jī)地結(jié)合了民主司法和精英司法的效能，保證了法律適用過(guò)程中的能動(dòng)性、合理性和精確性。

第二，司法機(jī)關(guān)“去行政化”。司法行政化是司法管理體制框架內(nèi)長(zhǎng)期存在的問(wèn)題，“審者不判，判者不審”的弊端正是這種司法權(quán)力模式以及司法權(quán)異化的表現(xiàn)，極大地違背了言辭原則，間接地?fù)p害了當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，不利于司法獨(dú)立和司法公正的實(shí)現(xiàn)。法院上層領(lǐng)導(dǎo)對(duì)案件具有最終把關(guān)的權(quán)力，會(huì)在一定程度上造成審理案件的審判人員的惰性，進(jìn)而不去精讀法律和鉆研案件，從長(zhǎng)期來(lái)看，這種現(xiàn)象對(duì)司法從業(yè)人員的法律素質(zhì)的提高有很大的局限性；其次，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的干涉也會(huì)使得審判人員在審理案件的過(guò)程中無(wú)所適從，無(wú)法真正地依據(jù)法律和案情作出判決，同時(shí)也很容易滋生司法腐敗。此次司法改革中，“上海方案”不僅削弱法院院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)等人的行政權(quán)力，又使他們積極參與案件的一線審理過(guò)程，可以有效地實(shí)現(xiàn)“由審理者裁判，讓裁判者負(fù)責(zé)”，增強(qiáng)司法權(quán)的運(yùn)行質(zhì)效；“上海方案”重新定位“審判委員會(huì)”，減少個(gè)案指導(dǎo)，增強(qiáng)總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)、討論決定重大問(wèn)題等方面的職能，可以避免“集體會(huì)議”帶來(lái)的不負(fù)責(zé)現(xiàn)象；“上海方案”實(shí)行法官、檢察官單獨(dú)職務(wù)序列，選任和薪酬體系有別于公務(wù)員，一定程度上影響了法官的職業(yè)選擇和職業(yè)操守，其晉升不用考慮人際關(guān)系等一系列復(fù)雜因素，有利于民主管理和升遷，提高司法公信力；“上海方案”提出建立權(quán)力清單制度，明確法官的權(quán)力行使以及責(zé)任，建立執(zhí)法檔案，嚴(yán)格錯(cuò)案追究，大大加強(qiáng)了對(duì)司法權(quán)力的制約監(jiān)督。審判獨(dú)立是“二元模式”司法獨(dú)立的必然要求，“上海方案”從制度層面削弱了審判權(quán)對(duì)行政權(quán)的依賴(lài)。同時(shí)，“上海方案”的“去行政化”措施也可以避免經(jīng)驗(yàn)豐富的法官調(diào)離審判崗位，從而造成法院審判階層中空的局面，以至于使審判結(jié)果缺乏社會(huì)認(rèn)同感和說(shuō)服力。有效的去除“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的合理延伸”,一定程度上瓦解了“官本位”、“權(quán)本位”的傳統(tǒng)思想，并保證審判人員的審判獨(dú)立地位是“上海方案”的一大亮點(diǎn)，不僅實(shí)現(xiàn)了政審分離，而且找準(zhǔn)了行政和審判的平衡點(diǎn)，有利于實(shí)現(xiàn)司法的本質(zhì)——權(quán)威裁判。

第三，司法機(jī)關(guān)“去地方化”?！吧虾７桨浮标P(guān)于探索建立省以下法院的法官統(tǒng)一管理體制和建設(shè)省以下法院經(jīng)費(fèi)省級(jí)統(tǒng)一管理機(jī)制的規(guī)定，對(duì)于擺脫地方主義勢(shì)力對(duì)司法的干涉有很大的作用。所謂司法地方化，是指地方黨政機(jī)關(guān)和利益團(tuán)體對(duì)司法的控制和干預(yù)，是一種非法截留司法權(quán)的司法異化現(xiàn)象；其次，司法機(jī)關(guān)的財(cái)政來(lái)源于地方行政，司法任免權(quán)也由地方行使；最后，源于司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的管轄范圍的完全一致，這種隸屬關(guān)系導(dǎo)致的服從和依附是司法獨(dú)立的最大障礙。地方控制是滋生司法腐敗的溫床，會(huì)破壞法制的統(tǒng)一和法治的建設(shè)；同時(shí)，地方主義帶來(lái)的“司法割據(jù)”局面，不僅減損了中央的權(quán)威，而且對(duì)于國(guó)家法律制度的統(tǒng)一也是威脅，容易造成司法的碎片化。建立省以下法院的法官統(tǒng)一管理體制和建設(shè)省以下法院經(jīng)費(fèi)省級(jí)統(tǒng)一管理機(jī)制可以實(shí)現(xiàn)省級(jí)以下司法機(jī)關(guān)人財(cái)物的相對(duì)獨(dú)立，改變目前司法機(jī)關(guān)條塊分割，條塊分治的弊端。省以下法院垂直管理可以克服法院以地方黨委和政府為大的地方本位主義，可以抑制地方行政權(quán)力保護(hù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的地方保護(hù)主義，可以消除不利于國(guó)家法治統(tǒng)一的地方分離主義。“上海方案”確定司法工作人員從公務(wù)員中分離出來(lái)，開(kāi)始了司法機(jī)關(guān)人事改革的新紀(jì)元；司法經(jīng)費(fèi)從地方財(cái)政中分離出來(lái)，使得司法公平和正義可以得到有效保障，不再受制于地方政府，為“大區(qū)法院”的形成奠定了基礎(chǔ)，明確了司法改革的方向。

第四，集權(quán)與放權(quán)并行。所謂“集權(quán)”是指法院的人財(cái)物“上收”至省級(jí)統(tǒng)一管理，削弱地方保護(hù)，有利于整合司法資源；所謂“放權(quán)”，是指把審判權(quán)力“下放”到法官自身，讓他們真正對(duì)自己承辦的案件負(fù)責(zé)到底，權(quán)責(zé)統(tǒng)一明確。一個(gè)國(guó)家最為合理的司法現(xiàn)狀應(yīng)該是“少而精”的司法隊(duì)伍和“去行政化”的司法結(jié)構(gòu)，“上海方案”在這兩方面都有所體現(xiàn)?！吧鲜铡绷怂痉C(jī)關(guān)人財(cái)物的管理權(quán)，“下放”了法官的審判決定權(quán)，打破司法內(nèi)部的權(quán)力控制結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化了審判公開(kāi)和判決書(shū)說(shuō)理，足夠的中立性和權(quán)威性可以使得司法機(jī)關(guān)迎刃而解許多社會(huì)矛盾?！凹瘷?quán)”看似限縮了地方行政權(quán)力的范圍，實(shí)則通過(guò)司法獨(dú)立帶來(lái)的社會(huì)矛盾的有效化解，促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展和穩(wěn)定繁榮；“放權(quán)”看似減弱了法院院長(zhǎng)等行政管理人員的權(quán)力，實(shí)際上有效地提高了司法效率和司法公正，維護(hù)司法權(quán)威，使司法更加取信于民。集權(quán)與放權(quán)的并行既保障了獨(dú)立辦案的空間，又實(shí)現(xiàn)了對(duì)司法權(quán)的有效制約，是此次司法改革“上海方案”的一大亮點(diǎn)。

三、司法改革“上海方案”的價(jià)值

“上海方案”遵循了法治的一般規(guī)律，堅(jiān)持中國(guó)特色的實(shí)踐理性，結(jié)合中國(guó)傳統(tǒng)司法文化的價(jià)值準(zhǔn)則，符合現(xiàn)代法治精神，具有鮮明的時(shí)代意義與價(jià)值。

第一，“上海方案”的頂層設(shè)計(jì)性。顧名思義，“頂層設(shè)計(jì)”要求設(shè)計(jì)的戰(zhàn)略制高性和設(shè)計(jì)的分層實(shí)施性，它是理論和實(shí)踐的“橋梁”。在激進(jìn)和保守的司法體制改革之間，“上海方案”呈現(xiàn)了較為激進(jìn)的一面，但其卻是在深入考察中國(guó)國(guó)情，尊重社會(huì)內(nèi)在發(fā)展的規(guī)律，在主客觀因素多維博弈的前提下，以公平正義為理念支持推出的司法改革，全面體現(xiàn)了整體的明確性和務(wù)實(shí)的可操作性。以往的司法改革經(jīng)常局限于某個(gè)司法部門(mén)，或者是系統(tǒng)內(nèi)部的改革，缺乏國(guó)家制度層面的頂層設(shè)計(jì)，也沒(méi)有相關(guān)部門(mén)之間的統(tǒng)籌規(guī)劃。在司法改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)階段，其牽涉的各方利益都會(huì)被過(guò)分渲染或者擱置架空，每一項(xiàng)立法都存在被選擇性執(zhí)行的危險(xiǎn)，一個(gè)浸透著公檢法司各方利益平衡的司法改革方案呼之欲出。然而在目前的司法實(shí)踐中，法院作為維護(hù)正義的最后一道屏障，存在了很多潛在的歸責(zé)不明的元素，使得法院的正常工作無(wú)法實(shí)現(xiàn)真正的司法獨(dú)立。而本次的司法改革“上海方案”以效率和公正為著眼點(diǎn)，以上海多家法院機(jī)構(gòu)為視角，以“去行政化”和“去地方化”為分析工具，充分按照十八屆三中全會(huì)的精神，在中央的統(tǒng)一部署和安排下實(shí)施的，是司法改革的核心戰(zhàn)略和總體框架的重要定位，是一種“高層次”的問(wèn)題解決之道，是一種戰(zhàn)略制高點(diǎn)，充分體現(xiàn)了中國(guó)司法改革和創(chuàng)新的頂層設(shè)計(jì)性。在把握社會(huì)的動(dòng)態(tài)平衡中，構(gòu)筑了現(xiàn)代法治的基礎(chǔ)平臺(tái)，推進(jìn)了理性精神指引下的公平正義，最直接、最有效地把頂層意志與社會(huì)良法有機(jī)地融合在一起，實(shí)現(xiàn)了法律精神與法治實(shí)踐的潛移默化地統(tǒng)一。

第二，“上海方案”的整體性。在政治學(xué)上,司法被描述為政治系統(tǒng)中履行著特定功能的結(jié)構(gòu), 是以裁判方式為核心保障、監(jiān)督國(guó)家法律實(shí)施的有關(guān)價(jià)值、制度、機(jī)構(gòu)、角色構(gòu)成的一個(gè)系統(tǒng)。[8]因此，司法改革過(guò)程中應(yīng)注意制度和制度之間的關(guān)聯(lián)性，在充分尊重司法共性和訴訟規(guī)律的基礎(chǔ)上，考慮其全面性和整體性、統(tǒng)籌性。以往的司法改革零敲碎打，很難在社會(huì)大轉(zhuǎn)型的背景下，充分考慮司法主體、司法客體、司法行為等內(nèi)部構(gòu)成要素之間的聯(lián)系，使其互為依托，共同構(gòu)成司法改革的發(fā)展驅(qū)動(dòng)力。“上海方案”中建立省級(jí)以下法院的法官省級(jí)統(tǒng)一管理的體制與建立省以下法院經(jīng)費(fèi)省級(jí)統(tǒng)一管理的機(jī)制相互對(duì)應(yīng)，相互保障，體現(xiàn)了司法體制和司法機(jī)制的同時(shí)改革，立足于整體性，進(jìn)行了全方位、多角度、深層次的規(guī)劃。“上海方案”不僅有宏觀的“去行政化”、“去地方化”的理念支持和引導(dǎo)，而且也有司法責(zé)任制等局部司法制度的調(diào)整和完善；“上海方案”不僅涉及到權(quán)力配置、行為模式的整合，也觸動(dòng)了政治體制的某些方面，例如司法經(jīng)費(fèi)的改革；“上海方案”不僅規(guī)定了司法機(jī)關(guān)的調(diào)整，例如司法機(jī)關(guān)人員數(shù)量“瘦身”等，也規(guī)定了司法程序和司法方式的變革。司法改革的整體性是融入社會(huì)改革之中的，“上海方案”是觀念和制度層面改革的綜合體，立足于司法改革的整體性，采用了多角度、多元化、全方位的整體推進(jìn)方式，全面落實(shí)了“四五綱要”，在司法改革的路上前進(jìn)了一大步。

第三，“上海方案”的開(kāi)拓性。從1978年十一屆三中全會(huì)，我國(guó)司法機(jī)構(gòu)進(jìn)入恢復(fù)和重建歷史階段，到1997年首次提出“推進(jìn)司法改革”，2002年的“推進(jìn)司法體制改革”和 2007年的“深化司法體制改革”，再到 2012 年黨的十八大提出“進(jìn)一步深化司法體制改革”，不同的歷史背景下，司法改革的呈現(xiàn)出目標(biāo)與效果的多樣性，以往歷次司法改革雖然具有相同的改革動(dòng)力機(jī)制和不同的改革形式，但大都淹沒(méi)在與行政權(quán)力的妥協(xié)中，大有“口惠而實(shí)不至”之嫌。“上海方案”的開(kāi)拓性源于在巨大的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，敢于破除司法體制機(jī)制問(wèn)題存在的障礙，選準(zhǔn)法院這一重大領(lǐng)域作為改革的突破口，“上海方案”呈現(xiàn)出廣闊的視野，不局限于以往司法改革的步伐，在司法改革措施上，敢于結(jié)合本土實(shí)際問(wèn)題進(jìn)行創(chuàng)新，它貫穿于國(guó)內(nèi)司法改革中的脫離行政控制和地方保護(hù)的大主題，力圖突破以往零敲碎打的局面進(jìn)行全方位改革?！吧虾７桨浮背尸F(xiàn)出的前瞻性，瞄準(zhǔn)了司法活動(dòng)中存在的深層次矛盾，是開(kāi)拓未來(lái)司法改革新局面的動(dòng)力和源泉。

第四，“上海方案”的試水性。以往的司法改革詮釋的是一種“摸著石頭過(guò)河”的改革經(jīng)驗(yàn)，這種改革的最大特點(diǎn)是漸進(jìn)式，漸進(jìn)式里面有“四先四后”：先下后上，由下面發(fā)動(dòng)，上面認(rèn)可，向下推動(dòng)；先經(jīng)濟(jì)，后社會(huì)、政治；先點(diǎn)后面，先試點(diǎn)，后面上推廣；先增量改革，成功后帶動(dòng)存量改革。[9]“四先四后” 使中國(guó)從不發(fā)達(dá)國(guó)家邁入了中等收入國(guó)家的行列，但同時(shí)也遺留了諸多問(wèn)題。此次司法改革“上海方案”的改革力度和改革方式是以往司法改革不曾有的，突破了現(xiàn)行法治的框架?；厮菀酝乃痉ǜ母?，法院改革基本上是沿著當(dāng)事人舉證責(zé)任——庭審方式改革——審判方式改革——審判制度改革——司法制度改革這一路徑展開(kāi)。[10]與西方國(guó)家司法改革都注重改革舉措一樣, 以往的司法改革旨在彌合司法與大眾的失衡與鴻溝。[11]P12但是“上海方案”卻敢于提出新途徑進(jìn)行嘗試，建構(gòu)了一種比較完善的理性化機(jī)制，第一次對(duì)法院內(nèi)部工作人員實(shí)行分類(lèi)管理，實(shí)行法官和行政人員的分離，強(qiáng)化了司法內(nèi)生的制度權(quán)威；第一次規(guī)定可以從優(yōu)秀律師和法律學(xué)者之中選拔司法工作人員，擴(kuò)大了人才選拔的途徑；第一次規(guī)定了司法機(jī)關(guān)的人財(cái)物實(shí)行“省級(jí)統(tǒng)管”，力圖打造與上層建筑匹配的良性經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；第一次全面徹底地實(shí)施司法責(zé)任制，顯示出遏制司法腐敗和裁判不公的決心，在司法改革的歷史上，這是一次質(zhì)的飛躍?！吧虾７桨浮钡摹叭バ姓焙汀叭サ胤交笔窃诶鄯e經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上的創(chuàng)新和嘗試，具有試水性。

第五，“上海方案”的引領(lǐng)性。“上海方案”的引領(lǐng)性主要表現(xiàn)為其目標(biāo)明確，規(guī)劃清晰，戰(zhàn)略科學(xué)，結(jié)構(gòu)改革與體制改革并存，注重綜合配套和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)?！吧虾７桨浮蹦繕?biāo)明確，對(duì)未來(lái)司法改革的目標(biāo)具有引航作用；“上海方案”規(guī)劃清晰，上海地區(qū)作為司法改革的帶頭區(qū)域和試點(diǎn)區(qū)域，其所提出的“上海方案”是為全國(guó)各地區(qū)的司法改革起了模范帶頭作用；“上海方案”戰(zhàn)略科學(xué)，無(wú)論從改革目標(biāo)還是到具體的改革方案，都對(duì)未來(lái)的司法改革具有引領(lǐng)導(dǎo)航作用，充分尊重了國(guó)家和社會(huì)的二元架構(gòu)的平衡；“上海方案”結(jié)構(gòu)改革與體制改革并存，注重綜合配套和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，要求法院、檢察院人員從公務(wù)員中分離出來(lái)，使未來(lái)的司法主體的來(lái)源更加專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化。建立員額制，充分發(fā)揮了高素質(zhì)人才對(duì)司法工作的貢獻(xiàn)作用，使得司法行為更加公正、合理，并且兼顧了公平和效率；完善了司法責(zé)任制，強(qiáng)化監(jiān)督制約機(jī)制；省級(jí)以下法院、檢察院由省級(jí)統(tǒng)管這一改革措施，更是前所未有的革命性的改革，為保證司法獨(dú)立公正，為建立高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度奠定了基礎(chǔ)，并且指明了方向。“上海方案”對(duì)未來(lái)的司法改革起到了提綱契領(lǐng)式的領(lǐng)航作用，對(duì)未來(lái)司法制度的調(diào)整和優(yōu)化具有引領(lǐng)性?xún)r(jià)值。

第六，“上海方案”的均衡性。司法活動(dòng)的本質(zhì)是均衡，司法改革的目標(biāo)同樣也在于機(jī)制與體制之間的均衡，社會(huì)就是在不斷平衡各方面的利益訴求中取得發(fā)展。從結(jié)構(gòu)功能視角來(lái)看，司法是國(guó)家和社會(huì)的橋梁，對(duì)于平衡國(guó)家權(quán)力和社會(huì)民眾權(quán)利有著重要的作用；從運(yùn)行機(jī)理來(lái)看，司法連接了法律事實(shí)和法律規(guī)范，對(duì)不同的法律主體進(jìn)行價(jià)值衡量，對(duì)資源進(jìn)行權(quán)威性分配。在司法改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治等各方面的因素都對(duì)司法活動(dòng)產(chǎn)生影響，而這些影響因?yàn)楸P(pán)根錯(cuò)節(jié)而難以區(qū)分，甚至互相關(guān)聯(lián)。司法需要獨(dú)立性，司法的獨(dú)立性是其保持公正的基本源泉。各種社會(huì)因素對(duì)司法活動(dòng)的影響，構(gòu)成了與司法獨(dú)立的矛盾。此次司法改革“上海方案”是對(duì)各方利益的不斷調(diào)整與均衡，削弱了行政對(duì)司法的干預(yù)，加強(qiáng)了司法的獨(dú)立性和被動(dòng)性，“上海方案”強(qiáng)調(diào)“員額制”，促進(jìn)了司法工作人員素質(zhì)的提高，分離了司法人員和法院內(nèi)部的行政管理人員，實(shí)現(xiàn)了司法與行政的均衡；提出省級(jí)以下司法機(jī)關(guān)的“人財(cái)物”統(tǒng)籌管理，促進(jìn)了司法權(quán)能資源的調(diào)整，并是對(duì)司法資源的分配均衡；“上海方案”中法院和檢察院司法程序的銜接和適用，整體上的謀劃推進(jìn)，也促使我國(guó)平權(quán)復(fù)合性的司法制度中法院和檢察院的均衡。司法改革“上海方案”平衡了司法權(quán)威和司法權(quán)能的相互關(guān)系，平衡了司法的法律效果和社會(huì)效果有機(jī)統(tǒng)一，更平衡了司法機(jī)制和司法體制的協(xié)調(diào)發(fā)展。

四、司法改革“上海方案”的期待

“上海方案”是沖破利益羈絆的系統(tǒng)推進(jìn)，其摒棄了以往的零敲碎打，不再是司法運(yùn)行機(jī)制的修修補(bǔ)補(bǔ)，而是在調(diào)整利益格局基礎(chǔ)上的根本制度改革，不僅有增量的創(chuàng)新，也有存量的改進(jìn)，具有很重要的價(jià)值。但是，任何深層次的變革都需要系統(tǒng)的配套制度與有效的貫徹落實(shí)，方可解決“徒法不足以自行”問(wèn)題?！吧虾７桨浮痹诰唧w制度的設(shè)計(jì)與實(shí)施中，還需要縝密論證與審慎推行。

第一，“員額制”比例是否具有科學(xué)性？“上海方案”提出了司法職業(yè)三類(lèi)人員構(gòu)成方案：法官，司法輔助人員，行政管理人員三類(lèi)人員占隊(duì)伍總數(shù)的比例分別為33%、52%和15%。關(guān)于“員額制”的比例問(wèn)題，筆者認(rèn)為應(yīng)該具體問(wèn)題具體分體，不同地區(qū)有其不同的司法狀況，過(guò)于統(tǒng)一的人員定額會(huì)束縛當(dāng)?shù)厮痉üぷ鞯拈_(kāi)展。同時(shí)，法官人員定額應(yīng)該在考慮法院每年的案件總量，還有法官一年審案定額的標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上做出來(lái)。“上海方案”的定額比例需要在充分的論證基礎(chǔ)上形成，并且法院應(yīng)該留有一定的機(jī)動(dòng)法官名額；同時(shí)要注重法官的繼續(xù)教育和學(xué)習(xí)充電，保證法官審判的質(zhì)量。另外，建議將法官和執(zhí)行官進(jìn)行區(qū)分，法官和執(zhí)行官并非同一序列和范疇的人員，二者應(yīng)該做出明確的區(qū)分，因此，筆者建議，“員額制”也應(yīng)該對(duì)法院內(nèi)部執(zhí)行人員的數(shù)量進(jìn)行規(guī)定。

第二，如何安置“員額制”分流出的司法工作人員？法院進(jìn)行分類(lèi)管理的同時(shí)將會(huì)有一部分不符合要求的法官分流、退出，這關(guān)乎于司法干部管理體制的變革，如何協(xié)調(diào)司法活動(dòng)機(jī)制改革和人員機(jī)制調(diào)整是此次司法改革要面臨的一大難題。同時(shí)，如何確立一套完備的選任法官的標(biāo)準(zhǔn)也是“上海方案”應(yīng)該考慮的問(wèn)題。法官是社會(huì)分工的產(chǎn)物，是社會(huì)精英的組成部分，假如區(qū)分法官助理與法官的主要標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為工作年限的話，那么同樣工作年限的法官如何進(jìn)行篩選？明確一套法官選任標(biāo)準(zhǔn)將會(huì)在此次司法改革過(guò)程中減少很大的阻力。但是目前各地并沒(méi)有形成一個(gè)完善的法官遴選委員會(huì)，沒(méi)有一個(gè)完善的配套的制度設(shè)計(jì)，筆者建議可以先對(duì)法官隊(duì)伍實(shí)行聘任制作為過(guò)渡的橋梁。同樣，“員額制”中法官數(shù)量的減少，可能會(huì)使一些長(zhǎng)期從事審判工作的法官調(diào)往行政管理人員或其他業(yè)務(wù)崗位，從而使之前由于歷史因素造成的“閑置人員”受到威脅，如何安置這些人員？大批通過(guò)司法考試和公務(wù)員考試的法官，如今又要經(jīng)歷職業(yè)生涯的一次分流，如何妥善處理這些運(yùn)行機(jī)制的調(diào)整帶來(lái)的變革？伴隨“精英化”而來(lái)的將是審理案件的法官審理案件的質(zhì)量提高，而數(shù)量將必然減少，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，經(jīng)濟(jì)案件和刑事案件比以往任何時(shí)代都要多的年代，如何解決“員額制”帶來(lái)的“案多人少”的矛盾？如何找出一條突圍之路？將是“上海方案”目前亟需解決的難題。

第三，如何保證司法責(zé)任制的深入實(shí)施與法律的監(jiān)督作用并重？司法責(zé)任制是“上海方案”的一大亮點(diǎn)，一定程度上實(shí)現(xiàn)了案件審理和判決的合一，但是司法責(zé)任制要求法官對(duì)審理的案件從頭到尾進(jìn)行審理，并作出判決，這會(huì)不會(huì)削弱司法監(jiān)督滋生司法腐敗，這也是司法改革者要考慮的問(wèn)題。司法責(zé)任應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持社會(huì)合理性，尋找社會(huì)自我防衛(wèi)和個(gè)人權(quán)利發(fā)展的結(jié)合點(diǎn)；堅(jiān)持責(zé)任的謙抑性，在可能和允許的范圍內(nèi)實(shí)施落實(shí)改革責(zé)任；堅(jiān)持責(zé)任的比例性原則，過(guò)分的強(qiáng)調(diào)責(zé)任和過(guò)分的給予權(quán)力帶來(lái)的后果是一樣的，應(yīng)注意二者的平衡。筆者建議，應(yīng)把司法放權(quán)進(jìn)行到底，加強(qiáng)審判工作的透明化，加強(qiáng)對(duì)審判過(guò)程和判決書(shū)說(shuō)理的監(jiān)督，裁判文書(shū)中應(yīng)該有比較完整的證據(jù)、判決理由等內(nèi)容；同時(shí)，通過(guò)司法公開(kāi)，拓寬監(jiān)督渠道，允許新聞媒體和社會(huì)各界介入，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的監(jiān)督，這種“無(wú)形”的全民監(jiān)督是一種非制度化的司法參與方式，對(duì)遏制司法腐敗有很大的作用；堅(jiān)持“防范在先”，做好事前監(jiān)督，加大懲戒力度，做好事后監(jiān)督；通過(guò)“高薪養(yǎng)廉”使法官真正成為具有極高法律素養(yǎng)和豐厚收入的階層，從其主觀需要著手，杜絕司法腐敗，確保法律公正和權(quán)威。

第四，如何在增加法官責(zé)任的同時(shí)提高法官的待遇？根據(jù)“員額制”和司法責(zé)任制的要求，能夠享受法官待遇的，應(yīng)該是在司法一線工作的法官，并且承擔(dān)著從審理開(kāi)始到判決結(jié)束的責(zé)任。司法責(zé)任不斷加強(qiáng)，工資待遇卻沒(méi)有得到提高，一定程度上會(huì)造成高素質(zhì)人才的流失。“上海方案”對(duì)法官的薪資待遇并沒(méi)有給出具體的方案。筆者建議，應(yīng)該細(xì)化法官的薪資保障機(jī)制，通過(guò)立法形式建立具有特色的薪酬給付制度；按照法官人員內(nèi)部升遷的級(jí)別給予薪資報(bào)酬，而不與行政級(jí)別掛鉤；根據(jù)案件的審理質(zhì)量作為確定法官薪酬的參考標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)延遲優(yōu)秀法官、檢察官的退休年齡，對(duì)特別優(yōu)秀的法官實(shí)行終身制聘用。

第五，司法機(jī)關(guān)的“人財(cái)物”實(shí)現(xiàn)“省內(nèi)統(tǒng)管”的可操作性強(qiáng)嗎？“省內(nèi)統(tǒng)管”到“全國(guó)統(tǒng)管”還有多遠(yuǎn)距離？“人財(cái)物”實(shí)現(xiàn)“省內(nèi)統(tǒng)管”是“上海方案”的最大亮點(diǎn)，解決了制約司法能力的深層次問(wèn)題。相對(duì)于以前的司法改革，這一改革措施具有里程碑式的意義，但是仔細(xì)分析其可操作性，還有需要完善的地方。首先，關(guān)于人事權(quán)，省內(nèi)統(tǒng)管是指省級(jí)人大常委會(huì)任命法院院長(zhǎng)還是任命所有具有審判職責(zé)的人員？在如此繁重的任命任務(wù)前，省級(jí)人大常委會(huì)如何做到實(shí)質(zhì)意義上的而不是形式層面的人事任命？同時(shí)，由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同步，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的司法機(jī)關(guān)對(duì)“省級(jí)統(tǒng)管”存在憂慮，擔(dān)心待遇會(huì)隨著改革而有所下降；再者，“人財(cái)物”都由“省級(jí)統(tǒng)管”會(huì)不會(huì)造成省級(jí)司法機(jī)關(guān)權(quán)力過(guò)大，而又缺乏上級(jí)和同級(jí)監(jiān)督，進(jìn)而使司法的地方化現(xiàn)象更加嚴(yán)重，建構(gòu)一種完善的人權(quán)和事權(quán)亟需考慮；另外，“省級(jí)統(tǒng)管”并沒(méi)有還原司法的全國(guó)性，如何實(shí)現(xiàn)向“中央統(tǒng)管”的漸次推進(jìn)也是“上海方案”需要進(jìn)一步完善之處。

第六，如何真正實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力和地方勢(shì)力對(duì)司法權(quán)威的無(wú)涉？筆者認(rèn)為，構(gòu)建與行政區(qū)劃相分離的司法管轄區(qū)域是保證司法獨(dú)立的有效途徑。我國(guó)是單一制國(guó)家，法院系統(tǒng)內(nèi)部的上下級(jí)關(guān)系以及司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的互相牽制是單一制國(guó)家體制的“特色”。但是，這與司法獨(dú)立的意蘊(yùn)是不吻合的。司法獨(dú)立是保證司法權(quán)威和公信力的基本前提，如何做到行政權(quán)力和地方勢(shì)力對(duì)司法權(quán)威無(wú)涉，調(diào)整司法管轄范圍應(yīng)是一條有效的途徑。但是，“上海方案”并未涉及此項(xiàng)改革，或許是源于這條路徑的選擇意味著對(duì)以往司法體制的一次重大調(diào)整，在人力、物力、財(cái)力等方面不盡完備的情況下，這項(xiàng)改革措施無(wú)法在襁褓中順利成長(zhǎng)。但是只有建立相分離的司法范圍和行政區(qū)域，才能真正意義上地實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立，這是最基本的硬件基礎(chǔ)。例如，英國(guó)的法院體制的基本構(gòu)成是初審法院、上訴法院和終審法院，法院級(jí)別與行政區(qū)劃沒(méi)有太多的聯(lián)系，這種體制可以為我國(guó)所借鑒參考，并結(jié)合我國(guó)地域遼闊的特點(diǎn)，形成有自身特色的法院體制，以期相對(duì)改善我國(guó)司法監(jiān)督機(jī)制的不完善，提升權(quán)力運(yùn)行的透明度，擺脫地方權(quán)力的控制，實(shí)現(xiàn)健全的權(quán)力制約機(jī)制。

五、結(jié)語(yǔ)

司法改革的屬性就是優(yōu)化司法權(quán)的配置和運(yùn)行模式，并充分發(fā)揮司法權(quán)的價(jià)值在體制改革和機(jī)制改革中的調(diào)控作用。[1]在一定時(shí)間段內(nèi)實(shí)行漸進(jìn)式、分階段的司法改革，可以實(shí)現(xiàn)權(quán)力之間的科學(xué)分工和有效制衡，可以減少一項(xiàng)新的改革措施對(duì)社會(huì)的沖擊，有利于法律的實(shí)施和社會(huì)的穩(wěn)定。

筆者認(rèn)為，科學(xué)的司法改革體系應(yīng)當(dāng)是以合理的政治定位為前提，以科學(xué)的法律定位為參照系，以完善的功能定位為關(guān)鍵，以獨(dú)立的財(cái)政制度作支撐，立足于社會(huì)的科學(xué)有效監(jiān)督，著眼于預(yù)防和控制貪腐問(wèn)題，符合公共目的的多元化、系統(tǒng)化的法律價(jià)值體系。同時(shí)，局部性與區(qū)域性的試點(diǎn)性改革有不可忽視的價(jià)值, 全盤(pán)性的改革適宜于在此基礎(chǔ)上來(lái)推行。[12]“上海方案”正是這樣的一種試點(diǎn)性改革，“員額制”、“省級(jí)統(tǒng)管”和“司法責(zé)任制”，立意高屋建瓴，是具有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)性和針對(duì)性的改革措施，具有很強(qiáng)的工具意義，體現(xiàn)了法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一，涉及到司法制度的重構(gòu)和司法理念的更新，對(duì)未來(lái)司法改革的發(fā)展有著強(qiáng)有力的指引作用?？傊?，“上海方案”只有在兼顧公正、高效、節(jié)約的司法改革理念的基礎(chǔ)上，并在具體實(shí)踐中不發(fā)生權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的異化，實(shí)現(xiàn)權(quán)利的有效性，在民本視閾下合理發(fā)揮司法改革的效能，才能具有指引中國(guó)司法改革的引航作用。

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