崔永東

(華東政法大學(xué)司法學(xué)研究院，上海 201620)

一、司法改革與法治中國(guó)

中共中央十八屆三中全會(huì)后，“法治中國(guó)”已經(jīng)成為國(guó)家政治生活中的“熱詞”，法學(xué)界與法律實(shí)務(wù)界自然也高度關(guān)注。“法治中國(guó)”展現(xiàn)了新一代領(lǐng)導(dǎo)集體治國(guó)理政的新思路，即用法治手段規(guī)范政府、規(guī)范社會(huì)，提高執(zhí)政能力，實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安，實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興的“中國(guó)夢(mèng)”。

要實(shí)現(xiàn)法治中國(guó)的目標(biāo)，就必須深化司法改革。司法改革包括兩個(gè)層面，一是司法管理體制改革，二是司法管理機(jī)制改革。司法改革是使法治從“應(yīng)然”轉(zhuǎn)化為“實(shí)然”狀態(tài)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。2013年11月12日通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)。改革司法管理體制，推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管理制度，保證國(guó)家法律統(tǒng)一實(shí)施。”“改善審判委員會(huì)制度，完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)。明確各級(jí)法院職能定位，規(guī)范上下級(jí)法院審級(jí)監(jiān)督關(guān)系?！?/p>

這就是被學(xué)界一些人所稱的司法的“去地方化”與“去行政化”。應(yīng)該說，上述兩個(gè)問題也確實(shí)是學(xué)界早就討論和關(guān)注的問題，這是制約我國(guó)司法管理體制的兩大不良因素。司法地方化是指司法機(jī)關(guān)及其工作人員在司法活動(dòng)中受到地方機(jī)關(guān)或地方利益團(tuán)體的不當(dāng)控制與干擾，導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)及其工作人員喪失其應(yīng)有的獨(dú)立權(quán)力和地位，從而出現(xiàn)一種司法異化現(xiàn)象[1]P36。幾年前出版的拙著《司法學(xué)原理》一書也指出：“我國(guó)司法權(quán)在很大程度上已經(jīng)地方化，地方法院在行使司法審判權(quán)的時(shí)候常常受到黨政機(jī)關(guān)的不當(dāng)影響和干預(yù)，很難獨(dú)立審判，造成司法公正難以實(shí)現(xiàn)，國(guó)家的法制統(tǒng)一得不到保障。司法地方化也導(dǎo)致地方保護(hù)主義盛行，一些地方法院事實(shí)上已經(jīng)成為地方保護(hù)主義的工具，形成了‘法制割據(jù)’的局面，嚴(yán)重?fù)p害了國(guó)家法制的權(quán)威。另外，司法地方化也妨礙了司法權(quán)力對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督和制約，使國(guó)家法律與中央政令在地方上的執(zhí)行得不到有效監(jiān)督，從而使地方行政權(quán)力演變?yōu)橐环N不受制約的‘諸侯行政’，并由此阻礙了中國(guó)法治現(xiàn)代化的進(jìn)程。”[2]P183-184

早在2002年，我國(guó)研究司法改革的知名專家、前最高人民法院研究室主任周道鸞先生就撰文指出：“從國(guó)外看，不論是大陸法系國(guó)家還是英美法系國(guó)家，也不論是單一制國(guó)家還是聯(lián)邦制國(guó)家，法院大都按司法區(qū)設(shè)置。法院按司法區(qū)設(shè)置有利于防止地方行政機(jī)關(guān)對(duì)司法的干預(yù)，保證司法獨(dú)立和公正?！梢钥紤]在全國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市劃定若干獨(dú)立司法區(qū)，改變現(xiàn)在的司法區(qū)域與行政區(qū)域重合的人民法院組織體制，在司法區(qū)重新設(shè)置相應(yīng)的高級(jí)法院、中級(jí)法院和基層法院?！庇种赋觯骸霸谌珖?guó)法院體制歸中央垂直管理暫時(shí)難以做到的情況下，鑒于地方保護(hù)主義主要發(fā)生在基層人民法院和中級(jí)人民法院的實(shí)際情況，可以考慮把地方法院法官的人事管理權(quán)提到省一級(jí)。在法律程序上，最高法院的法官可以由全國(guó)人大常委會(huì)任免，高級(jí)法院、中級(jí)法院和基層法院的法官可以由省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)任免?！盵3]可以說，這是破解司法地方化難題的一篇最有見地的文章，這篇10余年前發(fā)表的文章所提出的改革方案，迄今仍未落實(shí)，但其基本理念為十八屆三中全會(huì)的決定所吸收。

其實(shí)，司法的地方化只不過是司法的行政化的一種表現(xiàn)形式而已，如果說司法地方化的實(shí)質(zhì)在于地方政府機(jī)關(guān)將司法機(jī)關(guān)當(dāng)成其下屬的一個(gè)部門的話，那么這恰恰是司法行政化的一種表現(xiàn)。更何況，如果沒有司法的行政化，地方政府或各種利益集團(tuán)也就難以對(duì)地方司法機(jī)關(guān)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。因此，新一輪司法改革的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是司法的去行政化。

司法行政化不除，司法地方化就有生存土壤。地方干預(yù)司法本來就是一種行政思維，認(rèn)為行政大于司法故頤指氣使，而且他們認(rèn)為法院內(nèi)部也是行政化管理，強(qiáng)調(diào)下級(jí)服從上級(jí)。法院如果擺脫了地方的人財(cái)物控制，而其內(nèi)部管理的行政化仍然大行其道，將會(huì)形成一個(gè)高度封閉的威權(quán)式管理的法院系統(tǒng)，法官的獨(dú)立性將蕩然無(wú)存。

當(dāng)然，我們這樣說并不意味著就否定目前司法的去地方化舉措，如司法機(jī)關(guān)的人財(cái)物由省級(jí)司法機(jī)關(guān)統(tǒng)管以及建立司法轄區(qū)與行政轄區(qū)不相重合的司法管轄體制等等。這些雖然屬于司法的去地方化問題，但實(shí)際上也是去行政化的一種表現(xiàn)，只不過這種“行政化”是一種外部行政化。然而，解決了外部行政化問題，并不意味著就全部解決了司法行政化問題。從某種意義上說，外部行政化問題的解決如實(shí)現(xiàn)了省管司法機(jī)關(guān)的人財(cái)物體制還有可能進(jìn)一步強(qiáng)化司法的行政化，進(jìn)一步增強(qiáng)下級(jí)司法機(jī)關(guān)對(duì)上級(jí)司法機(jī)關(guān)的依附性，導(dǎo)致出現(xiàn)所謂的“司法獨(dú)裁”。

對(duì)此，學(xué)界有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，可考慮設(shè)立國(guó)家司法委員會(huì)和省級(jí)司法委員會(huì)，與黨委政法委合署，實(shí)行一套班子兩塊牌子的模式。政法委受中央與省委委托，統(tǒng)一管理省以下司法機(jī)關(guān)的人財(cái)物等等。這一改革方案堅(jiān)持了黨對(duì)司法工作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的原則，又優(yōu)化了國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)。改革后的國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)是黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的人大監(jiān)督、“一府兩院三委”(“三委”是國(guó)家安全委員會(huì)、國(guó)家軍事委員會(huì)、司法委員會(huì))，使國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)更加完善和科學(xué)，國(guó)家治理體系與治理能力更加優(yōu)化。該方案的可行性值得進(jìn)一步思考。

二、司法管理機(jī)制的行政化問題及其解決

正如上文所言，司法改革包括兩個(gè)層面的改革：一是司法管理體制的改革，目前主要是解決司法系統(tǒng)的人財(cái)物由省統(tǒng)管、建立與行政轄區(qū)適度分離的司法轄區(qū)兩大問題；二是司法管理機(jī)制的改革，目前主要是解決司法機(jī)關(guān)內(nèi)部管理機(jī)制的行政化問題，主要涉及請(qǐng)示匯報(bào)制度、案件審批制度及審判委員會(huì)制度的去留問題。

司法管理機(jī)制的行政化是指違反司法規(guī)律，將法院、法官及司法判斷過程納入行政體制的命令與服從關(guān)系之中，按照行政權(quán)的行使方式行使審判權(quán)，導(dǎo)致司法被行政“格式化”的現(xiàn)象[1]P16。司法管理機(jī)制行政化的主要問題是違背司法權(quán)運(yùn)行規(guī)律，使司法應(yīng)有的被動(dòng)性、獨(dú)立性、中立性、親歷性、終極性等難以體現(xiàn)，并導(dǎo)致司法權(quán)行使的主動(dòng)性、政策傾向性和權(quán)力支配性等一系列不正常現(xiàn)象。

拙著《司法學(xué)原理》也曾對(duì)司法管理機(jī)制的行政化現(xiàn)象有所探索和分析，認(rèn)為其主要表現(xiàn)是：(1)辦案機(jī)制的行政化。審判權(quán)應(yīng)當(dāng)由法官獨(dú)立行使，但實(shí)際情況卻是，在法院內(nèi)部，不擔(dān)任行政職務(wù)的法官都習(xí)慣于認(rèn)為自己是在法院院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、業(yè)務(wù)庭長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)下工作，在審判事務(wù)上均習(xí)慣性地向領(lǐng)導(dǎo)請(qǐng)示和匯報(bào)，這已經(jīng)成為各級(jí)法院的審判慣例。這樣一來，法官也就喪失了實(shí)質(zhì)性的獨(dú)立審判權(quán)。另外，我國(guó)法院還存在著一個(gè)獨(dú)特的審判制度——審判委員會(huì)制度，它一般由法院的正副院長(zhǎng)及各審判業(yè)務(wù)庭庭長(zhǎng)組成，實(shí)際上是一個(gè)行政組織，是行政管理模式在司法活動(dòng)中的集中體現(xiàn)。(2)審級(jí)關(guān)系行政化。根據(jù)法律規(guī)定，上級(jí)法院與下級(jí)法院之間存在著一種監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，而實(shí)際上則是一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，行政化色彩明顯。上級(jí)法院經(jīng)常對(duì)下級(jí)法院提意見或發(fā)指示，而且還經(jīng)常通過非正式方式干預(yù)下級(jí)法院的審判工作，這種行政化的上下級(jí)關(guān)系，必然影響到法院審判的獨(dú)立性[2]P183。

有學(xué)者指出：“新中國(guó)成立以后，法院審判管理機(jī)制很大程度上是照搬原蘇聯(lián)的管理模式，實(shí)際上或基本上是實(shí)行集體負(fù)責(zé)制、首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制而不是法官負(fù)責(zé)制，具有極強(qiáng)的行政化和集權(quán)化特征。這種審判管理機(jī)制行政化的突出表現(xiàn)是：院、庭長(zhǎng)審批案件制度；合議庭、獨(dú)任審判員對(duì)所審理的案件沒有最終決定權(quán)；審判委員會(huì)側(cè)重討論決定個(gè)案，總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)、提高審判水平的職能相對(duì)萎縮；疑難案件向上級(jí)法院請(qǐng)示、匯報(bào)制度等?！盵4]P533其實(shí)，向院、庭長(zhǎng)匯報(bào)案件、向上級(jí)法院請(qǐng)示案件、院庭長(zhǎng)審批案件、上級(jí)法院就個(gè)案審理批示給下級(jí)法院等等均于法無(wú)據(jù)，我國(guó)三大訴訟法及《人民法院組織法》中均無(wú)此種規(guī)定，而且這也違反了現(xiàn)代司法程序法定、程序公開的原則。另外，上述做法也弱化了法官的獨(dú)立精神和責(zé)任心，不利于錯(cuò)案責(zé)任追究制的落實(shí)?！霸谛姓瘜徟泄芾砟Ｊ较?，法院的審判主體呈多元化狀態(tài)：獨(dú)任審判員、合議庭有裁決權(quán)，院、庭長(zhǎng)依案件審批制度、審判委員會(huì)的討論決定權(quán)，也都擁有了案件的裁決權(quán)。這種管理模式違背了司法權(quán)運(yùn)行特點(diǎn)，審與判、權(quán)與責(zé)不相統(tǒng)一，一旦產(chǎn)生錯(cuò)案，就形成了‘人人承擔(dān)責(zé)任，人人不承擔(dān)責(zé)任’的局面?！盵4]P534

筆者認(rèn)為，審判管理機(jī)制行政化的主要表現(xiàn)是：案件審批制度、案件請(qǐng)示制度、審判委員會(huì)制度。案件審批制度是指院、庭長(zhǎng)對(duì)案件判決進(jìn)行批準(zhǔn)的制度?！巴彿ü傧蛴赏ラL(zhǎng)主持的庭務(wù)會(huì)或者向庭長(zhǎng)匯報(bào)案情、審判情況以及評(píng)議結(jié)果，庭長(zhǎng)有權(quán)決定改變合議庭或者獨(dú)任法官擬定的判決；一些案件還要向主管副院長(zhǎng)、院長(zhǎng)匯報(bào)，后者有權(quán)改變審判庭擬定的判決；其中一些案件要向?qū)徟形瘑T會(huì)匯報(bào)，由審判委員會(huì)就案件的具體定罪和量刑問題作出集體討論和決定。無(wú)論由誰(shuí)最后決定判決的內(nèi)容，仍由承審法官草擬判決書，判決書擬就后還要交由庭長(zhǎng)或者院長(zhǎng)(或主管副院長(zhǎng))批改和批準(zhǔn)。這一過程同行政決策并無(wú)二致?！盵5]P459所謂案件請(qǐng)示制度，“是指在案件審理過程中，上級(jí)法院主動(dòng)就案件的實(shí)體處理或程序問題進(jìn)行指示，或下級(jí)法院以口頭或書面形式向上級(jí)法院請(qǐng)示，上級(jí)法院予以答復(fù)的制度?！盵6]P153所謂審判委員會(huì)制度，是法院內(nèi)部設(shè)立的對(duì)審判工作實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)、議決重大疑難案件的制度。《法學(xué)詞典》對(duì)“審判委員會(huì)”詞條是如此解釋的：“我國(guó)各級(jí)人民法院內(nèi)部設(shè)立的對(duì)審判工作實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)的組織。在我國(guó)人民的司法實(shí)踐中，曾有過司法委員會(huì)、審判委員會(huì)和裁判委員會(huì)等不同名稱的組織，通過集體領(lǐng)導(dǎo)，討論和決定重大疑難案件。1954年和1979年的《人民法院組織法》中肯定了過去的這些經(jīng)驗(yàn)，用法律形式把審判委員會(huì)固定下來。其任務(wù)是總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)，討論重大的或疑難的案件和其他有關(guān)審判工作的問題。遇有重大的或疑難的案件，院長(zhǎng)認(rèn)為需要提交審判委員會(huì)討論的，由院長(zhǎng)提交審判委員會(huì)討論決定。各級(jí)人民法院院長(zhǎng)對(duì)本院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決和裁定，如果發(fā)現(xiàn)認(rèn)定事實(shí)上或在適用法律上確有錯(cuò)誤，必須提交審判委員會(huì)處理。審判委員會(huì)實(shí)行民主集中制，它的決定，合議庭應(yīng)當(dāng)執(zhí)行?！盵7]P643可見，案件請(qǐng)示制度反映的是上下級(jí)法院之間審級(jí)關(guān)系的行政化，而案件審批制度、審判委員會(huì)制度則是指本級(jí)法院內(nèi)部管理機(jī)制的行政化。

對(duì)于案件審批制度，目前學(xué)界比較一致的觀點(diǎn)是予以廢除。例如有的學(xué)者就主張：“廢除院、庭長(zhǎng)審批案件制度，院、庭長(zhǎng)只能以參加合議庭審理案件、定期檢查法律文書、卷宗等方式加強(qiáng)對(duì)案件質(zhì)量的檢查、指導(dǎo)。在審判長(zhǎng)選任制度全面推行的基礎(chǔ)上，做到除合議庭依法提請(qǐng)?jiān)洪L(zhǎng)提交審判委員會(huì)討論決定的重大疑難案件外，其他案件一律由合議庭審理并作出裁判，院、庭長(zhǎng)不得個(gè)人改變合議庭的決定。”[4]P535

對(duì)于案件請(qǐng)示制度，目前學(xué)界的態(tài)度尚有分歧。有的主張予以廢除，有的主張加以規(guī)范?！皬U除論”者認(rèn)為案件請(qǐng)示制度違反審判獨(dú)立原則，實(shí)質(zhì)上造成上級(jí)法院行使理解和適用法律的權(quán)力，而審判案件的法官反而不解釋和適用法律，只許按照上級(jí)法院的指示進(jìn)行判決即可。其次，侵犯當(dāng)事人的訴權(quán)，上級(jí)法院的指示、答復(fù)將直接對(duì)下級(jí)法院正在審理的案件產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，從而導(dǎo)致上訴審程序的虛置。可以考慮通過管轄制度的完善對(duì)案件請(qǐng)示制度進(jìn)行訴訟化改造。下級(jí)法院合議庭在案件審理過程中對(duì)案件的事實(shí)認(rèn)定和法律適用享有不容置疑的裁斷權(quán)，上下級(jí)法院在審判業(yè)務(wù)上的監(jiān)督關(guān)系只能通過法定的上訴審程序、死刑復(fù)核程序、再審程序來實(shí)現(xiàn)。上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院正在審理的案件不應(yīng)當(dāng)施加具有影響力的指示。對(duì)具有法律適用上的普遍意義的疑難案件，下級(jí)法院把“請(qǐng)示”上級(jí)法院改變?yōu)椤皥?bào)請(qǐng)上級(jí)法院直接審理”，將原來案件請(qǐng)示制度所解決的疑難問題訴訟化。可以運(yùn)用訴訟法中業(yè)已存在的“移送管轄”制度代替案件請(qǐng)示制度，從而最終達(dá)到廢除案件請(qǐng)示制度的目的。另外，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審級(jí)制改革，建立有限的三審終身制度，按訴訟法關(guān)于管轄權(quán)轉(zhuǎn)移的規(guī)定，對(duì)于具有法律適用上的普遍意義的案件，下級(jí)法院可以根據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)或者依職權(quán)報(bào)請(qǐng)上級(jí)法院審理。上級(jí)法院經(jīng)審查認(rèn)為符合條件的，可以直接審理[6]P153。另有學(xué)者明確提出了“廢除下級(jí)法院向上級(jí)法院請(qǐng)示案件的制度”的主張：“這一制度違反了審級(jí)獨(dú)立的原則，使二審、再審形同虛設(shè)；這一制度背離了審判工作的特點(diǎn)和規(guī)律，使上下級(jí)法院之間審判工作上的監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系變成領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系；這一制度是在長(zhǎng)期的司法實(shí)踐中依習(xí)慣形成的，毫無(wú)法律依據(jù)，理應(yīng)予以廢除?！盵3]“規(guī)范論”者主張“規(guī)范下級(jí)法院向上級(jí)法院的請(qǐng)示、匯報(bào)制度。按照《人民法院組織法》的規(guī)定，上下級(jí)法院之間是審級(jí)監(jiān)督的關(guān)系，而非領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，下級(jí)法院向上級(jí)法院請(qǐng)示的問題應(yīng)限于純適用法律方面的問題，而不得請(qǐng)示具體個(gè)案?！盵4]P535

關(guān)于審判委員會(huì)制度的存廢，也是兩種觀點(diǎn)并存：一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)“逐步弱化以至取消審判委員會(huì)討論案件的制度”，因其“違背了國(guó)際公認(rèn)的訴訟的直接原則、言詞原則和不間斷原則”[3]；另外一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)審判委員會(huì)制度進(jìn)行改革完善。首先，應(yīng)限制審委會(huì)討論決定案件的功能。要使審委會(huì)從大量的具體個(gè)案中解脫出來，把主要精神集中到總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)上，發(fā)揮其最高審判組織的預(yù)測(cè)審判趨勢(shì)、分析審判形勢(shì)、指導(dǎo)審判實(shí)踐、推進(jìn)司法改革的功能[8]。應(yīng)該將審委會(huì)討論決定案件功能的影響力限制在一個(gè)可以接受的、較小的范圍內(nèi)，使合議庭真正承擔(dān)起審和判的全部責(zé)任。杜絕將簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼陌讣峤粚徫瘯?huì)討論決定的現(xiàn)象，以合議庭是否產(chǎn)生法律適用問題的重大意見分歧、無(wú)法形成合議庭決定為案件能否提請(qǐng)審委會(huì)討論決定的標(biāo)準(zhǔn)。取消院長(zhǎng)、分管院長(zhǎng)對(duì)案件直接提交審委會(huì)討論的決定權(quán)，改為對(duì)合議庭審理提交案件的審核權(quán)。其次，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)審委會(huì)審判業(yè)務(wù)的指導(dǎo)功能，及時(shí)總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)，對(duì)審判工作中帶有根本性、全局性的問題進(jìn)行研究，做出準(zhǔn)確、權(quán)威的司法解釋和司法決定，以更好地指導(dǎo)審判工作。另外，審委會(huì)工作方式要最大限度地由會(huì)議制改為審理制，解決審、判分離的問題。提倡審委會(huì)成員單獨(dú)組成合議庭或與其他法官組成合議庭一起直接審理案件，不是合議庭成員但參與案件決議的委員可以旁聽開庭，也可以通過視頻參加旁聽[6]P153。

三、法院系統(tǒng)司法改革的近期目標(biāo)：“兩權(quán)”平衡

法院系統(tǒng)的“兩權(quán)”，一是審判權(quán)，二是審判管理權(quán)。目前一些法院的審判管理體制改革正聚焦于“兩權(quán)改革”，即理順審判管理權(quán)與審判權(quán)之間的關(guān)系。重慶市高級(jí)人民法院院長(zhǎng)錢鋒指出：“審判管理最大的困局是審判權(quán)與審判管理權(quán)的關(guān)系問題，即一放就亂、一收就死的矛盾。上級(jí)法院和院、庭長(zhǎng)具有審判管理職責(zé)、政務(wù)管理權(quán)職，既應(yīng)通過‘管’來實(shí)現(xiàn)公正廉潔司法，又應(yīng)規(guī)范‘管’的程度、程序和方法，否則加強(qiáng)院、庭長(zhǎng)審判指導(dǎo)監(jiān)督可能導(dǎo)致新的司法不公，兩者邊界一直困擾著各級(jí)法院和司法者?！盵9]P206

針對(duì)審判管理權(quán)的存廢，學(xué)界和理論界一直存在爭(zhēng)議。一種觀點(diǎn)要求廢除審判管理權(quán)，因?yàn)樗`反了司法獨(dú)立(包括法官獨(dú)立)的原則；另外一種觀點(diǎn)則基于中國(guó)國(guó)情、司法傳統(tǒng)和司法現(xiàn)狀提出了“溫和”的意見，認(rèn)為不能對(duì)審判管理權(quán)一廢了之，而是應(yīng)當(dāng)區(qū)別對(duì)待。筆者傾向于后一種觀點(diǎn)。

有論者指出：“審判權(quán)和審判管理權(quán)是兩種不同的權(quán)力，兩者并不矛盾。加強(qiáng)審判管理主要是通過過程控制、績(jī)效評(píng)價(jià)和辦案指導(dǎo)，而對(duì)裁判結(jié)果的干預(yù)必須有嚴(yán)格的程序，如院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)與合議庭意見不同，必須提交審判委員會(huì)研究，不能直接改變。而且院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)職務(wù)本身具有雙重性，既是審判職務(wù)，也是行政職務(wù)，既行使審判管理權(quán)，也在參加合議庭審理案件和審判委員會(huì)討論案件中行使審判權(quán)，并對(duì)審判人員負(fù)有業(yè)務(wù)監(jiān)督指導(dǎo)職責(zé)。審判管理權(quán)從性質(zhì)上說是一種行政權(quán)力，它對(duì)審判權(quán)的行使有制約，但不直接決定和改變裁判結(jié)果，不是直接干預(yù)?！盵10]P91

學(xué)界還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，事實(shí)上院、庭長(zhǎng)參與審判管理就未必當(dāng)然不好，一味強(qiáng)調(diào)法官獨(dú)立審判也未必就是普適真理。質(zhì)疑院、庭長(zhǎng)參與案件實(shí)體審判的一大理由就是缺乏親歷性，但親歷性主要是解決事實(shí)認(rèn)定的問題，而不解決法律適用問題，院、庭長(zhǎng)包括審判委員會(huì)在事實(shí)認(rèn)定方面往往主要依據(jù)的是合議庭意見，現(xiàn)代科技已經(jīng)解決了信息溝通問題，院、庭長(zhǎng)可以通過庭審的錄音錄像、即時(shí)電子卷宗等解決親歷性不足的問題。院、庭長(zhǎng)往往也是優(yōu)秀法官，如果將院、庭長(zhǎng)排除在案件的裁判之外，是對(duì)審判資源的重大浪費(fèi)。現(xiàn)在很多案件的復(fù)雜性超出了合議庭本身智慧所能解決的范疇，合議庭本身的局限性在某種程度上需要介入更多的層級(jí)評(píng)價(jià)?！胺ㄔ簝?nèi)部無(wú)論是審判管理權(quán)或?qū)徟袡?quán)，總的說來都是法院整體的權(quán)力。因此，可以認(rèn)為院、庭長(zhǎng)對(duì)案件實(shí)體處理的審判管理權(quán)是法院審判權(quán)的組成部分。審判組織與院、庭長(zhǎng)之間的關(guān)系是兩權(quán)關(guān)系的核心所在。構(gòu)建健康的兩權(quán)關(guān)系，應(yīng)當(dāng)明確審判權(quán)職能由審判組織行使，不能由審判機(jī)構(gòu)或院、庭長(zhǎng)等審判機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人行使，審判管理權(quán)由院、庭長(zhǎng)包括審委會(huì)來行使，不應(yīng)當(dāng)排斥院、庭長(zhǎng)對(duì)實(shí)體裁判的參與?！盵9]P241

上述說法是值得我們思考的。審判管理權(quán)雖然是一種行政性權(quán)力，與審判權(quán)屬于性質(zhì)不同的兩種權(quán)力，但是，正如有人的地方就有管理一樣，法院也不可能沒有管理，管理權(quán)的行政屬性是不可能被完全剔除的。其實(shí)即使發(fā)達(dá)國(guó)家的法院也不是沒有司法管理[11]，不過其司法管理權(quán)只是對(duì)司法權(quán)的一種制約和輔助，并不是越俎代庖地去主宰、干預(yù)司法權(quán)。

客觀地說，今天談?wù)搶徟泄芾砘驅(qū)徟泄芾頇?quán)，不是有關(guān)其去留問題，而是如何對(duì)其加以規(guī)制問題。就目前來說，應(yīng)該發(fā)揮我們祖先“中庸之道”的平衡智慧，通過壓縮審判管理權(quán)的運(yùn)行空間來實(shí)現(xiàn)審判管理權(quán)與審判權(quán)之間的一種平衡，讓審判管理發(fā)揮其正面功能。對(duì)于過去形成的與審判管理有關(guān)的制度，不合時(shí)宜的應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決廢除，如案件審批制度等等；可以改造的就予以改造完善，如案件請(qǐng)示制度在對(duì)其經(jīng)過訴訟化改造后可以發(fā)揮積極作用，又如審委會(huì)制度可通過改革，逐步弱化其討論決定案件的功能而強(qiáng)化其總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)的功能。因此可以說，法院系統(tǒng)的兩權(quán)改革，其實(shí)質(zhì)是通過限制審判管理權(quán)來理順其與審判權(quán)之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)審判權(quán)與審判管理權(quán)之間的平衡。當(dāng)然，這是改革的初期目標(biāo)，其最終目標(biāo)是構(gòu)建一種以審判權(quán)為主、以審判管理權(quán)為輔的司法管理機(jī)制，但這需要很長(zhǎng)的路要走。

四、司法改革既要遵循司法規(guī)律，又要符合中國(guó)司法實(shí)際

目前，我國(guó)的新一輪司法改革已經(jīng)揭開大幕。在學(xué)界對(duì)司法改革的探索中，也出現(xiàn)了一種激進(jìn)的聲音，如主張實(shí)行徹底的司法獨(dú)立，完全廢除司法管理權(quán)，使司法權(quán)不受任何干預(yù)。那么，什么是司法獨(dú)立？“司法獨(dú)立，契合司法活動(dòng)的規(guī)律，是現(xiàn)代訟中的基本原理之一。它含有三大要素：一是指司法權(quán)的獨(dú)立；二是法院獨(dú)立；三是司法官獨(dú)立?！盵5]P416“司法獨(dú)立作為西方國(guó)家在反對(duì)封建專制進(jìn)程中確立起來的一項(xiàng)憲法性制度，在一定程度上反映司法運(yùn)行的內(nèi)在邏輯要求?！盵4]P521“司法獨(dú)立的真正意蘊(yùn)在于處在居間位置負(fù)責(zé)解決具體糾紛的特定法官(而不是抽象的法官或法院)，根據(jù)既定的法律規(guī)則和程序獨(dú)立自主地審理案件，而不受來自任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體或個(gè)人(無(wú)論是法院外部的還是內(nèi)部的)干預(yù)。”[12]

“法官獨(dú)立是司法獨(dú)立原則的核心，它是隨著司法獨(dú)立的提出而確立的。”[13]P19司法獨(dú)立原則最早由18世紀(jì)法國(guó)啟蒙思想家孟德斯鳩提出，即《論法的精神》所謂“如果司法權(quán)不與立法權(quán)和行政權(quán)分立，自由也就不存在了”的名論。后來，1789年美國(guó)憲法、1791年法國(guó)憲法均規(guī)定司法權(quán)只屬于各級(jí)法院。20世紀(jì)以來，許多國(guó)家的法律都明確規(guī)定法官獨(dú)立，如1919年的德國(guó)基本法、1949年的德意志聯(lián)邦共和國(guó)基本法均規(guī)定：“法官獨(dú)立，只服從法律?！狈ü侏?dú)立的含義是指：(1)審判獨(dú)立，法官、陪審員都獨(dú)立行使職權(quán)；(2)法官只服從憲法和法律，不受任何勢(shì)力的干預(yù)；(3)上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的未決案件，不得就案情事實(shí)和處理意見下發(fā)指示；(4)法官不得對(duì)陪審員或陪審團(tuán)施加影響，否則違反正當(dāng)程序[13]P20。

司法權(quán)的外部獨(dú)立是指其不受行政機(jī)關(guān)、權(quán)力機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。司法權(quán)的內(nèi)部獨(dú)立則要求處理好法院內(nèi)部的關(guān)系，“要通過依法落實(shí)合議庭和獨(dú)任庭的權(quán)限而逐步落實(shí)法官的獨(dú)立審判權(quán)；要處理好合議庭和獨(dú)任庭與審判委員會(huì)之間的關(guān)系，防止合議庭和獨(dú)任庭只審不判，審判委員會(huì)只判不審的現(xiàn)象繼續(xù)存在。內(nèi)部獨(dú)立不僅是法官獨(dú)立于本法院，也包括下級(jí)法院的法官依法獨(dú)立行使審判權(quán)，不受來自上級(jí)法院和法官的非法干預(yù)?！盵4]P526

應(yīng)該說，審判權(quán)的獨(dú)立行使是必要的，因?yàn)樗纤痉ㄒ?guī)律。但是，是否因此就要完全廢除審判管理權(quán)呢？筆者認(rèn)為，完全否定審判管理權(quán)并不符合中國(guó)的司法實(shí)際。其實(shí)，在國(guó)外，特別是法治發(fā)達(dá)國(guó)家，也同樣存在司法管理問題，不過其司法管理注重服務(wù)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，而不是去主宰和干預(yù)司法權(quán)的正常運(yùn)行。根據(jù)中國(guó)目前的司法實(shí)際，驟然廢除司法管理權(quán)，讓司法權(quán)完全獨(dú)立運(yùn)行而不受監(jiān)管，可能會(huì)產(chǎn)生一定的副作用，甚至?xí)绊懙剿痉üＲ虼?，在?dāng)前的法院系統(tǒng)內(nèi)，構(gòu)建一種司法權(quán)與司法管理權(quán)之間的平衡關(guān)系可能更符合中國(guó)的司法實(shí)際。將來，待條件成熟后，再構(gòu)建一種以司法權(quán)為主、以司法管理權(quán)為輔的模式也是順理成章的事情。

有的學(xué)者提出了司法程序改革的呼吁：“司法程序改革是司法制度改革的突破口，也是社會(huì)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)司法公正的客觀要求。而司法程序改革又集中于人民法院審判管理機(jī)制改革和審判方式改革?！盵4]P532他分析了目前我國(guó)審判管理機(jī)制中存在的問題，如法律并未明文規(guī)定的院、庭長(zhǎng)審批案件及下級(jí)法院就處理具體案件向上級(jí)法院請(qǐng)示的做法違背了程序公正的原則；而審委會(huì)討論案件的制度也將審理與判決割裂開來，違反了司法公正的原則；法官的請(qǐng)示匯報(bào)弱化了法官的獨(dú)立人格和責(zé)任心，使審判權(quán)依附于行政權(quán)；也不利于錯(cuò)案責(zé)任制的落實(shí)。因此，對(duì)審判管理機(jī)制改革的關(guān)鍵在于明確合議庭、獨(dú)任庭及審判委員會(huì)的職責(zé)，合議庭、獨(dú)任庭可以對(duì)案件作出判決，裁判文書分別由審判長(zhǎng)和獨(dú)任審判員簽發(fā)；其次，廢除院、庭長(zhǎng)審批案件制度，院、庭長(zhǎng)只能以參加合議庭審理案件、定期檢查法律文書、卷宗等方式加強(qiáng)對(duì)案件質(zhì)量的檢查和指導(dǎo)；再次，要規(guī)范審委會(huì)的工作職責(zé)，審委會(huì)作為法院內(nèi)部最高的審判組織，應(yīng)該只討論重大、疑難、復(fù)雜案件的法律適用問題，總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)，以充分發(fā)揮其對(duì)審判工作中帶有根本性、全局性問題進(jìn)行研究和作出權(quán)威性指導(dǎo)的作用[4]P536。

有論者認(rèn)為，推進(jìn)審判管理改革必須遵循審判規(guī)律或司法規(guī)律。審判規(guī)律是審判活動(dòng)各要素之間必然、本質(zhì)、穩(wěn)定和反復(fù)出現(xiàn)的聯(lián)系[14]。“司法規(guī)律可視為法治經(jīng)驗(yàn)的客觀化及在司法領(lǐng)域的具體反映。合法性是規(guī)律本身的內(nèi)涵，更是司法規(guī)律的首要屬性?！薄胺ㄔ旱谋举|(zhì)是辦案，本質(zhì)是行使審判權(quán)，這是一切司法規(guī)律的基礎(chǔ)?！盵9]P229審判管理的核心是對(duì)審判質(zhì)量和效率的管理，其目的是促進(jìn)審判質(zhì)量和效率的提高。審判管理改革只有在遵循審判規(guī)律的基礎(chǔ)上，探索科學(xué)、長(zhǎng)效的審判管理機(jī)制，為審判權(quán)運(yùn)行提供最大保障，改革才能順利推進(jìn)。推進(jìn)審判管理改革必須循序漸進(jìn)，期望一步到位是不現(xiàn)實(shí)的。一方面，改革必須與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，改革的力度、速度也必須與社會(huì)的承受能力相適應(yīng)，不能超越歷史階段；另一方面，對(duì)審判管理的認(rèn)識(shí)，會(huì)隨著實(shí)踐的發(fā)展而逐步深化，這就決定了目前的改革措施只能漸次展開，否則欲速則不達(dá)，或事倍功半[15]。

有的學(xué)者提出了構(gòu)建循環(huán)管理流程的主張，認(rèn)為此方法有利于提高審判質(zhì)量和效率。它包括四個(gè)步驟：第一步，審判管理部門在對(duì)上一年度甚至更長(zhǎng)時(shí)間段內(nèi)審判運(yùn)行態(tài)勢(shì)分析的基礎(chǔ)上，確定本地、本院當(dāng)年度審判工作目標(biāo)任務(wù)并經(jīng)本院審判委員會(huì)研究確定；第二步，審判管理部門將年度審判工作目標(biāo)任務(wù)下發(fā)各法院、本院各部門執(zhí)行落實(shí)；第三步，審判管理部門對(duì)本地、本院各部門執(zhí)行審判工作計(jì)劃情況進(jìn)行檢查，對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的偏差及時(shí)與責(zé)任部門溝通或按程序修改計(jì)劃；第四步，審判管理部門對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的問題予以糾正、督促整改、通報(bào)等，并作為年度目標(biāo)管理考核的依據(jù)?！叭绻逊ㄔ簩徟泄ぷ鞅茸魃鐣?huì)產(chǎn)品的生產(chǎn)，根據(jù)全面質(zhì)量管理的要求，管理的關(guān)鍵在于對(duì)生產(chǎn)過程的監(jiān)督和控制，而非對(duì)產(chǎn)品結(jié)果的控制，結(jié)果只能作為業(yè)績(jī)考評(píng)和獎(jiǎng)懲的依據(jù)。法院裁判作出后，‘產(chǎn)品’已經(jīng)‘出廠’。這時(shí)，實(shí)際上已經(jīng)無(wú)法控制。因而，必須將管理行為的著力點(diǎn)放在產(chǎn)品的生產(chǎn)過程中，在產(chǎn)品成形之前，在產(chǎn)品到達(dá)客戶(當(dāng)事人)之前?！盵16]

從重慶市法院系統(tǒng)管理工作的改革情況來看，采取了一種“內(nèi)部分權(quán)制衡”的模式。該模式要求對(duì)法院內(nèi)部的審判權(quán)、審判指導(dǎo)監(jiān)督權(quán)、審判事務(wù)管理權(quán)、執(zhí)行權(quán)、執(zhí)行管理權(quán)、執(zhí)行裁決權(quán)、司法政務(wù)管理權(quán)等項(xiàng)權(quán)力進(jìn)行科學(xué)劃分，然后將不同性質(zhì)的權(quán)力進(jìn)行不同的配置，并使其互相制衡。將某些行政性、輔助性權(quán)力讓渡給第三方，將另外一些權(quán)力交給法院不同部門行使，這樣通過權(quán)力的分解、讓渡和重構(gòu)來達(dá)到一種制衡。“分權(quán)制衡可以實(shí)現(xiàn)權(quán)力配置環(huán)節(jié)的靜態(tài)公正，還需要有效的審判管理在具體運(yùn)行環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)的公正，審判管理也是權(quán)力配置與分權(quán)制衡得以落實(shí)和實(shí)現(xiàn)的重要手段?！盵9]P231

應(yīng)當(dāng)指出，司法改革或司法管理改革，一方面要遵循司法規(guī)律，另一方面還要尊重中國(guó)的司法實(shí)際。法院系統(tǒng)的司法改革要著重于化解司法權(quán)與司法管理權(quán)之間的矛盾和沖突，淡化和削弱司法管理權(quán)的主宰作用，給予司法管理權(quán)以一種恰當(dāng)?shù)亩ㄎ?，并?shí)現(xiàn)其與司法權(quán)之間的平衡。這是司法改革的近期目標(biāo)，遠(yuǎn)期目標(biāo)是構(gòu)建這樣一種司法模式：在法院系統(tǒng)中，司法權(quán)是主導(dǎo)性權(quán)力，司法管理權(quán)是輔助性權(quán)力，后者對(duì)前者發(fā)揮服務(wù)和監(jiān)督的功能。

五、結(jié)語(yǔ)

司法及司法管理是“法治中國(guó)”從“應(yīng)然”轉(zhuǎn)化為“實(shí)然”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而司法的行政化阻礙了這一進(jìn)程。因此，新一輪司法改革瞄準(zhǔn)了司法行政化問題。司法的行政化既包括司法管理體制的行政化，也包括司法管理機(jī)制的行政化。就前者來說，司法管理體制的“地方化”實(shí)際上也是“行政化”的另外一種表現(xiàn)形式(可稱為司法的“外部行政化”)，故去地方化也就是去行政化，而去行政化也包含去地方化；就后者來說，司法管理機(jī)制的行政化在法院系統(tǒng)的表現(xiàn)主要是審判委員會(huì)制度、案件審批制度(本法院內(nèi)的行政化)、案件請(qǐng)示制度(上下級(jí)法院之間的行政化)等。

司法管理的“去行政化”并不是對(duì)司法管理權(quán)的完全否定，也不是否定司法管理權(quán)的行政屬性，它強(qiáng)調(diào)的是限制或弱化一頭獨(dú)大的司法管理權(quán)，剔除其高居于司法權(quán)之上的壓倒性力量，將其壓縮在一個(gè)合理的空間內(nèi)，并發(fā)揮其正面功能。要對(duì)那些在過去司法實(shí)踐中形成的體現(xiàn)司法管理權(quán)之行政化特色的制度進(jìn)行區(qū)別分析，對(duì)那些劣性制度如案件審批制度應(yīng)當(dāng)加以廢除，而對(duì)那些優(yōu)劣參半的制度如案件請(qǐng)示制度、審判委員會(huì)制度則應(yīng)當(dāng)區(qū)別優(yōu)劣，并加以改革、規(guī)范和完善。司法管理去行政化的目標(biāo)就是理順?biāo)痉?quán)與司法管理權(quán)之間的關(guān)系，達(dá)到司法權(quán)與司法管理權(quán)之間的平衡。這是司法管理機(jī)制改革的近期目標(biāo)，其遠(yuǎn)期目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是構(gòu)建一種以司法權(quán)為主、以司法管理權(quán)為輔的司法管理模式，它是優(yōu)良司法的體現(xiàn)。

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