曹樹青

(安徽省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所，安徽 合肥 230051)

改革開放三十多年來，隨著我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)的艱難跋涉，我國環(huán)境現(xiàn)狀有了很大的改觀，尤其是城市環(huán)境保護(hù)和工業(yè)污染治理取得長足進(jìn)步，但是，總體環(huán)境仍趨向惡化，尤其是農(nóng)村環(huán)境問題呈急劇上升勢頭，城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)的嚴(yán)重失衡成為我國城鄉(xiāng)二元機(jī)構(gòu)體制結(jié)下的又一惡果。在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，我國新的《環(huán)境保護(hù)法》出臺(tái)，其對(duì)這種失衡已久的城鄉(xiāng)環(huán)境正義給予適度的糾正，在新舊環(huán)境法交匯的歷史節(jié)點(diǎn)上，我們從歷史的視角回溯城鄉(xiāng)環(huán)境正義失偏的歷史背景，用法律價(jià)值論的思維，以環(huán)境法的效率價(jià)值追求審視城鄉(xiāng)環(huán)境正義，溯其因求其果，并以環(huán)境法的效率價(jià)值論為城鄉(xiāng)環(huán)境正義的糾偏把脈問診，對(duì)癥下藥。

一、環(huán)境法的效率與正義價(jià)值導(dǎo)向

傳統(tǒng)法理學(xué)幾乎一直將正義作為法律的唯一價(jià)值目標(biāo)，隨著法律對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的影響日益加深，法律的效益問題日益受到關(guān)注，并成為當(dāng)代法律的基本價(jià)值目標(biāo)之一。[1]P90亞當(dāng)·斯密第一次將經(jīng)濟(jì)學(xué)的思維方式嫁接到法律思維中，開創(chuàng)了以效率為依據(jù)檢視和評(píng)價(jià)法律制度的先例。波斯納也主張將是否有利于人類對(duì)資源的優(yōu)化利用、減少浪費(fèi)和提高效益作為評(píng)判法律制度和確認(rèn)法律未來發(fā)展的基本依據(jù)。因此，波斯納認(rèn)為“經(jīng)濟(jì)學(xué)的效益原理，為法律制度提供了特定的批判、改良和理解的典據(jù)”。

法律的傳統(tǒng)使命是為財(cái)富和財(cái)富的交易行為提供公平的保護(hù)，而當(dāng)代法律的使命是在提供這種公平保護(hù)的前提下，實(shí)現(xiàn)資源的最大限度的優(yōu)化使用和配置。如果說法律的傳統(tǒng)使命是保障公民公平地分享資源這塊蛋糕，那么現(xiàn)代法律的使命就是在保障分享蛋糕公平性的基礎(chǔ)上，優(yōu)化使用和配置資源，使資源這塊蛋糕總量增加。為了實(shí)現(xiàn)這種蛋糕增值目的，當(dāng)代法律必須：為資源最優(yōu)化利用和配置提供方便，同時(shí)，引導(dǎo)和促使人們選擇最有效的方式利用資源，其實(shí)質(zhì)就是法律應(yīng)當(dāng)確立效率價(jià)值的目標(biāo)。在當(dāng)代社會(huì)中，人們利用資源的主觀能動(dòng)性和相關(guān)環(huán)境資源的法律、制度和政策是影響個(gè)體行為效率和社會(huì)發(fā)展效率的主要因素，淡化法律的這種效率價(jià)值引導(dǎo)，將使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程極大受阻。然而，法律的效率價(jià)值不能脫離公平價(jià)值獨(dú)立存在，二者是相伴而生、相輔相成的：在某些公平價(jià)值無法衡量取舍時(shí)，將由效率價(jià)值給予法律取舍；有時(shí)，某些行為的公平與正義可以直接以效率價(jià)值來衡量，如合理的、能夠產(chǎn)生利益最大化的合同違約等；某些權(quán)利設(shè)計(jì)和制度制定要以公平和效率雙重價(jià)值目標(biāo)作依據(jù)，如生態(tài)補(bǔ)償制度既要維護(hù)資源的優(yōu)化利用和配置，又要給予生態(tài)供給者以補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)公平。甚至有的學(xué)者認(rèn)為效率就是正義、公平的同義詞：“正義的第二種意義,簡單地說來,就是效益?！盵2]其實(shí)，效率和公平的兩個(gè)法律價(jià)值目標(biāo)有諸多聯(lián)系和共同點(diǎn)，但畢竟還是兩個(gè)不同的法律概念，在立法和司法實(shí)踐中存在一定的沖突，當(dāng)二者在某些領(lǐng)域“魚與熊掌不可得兼”時(shí)，法律將做出抉擇，對(duì)其中的某項(xiàng)價(jià)值目標(biāo)進(jìn)行抑制或削弱，法律的這種選擇就表現(xiàn)為對(duì)價(jià)值目標(biāo)的衡量與取舍，“在具體比較和分析不同價(jià)值目標(biāo)的屬性、功能及其對(duì)社會(huì)生活可能產(chǎn)生的效應(yīng)的基礎(chǔ)上, 對(duì)沖突著的價(jià)值目標(biāo)進(jìn)行權(quán)衡、選擇并予以合理配置,以求用最小代價(jià)取得最大滿足”。[3]P39

在紛繁復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系中，如何取舍法律價(jià)值沖突決定于某一時(shí)期人們的法律需求，這種法律需求的不平衡產(chǎn)生了法律價(jià)值目標(biāo)的沖突。一般而言經(jīng)濟(jì)需求是人類生存發(fā)展的物質(zhì)需要，政治需求是人類生存發(fā)展的秩序需求，不同的需求詮釋不同時(shí)期法律價(jià)值的不同內(nèi)涵。不同的社會(huì)主體認(rèn)同不同的法律價(jià)值，差異的主體產(chǎn)生差異的需要，差異的需求不可能在同一法律場景中得到同時(shí)滿足，這就產(chǎn)生某些需要的滿足是以另一需要的受抑或犧牲為代價(jià)。在我國改革開放初期，人才、物質(zhì)和技術(shù)貧乏的情況下，城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)不可兼得時(shí)，城市環(huán)境保護(hù)得到優(yōu)先關(guān)注?？梢?，在資源蛋糕緊缺，無法實(shí)現(xiàn)公正分配時(shí)，優(yōu)化使用和配置資源使蛋糕做大的效率價(jià)值得到法律的垂青。隨著社會(huì)的發(fā)展，當(dāng)某一價(jià)值目標(biāo)被不適當(dāng)或過分地強(qiáng)調(diào)或夸大，而擠壓了其他價(jià)值目標(biāo)所蘊(yùn)含的正當(dāng)性時(shí)，它將產(chǎn)生質(zhì)變，由合理性變?yōu)椴缓侠硇裕?dāng)性演變?yōu)椴徽?dāng)性。此時(shí)，法律應(yīng)當(dāng)做出適度的轉(zhuǎn)身，來匡正失衡的法律合理性與正當(dāng)性。我國發(fā)展初期在“效率優(yōu)先原則”支配下的城鄉(xiāng)環(huán)保差異正寫照了這種規(guī)律。

二、“效率優(yōu)先原則”支配下的城鄉(xiāng)環(huán)保差異

眾所周知，在我國社會(huì)主義初級(jí)階段的根本任務(wù)是發(fā)展生產(chǎn)力，走社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)道路，這就決定了法律效率價(jià)值和公平價(jià)值的單擺偏向效率價(jià)值，即“效率優(yōu)先，兼顧公平”價(jià)值趨向。效率優(yōu)先的價(jià)值取向通過具體的法律制度來體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)，我國的城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)二元體制結(jié)構(gòu)就是這種價(jià)值取向的制度硬化。

我國存在城鄉(xiāng)二元分治的局面，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域尤為顯現(xiàn)，城鄉(xiāng)環(huán)保差異日益擴(kuò)大，這種差異表現(xiàn)在：其一，環(huán)境保護(hù)法律供給失衡，大量的環(huán)境保護(hù)立法針對(duì)城市，面對(duì)工業(yè)污染，對(duì)農(nóng)村農(nóng)業(yè)環(huán)境立法少之又少，使農(nóng)村環(huán)境保護(hù)缺少法律關(guān)懷。其二，在體制建設(shè)上，我國環(huán)境保護(hù)行政機(jī)構(gòu)只設(shè)立到縣級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府環(huán)境管理職權(quán)部門缺位。其三，環(huán)境保護(hù)投資上，積重難返的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差使農(nóng)村和農(nóng)業(yè)缺乏資金積累，無力進(jìn)行耗資巨大的環(huán)境投資，而政府的有限環(huán)保資金投入急需的城市環(huán)保和工業(yè)污染治理。[4]P47對(duì)農(nóng)村環(huán)保的民間投資由于收益慢、制度建設(shè)不健全而嚴(yán)重滯后。其四，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的深入，環(huán)境問題日益區(qū)域化，工業(yè)污染和城市污染大量向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，農(nóng)村環(huán)境已經(jīng)不能獨(dú)善其身，在城市環(huán)境保護(hù)卓有成效的當(dāng)下，農(nóng)村環(huán)境每況愈下。對(duì)此，社會(huì)各界近乎異口同聲地責(zé)難：這種巨大的城鄉(xiāng)環(huán)保差異凸顯了城鄉(xiāng)環(huán)境正義的嚴(yán)重失衡，是社會(huì)公平與正義缺失的制度性體現(xiàn)。 筆者認(rèn)為，我們應(yīng)站在歷史的高度回望城鄉(xiāng)環(huán)境差別的歷史淵源，并從法律價(jià)值取向上看待這種差別。改革開放初期，我國百廢待興，社會(huì)要前進(jìn),必須大力發(fā)展經(jīng)濟(jì),而發(fā)展經(jīng)濟(jì)必須追求高效率。因此，當(dāng)時(shí)我國法律基本選擇了“效益優(yōu)先，兼顧公平”的價(jià)值取向，我國的《環(huán)境保護(hù)法》也不例外，其規(guī)定“環(huán)境保護(hù)工作同經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)”，明顯強(qiáng)調(diào)了當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性，并彰顯了環(huán)境效率的價(jià)值追求。環(huán)境法追求的效率價(jià)值一般包括環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，其中的環(huán)境效益是本文討論的重點(diǎn)，其基本內(nèi)容包含環(huán)境資源的最優(yōu)化配置、自然資源的最高效利用以及環(huán)境法律資源的高效利用。

環(huán)境法的這種效率價(jià)值追求必然導(dǎo)致城鄉(xiāng)環(huán)保差異，從而使我國的城鄉(xiāng)環(huán)境差異帶有歷史的必然性和一定的合理性。其一，從城鄉(xiāng)環(huán)境法律供給差異看，我國環(huán)境立法偏向城市和工業(yè)，怠慢農(nóng)村和農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)。環(huán)境法最早源于污染防治法，我國早期的環(huán)境法就是治理“三廢”(廢水、廢氣和廢渣)的，日本最早稱“公害防治法”，面對(duì)上世紀(jì)60年代爆發(fā)的環(huán)境公害，世界各地掀起環(huán)保運(yùn)動(dòng)，環(huán)境法便成為政府保護(hù)和干預(yù)環(huán)境問題的直接抓手。源于工業(yè)污染的環(huán)境法從其誕生之日起就深深地烙上了工業(yè)的產(chǎn)業(yè)胎記。而工業(yè)發(fā)展需要大量的簡單勞動(dòng)力、資源、技術(shù)和管理人員，這些要素的供給只有在城市才能得到滿足，因此，工業(yè)化初期，工業(yè)大多積聚于城市及周邊，大量的工業(yè)污染和積聚的城市人口催生環(huán)境法的產(chǎn)生并促進(jìn)其發(fā)展，在缺乏法制傳統(tǒng)的中國，立法資源稀缺在文化根源上就注定了。緊缺的立法資源滿足工業(yè)污染治理和城市環(huán)境保護(hù)的需要是法律“效率優(yōu)先、兼顧公平”原則的必然選擇。其二，從對(duì)環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識(shí)看，我國乃至人類對(duì)環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識(shí)有個(gè)歷史發(fā)展過程，從無到有，從簡單到復(fù)雜。改革開放前認(rèn)為“環(huán)境公害是資本主義固有的，社會(huì)主義國家不會(huì)有環(huán)境問題”，后來認(rèn)為環(huán)境問題就是“三廢治理”，我國環(huán)境保護(hù)的主要立法就是源于“三廢”(廢氣、廢渣和廢水)治理，如大氣污染防治法、固體廢物污染環(huán)境防治法、水污染防治法等，同時(shí)城鄉(xiāng)環(huán)境問題表象迥異：城市主要表現(xiàn)為環(huán)境污染，如大氣污染、水污染、噪聲污染等 ，具有時(shí)代性，并且危害性明顯，容易引起關(guān)注；鄉(xiāng)村則表現(xiàn)為生態(tài)破壞，如水土流失、荒漠化、土壤鹽堿化、森林減少、水源枯竭、物種減少等。而這些環(huán)境問題具有歷史慣性，不易引起人們的警覺，從而在人們的思想認(rèn)識(shí)上產(chǎn)生環(huán)境問題只在城市的思維定式和假象。其三，從環(huán)境管理體制建設(shè)看，城鄉(xiāng)環(huán)境管理體制差別大，基于對(duì)環(huán)境問題的偏差認(rèn)識(shí)，環(huán)保行政機(jī)構(gòu)只配置到縣級(jí)政權(quán)，在我國發(fā)展初期，緊缺的財(cái)政資源能夠供養(yǎng)新成立的環(huán)境保護(hù)部門已經(jīng)難能可貴了，與當(dāng)時(shí)對(duì)環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識(shí)程度相比較，這種體制設(shè)置符合當(dāng)時(shí)的效率要求和時(shí)代背景。其四，在環(huán)境保護(hù)資源的配置上，傾向城市。我國發(fā)展初期，資金短缺、人才緊缺、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、財(cái)政壓力大，有限的財(cái)政資金當(dāng)然地投入到危害性大、治理見效快、收益群體密集的工業(yè)污染和城市環(huán)境問題，尤其是城市環(huán)境衛(wèi)生保潔，城市污水處理，扶持工業(yè)企業(yè)的污染治理扶持等，相對(duì)而言，農(nóng)村的生態(tài)破壞和零星工業(yè)污染被政府有限投資的效果猶如面餅被撒胡椒面，效果甚微如同石頭落水連響聲都沒有，這是因?yàn)橹袊霓r(nóng)村面積太大、人口太多、環(huán)境問題種類復(fù)雜。其五，城市將污染轉(zhuǎn)移至農(nóng)村，這是一種慣性使然。農(nóng)村具有天然的自然空間和相比城市更大的環(huán)境容量，就等量的環(huán)境污染而言，農(nóng)村具有更大的納污消解能力，同時(shí)，由于城市人口的集中，任何環(huán)境污染所造成的環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn)也更大。故很多的工業(yè)企業(yè)向城市周邊的農(nóng)村或城鄉(xiāng)結(jié)合部轉(zhuǎn)移，這種轉(zhuǎn)移具有一定的合理性，有利于充分利用環(huán)境容量資源，提高環(huán)境效率。關(guān)鍵是這種轉(zhuǎn)移要在法律的允許范圍內(nèi)，并依法做好污染防控，禁止非法的以逃避治污責(zé)任的污染轉(zhuǎn)移。但是，鑒于公平合理的原則，城市要對(duì)農(nóng)村的污染治理給予應(yīng)有的生態(tài)補(bǔ)償。 最后，城鄉(xiāng)環(huán)保差異，源之于城鄉(xiāng)環(huán)境差異，我國發(fā)展初期，農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量較城市而言具有較大的優(yōu)勢，在當(dāng)年環(huán)保資源有限的背景下，遵循效率原則，優(yōu)先發(fā)展城市環(huán)保是必然選擇。當(dāng)這種優(yōu)先積累到一定程度時(shí)，境況發(fā)生逆襲，即產(chǎn)生文章開頭描述的狀況：城市環(huán)境有所好轉(zhuǎn)，農(nóng)村環(huán)境每況愈下。

綜上所述，城鄉(xiāng)環(huán)境正義失衡是我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制背景下城鄉(xiāng)正義失衡的一個(gè)表現(xiàn)方面，具有一定的客觀性。我國城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)差異不是一個(gè)孤立的社會(huì)問題和法律問題，它是我國特定歷史時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物，它是環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾對(duì)立的一個(gè)側(cè)面，是在資源緊缺有限的前提下，追求法律效率價(jià)值的必然選擇，具有一定合理性。法律的效率價(jià)值和公平價(jià)值是對(duì)立統(tǒng)一、相輔相成、互為轉(zhuǎn)化的：“環(huán)境利用效率的提高會(huì)增加社會(huì)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、財(cái)富水平以及社會(huì)福利水平,這也是社會(huì)公平的一個(gè)基本物質(zhì)前提……而環(huán)境公平的價(jià)值理念反過來又會(huì)增強(qiáng)人們的效率觀念,增強(qiáng)人們對(duì)環(huán)境、資源的保護(hù)意識(shí)?！盵5]P62當(dāng)追求效率價(jià)值使城鄉(xiāng)環(huán)保差異過大，導(dǎo)致城鄉(xiāng)環(huán)境質(zhì)量差異逆襲(城市環(huán)境改善，農(nóng)村環(huán)境惡劣)城鄉(xiāng)環(huán)境正義失衡達(dá)到了需要糾正的時(shí)候了。

三、城鄉(xiāng)環(huán)境正義的法律矯正

環(huán)境法的效率價(jià)值和公平正義價(jià)值，如同天平的兩端，總是圍繞平衡點(diǎn)作動(dòng)態(tài)平衡，當(dāng)效率價(jià)值依慣性越過平衡點(diǎn)后，法律就應(yīng)當(dāng)作糾偏調(diào)整，使其向公平正義價(jià)值回歸。我國當(dāng)下的城鄉(xiāng)環(huán)保差異在效率價(jià)值引導(dǎo)下越過了平衡點(diǎn)(城市環(huán)境好轉(zhuǎn)，農(nóng)村環(huán)境惡化)，法律就應(yīng)對(duì)此做出回應(yīng)，使城鄉(xiāng)環(huán)境正義回歸。環(huán)境效率價(jià)值和公平價(jià)值的這種最優(yōu)平衡必須保障最低限度的效率與公平為前提：在優(yōu)先選擇效率時(shí),必須保障最低限度的公平;在優(yōu)先選擇公平時(shí),必須保證最低限度的效率。[5]P63

2014年4月24日，十二屆全國人大常委會(huì)第八次會(huì)議審議通過了《環(huán)境保護(hù)法修訂案》，該法對(duì)25年來長期積壓的環(huán)境議題和公眾亟待滿足的環(huán)境需求予以最大限度的回應(yīng)。其中農(nóng)村環(huán)境問題在該法中得到了應(yīng)有的重視。[6]P3表現(xiàn)在：其一，在環(huán)境領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性法律中，大篇幅地規(guī)范農(nóng)村環(huán)境問題，在上位法上為農(nóng)村環(huán)境保護(hù)提供了高質(zhì)量的法律供給，為以后具體各領(lǐng)域的單行法律供給提供法律依據(jù)。該修訂法中第33、49、50條都直接規(guī)定農(nóng)村環(huán)保問題，還有第32、35以及第51條等密切聯(lián)系農(nóng)村環(huán)保問題。其二，新環(huán)保法強(qiáng)化了農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管?，F(xiàn)行環(huán)境法對(duì)農(nóng)村環(huán)境問題缺乏關(guān)懷，對(duì)政府的監(jiān)管責(zé)任只規(guī)定到縣級(jí)政府，在實(shí)踐中，這種監(jiān)管責(zé)任和力度自上而下層層弱化，縣級(jí)以下幾乎是空白，[6]P31這也是城鄉(xiāng)環(huán)保的重大差異。新環(huán)保法強(qiáng)化了農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管，新法第33條強(qiáng)調(diào)“縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)提高農(nóng)村環(huán)境保護(hù)公共服務(wù)水平，推動(dòng)農(nóng)村環(huán)境綜合整治”，首次將鄉(xiāng)級(jí)政府納入環(huán)保責(zé)任主體。同時(shí)具體細(xì)化了各級(jí)政府的農(nóng)村環(huán)保職責(zé)，即：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)新技術(shù)的使用，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)污染源的監(jiān)測預(yù)警，統(tǒng)籌有關(guān)部門采取措施，防治土壤污染和土地沙化、鹽 漬化、貧瘠化、石漠化、地面沉降以及防治植被破壞、水土流失、水體富營養(yǎng)化、水源枯竭、種源滅絕等生態(tài)失調(diào)現(xiàn)象，推廣植物病蟲害的綜合防治?！边@樣將農(nóng)村環(huán)保納入整體環(huán)境監(jiān)管范疇，適用新環(huán)保法第6、26、27條規(guī)定：各級(jí)政府對(duì)本區(qū)域環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)；將環(huán)境治理納入地方政府的考核內(nèi)容；政府向人大或其常委會(huì)報(bào)告環(huán)保目標(biāo)完成情況，規(guī)范人大的環(huán)保監(jiān)督。其三，新環(huán)保法強(qiáng)化了農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的資源配置。第50條規(guī)定“政府財(cái)政預(yù)算支持農(nóng)村飲用水源地保護(hù)、生活污水和其他廢棄物處理、蓄禽養(yǎng)殖和屠宰污染防治、土壤污染防治和農(nóng)村工礦污染治理等”，加大了對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的公共財(cái)政支持。第33條規(guī)定縣、鄉(xiāng)政府為農(nóng)村環(huán)保提供公共服務(wù)，提升農(nóng)村環(huán)境綜合治理。第51條規(guī)定“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)污水處理設(shè)施及配套管網(wǎng)，固體廢物的收集、運(yùn)輸和處置等環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施，危險(xiǎn)廢物集中處置設(shè)施、場所以及其他環(huán)境保護(hù)公共設(shè)施，并保障其正常運(yùn)行”。第33條促進(jìn)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)新技術(shù)的使用。新法為農(nóng)村環(huán)境保護(hù)獲取財(cái)政資金資源、環(huán)保設(shè)施的物質(zhì)資源、環(huán)保新技術(shù)的技術(shù)資源等提供法律依據(jù)。其四，新環(huán)境保護(hù)法對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)標(biāo)的做了廣泛的界定：生態(tài)失調(diào)，植物病蟲害，農(nóng)藥、化肥、農(nóng)業(yè)廢棄物等面源污染，畜禽養(yǎng)殖和屠宰污染，農(nóng)村飲用水源保護(hù)，土壤污染防治，工礦污染防治，重金屬、有毒有害物質(zhì)污染，農(nóng)村植被水域和自然景觀等。如此廣泛的環(huán)保對(duì)象標(biāo)志著國家對(duì)農(nóng)村環(huán)保的重視，同時(shí)，也意味著環(huán)保責(zé)任的加重。可見，我國新的《環(huán)境保護(hù)法》為糾正城鄉(xiāng)環(huán)境正義失衡儲(chǔ)備了立法依據(jù)。

四、城鄉(xiāng)環(huán)境正義回歸的效率價(jià)值追求

立法為解決城鄉(xiāng)環(huán)境正義提供了法律前提和可能，為城鄉(xiāng)環(huán)境正義的回歸鋪了軌，如何回歸還在路上，這是一個(gè)艱難的過程，本文討論在回歸正義的過程中把握尺度，如同在注重效率時(shí)不能拋棄公平和正義一樣，在回歸城鄉(xiāng)環(huán)境正義時(shí)不能偏離效率原則的基本指引。

(一) 農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法要注重立法效率

我國新頒布的《環(huán)境保護(hù)法》是一部綜合性、基礎(chǔ)性的環(huán)境保護(hù)立法，其對(duì)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的各項(xiàng)具體立法發(fā)揮帶動(dòng)功能，對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)更是一次立法契機(jī)。新環(huán)保法有關(guān)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的規(guī)定有待于專項(xiàng)法的細(xì)化，如在《農(nóng)業(yè)法》《畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等法律法規(guī)的制定、修改或修訂中都有所體現(xiàn)。[6]P33所以，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)要充分利用這次立法契機(jī)，高效利用這次稀缺立法資源。在選擇立法項(xiàng)目即立法對(duì)象時(shí)，充分考慮立法的機(jī)會(huì)成本，不能一味簡單地按照首長的意志將地方黨委政府的意志或政策文件規(guī)范化和法定化。農(nóng)村環(huán)境立法要充分考慮立法多導(dǎo)致的社會(huì)資源的重新分配是否合理，要對(duì)稀缺的立法資源進(jìn)行科學(xué)的選擇和合理配置，將其分配給能使有限資源價(jià)值最大化的主體。[7]P95

(二)建立高效率的農(nóng)村環(huán)境管理體制

管理學(xué)認(rèn)為“系統(tǒng)專門化才能 增長管理效率”，即管理系統(tǒng)的專門化和管理體制 單一的權(quán)力機(jī)構(gòu)，有助于減少?zèng)Q策和辦事過程中 的消耗，可以增長效率，克服無責(zé)任性和混亂性。[8]P17新的環(huán)保法對(duì)農(nóng)村環(huán)境體制改革有新的規(guī)定，要求將鄉(xiāng)、鎮(zhèn)級(jí)政權(quán)為農(nóng)村環(huán)境保護(hù)提供公共服務(wù)，提升農(nóng)村環(huán)境綜合治理，填補(bǔ)了現(xiàn)行環(huán)境法在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府的管理真空。筆者認(rèn)為我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量多，如果環(huán)保部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立專門的環(huán)保機(jī)構(gòu)可能成本太大，效率低下，可以參照林業(yè)管理，在縣級(jí)行政區(qū)內(nèi)分區(qū)域設(shè)立環(huán)保派出機(jī)構(gòu)，一個(gè)派出機(jī)構(gòu)分管幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這樣既打破各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地方保護(hù)主義，又能加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)督管理，同時(shí)減少行政成本，提高效率。同時(shí)，建立農(nóng)村最基層的環(huán)保自治或合作機(jī)制，如，2008年全國首家農(nóng)村環(huán)保合作社在湖南長沙縣果園鎮(zhèn)成立，后在全縣范圍內(nèi)推開。合作社通過從村民手中回購垃圾并給予補(bǔ)貼的方式，引導(dǎo)農(nóng)民分類垃圾：農(nóng)戶自行處理有機(jī)可降解垃圾，保潔員回收可利用垃圾，合作社無害化處理不可降解和有毒有害垃圾。這種農(nóng)村環(huán)保合作自治結(jié)合農(nóng)民自籌資金和政府有限補(bǔ)貼資金，以最小的成本治理農(nóng)村環(huán)境，同時(shí)合理利用了農(nóng)村富余勞動(dòng)力。

但是，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的專業(yè)部門管理又存在部門分治、政出多門的積弊，其會(huì)使環(huán)境管理效率大打折扣：各部門環(huán)境保護(hù)措施不協(xié)調(diào)，出現(xiàn)環(huán)保區(qū)域性失調(diào)，有的區(qū)域過渡環(huán)保投資，有的區(qū)域成為“被政府環(huán)保遺忘的角落”，為此，應(yīng)建立或強(qiáng)化環(huán)保協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌各環(huán)保職能機(jī)構(gòu)間的信息溝通，協(xié)調(diào)職權(quán)摩擦和缺位，最大程度地降低各環(huán)保職能部門間的協(xié)調(diào)成本，增強(qiáng)最大區(qū)域性的環(huán)保效益。同時(shí)，完善環(huán)保規(guī)劃，在掌握區(qū)域整體環(huán)保信息基礎(chǔ)上統(tǒng)籌安排，避免不同環(huán)保職能機(jī)構(gòu)對(duì)同一地區(qū)的重復(fù)過度的環(huán)保投資導(dǎo)致區(qū)域間的環(huán)保投資肥瘦不均，提升區(qū)域整體性環(huán)保效率。

(三)建立農(nóng)村環(huán)保資源的高效利用和配置機(jī)制

新環(huán)保法打造了一部史上最嚴(yán)厲的環(huán)境保護(hù)法，同時(shí)，對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)給予強(qiáng)力推進(jìn)，然而，在新環(huán)保法實(shí)施前夕，大量學(xué)者認(rèn)為這部環(huán)保法的實(shí)施面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)，這種考驗(yàn)是多方面的，包括機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡科學(xué)、環(huán)保執(zhí)法易受干預(yù)、職責(zé)追究難以實(shí)現(xiàn)、公眾參與難以保障等，[9]P27其中對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)而言，實(shí)施的難度更大：農(nóng)村是整個(gè)國家環(huán)境污染的最終兜底承受者，而農(nóng)村面積之大、主體之多、環(huán)保內(nèi)容之廣是任何行政管理不可比擬的，同時(shí)，農(nóng)村環(huán)保資源極度有限，農(nóng)業(yè)資本積累少，環(huán)保民間投資微乎其微，而政府財(cái)政轉(zhuǎn)移有限。可見，實(shí)施農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的物質(zhì)基礎(chǔ)在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的今天仍然捉襟見肘，如果沒有好的治理理念和制度保障，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法便會(huì)成為空中樓閣和水中月鏡中花，糾正失衡的城鄉(xiāng)環(huán)境正義理想終會(huì)落空。而要用有限的環(huán)保資源實(shí)現(xiàn)廣泛的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，其必然的趨勢就是培養(yǎng)農(nóng)村環(huán)境治理的效率觀，樹立農(nóng)村環(huán)境治理的效率理念，構(gòu)建環(huán)保資源高效利用的系列制度。

1. 建立區(qū)域環(huán)境保護(hù)設(shè)施共享制度。要發(fā)揮有限環(huán)保資金的最大環(huán)境效益，就是要充分利用環(huán)保資源，不能為了完成管理任務(wù)只建不管，只建不用，浪費(fèi)有限資源?，F(xiàn)在很多地方政府為了完成形式上的環(huán)保建設(shè)任務(wù)，建設(shè)了大量的污染處理設(shè)施不運(yùn)行，只為應(yīng)付上級(jí)檢查，或者沒有規(guī)劃地隨意建設(shè)，環(huán)保設(shè)備運(yùn)行效率低下。要改變這種低效運(yùn)行局面，必須建立環(huán)保設(shè)備共享機(jī)制，不能按照行政區(qū)劃建設(shè)環(huán)保設(shè)施，要按照自然區(qū)域，按照人口或污染處理的需要建設(shè)環(huán)保設(shè)施，設(shè)施運(yùn)營按照市場機(jī)制運(yùn)行或按照處理數(shù)量多少由政府補(bǔ)貼等。為此，在農(nóng)村的污水處理廠、垃圾處理場的建設(shè)要合理布局，不能按照行政區(qū)劃普遍開花地?zé)o序建設(shè)，浪費(fèi)有限的環(huán)境保護(hù)資金。

農(nóng)村飲用水源地建設(shè)就是重要例子，農(nóng)村飲用水源地劃分要合理，要按照自然區(qū)域的特點(diǎn)合理布局，有的地方一個(gè)縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有自己的飲用水源地，尤其在平原地區(qū)，這種劃分方式浪費(fèi)了大量的土地資源，嚴(yán)重制約了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。為了充分利用飲用水源，打破固有的城鄉(xiāng)二元分割的模式，應(yīng)當(dāng)建立城鄉(xiāng)飲用水源“共建、共用、共護(hù)”的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式，以集中式飲用水源地為中心，同等地向周邊城鄉(xiāng)供水。離城市較遠(yuǎn)的農(nóng)村，可以建立小型集中式飲用水源地。偏遠(yuǎn)的分散居住的農(nóng)村可以建立分散式飲用水源地。建立這種城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的飲用水源地，可以最少的水源地資源供給最大多數(shù)的城鄉(xiāng)居民，同時(shí)，也便于環(huán)保機(jī)構(gòu)集中管理。環(huán)境保護(hù)設(shè)施共享制度極大地提高了農(nóng)村環(huán)保資源的利用效率。

2. 建立農(nóng)村工業(yè)污染集中治理制度。隨著我國的產(chǎn)業(yè)升級(jí)，很多企業(yè)在發(fā)達(dá)地區(qū)和城市生存困難，紛紛轉(zhuǎn)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)和農(nóng)村，農(nóng)村的工業(yè)企業(yè)不斷增加，而且都是高污染產(chǎn)業(yè)，這對(duì)我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化有極大的推動(dòng)作用，但是，其為雙刃劍，其給農(nóng)村帶來的污染也不可小覷。為此，在農(nóng)村要建立工業(yè)集中區(qū)制度，所有工業(yè)企業(yè)必須進(jìn)入集中區(qū)，所有工業(yè)企業(yè)污水、廢氣和固廢進(jìn)行要集中處理，這種集中處理提升了污染治理水平、降低了污染物治理成本和監(jiān)測執(zhí)法成本。集中處理工業(yè)一般較為先進(jìn)，有訓(xùn)練有素的專業(yè)人員操作，治理效果好。集中處理具有規(guī)?；б妫苊庵貜?fù)投資，降低處理費(fèi)用，分擔(dān)環(huán)保成本。[10]P88同時(shí)也提升了環(huán)保部門監(jiān)管效率，監(jiān)管一個(gè)排污口比監(jiān)管多個(gè)排污口簡便高效得多。然而，我國《水污染防治法》中沒有工業(yè)廢水集中治理的法律依據(jù)，只有關(guān)于“城市污水集中處理”的相關(guān)規(guī)定，而環(huán)保部解釋城市污水是指城市生活污水，不包括城市工業(yè)廢水。其中的相關(guān)優(yōu)惠政策得不到適用，更談不上農(nóng)村工業(yè)廢水集中處理了，因此，我國應(yīng)當(dāng)對(duì)城鄉(xiāng)工業(yè)集中處理做出法律規(guī)范。

3. 建立農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行制度。 農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)是通過農(nóng)業(yè)投入設(shè)定來影響其污染物的產(chǎn)生，對(duì)不可避免的污染物進(jìn)行再利用或無害化處理。主要體現(xiàn)在：其一是農(nóng)田富營養(yǎng)物的管控，對(duì)某一區(qū)域農(nóng)田作物制定施肥計(jì)劃，合理確定營養(yǎng)源和施肥率，合理安排施肥時(shí)間和施肥方法等。其二是農(nóng)藥除草劑管理，建立一種常態(tài)用藥規(guī)范：只有在其他措施無效時(shí)方能用藥；必須用藥時(shí)，要考慮農(nóng)藥的毒性、殘留量和流失率等，評(píng)估土壤特征和農(nóng)藥使用方法，確保農(nóng)藥殘留低，流失少。其三是養(yǎng)殖業(yè)污染管控，規(guī)范牧業(yè)和漁業(yè)的養(yǎng)殖方法和技術(shù)，

4. 建立農(nóng)業(yè)面源污染排放權(quán)交易制度。 污染排放權(quán)交易制度最早產(chǎn)生的動(dòng)機(jī)就是為了減少污染控制成本，提高環(huán)境治理效率，其也最早運(yùn)用于工業(yè)點(diǎn)源污染排放權(quán)交易，但是，作為一種新型的環(huán)境保護(hù)制度，如果能夠被運(yùn)用于農(nóng)業(yè)面源污染的防治，將會(huì)使農(nóng)村面源污染防控進(jìn)入一個(gè)新的時(shí)代。引入面源污染交易后，排放權(quán)交易制度既可以用于點(diǎn)源污染和面源污染間的排放權(quán)交易，又可以運(yùn)用于面源污染之間的權(quán)利交易。這種交易可以減少工業(yè)污染和農(nóng)業(yè)污染的治理成本，并使總成本最小化，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)面源污染治理的效率大幅提升。[11]P40美國是這種權(quán)利交易制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐的開山者，該制度存在的前提條件是：面源污染具有可監(jiān)測性以及面源污染被納入總量控制目標(biāo)體系，前者屬于技術(shù)條件，后者屬于法律或政策條件。在工業(yè)點(diǎn)源污染和農(nóng)業(yè)面源污染間進(jìn)行排放權(quán)交易，可為農(nóng)業(yè)面源污染治理籌措大量資金，同時(shí)降低污染治理的總成本。由于，農(nóng)業(yè)面源污染治理成本存在差異，合適條件下，面源污染之間也可以進(jìn)行排放權(quán)交易，例如，不同的畜禽養(yǎng)殖場、農(nóng)田或水產(chǎn)養(yǎng)殖間，這種交易可促進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)革新，降低成本，提高面源污染治理效率，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。

(四)建立高效率的城鄉(xiāng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，城市或發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)施產(chǎn)業(yè)升級(jí)，很多工業(yè)企業(yè)尤其是污染企業(yè)轉(zhuǎn)移至欠發(fā)達(dá)地區(qū)和農(nóng)村，這是充分利用環(huán)境容量資源的一種效率行為，但是，為了實(shí)現(xiàn)公平公正起見，城市應(yīng)當(dāng)向農(nóng)村提供適度的生態(tài)補(bǔ)償。我國近年在地方也嘗試過， 然而不同的補(bǔ)償方式具有不同的環(huán)境效果，例如現(xiàn)金補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、技術(shù)(智力)補(bǔ)償、政策補(bǔ)償或其組合等。從生態(tài)補(bǔ)償?shù)男Ч嵌瓤梢詫⑸鷳B(tài)補(bǔ)償分為“輸血型”生態(tài)補(bǔ)償和“造血型”生態(tài)補(bǔ)償，對(duì)農(nóng)村的財(cái)政支付或物質(zhì)供給原則上屬于“輸血型”生態(tài)補(bǔ)償，并且是“外部輸血”，其對(duì)農(nóng)村地區(qū)的自我積累和自我發(fā)展并無多大促進(jìn)，相反，促進(jìn)了農(nóng)村或農(nóng)民對(duì)這種輸血的依賴，造成了農(nóng)民缺乏生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理的原動(dòng)力和支撐力，一旦輸血停止，相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)活動(dòng)就停止。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)境正義，農(nóng)民能力的增強(qiáng)至關(guān)重要，阿瑪?shù)賮啞ど?jīng)指出：能力的增強(qiáng)是走向分配正義的內(nèi)因，作為道德主體，人自身能力的增強(qiáng)既關(guān)系到效率的提高和生產(chǎn)力的發(fā)展，又關(guān)系到人的尊嚴(yán)……，而物品資金的投入是外部的、暫時(shí)的和工具性的。相反，在資金有限的條件下，技術(shù)、教育以及職能培訓(xùn)的軟輸出更重要 ，只有這樣，才能使農(nóng)民充分發(fā)揮潛能和主觀能動(dòng)性，形成造血或自我發(fā)展的機(jī)制，為此，我國應(yīng)該摒棄傳統(tǒng)的將生態(tài)補(bǔ)償只是理解為“輸血”而忽略“造血”功能的做法，通過多渠道拓展生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑煅寄?，以從根本上提升農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的主體能力，這樣才能逐步提高農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的效率，否則將會(huì)越補(bǔ)償越貧困，環(huán)境越惡化。農(nóng)村造血生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)著重如下方面：

1. 提高農(nóng)民的文化水平，加大農(nóng)村的環(huán)保宣傳。意識(shí)是行為的先導(dǎo)，提高農(nóng)民的文化水平，至少可以閱讀農(nóng)藥化肥殺蟲劑等的使用說明和環(huán)保要求。同時(shí)，加大對(duì)農(nóng)民的環(huán)保宣傳，使他們認(rèn)識(shí)到農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的重要性和緊迫性，認(rèn)識(shí)農(nóng)民自身的環(huán)境保護(hù)使命。新的《環(huán)保法》第33條規(guī)定加大在農(nóng)村對(duì)新技術(shù)的推廣和使用。尤其是農(nóng)藥、化肥、除草劑、殺蟲劑等相關(guān)技術(shù)的推廣關(guān)涉到農(nóng)業(yè)面源污染的控制的成敗。

2. 為農(nóng)村、農(nóng)民提供能力補(bǔ)償。僅有簡單的資金援助，不能從根本上解決農(nóng)村的環(huán)保問題，所以，對(duì)農(nóng)村的生態(tài)補(bǔ)償要改變以救濟(jì)式扶貧到以環(huán)境技術(shù)援助、轉(zhuǎn)讓為主的開發(fā)式協(xié)助。特別是產(chǎn)業(yè)化升級(jí)后的工業(yè)企業(yè)向農(nóng)村大量轉(zhuǎn)移，而這種企業(yè)大都是技術(shù)含量低、高污染的企業(yè)，為此，要加大對(duì)這些工業(yè)企業(yè)的環(huán)保技術(shù)轉(zhuǎn)讓或扶持。 為農(nóng)民提供生產(chǎn)技能培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)以及各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)償，目的是為農(nóng)民提供相應(yīng)的、可持續(xù)的發(fā)展機(jī)會(huì)，通過拓展自身能力實(shí)現(xiàn)“發(fā)展與環(huán)保”的統(tǒng)一，這種補(bǔ)償相對(duì)于“事倍功半”的“輸血型”補(bǔ)償，具有“事半功倍”的效率。

3. 對(duì)農(nóng)村綠色生產(chǎn)方式進(jìn)行專項(xiàng)補(bǔ)償。為了促進(jìn)農(nóng)民的土地利用方式向低強(qiáng)度、低污染的利用方式轉(zhuǎn)變，為綠色農(nóng)業(yè)、有機(jī)農(nóng)耕等提供生態(tài)補(bǔ)償，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)休閑服務(wù)業(yè)等發(fā)展。

4. 建設(shè)全面的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)信息平臺(tái)。農(nóng)村與城市的重要差別在于農(nóng)村面積大、信息閉塞、交通不便。所以，廣泛采集農(nóng)村環(huán)境信息，是農(nóng)村環(huán)保科學(xué)決策的前提。農(nóng)村工業(yè)分布，農(nóng)藥、化肥使用地分布、使用量數(shù)據(jù)等，農(nóng)村飲用水源地分布等重要信息要建立數(shù)據(jù)庫，使農(nóng)村環(huán)保具有科學(xué)依據(jù)。

5. 建立農(nóng)村環(huán)保資金援助的多元化機(jī)制。農(nóng)村環(huán)保需要大量的資金投入，僅有的政府財(cái)政供給算是杯水車薪，要建立更廣泛的資金援助渠道，如財(cái)政擔(dān)保、無息貼息貸款、稅收減免等，還可以建立“異地開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償”的新機(jī)制，城市在農(nóng)村建立工業(yè)園，同時(shí)，給農(nóng)村生態(tài)補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)等。[12]P181

生態(tài)補(bǔ)償是現(xiàn)實(shí)城鄉(xiāng)環(huán)境正義糾偏的重要方式，但是如何實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償既達(dá)到城鄉(xiāng)公正的目的，又要提供環(huán)境效率：以“四量”有限的生態(tài)補(bǔ)償撬動(dòng)廣袤農(nóng)村復(fù)雜繁重的生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理的“千斤” 重任，才是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建的難點(diǎn)。先行的生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)注重了補(bǔ)償?shù)恼x價(jià)值，忽略了效率價(jià)值。這種忽略影響了農(nóng)村保護(hù)的積極性和能力建設(shè)，反而使城鄉(xiāng)環(huán)境正義價(jià)值得不到實(shí)現(xiàn)。

(五)在農(nóng)村重要領(lǐng)域建立生態(tài)環(huán)境“保護(hù)優(yōu)先”的制度約束

2012年5月，周申賢部長在全國環(huán)境保護(hù)部際聯(lián)系會(huì)議暨松花江流域水污染防治工作會(huì)議上，國家要在流域污染治理的同時(shí)，開始優(yōu)先保護(hù)水質(zhì)良好和生態(tài)脆弱的江河湖泊。這標(biāo)志著我國環(huán)境保護(hù)開始在個(gè)別領(lǐng)域由污染防治為主向風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防為主的轉(zhuǎn)變，[13]P16雖然這種優(yōu)先保護(hù)政策針對(duì)湖泊保護(hù)，但是，它代表了一種環(huán)境保護(hù)及其立法的基本走向，這是我國環(huán)境保護(hù)多年經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，也是環(huán)境效率價(jià)值的必然追求使然。從我國近年來的環(huán)境治理實(shí)踐看，很多領(lǐng)域走的是“污染后的治理”，然而，環(huán)境科學(xué)和世界大多數(shù)國家的環(huán)保實(shí)踐表明：污染易、治理難、破壞易、恢復(fù)難，原因在于生態(tài)環(huán)境的不可逆轉(zhuǎn)性，有的根本不存在“后治理” ，即使存在后治理，也是成本高昂。但是，從保護(hù)的角度來看，環(huán)保的前途會(huì)是另一番天空。從環(huán)境法律效率價(jià)值導(dǎo)向而言，就一個(gè)已經(jīng)被污染的環(huán)境治理對(duì)象，采取治理的成本付出非常高，而且效果甚微；而保護(hù)一個(gè)未被污染和破壞或污染程度不高的環(huán)境，付出的成本會(huì)小得多且效果明顯。因此，在環(huán)保投入成本有限的前提下，將成本投入到優(yōu)質(zhì)環(huán)境的保護(hù)顯然是理性的。在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)中，這種保護(hù)優(yōu)先的理念在很多領(lǐng)域大有指導(dǎo)意義。首先，土壤保護(hù)立法要以保護(hù)優(yōu)先，王樹義教授主張，土壤立法要以《中華人民共和國土壤保護(hù)法》為名稱，不宜沿襲水污染防治法、固體廢物污染環(huán)境防治法、大氣污染防治法的立法名稱而采用《中華人民共和國土壤污染防治法》，其認(rèn)為土壤保護(hù)存在“1:10:100”理論，即保護(hù)土壤需要一元錢的話，防控土壤污染需要10元錢，而修復(fù)被污染的土壤則需要100元錢，在農(nóng)村環(huán)保投入有限的情況下，顯然保護(hù)未被污染的土壤不被污染是最理性最效率的選擇，這是環(huán)境保護(hù)理念的思維轉(zhuǎn)向，變消極被動(dòng)的應(yīng)對(duì)填補(bǔ)為積極主動(dòng)的防患未然，求增量而非僅僅保存量。故王樹義教授盡力主張我國土壤立法要樹立保護(hù)優(yōu)先的理念。在農(nóng)村生態(tài)建設(shè)、自然保護(hù)、飲用水源地保護(hù)、湖泊江河濕地等重要生態(tài)資源均可實(shí)施優(yōu)先保護(hù)。在當(dāng)前工業(yè)化和城鎮(zhèn)化背景下，對(duì)農(nóng)村重要生態(tài)環(huán)境資源優(yōu)先保護(hù)具有得天獨(dú)厚的歷史機(jī)遇，城鎮(zhèn)化可以將廣大的農(nóng)村人口集聚城鎮(zhèn)，為自然生態(tài)的休養(yǎng)生息騰出空間。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)優(yōu)先的制度保障不同于工業(yè)污染治理的制度保障。實(shí)現(xiàn)保護(hù)優(yōu)先的理念必須以制度保障：首先，建立主體功能區(qū)劃制度，對(duì)農(nóng)村國土進(jìn)行功能分工和劃分，劃定禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)，將農(nóng)村工業(yè)集中到有限的集中區(qū)內(nèi)，當(dāng)前的退耕還林制度就體現(xiàn)了這種理念。同時(shí)，環(huán)境功能區(qū)、生態(tài)功能區(qū)制度都是保護(hù)理念的硬化。其次，我國應(yīng)當(dāng)建立環(huán)境地役權(quán)制度，環(huán)境地役權(quán)制度在美國實(shí)施多年，它將環(huán)境保護(hù)和土地開發(fā)之間的矛盾協(xié)調(diào)到雙贏的境地，尤其是對(duì)自然生態(tài)的保護(hù)，效果顯著，我國幾乎沒有這種實(shí)踐，我國的生態(tài)補(bǔ)償制度與之有一定的功能相似之處，但是生態(tài)補(bǔ)償沒有以權(quán)利的形式體現(xiàn)，也沒有使利益確定化，補(bǔ)償利益一般到地方政府或集體，沒有具體落實(shí)到個(gè)體，影響環(huán)境保護(hù)積極性。在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)境正義糾偏的新的環(huán)保歷史進(jìn)程中，保護(hù)農(nóng)村現(xiàn)有的良好環(huán)境不被繼續(xù)破壞可能是最經(jīng)濟(jì)、最具效率的理性選擇，在新環(huán)境保護(hù)法頒布后，各地方、各部門出臺(tái)的具體實(shí)施法規(guī)或政策亟待樹立這種保護(hù)優(yōu)先的立法理念。

五、小結(jié)

當(dāng)前城鄉(xiāng)環(huán)保差異日益擴(kuò)大，上升到法學(xué)理論的高度就是城鄉(xiāng)環(huán)境正義失衡。然而從歷史的高度去審視這種差異，在當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)條件下，這種城鄉(xiāng)環(huán)保有別的法律和政策也是追求效率價(jià)值的歷史必然。正義價(jià)值和效率價(jià)值是相伴而生，在特定歷史時(shí)期追求效率價(jià)值時(shí)要有最低的公平正義價(jià)值的考量，在回歸正義價(jià)值時(shí)，不能丟棄效率價(jià)值的制衡。新《環(huán)境保護(hù)法》關(guān)注城鄉(xiāng)環(huán)境正義失衡的糾正，然而，在有限的環(huán)保資源配置到如此廣闊的農(nóng)村，如果不講效率，如同撒潑胡椒面，新的環(huán)境保護(hù)法對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的立法目的終難實(shí)現(xiàn)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 顧培東. 效益：當(dāng)代法律的一個(gè)基本價(jià)值目標(biāo)——兼評(píng)西方法律經(jīng)濟(jì)學(xué)[J]. 中國法學(xué),1992,3.

[2] [法]波斯納. 法律經(jīng)濟(jì)方法[J].得克薩斯法學(xué)評(píng)論,1975.

[3] 秦策. 法律價(jià)值目標(biāo)的沖突與選擇[J].法律科學(xué),1998,3.

[4] 廖正君. 公平正義與城鄉(xiāng)生態(tài)文明制度建設(shè)[J]. 經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊, 2012,1.

[5] 王秀紅. 效率與公平——論環(huán)境法價(jià)值的沖突與協(xié)調(diào)[J]. 廣西社會(huì)科學(xué), 2005,7.

[6] 王樹義等. 回歸城鄉(xiāng)正義：新環(huán)境保護(hù)法加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村環(huán)境的保護(hù)[J]. 環(huán)境保護(hù),2014,10.

[7] D.D. Raphael. Justice and Liberty[M]. Athloner Press, 1980.

[8] 汪斌. 環(huán)境法的效率價(jià)值[J]. 當(dāng)代法學(xué),2002,3.

[9] 常紀(jì)文. 新環(huán)境保護(hù)法：史上最嚴(yán)但實(shí)施最難[J]. 環(huán)境保護(hù), 2014,10.

[10] 崔俊華等. 國外工業(yè)廢水集中處理的典型模式[J]. 中國給水排水, 2002,8.

[11] 李志勇等. 排放權(quán)交易應(yīng)用于農(nóng)業(yè)面源污染控制研究[J]. 環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展, 2012,5.

[12] 鈄曉東. 論環(huán)境法功能之進(jìn)化[M]. 北京： 科學(xué)出版社，2008.

[13] 呂忠梅. 環(huán)境法視野下的“良好湖泊優(yōu)先保護(hù)”[J]. 環(huán)境保護(hù),2012,14.