呂忠梅

(湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖北 武漢 430205)

2014年4月24日十二屆人大常委會八次會議通過了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法修訂案》(以下簡稱《修訂案》)，這部法律是在1989年頒行的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》基礎(chǔ)上進(jìn)行的修訂。這部號稱“史上最嚴(yán)厲環(huán)保法”的法律將于2015年1月1日實(shí)施。法律正確實(shí)施的前提，是對法律本身的正確理解，其中最重要的是對立法過程以及制度選擇背景及條件的把握。35年的《環(huán)境保護(hù)法》制定之路，伴隨著中國在成為世界工廠的同時(shí)，卻讓生態(tài)產(chǎn)品成為了最為稀缺的產(chǎn)品的過程；也見證了中國成為世界上第二大經(jīng)濟(jì)體的同時(shí)，讓生態(tài)環(huán)境成為了與發(fā)達(dá)國家最大的差距的現(xiàn)實(shí)。25年的《環(huán)境保護(hù)法》修訂過程，關(guān)于法律是否修訂以及如何修訂的爭論，雖然受到了國際環(huán)境保護(hù)思潮的影響，但更多的是中國真正實(shí)現(xiàn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的艱難選擇。因此，以歷史的角度觀察和梳理環(huán)境保護(hù)法的制定及修改過程，對于《修訂案》的正確實(shí)施，具有重大意義。

一、《環(huán)境保護(hù)法》的前世：從試行法到正式法

生態(tài)環(huán)境問題，是人類社會進(jìn)入近代以來面臨的重大生存危機(jī)。中國作為地球家族的成員，不可能做到實(shí)際上也沒有做到“獨(dú)善其身”。自新中國成立以來，一直遭遇著生態(tài)環(huán)境問題的困擾，我國的環(huán)境立法正是在國際環(huán)境保護(hù)運(yùn)動的影響下、伴隨人們對環(huán)境問題的認(rèn)識不斷深入而逐漸起步并不斷發(fā)展的。

(一)1949年——1979年：環(huán)境立法起步階段

新中國成立之初，國家百廢待興，由于缺乏經(jīng)濟(jì)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，制定的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇宏觀決策一度出現(xiàn)政策偏差，粗放型、資源型工業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，人口增長控制失調(diào)，城市基礎(chǔ)設(shè)施落后，形成并積累了一些難以逆轉(zhuǎn)的生態(tài)環(huán)境破壞問題。

1957年以后，中國與蘇聯(lián)的關(guān)系惡化，為了走中國自己的發(fā)展道路，實(shí)行了“趕超英美”、自力更生、艱苦奮斗的發(fā)展方針和“閉關(guān)鎖國”的對外政策。先是采取 “大躍進(jìn)”方式，全民大辦鋼鐵，導(dǎo)致“小鋼鐵”遍地開花，生產(chǎn)粗放、技術(shù)落后，沒有采取任何污染控制措施，濃煙滾滾、污水橫流、渣滓遍地，污染情況日益嚴(yán)重。亂挖濫采礦產(chǎn)資源，嚴(yán)重破壞植被、破壞地貌和景觀、生物資源遭受劫難，造成生態(tài)平衡的破壞，使我國的環(huán)境污染和生態(tài)破壞矛盾凸顯。

“文革”時(shí)期，在“破除一切封、資、修”、“抓革命，促生產(chǎn)”、“備戰(zhàn)備荒”的理念下，中國的環(huán)境污染和破壞達(dá)到了觸目驚心的程度：工業(yè)上片面追求高產(chǎn)值帶來資源能源大量浪費(fèi)和嚴(yán)重環(huán)境污染；大興“五小”工業(yè)卻不采取環(huán)境保護(hù)措施導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量迅速惡化；“三線”建設(shè)把許多污染嚴(yán)重的工廠遷進(jìn)深山峽谷，造成污染向生態(tài)脆弱地區(qū)轉(zhuǎn)移卻又無法集中控制；不顧城市生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)，推進(jìn)“變消費(fèi)城市為生產(chǎn)城市”運(yùn)動，在文化古城建設(shè)重污染型工業(yè)，加重了環(huán)境污染的危害；推行“以糧為綱”的農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，毀林、毀牧、圍湖造田，嚴(yán)重破壞生態(tài)平衡，加劇生態(tài)惡性循環(huán)；更有人打著“革命”旗號，濫獵亂采野生珍稀動植物，肆意破壞風(fēng)景名勝，沖擊自然保護(hù)區(qū)、自然與文化遺址，導(dǎo)致許多珍稀動物瀕臨滅絕、大量的自然遺產(chǎn)嚴(yán)重破壞。與此同時(shí)，中國的人口迅速增長。經(jīng)歷了從1957年—1960年、1962—1972年兩個(gè)人口增長高峰期，人均耕地不斷減少，人均資源再度下降，迫使人們以更高的強(qiáng)度利用土地，不合理地開發(fā)資源。城鄉(xiāng)建設(shè)和農(nóng)村能源短缺，亂砍濫伐和毀林開荒；開墾草原、超載放牧，草原面積不斷縮小，草地退化，沙漠化現(xiàn)象日益嚴(yán)重；粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加速了礦產(chǎn)資源消耗。過度乃至掠奪式開發(fā)野生動植物資源使我國生物多樣性持續(xù)喪失，許多物種種群數(shù)量急劇減少。環(huán)境污染和生態(tài)破壞迅速蔓延，中國的環(huán)境問題由發(fā)生期上升到暴發(fā)期。

20世紀(jì)70年代，國際環(huán)境保護(hù)運(yùn)動如火如荼，在國際環(huán)境保護(hù)思潮的影響下，中國的環(huán)境保護(hù)開始起步。1972年6月，中國政府派環(huán)境代表團(tuán)出席了聯(lián)合國第一次人類環(huán)境會議。1973年8月，第一次全國環(huán)境保護(hù)會議召開，審視了中國環(huán)境污染和環(huán)境破壞的情況，通過了“全面規(guī)劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動手、保護(hù)環(huán)境、造福人民”的環(huán)境保護(hù)工作方針；擬定了《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定(試行草案)》。1973年11月，國家計(jì)委、國家建委、衛(wèi)生部聯(lián)合頒布《工業(yè)“三廢”排放試行標(biāo)準(zhǔn)》。1978年《憲法》明確宣示“國家保護(hù)環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害”(第11條第3款)。1979年9月13日，第五屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議原則通過了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法(試行)》(以下簡稱《試行法》)。

《試行法》在我國立法體系遠(yuǎn)未完備的背景下出臺，十分難得。它以環(huán)境保護(hù)專門法的形式出現(xiàn)，是我國環(huán)境立法的起點(diǎn)，影響了我國環(huán)境立法的整個(gè)進(jìn)程：

第一，立法理念先進(jìn)?！对囆蟹ā吩趪H環(huán)境保護(hù)運(yùn)動的影響下制定，吸收了當(dāng)時(shí)國際上先進(jìn)的環(huán)境保護(hù)理念，體現(xiàn)了限制經(jīng)濟(jì)活動保護(hù)環(huán)境的總體思路，體現(xiàn)了既防治污染又保護(hù)自然的“大環(huán)保理念”，并蘊(yùn)含著保護(hù)環(huán)境權(quán)及生態(tài)中心主義的環(huán)境保護(hù)理念。如：《試行法》在結(jié)構(gòu)上包括了“保護(hù)自然環(huán)境”(第二章)和“防治污染和其他公害”(第三章)兩大部分；立法任務(wù)是“為人民造成清潔適宜的生活和勞動環(huán)境，保護(hù)人民健康”(第2條)，將水資源保護(hù)目標(biāo)確定為“維持水質(zhì)良好狀態(tài)”(第11條)，等。

第二，立法定位模糊?！对囆蟹ā吩趯徸h時(shí)，原城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部部長李超伯代表國務(wù)院向全國人大常委會做了《關(guān)于<中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法(草案)>的說明》，指出這部法律主要是規(guī)定國家在環(huán)境保護(hù)方面的基本方針和基本政策，應(yīng)成為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基本法。但因?yàn)樵趯徸h過程中，常委們覺得草案不夠成熟，不宜正式實(shí)施，于是采取了“原則通過”并“試行”的方式，由此埋下了環(huán)境保護(hù)法的地位之爭的伏筆。這部在學(xué)界一直被認(rèn)為中國環(huán)境保護(hù)基本法的法律，[1]實(shí)際上存在著尷尬：從形式上看，《試行法》由全國人大常委會通過，在立法體系上不是基本法，其與相關(guān)法律的溝通和統(tǒng)領(lǐng)作用難以發(fā)揮；從內(nèi)容上看，《試行法》的制度設(shè)計(jì)具體且比較零散，與后來制定的環(huán)境單行法并無明確分工，也沒有體現(xiàn)基本法應(yīng)有的高度。

第三，立法技術(shù)不成熟?！对囆蟹ā吩诹⒎康谋硎觥⒄芾砺氊?zé)、法律責(zé)任制度、生效時(shí)間規(guī)定等方面都反映出明顯不足。內(nèi)容上也比較雜亂，比如規(guī)定了食品安全制度(第25條)，直接將環(huán)境保護(hù)的工作方針寫入法律(第4條)；等等。這些是人大常委會最終決定只能原則通過并“試行”的重要原因。

(二)1979——1989年：環(huán)境立法快速發(fā)展階段

改革開放以后，隨著經(jīng)濟(jì)增長，環(huán)境保護(hù)在國家經(jīng)濟(jì)社會生活中的重要性也被提到了一個(gè)新的高度。1983年末第二次全國環(huán)境保護(hù)會議召開，首次提出保護(hù)環(huán)境是一項(xiàng)基本國策。根據(jù)會議精神，1984年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于環(huán)境保護(hù)工作的決定》，明確提出：保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和自然環(huán)境破壞，是我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中的一項(xiàng)基本國策；[2]同年，還發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道企業(yè)環(huán)境管理的規(guī)定》。1985年，召了第一次全國城市環(huán)境保護(hù)工作會議；1988年，國務(wù)院環(huán)保委員會發(fā)布《關(guān)于城市環(huán)境綜合整治定量考核的決定》及《全國城市環(huán)境綜合整治定量考核實(shí)施辦法(試行)》。1989年，國務(wù)院召開第三次全國環(huán)境保護(hù)會議，提出要積極推行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制、城市環(huán)境綜合整治定量考核制、排放污染物許可證制、污染集中控制、限期治理、環(huán)境影響評價(jià)制度、“三同時(shí)”制度、排污收費(fèi)制度等8項(xiàng)環(huán)境管理制度?；敬_立了我國環(huán)境保護(hù)工作以城市為主、以工業(yè)污染控制為主的格局。

這一時(shí)期，社會主義法制建設(shè)實(shí)踐全面展開，中國特色社會主義法學(xué)理論體系研究由此奠基，[3]環(huán)境法理論研究發(fā)展迅速，環(huán)境立法進(jìn)入“快車道”：1983年制定《海洋環(huán)境保護(hù)法》，1984年制定《水污染防治法》和《森林法》，1985年制定《草原法》，1986年制定《礦產(chǎn)資源法》、《土地管理法》、《漁業(yè)法》，1987年制定《水污染防治法》，1988年制定《水法》，1987年制定《大氣污染防治法》。與此同時(shí)，對《試行法》的修訂工作列入立法日程，1980年，成立《環(huán)境保護(hù)法(試行)》修訂領(lǐng)導(dǎo)小組，聘請了北京大學(xué)、武漢大學(xué)、中國社科院、中國政法大學(xué)的專家學(xué)者組成專班，開始修法工作。修法工作幾經(jīng)波折，數(shù)度停頓，進(jìn)展十分緩慢，一個(gè)最重要的因素是對《試行法》定位的糾結(jié)，在環(huán)境保護(hù)單行法陸續(xù)出臺的情況下，是否有必要修改《試行法》，甚至對該法是否還有必要的存在，爭論從未停止。

這一時(shí)期，國務(wù)院進(jìn)行了兩次機(jī)構(gòu)改革，使環(huán)境保護(hù)行政管理體制一直處于變動狀態(tài)。我國于1973年成立環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(簡稱國環(huán)辦)；1982年，國務(wù)院第一次機(jī)構(gòu)改革時(shí)改建設(shè)部為城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部，下設(shè)環(huán)境保護(hù)局(為國環(huán)辦的辦事機(jī)構(gòu))；1984年更名為國家環(huán)境保護(hù)局，但依舊隸屬于城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部；1988年，國務(wù)院第二次機(jī)構(gòu)改革，將城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部改為城鄉(xiāng)建設(shè)部，將國家環(huán)境保護(hù)局獨(dú)立出來，成為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)(副部級)。國家環(huán)保局在變動過程中，面臨著職能定位及與工作領(lǐng)域確定的不斷調(diào)整，對《試行法》的修改工作也有一定的影響。

這一時(shí)期，國際環(huán)境保護(hù)運(yùn)動進(jìn)入相對低潮。以美國為代表的西方發(fā)達(dá)國家，反環(huán)保的聲音漸起，在90年代初發(fā)展成為能與環(huán)境保護(hù)主義相對抗的反環(huán)保主義，“明智的利用”運(yùn)動是其典型代表；[4]與之相對應(yīng)，政府推行自由主義經(jīng)濟(jì)政策，甚至公開宣稱反環(huán)境保護(hù)，并尋求各種方法消除或削弱環(huán)境管制。[5]P20這些思潮及政府政策，對中國的環(huán)境保護(hù)及立法均產(chǎn)生了不可忽視的影響。

1989 年12 月26日，七屆全國人大第十一次常委會通過了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》(以下簡稱《環(huán)保法》)，該法以《試行法》為基礎(chǔ)修改而成。原國家環(huán)保局局長曲格平在向全國人大常委會所做的《關(guān)于〈中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法(修改草案)〉的說明》中提出：在執(zhí)行中也發(fā)現(xiàn)《環(huán)保法(試行)》有不夠完善的地方，有些內(nèi)容也已不適應(yīng)當(dāng)前形勢發(fā)展的需要。主要是由于1982年《憲法》的實(shí)施，使立法依據(jù)發(fā)生了變化；《試行法》對許多在實(shí)踐中行之有效的制度沒有加以確認(rèn)；有些內(nèi)容已不適應(yīng)當(dāng)前形勢發(fā)展的需要?！董h(huán)保法(試行)》是試行法，應(yīng)當(dāng)在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，加以修改完善，作為正式法律施行。①

縱觀《環(huán)保法》的制定過程與內(nèi)容，可以發(fā)現(xiàn)國際國內(nèi)的多重因素，對這部法律的影響明顯，反映了我國當(dāng)時(shí)的環(huán)境保護(hù)政策、經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求以及國際環(huán)保思潮的狀況?？陀^而言，這部法律較之于《試行法》有了重大進(jìn)步：

第一，內(nèi)容更加科學(xué)。《環(huán)保法》堅(jiān)持了大環(huán)保的理念，并且增加了“改善環(huán)境”的規(guī)定，反映了現(xiàn)實(shí)需求；明確了環(huán)境監(jiān)管體制，對監(jiān)管部門、監(jiān)管職權(quán)的規(guī)定更加明確，克服了《試行法》政企不分的問題；建立了環(huán)境監(jiān)管的基本制度如環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境影響評價(jià)、三同時(shí)、排污申報(bào)、限期治理、排污收費(fèi)、防止污染轉(zhuǎn)移、環(huán)境應(yīng)急措施、法律責(zé)任等；初步建立了環(huán)境法律責(zé)任體系框架。

第二，立法技術(shù)顯著進(jìn)步。上個(gè)世紀(jì)八十年代興起并迅速發(fā)展的環(huán)境法學(xué)研究為制定《環(huán)保法》提供了理論支持，使其體系性顯著增強(qiáng)，制度規(guī)定和表述更加合理，與其他法律法規(guī)的關(guān)系也得到了考慮。

但是，《環(huán)保法》也存在著明顯的問題，其理念與制度一直廣受詬病。

第一，經(jīng)濟(jì)增長觀念主導(dǎo)?！董h(huán)保法》制定時(shí)，中國剛剛進(jìn)入經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展期，從政府到民間發(fā)展經(jīng)濟(jì)的沖動都十分強(qiáng)烈。環(huán)境保護(hù)雖然被提到了新的高度，但并不能改變我國發(fā)展經(jīng)濟(jì)的迫切要求，國際上逐漸興起反環(huán)保的思潮也起到了推波助瀾的作用?！董h(huán)保法》確立“使環(huán)境保護(hù)工作同經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展相協(xié)調(diào)”的目標(biāo)(第4條)，被學(xué)者們總結(jié)為協(xié)調(diào)發(fā)展的基本原則，[6]P157-164是典型的平衡環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思路，與“明智的利用”思潮具有一致性，其核心是要求環(huán)保順應(yīng)發(fā)展。這種思路實(shí)質(zhì)上部分否定了環(huán)境保護(hù)所追求的環(huán)境目標(biāo)純粹性，體現(xiàn)了“發(fā)展優(yōu)先”、“GDP導(dǎo)向”，是“退而求其次”的選擇。也是基于這個(gè)目標(biāo)，《環(huán)保法》刪除了《試行法》中創(chuàng)造“適宜”環(huán)境、維持水質(zhì)“良好”等提法，有環(huán)境目標(biāo)倒退之嫌。

第二，立法定位問題仍未解決。與《試行法》一樣，《環(huán)保法》在學(xué)界依然被認(rèn)為是環(huán)境保護(hù)基本法，[7]P183但否定觀點(diǎn)仍存[8]。其在立法效力層次、內(nèi)容的統(tǒng)領(lǐng)性上并無根本改觀，“無論在形式上還是內(nèi)容上都未達(dá)到基本法的要求”，[9]政府官員也認(rèn)為其基本法地位不突出[10]。

第三，部門立法、部分立法傾向明顯。部門立法的問題不在于部門參與立法，而在于“行政機(jī)關(guān)借助于立法的方式使部門利益‘合法化’”，[11]《環(huán)保法》也具有明顯的部門立法傾向，甚至被直指為“為環(huán)保局立法”。這一方面與上世紀(jì)80年代中國確定的環(huán)境保護(hù)任務(wù)有關(guān)，也與環(huán)境保護(hù)局剛成為獨(dú)立機(jī)構(gòu)需要顯示自身存在有關(guān)?？陀^上使《環(huán)保法》呈現(xiàn)出明顯的“為城市立法、為工業(yè)立法、為污染防治立法”的特征，為我國環(huán)境保護(hù)相對忽視農(nóng)村和農(nóng)業(yè)、輕視資源保護(hù)、市場機(jī)制與公眾參與嚴(yán)重不足埋下了伏筆。與此同時(shí)，在“為污染立法”的思維主導(dǎo)下，主要制度安排集中于污染控制，生態(tài)保護(hù)與預(yù)防原則基本沒有得到體現(xiàn)。理念的疏漏與重要制度的缺失，導(dǎo)致科學(xué)的環(huán)境保護(hù)體制、機(jī)制沒有真正形成，不能充分發(fā)揮法律的拘束力和強(qiáng)制力，這是造成中國目前環(huán)境污染和生態(tài)破壞嚴(yán)重的原因之一。

二、環(huán)境保護(hù)法的變身：一波三折修法路

從1989年《環(huán)保法》頒行，到2014年《修訂案》通過，25年修法路，跌宕起伏。其間經(jīng)歷了幾個(gè)重大變化：從環(huán)境保護(hù)法的存廢到確定基礎(chǔ)性法律地位；從“有限修改”到“全面修改”；從“為城市立法、為企業(yè)立法、為污染立法”到“為城鄉(xiāng)立法、為政府與企業(yè)立法、為生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法”。這些轉(zhuǎn)變的發(fā)生，既有經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段的影響，也是各界對解決“中國問題”需要“中國方案”共識的達(dá)成。值得重視的是，重大轉(zhuǎn)變均發(fā)生在十八大召開前后，這絕不僅僅是時(shí)間上的巧合。

(一)1990——2010年：從擱置到啟動修法

在《環(huán)保法》施行的25年中，國際國內(nèi)環(huán)境立法的“生態(tài)環(huán)境”出現(xiàn)了重大變化，尤其是在立法理念、立法宗旨、法制度的價(jià)值取向上發(fā)生了根本性變革。在國際上，可持續(xù)發(fā)展作為一種不同于傳統(tǒng)“人類中心主義”的新的發(fā)展觀，在“生態(tài)人類中心主義”的思維方式下，②明確提出了對現(xiàn)行法律進(jìn)行評估和制定新的符合“可持續(xù)發(fā)展”要求的法律的要求③，可持續(xù)發(fā)展及其要求得到了世界各國的廣泛認(rèn)同與接受。在中國，建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制作為中國未來發(fā)展的目標(biāo)載入憲法，“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”也成為了憲法所確定的治國方略；執(zhí)政黨更是明確提出了與可持續(xù)發(fā)展旨趣一致的科學(xué)發(fā)展觀，宣示要建設(shè)“法治政府”。這些都是當(dāng)年《環(huán)保法》制定時(shí)不可能達(dá)到的認(rèn)識。這些認(rèn)識對中國的今天與未來具有決定意義，它們意味著新的生產(chǎn)方式與生活方式、新的倫理道德、新的世界觀與方法論，更意味著全新的立法理念、立法原則、立法模式、制度體系。

耐人尋味的是：《環(huán)保法》在20年前就被納入人大的修法議程，全國人大常委會曾于1995、1996、2006 年三次組織對《環(huán)保法》執(zhí)行情況進(jìn)行專門檢查，并且在提交的報(bào)告中都建議要加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)立法，有的報(bào)告還明確提出要修改《環(huán)保法》④。全國人大環(huán)資委更是多次對《環(huán)保法》執(zhí)法情況進(jìn)行調(diào)研，但多年來，卻一直被以“修改條件、時(shí)機(jī)不成熟，認(rèn)識尚不一致”等理由擱置。[12]

有人認(rèn)為，《環(huán)保法》是一部形式意義上的法律文件，有或沒有無關(guān)緊要，沒有必要?jiǎng)谏褓M(fèi)力的去討論；更沒有必要大動干戈，讓所有人都來參與爭論，立法機(jī)關(guān)自己決定足矣。表面看來，這是關(guān)于一部法律文件是否有必要存在的分歧，具體對象特指《環(huán)保法》，如果止步于此，爭論似有小題大做之嫌，一部法律文件是否存在并不會引發(fā)“地震”或“颶風(fēng)”，也不足以摧毀中國的環(huán)境保護(hù)事業(yè)。但透過表面現(xiàn)象，便不難發(fā)現(xiàn)：它不僅是一部法律文件的存廢之爭，其實(shí)質(zhì)是對環(huán)境法的根本認(rèn)識以及如何理解和實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的問題。⑤

在學(xué)術(shù)界也有人認(rèn)為，我國已經(jīng)對環(huán)境保護(hù)的單行法進(jìn)行了修訂，有的甚至多次修訂，⑥不僅及時(shí)總結(jié)了實(shí)踐中成熟的環(huán)境保護(hù)經(jīng)驗(yàn)，而且吸收了一些國外的先進(jìn)制度，各項(xiàng)制度都更加成熟，《環(huán)保法》因?yàn)闇笥趩涡蟹ǘチ舜嬖诘睦碛?；因此，《環(huán)保法》應(yīng)被廢止。

有人認(rèn)為，主張廢止《環(huán)保法》的觀點(diǎn)是對環(huán)境基本法的地位與功能認(rèn)識不足、沒有厘清基本法與單行法的關(guān)系而造成的誤解。[9]從理論上看，環(huán)境基本法是一個(gè)國家制定的全面調(diào)整環(huán)境社會關(guān)系的法律文件，它與就某一環(huán)境問題的解決或者規(guī)范某一類具體的環(huán)境社會關(guān)系的單行立法具有很大的不同。環(huán)境基本法是“保護(hù)環(huán)境的國家基本章程”。如《國家環(huán)境政策法》，它在美國環(huán)境法體系中的地位主要是由其性質(zhì)和作用決定的。就其性質(zhì)而言，它是一部從宏觀方面調(diào)整國家基本政策的法律，它對一切聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)補(bǔ)充了保護(hù)環(huán)境的法律義務(wù)和責(zé)任，以統(tǒng)一的國家環(huán)境政策、目標(biāo)和程序改變了行政機(jī)關(guān)在環(huán)境保護(hù)問題上的各行其是、消極渙散的局面。就其作用而言，它規(guī)定的環(huán)境影響評價(jià)程序迫使行政機(jī)關(guān)把對環(huán)境價(jià)值的考慮納入決策過程，改變了行政機(jī)關(guān)忽視環(huán)境價(jià)值的行政決策方式。它在美國歷史上第一次為行政機(jī)關(guān)正確對待經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)兩方面利益和目標(biāo)創(chuàng)造了內(nèi)部和外部的條件。由于國家《環(huán)境政策法》的特殊性質(zhì)和作用，同其他的環(huán)境法律相比，它在美國環(huán)境法體系中顯然處于更高的位置。[13]P243可以說環(huán)境基本法是在人類面臨嚴(yán)重的環(huán)境問題，重新審視人類與環(huán)境的關(guān)系，選擇新的生產(chǎn)方式和生活方式的產(chǎn)物。它雖然僅僅只是一個(gè)法律文件，但具有劃時(shí)代的意義。

從立法實(shí)踐看，許多國家走過了“從單行法到基本法”的道路，基本法的制定是從“先污染后治理”的慘痛教訓(xùn)中得出的結(jié)論。

環(huán)境問題早已存在，不少國家試圖通過頒行單行法律法規(guī)以解決問題，但由于始終未將環(huán)境問題的解決與人類的生產(chǎn)方式、生活方式或發(fā)展模式聯(lián)系起來，沒有重視環(huán)境資源的整體性、生態(tài)性、開放性特征，單行法的作用十分有限。直到20世紀(jì)60年代人類環(huán)境問題的大討論，才使人們真正認(rèn)識環(huán)境與發(fā)展，環(huán)境與資源、環(huán)境與人口的關(guān)系，認(rèn)識到需要有統(tǒng)一的發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展戰(zhàn)略，需要有統(tǒng)一的法律?！端沟赂鐮柲π浴反砹巳祟悓Νh(huán)境問題認(rèn)識的質(zhì)的飛躍，其重要標(biāo)志是環(huán)境保護(hù)基本法的出現(xiàn)，1972年前后世界各國掀起了制定環(huán)境基本法的第一個(gè)高朝。1992年，聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會的召開，達(dá)成了環(huán)境與發(fā)展成為邁向21世紀(jì)的人類面臨的最大障礙、可持續(xù)發(fā)展是全球環(huán)境保護(hù)根本目標(biāo)的新共識，又一次完成了對環(huán)境問題認(rèn)識的新飛躍。在挑戰(zhàn)面前，各國紛紛對環(huán)境保護(hù)基本法進(jìn)行了檢討，一些過去沒有環(huán)境保護(hù)基本法的國家迅速制定并頒行，如泰國以及拉丁美洲諸國；一些已經(jīng)制定有環(huán)境保護(hù)基本法的國家根據(jù)可持續(xù)發(fā)展的要求進(jìn)行了修訂或重新制定新的基本法，如日本將過去的《公害對策基本法》、《自然環(huán)境保護(hù)法》予以廢止，重新制定并頒布了《環(huán)境基本法》，完成了從以公害治理為主到全面保護(hù)環(huán)境的過程。1992年以來，世界各國頒行環(huán)境保護(hù)基本法的熱潮方興未艾，歐洲出現(xiàn)了《歐盟環(huán)境保護(hù)法》，法國還完成了環(huán)境保護(hù)法的法典化過程。

由此不難看出，環(huán)境保護(hù)基本法是人類正確認(rèn)識自然、重新檢討人類傳統(tǒng)生活方式，規(guī)范人類活動對環(huán)境的影響的產(chǎn)物，也是由于環(huán)境問題的發(fā)展所形成的不同于一般社會關(guān)系的環(huán)境社會關(guān)系客觀上需要有統(tǒng)一的法律調(diào)整的結(jié)果；環(huán)境保護(hù)基本法是確立環(huán)境法的基本原則與制度，建立環(huán)境法律秩序的重要保障，其地位是單行法所無法取代的。環(huán)境保護(hù)基本法應(yīng)承擔(dān)宣示國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、明確“權(quán)力—權(quán)利”配置原則、建立雙重協(xié)調(diào)的法律機(jī)制、構(gòu)筑權(quán)利保障體系的功能。

從1995年八屆全國人大三次會議到2011年十一屆全國人大五次會議，共有全國人大代表2474人次以及臺灣代表團(tuán)、海南代表團(tuán)提出修改環(huán)境保護(hù)法的議案78件，代表們普遍認(rèn)為現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法是經(jīng)濟(jì)體制改革初期制定的，已經(jīng)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求，強(qiáng)烈要求修改。十一屆全國人大常委會將修改《環(huán)保法》列入了五年立法規(guī)劃的論證項(xiàng)目。⑦2010年末，全國人大環(huán)資委按照常委會的要求，對《環(huán)保法》進(jìn)行了評估后，明確提出《環(huán)保法》的“有限修改”思路以及三個(gè)重點(diǎn)、八項(xiàng)制度的修法目標(biāo)。⑧2011年1月，全國人大環(huán)資委以委托環(huán)保部起草《環(huán)境保護(hù)法修正案草案(部門建議稿)》的方式，正式啟動《環(huán)保法》的修訂工作。

(二)2011——2012年：從“中修”后退到“小修”

2012年8月，十一屆人大第二十八次常委會初次審議《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法修正案(草案)》(以下簡稱《草案》)，隨后，面向社會公開征求意見?！恫莅浮芬唤?jīng)公布，輿論嘩然。[14]環(huán)保部在網(wǎng)站上公布了針對《草案》的34條反對意見，公眾意見的絕大多數(shù)也認(rèn)為《草案》存在許多問題，尤其是在立法理念上大大落后，不僅沒有實(shí)現(xiàn)“有限修法”的目標(biāo)，而且出現(xiàn)了倒退。環(huán)境法學(xué)者們聯(lián)名致信全國人大常委會，指出《草案》存在諸多嚴(yán)重問題，不宜繼續(xù)審議。

《草案》共七章47條，修改21條，新增4條，合并8條。客觀而言，《草案》在一定程度上體現(xiàn)了理論和實(shí)踐的一些進(jìn)展。如提出“經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)”的理念、規(guī)定“國家環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測站點(diǎn)由國務(wù)院環(huán)保部門會同有關(guān)部門統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)置”、明確國家環(huán)保規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括“自然生態(tài)保護(hù)和環(huán)境污染防治的目標(biāo)、主要任務(wù)、保障措施”、提出“重點(diǎn)區(qū)域、流域污染防治規(guī)劃”、規(guī)定政府組織農(nóng)村環(huán)境綜合整治和環(huán)保公共設(shè)施建設(shè)、確立環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制和考核評價(jià)制度以及人大監(jiān)督制度等。但《草案》的確存在很多問題。在微觀層面，一些具體制度的設(shè)計(jì)不夠完善，沒有充分考慮制度的可執(zhí)行性。在中觀層面，已做的修訂與確定的修法目標(biāo)差距較大。[15]

1．基本定位不夠準(zhǔn)確

1979年以來，我國己經(jīng)頒布了20多部環(huán)境保護(hù)方面的法律。多部法律近年來進(jìn)行了修改，這些法律不斷總結(jié)提煉環(huán)境保護(hù)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，有的上升為法律制度，如排污許可制度、跨行政區(qū)域監(jiān)管制度；有的做了進(jìn)一步的完善，如排污收費(fèi)、限期治理、環(huán)境影響評價(jià)制度等。另外，也建立了一些新的制度，如規(guī)劃環(huán)評、公眾參與、節(jié)約能源、流域管理、清潔生產(chǎn)、可再生能源利用制度等。這些都使得解決《環(huán)保法》的定位，理順其與單行法的關(guān)系，十分必要。

但《草案》并未很好地解決這個(gè)問題，整體架構(gòu)和規(guī)范內(nèi)容沒有體現(xiàn)基本法所要求的綜合法性特征，沒有解決與單行法的有效銜接問題。調(diào)整對象與水、大氣、固體廢物等單行法大量交叉，主要制度與單行法的相關(guān)規(guī)定重疊，若干具體條款存在沖突。更為重要的是，一些本應(yīng)由基本法加以規(guī)定的內(nèi)容，如國家的環(huán)境保護(hù)政策、公民環(huán)境權(quán)益、政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任等重大問題，基本沒有涉及。

2．監(jiān)管體制問題并未解決

近年來，現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)監(jiān)管體制飽受垢病，也是引發(fā)眾多群體性事件、影響社會穩(wěn)定和人民生活的主要原因之一。確定將“推動法律的實(shí)施和行政責(zé)任的落實(shí)”作為修法重點(diǎn)，⑨令人鼓舞。但《草案》并沒有從根本上對“九龍治水，各顯神通”的體制弊端予以檢討，僅簡單地增加了兩個(gè)管理部門，法律理性嚴(yán)重不足。

從理論上講，環(huán)境保護(hù)監(jiān)管體制必須是一個(gè)多部門分工協(xié)作的體制，這種體制需要良好的協(xié)調(diào)、協(xié)作、協(xié)同機(jī)制作為保障。而《草案》沒有將實(shí)踐中已有的一些機(jī)制加以固定，如環(huán)境與健康管理、水資源保護(hù)等合作機(jī)制，已由國務(wù)院發(fā)布的《環(huán)境與健康行動計(jì)劃》及國務(wù)院“三定”方案加以明確，《草案》沒有涉及。同時(shí)，《草案》規(guī)定由環(huán)保部門會同有關(guān)部門制定排放標(biāo)準(zhǔn)、會同有關(guān)部門建立監(jiān)測制度，還規(guī)定由發(fā)展改革部門提出總量控制指標(biāo)分配意見等條款(第10條、第11條、第19條)，既缺乏理論根據(jù)，也與現(xiàn)行的職責(zé)分工和管理體制不相符，弱化了環(huán)保部門的綜合管理職能，也不符合大部制改革的方向。另外，《草案》沒有對已經(jīng)嚴(yán)重存在的地方政府不實(shí)際承擔(dān)環(huán)境保護(hù)責(zé)任問題予以足夠的重視，對于已經(jīng)出現(xiàn)的“企業(yè)污染、百姓受害、政府買單、生態(tài)環(huán)境破壞”問題沒有從制度上加以遏制。

3．邏輯結(jié)構(gòu)不夠清晰

《草案》從概念使用到表達(dá)方式，從立法理念到制度邏輯上都不夠嚴(yán)謹(jǐn)和完善。在概念和表達(dá)層面，將“協(xié)調(diào)發(fā)展”的理念與個(gè)別純技術(shù)性的概念放在一起、單設(shè)監(jiān)管一章，結(jié)構(gòu)缺乏邏輯，表達(dá)不規(guī)范。在理念與制度邏輯方面，第4條提出了“使經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)”的原則，但在具體制度上卻沒有貫徹，依然將環(huán)境保護(hù)置于經(jīng)濟(jì)發(fā)展之下，是對“協(xié)調(diào)發(fā)展”的倒退，更不符合科學(xué)發(fā)展觀的要求。

4．沒有充分吸收實(shí)踐成果

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，環(huán)境問題顯現(xiàn)，中國的環(huán)境保護(hù)實(shí)踐也得到了充分發(fā)展。環(huán)保立法、執(zhí)法、司法和環(huán)境法理論研究走過了30多年，積累了許多可供總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和可觀的理論研究成果。因此，“修改現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法應(yīng)當(dāng)推動法律的實(shí)施”，⑩是一種十分必要而可能實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。如何經(jīng)過慎重論證，把已有的一些立法條件比較成熟、各方的意見比較一致、現(xiàn)實(shí)中又迫切需要法律加以規(guī)定、修改后對環(huán)境保護(hù)工作能產(chǎn)生顯著成效的實(shí)踐成果納入，增強(qiáng)環(huán)保法的執(zhí)行力與適用性既可行也可能。但《草案》在這方面幾乎沒有作為，對于推動法律實(shí)施的考慮也十分欠缺，與修法目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。

5．制度設(shè)計(jì)不夠完善

《草案》的一些具體制度設(shè)計(jì)也存在問題：一是對環(huán)境影響評價(jià)、“三同時(shí)”、排污收費(fèi)、限期治理、現(xiàn)場檢查等制度措施的修改，與水、大氣等單項(xiàng)環(huán)保法律的規(guī)定、與目前環(huán)境管理工作實(shí)際、與有關(guān)環(huán)境管理制度的改革方向不一致。二是一些重要的制度如公益訴訟制度、公眾參與制度、公民環(huán)境權(quán)益保護(hù)制度等未予規(guī)定。三是一些應(yīng)該引起高度重視的制度如環(huán)境與健康保護(hù)制度、生態(tài)安全保障制度、以保障人體健康為核心的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度、生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度等，基本沒有涉及。

在各方面的強(qiáng)烈反映下，全國人大常委會委托法律工作委員會、人口資源環(huán)境委員會共同召開了人大代表、專家學(xué)者以及政府有關(guān)部門參與的多個(gè)座談會，對《草案》的進(jìn)一步修改征求意見。代表、學(xué)者以及政府部門均要求對《草案》存在的不足加以彌補(bǔ)，根據(jù)國家的新形勢、新要求，對《草案》進(jìn)行完善。著力解決中國生態(tài)文明建設(shè)中的基本問題，根據(jù)《憲法》規(guī)定，從立法理念、法律原則、法律制度方面加以完善，體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)基本國策應(yīng)有的法律地位，實(shí)現(xiàn)建設(shè)生態(tài)文明的功能。

(三)2012—2014年：從《修正案》到《修訂案》

2012年，十八大報(bào)告在將建設(shè)社會主義法治國家作為治國理政的總體方略的同時(shí)，把中國特色社會主義事業(yè)由經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)“四位一體”拓展為包括生態(tài)文明建設(shè)的“五位一體”總體布局。2013年，十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。不僅將法治理念貫穿到了生態(tài)文明建設(shè)之中，而且對生態(tài)文明制度建設(shè)提出了新要求，也為《環(huán)保法》的修訂提供了新機(jī)遇。

1．再次公開征求意見

2013年6月，十二屆全國人大常委會第三次會議對《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法修正案(草案二次審議稿)》(以下簡稱《草案二次審議稿》)進(jìn)行審議并決定再次公開征集意見。全國人大常委會向社會公布的《草案二次審議稿》，對《草案》作了45處修改，條文增加至59條。

一是以生態(tài)文明理念為核心修改環(huán)境保護(hù)法?！恫莅付螌徸h稿》對十八大報(bào)告提出的“建設(shè)美麗中國，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”的美好愿景，在立法目的、立法原則及一些具體制度中有所體現(xiàn)。

二是回應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的改革舉措。《草案二次審議稿》體現(xiàn)了十二屆全國人大一次會議審議通過的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案要求的大部門體制改革目標(biāo)，為變“政府監(jiān)管”為“政府、企業(yè)、社會共治”進(jìn)行了制度安排。

三是完善了生態(tài)環(huán)境保護(hù)與污染防治的制度安排。修改了環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境影響評價(jià)、聯(lián)合防治協(xié)調(diào)、現(xiàn)場檢查、地方環(huán)境質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)、生態(tài)恢復(fù)、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)、企業(yè)環(huán)境保護(hù)責(zé)任、排污費(fèi)、限期治理、突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急等一系列制度；增加了政府支持企業(yè)進(jìn)行環(huán)保改造、政府環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評價(jià)、人大監(jiān)督、生態(tài)補(bǔ)償、循環(huán)利用、重點(diǎn)污染物排放總量控制、排污許可、防止農(nóng)業(yè)源污染環(huán)境、政府設(shè)置環(huán)境保護(hù)公共設(shè)施等新制度。

四是增加“環(huán)境信息公開和公眾參與”一章，明確了公眾參與的權(quán)利和政府信息公開義務(wù)，規(guī)定了政府環(huán)境信息公開、企業(yè)環(huán)境信息公開、環(huán)境影響評價(jià)公眾參與、公眾檢舉控告、環(huán)境公益訴訟等制度。

五是完善法律責(zé)任制度。增加了按日連續(xù)處罰、企業(yè)逃避監(jiān)管的法律責(zé)任、未評先建責(zé)任、違反信息公開義務(wù)責(zé)任；完善了環(huán)境行政責(zé)任、環(huán)境民事責(zé)任、環(huán)境刑事責(zé)任制度。

在常委會審議及公開征求意見過程中，大多數(shù)常委及社會公眾對《草案二次審議稿》予以了肯定；同時(shí)，也認(rèn)為還需要繼續(xù)修改和完善，建議集中反映在三個(gè)方面：

一是提升環(huán)境保護(hù)法在法律體系中的地位。環(huán)境保護(hù)是經(jīng)憲法確定的一項(xiàng)基本國策，在十八大報(bào)告提出建設(shè)社會主義法治國家、加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的新的歷史條件下，應(yīng)認(rèn)真研究中國社會主義法律體系的構(gòu)成問題，將《環(huán)保法》上升為基本法。

二是將保障人體健康的立法目的制度化。應(yīng)完善政府環(huán)境與發(fā)展綜合決策制度，建立環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)評估制度，將環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)納入環(huán)境影響評價(jià)和政府環(huán)境責(zé)任制度；建立健康權(quán)優(yōu)先保護(hù)制度。與此同時(shí)，應(yīng)繼續(xù)完善政府環(huán)境監(jiān)管制度、企業(yè)環(huán)保責(zé)任制度、生態(tài)保護(hù)制度。

三是完善環(huán)境公益訴訟制度。《草案二次審議稿》規(guī)定“中華環(huán)保聯(lián)合會以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的環(huán)保聯(lián)合會”作為公益訴訟主體，不僅范圍太窄，而且不符合立法的一般原理，必須修改完善。

2．推出《環(huán)境保護(hù)法(修訂案草案)》

2013年10月21日，十二屆人大常委會五次會議進(jìn)行第三次審議，此次審議稿的名稱為《環(huán)境保護(hù)法修訂案(草案)》。變化的理由，提請審議報(bào)告說明是：基于環(huán)境保護(hù)法在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中的綜合性、基礎(chǔ)性地位，應(yīng)當(dāng)采用修訂方式對環(huán)境保護(hù)法進(jìn)行全面修改。

比較《草案二次審議稿》，此次又進(jìn)行了10處修改，條文增加至65條。主要為：擴(kuò)大公益訴訟主體范圍、政府加大環(huán)保財(cái)政投入、經(jīng)濟(jì)政策的環(huán)境影響評價(jià)、環(huán)保部門可查封扣押排污設(shè)備，增加了生態(tài)保護(hù)的市場補(bǔ)償機(jī)制、土壤污染防治制度、對單位主管人員人身處罰、環(huán)?？己私Y(jié)果向社會公開、環(huán)評服務(wù)機(jī)構(gòu)弄虛作假的法律責(zé)任、要求國家機(jī)關(guān)使用節(jié)能節(jié)水產(chǎn)品等內(nèi)容。審議過程中，常委和代表們對擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟主體資格、建立環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)評估制度、環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度、環(huán)境權(quán)制度，等，繼續(xù)提出修改意見。

2014年4月初，全國人大法工委召開立法前評估會，部分全國人大代表、政府有關(guān)部門、律師、環(huán)保志愿者、專家學(xué)者參與了評估，認(rèn)為可以再次提請審議并在進(jìn)一步完善后通過。2014年4月21至24日，十二屆人大常委會八次會議第四次審議并通過《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法修訂案》(以下簡稱《修訂案》)?！缎抻啺浮吩凇董h(huán)境保護(hù)法修訂案(草案)》的基礎(chǔ)上又進(jìn)行了20多處修改，條文增加到70條。主要是修改了立法目的，增加了生態(tài)紅線、環(huán)境與健康、環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度，完善了法律責(zé)任、公益訴訟制度，等。

三、環(huán)境保護(hù)法的今生：最嚴(yán)厲的制度體系

《修訂案》貫徹了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”的精神，回應(yīng)社會對“美麗中國”的殷切期待，也被媒體稱之為史上最嚴(yán)厲的環(huán)境保護(hù)法律。

(一)《修訂案》的定位與特色

當(dāng)今中國，正處于發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)、全面建成小康社會的關(guān)鍵時(shí)期，面臨著文明轉(zhuǎn)型的巨大機(jī)遇與挑戰(zhàn)，環(huán)境立法必須對此有所回應(yīng)。《修訂案》定位于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，立足于解決環(huán)境保護(hù)的理念、原則、基本制度和共性問題，針對中國目前嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題，在總結(jié)國內(nèi)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、吸納國際新經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)處理環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國內(nèi)與國際、共性與個(gè)性、理論與實(shí)際的關(guān)系。較之于修訂前的《環(huán)保法》，有了重大突破：

1．推動建立基于環(huán)境承載能力的綠色發(fā)展模式

《修訂案》要求建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，實(shí)行環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制和考核評價(jià)制度，制定經(jīng)濟(jì)政策應(yīng)充分考慮對環(huán)境的影響，對未完成環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的地區(qū)實(shí)行環(huán)評限批，分階段、有步驟地改善環(huán)境質(zhì)量等。為推行綠色國民經(jīng)濟(jì)核算、建立基于環(huán)境承載能力的發(fā)展模式、促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型提供了依據(jù)。

2．建立多元共治的現(xiàn)代環(huán)境治理體系

《修訂案》改變了以往主要依靠政府和部門單打獨(dú)斗、事后監(jiān)管的傳統(tǒng)方式，明確了政府、企業(yè)、個(gè)人在環(huán)境保護(hù)中的權(quán)利與義務(wù)，建立了參與機(jī)制，體現(xiàn)了多元共治、社會參與的現(xiàn)代環(huán)境治理理念：各級政府對環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)，環(huán)保部門及相關(guān)部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，企業(yè)承擔(dān)主體責(zé)任，公民、社會組織、新聞媒體依法參與和進(jìn)行輿論監(jiān)督。為實(shí)現(xiàn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的全面深化改革目標(biāo)，完善生態(tài)文明建設(shè)體制機(jī)制提供了基礎(chǔ)。

3．完善制度體系

《修訂案》建立了若干新的制度，如生態(tài)保護(hù)紅線制度、環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評估制度、生態(tài)補(bǔ)償制度、土壤污染調(diào)查制度、總量控制制度、污染物排放許可制度、農(nóng)村農(nóng)業(yè)污染防治制度、環(huán)境保險(xiǎn)制度等等。完善了《環(huán)保法》一些老制度，如環(huán)境規(guī)劃制度、環(huán)境影響評價(jià)制度、區(qū)域限批制度、限期治理制度、污染轉(zhuǎn)移制度、環(huán)境事故應(yīng)急制度、法律責(zé)任制度等。

4．強(qiáng)化義務(wù)與責(zé)任

《修訂案》一方面授予了各級政府、環(huán)保部門許多新的監(jiān)管權(quán)力，比如環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)的現(xiàn)場檢查權(quán)，環(huán)保部門的查封扣押行政強(qiáng)制權(quán)，對污染企業(yè)責(zé)令限產(chǎn)、停產(chǎn)整治權(quán)；等等。同時(shí)，規(guī)定了按日連續(xù)計(jì)罰，引入治安拘留處罰，增設(shè)了連帶責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。另一方面，它也規(guī)定了人大對地方政府的監(jiān)督權(quán)，規(guī)定了將環(huán)境保護(hù)考核情況向社會公開并納入官員政績考核，規(guī)定了對環(huán)保部門的嚴(yán)厲行政問責(zé)制度。

(二)《修訂案》建立的法律機(jī)制

如果說2014年，中國將“向污染宣戰(zhàn)”作為了一項(xiàng)最重要的任務(wù)，那么，《修訂案》的出臺則標(biāo)志著中國的“治污之戰(zhàn)”從立法上取得了突破，它所建立的法律機(jī)制將為這場戰(zhàn)役奠定基石。[16]

1．環(huán)境與發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制

《修訂案》第4條宣示“保護(hù)環(huán)境是國家的基本國策。國家采取有利于節(jié)約和循環(huán)利用資源、保護(hù)和改善環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策和措施，使經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)?！边@一條將原《環(huán)保法》規(guī)定的“使環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)相協(xié)調(diào)”修改為“使經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)”并明確了“環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則?！苯∪屯晟屏谁h(huán)境規(guī)劃制度、多方參與決策程序、環(huán)境影響評價(jià)制度、制度責(zé)任制度，初步建立了環(huán)境與發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制。

2．統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)制

環(huán)境的公共性要求統(tǒng)一監(jiān)管，它涉及到環(huán)境與發(fā)展的宏觀衡量，即整體上采取環(huán)境保護(hù)措施的力度決定了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境基礎(chǔ)和資源供給，需要在環(huán)境與發(fā)展總體平衡的思路下進(jìn)行決策。為此，《修訂案》通過建立區(qū)域統(tǒng)一管理制度、區(qū)際合作制度、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度、總量控制制度、生態(tài)保護(hù)制度等，建立了相對合理的監(jiān)管機(jī)制。

3．公眾參與機(jī)制

公眾參與機(jī)制的核心在于明確和保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)?！缎抻啺浮吩诳倓t中增加了環(huán)境保護(hù)宣傳教育及輿論監(jiān)督的規(guī)定，并專設(shè)“信息公開和公眾參與”一章，規(guī)定了公民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，政府和企業(yè)信息公開，公眾參與環(huán)境影響評價(jià)，環(huán)境公益訴訟等制度做了規(guī)定。

4．決策實(shí)施機(jī)制

《修訂案》從實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的角度，對各種環(huán)境資源開發(fā)利用行為進(jìn)行了考量，通過建立生態(tài)補(bǔ)償制度、全過程控制制度、清潔生產(chǎn)和循環(huán)利用制度、環(huán)境監(jiān)測制度等建立了環(huán)境與發(fā)展綜合決策的實(shí)施機(jī)制。

5．責(zé)任追究機(jī)制

《修訂案》加大了責(zé)任追究力度，在提高違法成本方面做出了努力。完善了政府責(zé)任制度，明確規(guī)定政府工作人員的法律責(zé)任、政府及其職能部門主要負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；加重了企業(yè)和生產(chǎn)經(jīng)營者的責(zé)任，明確了責(zé)任主體并完善了責(zé)任承擔(dān)方式。

(三)《修訂案》的不足與缺憾

《修訂案》針對《環(huán)保法》存在的立法理念已不適應(yīng)時(shí)代變化的要求、法律定位不清晰、政府環(huán)境責(zé)任難落實(shí)、與單項(xiàng)法的銜接不順等問題，明確了政府的權(quán)力與責(zé)任，改變了過去以企業(yè)為對象的做法；增強(qiáng)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容，克服了過去僅限于污染防治的弊端；增設(shè)了農(nóng)村農(nóng)業(yè)污染防治制度，轉(zhuǎn)變了為城市立法的觀念；確立了公眾參與制度，體現(xiàn)了尊重公民權(quán)利的現(xiàn)代法治理念。總體上看，較之于修訂前的《環(huán)保法》有了長足進(jìn)步。但是，客觀而言，《修訂案》也絕非完美，甚至還存在一些重大缺陷。

一是基本法地位未獲。雖然《修訂案》被定位為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，但從立法效力上看，依然沒有獲得基本法的地位，這種尷尬，可能使該法無力承擔(dān)將生態(tài)文明建設(shè)貫穿于經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會建設(shè)全過程的重任。

二是公民環(huán)境權(quán)未入。雖然《修訂案》增加了公眾參與制度，但國民的環(huán)境權(quán)依然沒有得到明確宣示，這個(gè)缺陷，可能使多元共治的環(huán)境治理體系難以建立。

三是保障公眾健康未實(shí)。雖然《修訂案》修改了立法目的并增加了環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)評估制度，但在制度體系中僅原則性的規(guī)定了環(huán)境與健康調(diào)查、監(jiān)測、評估制度，并未將其與相關(guān)制度進(jìn)行銜接，可能導(dǎo)致環(huán)境與健康制度無法實(shí)施，立法目的落空。

四是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念未立。雖然《修訂案》設(shè)置了環(huán)境規(guī)劃制度、要求建立生態(tài)紅線，建立了監(jiān)測預(yù)警制度，完善了環(huán)境影響評價(jià)制度，但總體上這部法律依然具有濃厚的末端治理色彩，沒有很好貫徹風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念，尚未形成“風(fēng)險(xiǎn)管理——沖突管理——危機(jī)管理”的完整治理體系。

總體上看，《修訂案》為實(shí)現(xiàn)“五位一體”戰(zhàn)略，建設(shè)“美麗中國”進(jìn)行了積極的努力，但離建立完善的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律機(jī)制還有一定距離。一方面，生態(tài)文明的理念需要貫徹到所有現(xiàn)行立法中，既有立法任務(wù)繁重的現(xiàn)實(shí)困難，更有傳統(tǒng)部門法理念的窠臼難以脫離；另一方面，《修訂案》在《環(huán)保法》基礎(chǔ)上修改而成，既有不可能將舊制度完全摒棄的客觀實(shí)際，也有風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防等現(xiàn)代環(huán)境法治理念并未完全建立的潛在阻力。這也意味著，理論與實(shí)踐任重道遠(yuǎn)，還需要經(jīng)過艱苦的努力。

注釋：

① 曲格平：《關(guān)于<中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法(修改草案)>的說明——1989年10月25日在第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議上》，全國人大網(wǎng)，http://law.npc.gov.cn:87/page/browseotherlaw.cbs?rid=1&bs=109&anchor=0#go0，2014年4月28日訪問。

② “生態(tài)人類中心主義”是對“人類中心主義”的新發(fā)展，其在對傳統(tǒng)的“人類中心主義”藐視自然、征服自然，將人與自然直接對立的觀念進(jìn)行反思與批判的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)自然對于人類的價(jià)值，要求建立“人—自然—人”的雙重和諧關(guān)系。但是，它并沒有脫離“以人為本”的根本宗旨，依然將自然作為人的認(rèn)識對象和為實(shí)現(xiàn)人類發(fā)展的手段，它與“生態(tài)中心主義”存在著本質(zhì)區(qū)別。因此，可以將這種觀念歸結(jié)為“生態(tài)人類中心主義”，既區(qū)別于傳統(tǒng)的“人類中心主義”，又區(qū)別于“生態(tài)中心主義”?！翱沙掷m(xù)發(fā)展”體現(xiàn)了最典型的“生態(tài)人類中心主義”。參見呂忠梅：《溝通與協(xié)調(diào)之途——論公民環(huán)境權(quán)的民法保護(hù)》，人民大學(xué)出版社2005年版，第140-156頁。

③ 聯(lián)合國大會為實(shí)施可持續(xù)發(fā)展而通過的《21世紀(jì)議程》提出，為了實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，“必須發(fā)展和執(zhí)行綜合的、可實(shí)施的、有效的、并且是建立在周全的社會、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和科學(xué)原則基礎(chǔ)上的法律和法規(guī)。”

④ 王丙乾：《全國人大常委會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查<中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法>執(zhí)行情況的報(bào)告——1995年8月26日在第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議上》，http://www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/07/content_3422.htm；王丙乾：《全國人大常委會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查<中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法>執(zhí)行情況的報(bào)告——1996年7月3日在第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十次會議上》，http://www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/06/content_3593.htm，2014年5月5日訪問。

⑤ 從現(xiàn)有的對科學(xué)發(fā)展觀的表述看，“可持續(xù)”是科學(xué)發(fā)展觀的重要內(nèi)容或者基本要求之一。筆者認(rèn)為，科學(xué)發(fā)展觀是對“可持續(xù)發(fā)展觀”的一種政治表達(dá)，其基本內(nèi)涵與價(jià)值目標(biāo)與可持續(xù)發(fā)展是一致的。因此，無論從哪個(gè)角度看，科學(xué)發(fā)展觀與可持續(xù)發(fā)展都具有相當(dāng)?shù)囊恢滦?，可以成為環(huán)境法的認(rèn)識論基礎(chǔ)。

⑥ 到目前為止，大多數(shù)環(huán)境保護(hù)單行法都已經(jīng)進(jìn)行過修訂、或者已列入修訂計(jì)劃。有的單行法如《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等都進(jìn)行過兩次以上的修訂。目前，《大氣污染防治法》、《水污染防治法》已經(jīng)納入十二屆全國人大立法計(jì)劃。

⑦ 參見《關(guān)于<中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法修正案(草案)>的說明》，中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/huiyi/lfzt/hjbhfxzaca/2012-08/31/content_1735795.htm，2014年5月5日訪問。

⑧ “三個(gè)重點(diǎn)”是指修改《環(huán)境保護(hù)法》要適應(yīng)環(huán)境保護(hù)工作當(dāng)前需求，著重解決環(huán)保法律銜接問題、消除環(huán)保法律之間不一致、提高法律有效性；“八項(xiàng)制度”是環(huán)境影響評價(jià)、排污收費(fèi)、限期治理、公眾環(huán)境權(quán)益、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測、跨行政區(qū)域污染防治協(xié)調(diào)和人民政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任等8個(gè)方面的制度內(nèi)容以及法律責(zé)任中的相關(guān)條款進(jìn)行修改。具體內(nèi)容可參見：《全國人大環(huán)資委主任委員汪光燾談環(huán)保法修正案首次提請審議》，中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/huiyi/cwh/1128/2012-08/31/content_1735536.htm，2014年3月5日訪問。

⑨ 《關(guān)于<中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法修正案(草案)>的說明》，http://www.npc.gov.cn/huiyi/lfzt/hjbhfxzaca/2012-08/31/content_1735795.htm，2014年5月5日訪問。

⑩ 《關(guān)于<中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法修正案(草案)>的說明》，http://www.npc.gov.cn/huiyi/lfzt/hjbhfxzaca/2012-08/31/content_1735795.htm，2014年5月5日訪問。

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