司法救助及其中國模式*
——以《關(guān)于建立完善國家司法救助制度的意見(試行)》展開
2014-02-03 11:17趙國玲
政法論叢 2014年5期
趙國玲 徐 然
(北京大學(xué)法學(xué)院，北京 100871)
隨著被害人學(xué)在上世紀(jì)六七十年代的興起，各國加強(qiáng)對被害人的保護(hù)蔚然成風(fēng)。從國際趨勢來看，歐洲理事會先后通過了《歐洲暴力犯罪被害人補(bǔ)償公約》、《關(guān)于改善刑事法和刑事程序中被害人地位的建議》、《刑事程序中被害人地位的框架決議》、《關(guān)于犯罪被害人補(bǔ)償問題的指令》等規(guī)定，其中，《歐洲暴力犯罪被害人補(bǔ)償公約》在2006年就已獲20個(gè)國家批準(zhǔn)。[1]P84而被譽(yù)為“被害人大憲章”的《為罪行和濫用權(quán)力行為受害者取得公理的基本原則宣言》，則在1985年以第40/34號決議的形式為聯(lián)合國大會所通過。該宣言要求聯(lián)合國成員國對犯罪被害人在“獲得公平對待和處理”、“刑事賠償”、“刑事補(bǔ)償”以及“被害援助”等方面加強(qiáng)保護(hù)。[2]從這場被害人權(quán)利復(fù)興的世界性運(yùn)動的影響來看，最為顯著的成果應(yīng)當(dāng)是促成了各國當(dāng)下較為完備的被害人國家補(bǔ)償制度。
從我國實(shí)踐來看，2004年山東省淄博市委政法委與市中級人民法院聯(lián)合出臺了《關(guān)于建立刑事被害人經(jīng)濟(jì)困難救助制度的實(shí)施意見》，在全國率先開展刑事被害人救助工作。同年年底，浙江省寧波市兩級法院開始陸續(xù)建立司法救助基金，其中相當(dāng)部分資金用于對刑事被害人的救助。2008年，建立刑事被害人救助制度被納入中央司法體制和工作機(jī)制改革部署，并確定由最高人民法院牽頭實(shí)施。在總結(jié)各地救助經(jīng)驗(yàn)、各救助機(jī)關(guān)達(dá)成共識的基礎(chǔ)上，2009年3月由中央政法委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部、財(cái)政部、民政部、人力資源和社會保障部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開展刑事被害人救助工作的若干意見》(以下稱《被害人救助意見》)，使得刑事被害人救助工作在全國范圍內(nèi)全面推開。[3]
然而，我國被害人救助制度并未沿著其他國家被害人補(bǔ)償制度的方向推進(jìn)，而是出現(xiàn)了司法救助制度建構(gòu)的轉(zhuǎn)向。2013年中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對“完善人權(quán)司法保障制度”和“健全國家司法救助制度”提出了總體要求。而作為積極回應(yīng)和付諸實(shí)施，中央政法委、財(cái)政部、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部于2014年1月出臺了《關(guān)于建立完善國家司法救助制度的意見(試行)》(以下稱《司法救助意見》)。[4]《司法救助意見》在救助對象、救助條件以及具體程序上整合并擴(kuò)張了《被害人救助意見》，因而，事實(shí)上《司法救助意見》取代了《被害人救助意見》而成為當(dāng)下我國被害人救助工作的指導(dǎo)性文件。也因此，我國法律救助制度經(jīng)歷了兩個(gè)顯著的階段：早期的刑事被害人救助和目前的司法救助。
本文的問題意識在于：被害人救助與司法救助在我國司法體系中的各自內(nèi)涵是什么？以司法救助取代被害人救助的制度動機(jī)是什么？與各國普遍推行的被害人國家補(bǔ)償制度相比，我國的司法救助制度具有怎樣的特點(diǎn)？從學(xué)理上看，這種中國模式的救助制度可能的完善路徑又所在何方？
一、從被害人救助到司法救助的轉(zhuǎn)向
(一)被害人救助與被害人補(bǔ)償“貌離神合”的一對概念
在早期刑事被害人救助階段，實(shí)務(wù)界和理論界較為頻繁地使用被害人救助和被害人補(bǔ)償這組概念，其中以最高人民法院為代表的使用被害人救助概念，最高人民檢察院則傾向于支持被害人補(bǔ)償概念，而學(xué)界通常使用被害人補(bǔ)償概念。正是因?yàn)楸缓θ司戎捅缓θ搜a(bǔ)償概念高頻率地混用，因而有加以界定的必要。
堅(jiān)持被害人救助區(qū)別于被害人補(bǔ)償?shù)挠^點(diǎn)認(rèn)為：被害人救助是指為了體恤未能獲得或者難以獲得賠償而處于窘境的刑事被害人或者其他利益相關(guān)主體，或者為了眷顧與犯罪行為作斗爭而遭致刑事侵害且未能獲得或者難以獲得賠償?shù)姆菆?zhí)法人員或其他利益相關(guān)主體，由國家或具有行政主權(quán)之地區(qū)政府基于法律或準(zhǔn)法律文件規(guī)定的“恩恤義務(wù)”，以酌情給付刑事被害人或者其他利益相關(guān)主體一定額度的補(bǔ)償費(fèi)用的形式，向其“治下”社會成員提供的一種“關(guān)懷性”保護(hù)。而犯罪被害人補(bǔ)償則是指，在刑事被害人未能獲得或者難以獲得賠償?shù)那闆r下，由國家或具有行政主權(quán)之地區(qū)政府基于法律規(guī)定的替償義務(wù)，以給付刑事被害人或其他權(quán)利人一定額度的補(bǔ)償費(fèi)用的形式，彌補(bǔ)其因刑事犯罪所遭致的經(jīng)濟(jì)損失。[5]P10正是在這層意義上，刑事被害人救助制度“為我國正式建立刑事被害人補(bǔ)償制度提供了一個(gè)過渡性的刑事被害人救濟(jì)模式”[5]P56。
從上述定義來看，被害人救助和被害人補(bǔ)償無論是在情形和對象上(未獲或者難以獲得賠償?shù)男淌卤缓θ?，還是在依據(jù)和形式上(根據(jù)規(guī)范性文件提供物質(zhì)以彌補(bǔ)損害)，都具有一致性。筆者認(rèn)為，所不同者在于對國家的義務(wù)要求，前者僅僅是“恩恤義務(wù)”，而后者則指向“替償義務(wù)”，后者的義務(wù)性程度更高。換言之，從字面上看，在“恩恤義務(wù)”的表達(dá)中，國家更加超然和自上而下，作為一種“施予者”的主體形象而存在；在“替償義務(wù)”中，由于存在“國家法定責(zé)任”的指向，適格的被害人有權(quán)要求國家提供相應(yīng)物資補(bǔ)償，因而國家更多具有的是“受動者”的客體形象。
筆者認(rèn)為，這種論證并不充分，兩種義務(wù)的區(qū)別也似是而非。首先，按其定義，既然“恩恤義務(wù)”同樣可以由法律加以規(guī)定，那么其在規(guī)范義務(wù)程度上與被害人補(bǔ)償?shù)摹疤鎯斄x務(wù)”便不存在差別。事實(shí)上，英國在推進(jìn)其刑事補(bǔ)償方案(CICS)立法時(shí)，采取了斷然否定國家對被害人負(fù)有任何意義的法律責(zé)任的立場，僅以國家恩恤為出發(fā)點(diǎn)，對被害人給予補(bǔ)償。然而，英國并未因此拒絕使用被害人補(bǔ)償這一概念。[6]P43其次，“恩恤義務(wù)”和“替償義務(wù)”爭論的核心是被害人救助或補(bǔ)償立法根基選擇——國家責(zé)任以何種形式、在何種范圍內(nèi)存在的問題，而并非指向兩種不同的被害人物質(zhì)救濟(jì)模式。再次，即便承認(rèn)“恩恤義務(wù)”與“替償義務(wù)”存在實(shí)質(zhì)差異，也無法得出我國被害人救助屬于前者而非后者的結(jié)論。筆者認(rèn)為，這兩種義務(wù)的實(shí)質(zhì)差別在于國家是否能夠?qū)雍θ酥鲝埱髢?，追償?quán)只能存在于替償義務(wù)之中。然而反觀我國實(shí)踐——首部省級被害人救助立法《寧夏回族自治區(qū)刑事被害人困難救助條例》第11條便規(guī)定了“國家求償權(quán)”，這意味著該地方性立法確定的是國家替償義務(wù)。因此，盡管相關(guān)立法冠以了“救助”之名，行的卻是“補(bǔ)償”之實(shí)。
承上所述，我國被害人救助實(shí)際上與各國被害人補(bǔ)償實(shí)踐具有同一的內(nèi)涵指向，都指的是國家或者地區(qū)在犯罪人無能力賠償或全部賠償?shù)那闆r下，通過給予補(bǔ)償金的方式對被害人及近親屬的損害進(jìn)行彌補(bǔ)的救助活動。這與我國被害人救助的指導(dǎo)性文件給出的定義是一致的: 被害人救助工作是“在刑事被害人遭受犯罪行為侵害，無法及時(shí)獲得有效賠償?shù)那闆r下，由國家給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)資助”[7]。當(dāng)然，被害人救助的概念具有多重意義，廣義上可以指代所有旨在減輕被害人痛苦和增強(qiáng)被害人康復(fù)能力的活動，包括被害人補(bǔ)償、被害人支持和服務(wù)等等①，因而本文所述的被害人救助概念僅僅是在被害人補(bǔ)償?shù)囊饬x上加以使用的。
(二)司法救助內(nèi)涵的嬗變
相比于被害人救助，司法救助的概念更加含混，其內(nèi)涵經(jīng)歷了損益變化的過程。早期司法救助主要是訴訟費(fèi)用制度中的特定概念，旨在保障民事訴訟當(dāng)事人訴權(quán)的實(shí)現(xiàn)。[8]P199根據(jù)《最高人民法院關(guān)于對經(jīng)濟(jì)確有困難的當(dāng)事人提供司法救助的規(guī)定》[9]第二條之規(guī)定，“司法救助是指人民法院對于當(dāng)事人為維護(hù)自己的合法權(quán)益，向人民法院提起民事、行政訴訟，但經(jīng)濟(jì)確有困難的，實(shí)行訴訟費(fèi)用的緩交、減交、免交”。從這一定義可以看出，這里的司法救助僅僅適用于民事訴訟和行政訴訟，并不包括刑事訴訟；僅僅針對訴訟階段(包括一審、二審和審判監(jiān)督程序)，并不涵蓋執(zhí)行階段及其后階段；僅僅對當(dāng)事人的訴訟費(fèi)用予以緩、減、免，屬于訴訟救助，而并不涉及對實(shí)體損失的彌補(bǔ)。
到2006年中共中央出臺《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民法院、人民檢察院工作的決定》(中發(fā)[2006]11 號文件)時(shí)，司法救助功能依然定位為保障訴權(quán)。②同時(shí)，從最高人民法院的立場來看，根據(jù)其按照《決定》精神而制定的九個(gè)方面工作的內(nèi)容，“進(jìn)一步健全和落實(shí)司法救助制度”是與“加大執(zhí)行力度，最大程度實(shí)現(xiàn)勝訴當(dāng)事人的利益”相并列的事項(xiàng)，并不存在重合交叉。[10]由此可見，該階段司法救助和執(zhí)行救助依然存在顯著區(qū)別。
司法救助的內(nèi)涵在2007年開始起了變化，這始于最高人民法院印發(fā)的《關(guān)于為構(gòu)建社會主義和諧社會提供司法保障的若干意見的通知》[11]。該通知在“完善司法救助，彰顯司法人文關(guān)懷”的項(xiàng)下，既要求完善對經(jīng)濟(jì)困難的當(dāng)事人緩、減、免交訴訟費(fèi)的具體條件與標(biāo)準(zhǔn)，又強(qiáng)調(diào)研究刑事被害人國家救助制度。同時(shí)，在“完善執(zhí)行工作機(jī)制，加強(qiáng)和改進(jìn)執(zhí)行工作”的項(xiàng)下，強(qiáng)調(diào)“建立特困群眾執(zhí)行救助基金，為他們實(shí)現(xiàn)債權(quán)提供便利和幫助”。顯然，這一時(shí)期的司法救助開始逐漸與刑事被害人國家救助制度合流，即司法救助不僅僅著眼于訴訟救助，而且關(guān)注刑事領(lǐng)域的被害救助。
2009年最高人民法院印發(fā)的《人民法院第三個(gè)五年改革綱要(2009-2013)的通知》[12]則進(jìn)一步改變了司法救助的內(nèi)涵。該綱要提出“改革完善司法救助制度”，其核心的制度構(gòu)建主要是“建立刑事被害人國家救助制度、制定人民法院救助細(xì)則”以及“完善執(zhí)行救濟(jì)程序、建立執(zhí)行救助基金”。無論是刑事被害人國家救助還是執(zhí)行救助基金，其著眼點(diǎn)都是裁判后的實(shí)體救濟(jì)問題。由此，司法救助的功能從訴權(quán)保障嬗變?yōu)閾p害彌補(bǔ)，適用的階段從訴訟過程嬗變?yōu)閳?zhí)行過程。
從原初意義上來說，司法救助對應(yīng)的就是訴訟救助，而刑事被害人救助則是執(zhí)行救助項(xiàng)下面向刑事領(lǐng)域的一種類型，二者在概念和適用上是涇渭分明的。然而，隨著刑事被害人救助實(shí)踐的推廣，理論上有擴(kuò)張司法救助對象，從而吸納刑事被害人救助的主張[13]；而實(shí)踐中逐步建立起來的司法救助基金，往往既不區(qū)分案件的民事和刑事屬性，也不在意案件所處的程序，而是一攬子地把訴權(quán)和損害賠償權(quán)難以實(shí)現(xiàn)的當(dāng)事人納入到了救助對象的范圍內(nèi)[14]。司法救助這一概念的嬗變就是不斷被植入實(shí)體救濟(jì)基因的過程，使其在內(nèi)涵上既不同于傳統(tǒng)訴訟費(fèi)用的緩減免，也不僅僅限于刑事被害人救助。在這層意義上，當(dāng)下實(shí)踐中所指稱的國家司法救助，側(cè)重的是對受到侵害但無法獲得有效賠償?shù)漠?dāng)事人，由國家給予適當(dāng)經(jīng)濟(jì)資助，幫助他們擺脫生活困境的一項(xiàng)司法行政活動。
(三)概念轉(zhuǎn)向的邏輯理路和動機(jī)
從被害人救助到司法救助，這種轉(zhuǎn)型不僅僅是語言修辭上的，更多地涉及到制度的目標(biāo)和實(shí)踐的需要。在中國治理模式轉(zhuǎn)型的當(dāng)下，這種轉(zhuǎn)向的邏輯理路是清晰的，體現(xiàn)著某種實(shí)踐理性。在本文看來，被害人救助實(shí)踐的興起、擴(kuò)張司法救助的外延、由司法救助吸納整合被害人救助，這些莫不與以下三個(gè)維度的原因相關(guān)聯(lián)：
宏觀層面上，社會矛盾的激化，惡性案件多發(fā)是根本性原因。正如《司法救助意見》指出的，“當(dāng)前，我國正處于社會矛盾凸顯期、刑事犯罪高發(fā)期”，而重大刑事案件的頻發(fā)則是社會矛盾最為激烈的表征。根據(jù)我們對歷年刑事案件數(shù)據(jù)的整理，我國刑事立案數(shù)從1992年的1582659件激增至2011年的6005037件，20年間的增幅為279%。2002年—2011年10年間，年均刑事立案數(shù)更是高達(dá)4999771件，而年均破案率則為44.21%。就嚴(yán)重暴力犯罪的數(shù)量來說，殺人案件年平均立案18510件，故意傷害案件159252件，搶劫案件297105件，強(qiáng)奸案34298件。③若將犯罪暗數(shù)考慮在內(nèi)的話，我國當(dāng)前犯罪態(tài)勢可能更為嚴(yán)峻。犯罪的急劇增加，就意味著被害規(guī)模的擴(kuò)大。正是在加害與被害日益增加的背景下，被害人救助和司法救助的制度建設(shè)被提上了日程。
中觀層面上，糾紛解決機(jī)制的司法化是技術(shù)性原因。黨的十五大確立了“以憲法和法律來治理國家”的基本方略，司法救濟(jì)在眾多糾紛解決機(jī)制中舉足輕重的地位得以形成。盡管如此，長期以來普通民眾則更為傾向于“信訪不信法”，眾多社會矛盾和糾紛并未完全導(dǎo)入司法領(lǐng)域。然而隨著2014年中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》[15]，社會矛盾糾紛有望通過司法渠道得到終結(jié)。該意見要求在制度上將訴訟與信訪分離，合理地將涉法涉訴信訪事項(xiàng)導(dǎo)入司法程序機(jī)制，從而將定紛止?fàn)幍倪^程還原回法治軌道。這種制度上的分流和調(diào)整，意味著傳統(tǒng)上大量由行政處理的糾紛將進(jìn)入司法的視野，進(jìn)而必須進(jìn)行制度建構(gòu)來實(shí)現(xiàn)“涉法涉訴信訪依法終結(jié)”這一目標(biāo)。由于我國當(dāng)下全國推進(jìn)的被害人救助實(shí)踐僅僅面向的是刑事領(lǐng)域中的被害人，并不包括民事侵權(quán)中的債權(quán)人，因此無法滿足當(dāng)下實(shí)踐對妥當(dāng)合理平息糾紛的制度需求，從而制度實(shí)踐的轉(zhuǎn)型也就順理成章。
微觀而言，刑事犯罪案件和民事侵權(quán)案件賠償執(zhí)行難、空判率高則是更為直接的原因。賠償執(zhí)行難是長期困擾法院審判工作的突出問題。有學(xué)者指出，我國《刑事訴訟法》確立的“先刑后民”的刑事附帶民事訴訟模式的最大危機(jī)在于執(zhí)行問題，部分地區(qū)賠償執(zhí)行率不足5%。[16]根據(jù)北京市一中院的數(shù)據(jù)，近年來該院刑事附帶民事訴訟案件呈現(xiàn)出實(shí)際執(zhí)結(jié)率和結(jié)案絕對數(shù)“雙降”的趨勢。[17]而民事訴訟賠償?shù)膱?zhí)行同樣艱難——盡管2000～2009年民事案件在執(zhí)行數(shù)量方面的平均執(zhí)行率為87%，然而在執(zhí)行標(biāo)的額方面的年均執(zhí)行率則僅為58.55%。這意味著執(zhí)行過程雖然業(yè)已完成，但距離預(yù)期的效果卻不盡人意。[18]就執(zhí)行效果而言，法院自身努力——提高執(zhí)行效率和處理能力——的確可以實(shí)現(xiàn)一定的改善，但歸根結(jié)底是由外部因素決定的——執(zhí)行案源的增加以及案源質(zhì)量不好等等。[19]P26因此，在不觸及既有體制和市場利益格局的前提下，通過司法救助來彌補(bǔ)執(zhí)行中的“先天不足”，從而維護(hù)司法權(quán)威、實(shí)現(xiàn)社會和諧，就成為了理想的替代型方案。
二、中國司法救助模式的特點(diǎn)分析
(一)保護(hù)生活模式的倡導(dǎo)
《司法救助意見》開宗明義地指出了司法救助制度的核心內(nèi)容——“切實(shí)做好司法過程中對困難群眾的救助工作”，救助的對象是司法程序中的困難群眾。根據(jù)《司法救助意見》對所列舉需要救助的八種類型及可以參照救助的特別類型之定義，其共性在于盡管各類被救助人遭遇損害不盡相同，但都需要滿足“生活困難”這一要素。尤其是在對并不具有賠償請求權(quán)的信訪人加以救助的場合，保障生存和保護(hù)生活的制度目標(biāo)是顯而易見的。根據(jù)排除救助條款，在“生活困難并非案件原因所導(dǎo)致的”場合，一般不予救助。申言之，雖然具有被害事實(shí)，但生活并未出現(xiàn)困難的場合，就無須救助。由此可見，我國司法救助制度目標(biāo)傾向于“救急解困”。
這種以當(dāng)事人生活狀況作為判斷基準(zhǔn)的救助模式被稱為“保護(hù)生活模式”，我國臺灣地區(qū)被害人保護(hù)法草案曾采取該模式，而在立法院審查時(shí)旋即遭到刪除。[20]P562本文以為，我國采取這種模式主要是出于以下考慮：其一，較之于世界其他國家和地區(qū)立法，我國司法救助的對象實(shí)際上相當(dāng)寬泛，不僅在刑事領(lǐng)域由故意犯罪被害人擴(kuò)展至過失犯罪被害人，而且從刑事領(lǐng)域擴(kuò)展到民事侵權(quán)領(lǐng)域。為避免由此帶來過重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，而通過“生活困難”要件對救助范圍加以限縮。其二，從實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)來看，多數(shù)反復(fù)申訴上訪的當(dāng)事人均屬于因無法得到有效賠償而陷入生活困境的人，因而從制度效用層面上看，優(yōu)先保護(hù)“生活困難”的當(dāng)事人可以及時(shí)化解已經(jīng)激化的社會矛盾，從而具有了正當(dāng)性。由此便涉及到我國司法救助的正當(dāng)性根基的問題。
(二)功利主義正當(dāng)化根基
司法救助作為一項(xiàng)制度，必須有其存在的正當(dāng)性根據(jù)。一般說來，以被害人救助為核心的司法救助，其正當(dāng)化根基的理論存在著國家責(zé)任、社會福利、社會保險(xiǎn)、公共援助、刑事政策、政治利益等學(xué)說的對立。[21]P46但通過向上位概念的溯及，根本性的對立在于司法救助于被救助人而言，屬于“權(quán)利”還是“福利”，前者對應(yīng)的是基于分配正義立場的國家責(zé)任義務(wù)，而后者對應(yīng)的是基于功利主義的國家撫恤義務(wù)。功利主義認(rèn)為幸福的總量是可以計(jì)算的，人們在為實(shí)現(xiàn)自身幸福或快樂的過程中，通過沖突和抵消，最終可以達(dá)到一種社會平衡，從而構(gòu)成最大社會福利，進(jìn)而最有利于公共利益。[22]P21
盡管《司法救助意見》并沒有明示其制度的功利主義根基，然而從其對制度構(gòu)建意義的闡述中可以窺見。其意義是從兩方面互證而得的：反面來看，由于司法救助制度缺失或不完善，則刑事和民事案件中的受害人及其近親屬往往因得不到有效賠償，而“引發(fā)當(dāng)事人反復(fù)申訴上訪甚至釀成極端事件，損害當(dāng)事人合法權(quán)益，損害司法權(quán)威，影響社會和諧穩(wěn)定”。正面來看，實(shí)現(xiàn)司法救助工作的制度化，在幫助當(dāng)事人擺脫生活困境的同時(shí)，“既彰顯黨和政府的民生關(guān)懷，又有利于實(shí)現(xiàn)社會公平正義，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定，維護(hù)司法的權(quán)威和公信”。
正是該制度目標(biāo)具有公共利益性，使得我國司法救助更多地表現(xiàn)為國家自上而下地對受害國民的一種安撫和恩恤，而這種安撫和恩恤就必須滿足社會治理的需要，即通過彌補(bǔ)受害人的損害，減少“賠償執(zhí)行難”給社會帶來的負(fù)面沖擊。因此，因賠償義務(wù)人無能力賠償而陷入生活困難的受害人，就成為了安撫和恩恤首先需要關(guān)注的對象。由此亦可看出，保護(hù)生活模式與功利主義正當(dāng)化根基存在著密切的關(guān)聯(lián)。
(三)救助對象范圍的擴(kuò)張
《司法救助意見》中最具中國特點(diǎn)之處便在于司法救助對象的范圍，我國司法救助雖以刑事被害人及其近親屬為救助重點(diǎn)，但并不限于此。根據(jù)當(dāng)事人參與的案件性質(zhì)，可以分為刑事類型、民事類型和其他類型這三種。刑事類型的救助對象包括：受到犯罪侵害重傷或嚴(yán)重殘疾的被害人；受到犯罪侵害危及生命，急需救治，無力承擔(dān)醫(yī)療救治費(fèi)用的被害人；被害人因犯罪侵害而死亡，從而喪失主要生活來源依靠的近親屬；受到犯罪侵害，財(cái)產(chǎn)遭受重大損失的被害人；因舉報(bào)、作證、鑒定受到打擊報(bào)復(fù)，導(dǎo)致人身受到傷害或財(cái)產(chǎn)受到重大損失的舉報(bào)人、證人、鑒定人④。民事類型的救助對象包括：追索贍養(yǎng)費(fèi)、扶養(yǎng)費(fèi)、撫養(yǎng)費(fèi)的申請執(zhí)行人；道路交通事故等民事侵權(quán)行為中的受害人。其他類型則主要是：救助機(jī)關(guān)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)救助的情形；訴求具有一定合理性且同意接受救助而息訴息訪的涉法涉訴信訪人。
從比較法的視角來看，盡管各國救助對象的范圍有所不同，但總體而言存在核心共性和基本傾向：英國、美國、德國為故意性暴力犯罪的受害人、日本則是故意犯罪的受害人、我國臺灣地區(qū)則是因犯罪行為侵害的受害人；英國、美國、德國、日本和臺灣地區(qū)均為人身損害的受害人；同時(shí)，在受害人死亡的場合，其近親屬可以成為救助對象。[23]因此，以犯罪類型為標(biāo)準(zhǔn)，日本救助范圍略寬于英美德等國，而只有我國臺灣地區(qū)不僅不限于暴力犯罪，而且擴(kuò)張到過失犯中的受害人。以損害后果為標(biāo)準(zhǔn)，各國一致性地以人身損害而非財(cái)產(chǎn)損害的受害人作為救助對象。而在間接受害人的問題上，均限定在直接受害人因犯罪侵害而死亡的場合。
由此可見，我國司法救助其實(shí)并不以所謂的犯罪類型作為救助范圍的依據(jù)，而是采取了損害后果的標(biāo)準(zhǔn)，并同時(shí)將損害后果從人身性損害擴(kuò)展到財(cái)產(chǎn)性重大損害。不僅如此，我國僅僅在被害人對犯罪發(fā)生有實(shí)體性過錯(cuò)、程序性過錯(cuò)、權(quán)利之處分、非因案件致困和已獲合理救助等情形中不予救助，而并未對被害人與加害人具有特定親屬關(guān)系、被害人非國籍或本地戶籍等情形加以排除。事實(shí)上，英、美、日、韓等國往往會通過特定親屬關(guān)系以及國籍戶籍等對救助范圍加以限縮，要么完全排除救助，要么酌量減少救助。[24]P199這意味著我國司法救助在正面擴(kuò)張救助對象范圍的同時(shí)，反面排除條款也并不嚴(yán)苛。由此，我國司法救助對象的范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于各國。
(四)救助程序的多元決策
根據(jù)《司法救助意見》關(guān)于國家司法救助程序的規(guī)定，人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)對符合救助條件的當(dāng)事人，負(fù)有救助申請告知義務(wù)。當(dāng)事人及其近親屬的申請需要向辦案機(jī)關(guān)提出，而辦案機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在10個(gè)工作日內(nèi)作出審批意見并及時(shí)告知當(dāng)事人。這實(shí)際上改變了《被害人救助意見》中的“辦案機(jī)關(guān)就具體案件提出救助意見和救助金額，當(dāng)?shù)卣ㄎ瘜徟鷽Q定”的模式。結(jié)合將救助金發(fā)放時(shí)間進(jìn)行縮短以及增加急需醫(yī)療救助場合的先行墊付程序等制度改進(jìn)加以判斷⑤，《司法救助意見》更加注重司法救助程序的效率，避免程序上不必要的延宕，堅(jiān)持及時(shí)救助原則。
與我國司法救助審批主體的多元化不同，各國通常為單一化的審批機(jī)關(guān)。英國設(shè)立刑事?lián)p害補(bǔ)償局、美國聯(lián)邦司法部下設(shè)刑事被害人署、法國設(shè)立恐怖活動及其他犯罪被害人補(bǔ)償基金管理委員會，這是專設(shè)救助機(jī)構(gòu)的模式；而日本由都道府縣公安委員會負(fù)責(zé)救助批準(zhǔn)事宜，德國則由地區(qū)補(bǔ)償局負(fù)責(zé)受理申請、社會法院裁定，我國臺灣地區(qū)則由當(dāng)?shù)亍暗胤椒ㄔ簷z察署”內(nèi)設(shè)的犯罪被害人補(bǔ)償審議委員會負(fù)責(zé)，這是委任現(xiàn)有機(jī)構(gòu)的模式。[21]P78由此可見，各國確立救助機(jī)關(guān)是因國別而有異的。然而由于《司法救助意見》在某種程度上遵循了我國《刑事訴訟法》“分工負(fù)責(zé)”的思路，使得法院、檢察院和公安機(jī)關(guān)共同分享了救助決策權(quán)，保證了訴訟各階段救助決定機(jī)關(guān)均在場，使得受害人的保護(hù)得以周延，而正是這種救助主體的多元化凸顯了中國司法救助模式的特殊性。
三、中國司法救助的檢討及其完善
(一)司法救助的運(yùn)作機(jī)理
《司法救助意見》所展示出的運(yùn)作機(jī)理，具體來說就是當(dāng)事人因刑事犯罪或民事侵權(quán)而陷入生活困難，由國家以司法救助資金的形式加以救助。盡管這是司法救助的核心，但依然應(yīng)當(dāng)看到其存在明顯的缺失——缺少了對國家救助被害人之后部分的制度設(shè)計(jì)，也即司法救助制度的末端并非是對當(dāng)事人進(jìn)行救助，而是涉及到責(zé)任的分配與歸屬——向加害人追償?shù)膯栴}。完整的是司法救助制度的運(yùn)作應(yīng)當(dāng)是：被害人因加害人行為利益受損——國家根據(jù)法定條件給予救助金——國家獲得向加害人求償?shù)臋?quán)利——法定期限內(nèi)加害人實(shí)際履行賠償。因?yàn)橹贫壬先魶]有所謂的國家代位求償?shù)囊?guī)定的話，則一方面加重了司法救助中國家的責(zé)任，易于將被害的發(fā)生理解為國家的直接責(zé)任，然而實(shí)際上造成損害的恰恰是加害人；而另一方面則相對減輕了罪犯的義務(wù)，使得越是造成重大后果無力賠償?shù)淖锓福炊驗(yàn)樗痉ň戎鴮?shí)際免去了賠償?shù)呢?zé)任，這是難以令人信服的。
由于我國司法救助的功利主義傾向，使得制度的建構(gòu)特別受到了實(shí)現(xiàn)民事?lián)p害賠償責(zé)任——或者說賠償判決的有效執(zhí)行——的驅(qū)動和引導(dǎo)，從而司法救助成為了加害人和被害人間債務(wù)實(shí)現(xiàn)的擔(dān)保制度。這種債實(shí)現(xiàn)的擔(dān)保是通過當(dāng)事人獲得救助金并向國家轉(zhuǎn)移債權(quán)來運(yùn)作的，本質(zhì)上屬于基于法律規(guī)定而發(fā)生的債權(quán)移轉(zhuǎn)。⑥這種法定的債權(quán)移轉(zhuǎn)也稱為清償代位，指就債之履行有利害關(guān)系的第三人，因?yàn)橄騻鶛?quán)人代為清償，而在清償范圍內(nèi)得向債務(wù)人行使權(quán)利。[25]具體來說，清償代位需要滿足三方面要件：首先，就清償人而言，應(yīng)當(dāng)是債之履行有利害關(guān)系的第三人，通常是連帶債務(wù)人、保證人、共有人等。其次，就制度目的而言，是為確保債權(quán)人之求償權(quán)得以滿足，根據(jù)程度而分為全部實(shí)現(xiàn)或者部分實(shí)現(xiàn)。再次，清償人須對于債務(wù)人在清償限度內(nèi)有求償權(quán)，所謂“無求償權(quán)者，無代位”。[26]P860
將我國司法救助制度的運(yùn)作理解為法定的債權(quán)移轉(zhuǎn)，賦予國家代位求償權(quán)，是符合《司法救助意見》的整體思路和基本立場的。其一，從《司法救助意見》對排除條款的規(guī)定上，對于在訴訟中主動放棄民事賠償請求或拒絕加害責(zé)任人及其近親屬賠償?shù)?，一般不予救助。若將司法救助的運(yùn)作定位為“未獲賠償、生活困難而給予救助”，那么上述情形同樣符合救助條件，而不應(yīng)排除救助。只有將司法救助的運(yùn)作理解為債權(quán)的移轉(zhuǎn)，才能理解《司法救助意見》的隱含意圖：由于被害人通過放棄或拒絕的方式處分了債權(quán)，從而使得司法救助既不能實(shí)現(xiàn)債權(quán)——債權(quán)已經(jīng)不復(fù)存在，更無法通過替償?shù)姆绞絹慝@取代位求償權(quán)，所以對此種情形不予救助。其二，《司法救助意見》規(guī)定救助標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)在以案件管轄地上一年度職工月平均工資為基準(zhǔn)的36個(gè)月工資總額之內(nèi)，特殊場合需要突破限額的，也不得超過人民法院應(yīng)當(dāng)判決的賠償數(shù)額。很顯然，只有根據(jù)清償代位的法理才能理解救助標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定：司法救助的標(biāo)準(zhǔn)不是無邊無際的，應(yīng)當(dāng)具有規(guī)范根據(jù)，而規(guī)范的根據(jù)就在于受害人對加害人在民事上的債權(quán)。因此，原則上的司法救助標(biāo)準(zhǔn)屬于部分代位清償，而突破救助限額的場合，其救助上限應(yīng)當(dāng)是全部債權(quán)的實(shí)現(xiàn)。
(二)司法救助的正當(dāng)根據(jù)
一般來說，功利主義是各國推進(jìn)被害人救助運(yùn)動的初始動機(jī)和原動力，“政府應(yīng)該采取措施努力改進(jìn)持久的社會問題”[27]P397，從而向公眾釋放某種政治上的象征意義。我國從被害人救助試點(diǎn)到司法救助制度的構(gòu)建，尚處于制度試水的初級階段，以功利主義作為制度的正當(dāng)化根基并無不妥。功利主義的正當(dāng)化維度下，有刑事政策說和政治利益說兩種解釋徑路：刑事政策說是將救助補(bǔ)償置于犯罪防控體系的組成部分，目的在于舒緩公眾怒氣、安撫公眾和恢復(fù)刑事司法體系的可信賴度，從而使社會秩序從不法行為的侵害中得到恢復(fù)。而政治利益說則認(rèn)為由于現(xiàn)行司法制度側(cè)重于被告人利益而漠視被害人利益，國家通過提供救助可以贏得被害人信任，從而加強(qiáng)被害人與司法機(jī)關(guān)的合作。同時(shí)，構(gòu)建救助制度也增強(qiáng)了普通公眾的安全感，反過來獲得公眾對司法制度的支持。⑦也因此，當(dāng)受害人“無正當(dāng)理由，拒絕配合查明犯罪事實(shí)的”、“故意作虛假陳述或者偽造證據(jù)，妨害刑事訴訟的”，《司法救助意見》規(guī)定不予救助。
然而，功利主義主導(dǎo)的司法救助存在著根本性的缺陷，即由于救助通常是基于個(gè)案進(jìn)行政治考慮而自上而下進(jìn)行的，受害人在整個(gè)司法救助程序中依然不具有主體性地位，這既與世界被害人保護(hù)所欲確立被害人在刑事司法體系中的主體地位的主張背道而馳，也可能導(dǎo)致被害人在救助程序中受到二次傷害，加劇被害人對刑事司法程序的不信任感。⑧事實(shí)上，功利主義只是為司法救助提供了一種正當(dāng)化的解釋方案，這種方案更多地將重點(diǎn)集中在制度可能實(shí)現(xiàn)的效果而非制度應(yīng)然的價(jià)值導(dǎo)向，可以解釋政府推動司法救助制度建設(shè)的原因，但卻難以為制度的正當(dāng)性提供更深層次的價(jià)值判斷。
國家在司法救助的運(yùn)作中扮演了清償代位角色，為什么國家應(yīng)當(dāng)扮演這種角色？諸如連帶債務(wù)人、保證人、共有人，都是與債權(quán)債務(wù)關(guān)系具有利害關(guān)系的第三人，國家是如何參與到被害加害的損害賠償關(guān)系中去的？日本學(xué)者齊藤誠二在研究德國《暴力犯罪被害補(bǔ)償法》后，認(rèn)為其立法基礎(chǔ)“無非系考量國家獨(dú)占犯罪追訴的權(quán)利，在無法防止犯罪及犯罪被害的發(fā)生，對此即應(yīng)負(fù)起責(zé)任以及基于社會國家的思想基礎(chǔ)，不能由被害人自己承擔(dān)犯罪所造成的不幸”[28]P183。這種思路是基于社會契約論而展開的：國民向國家讓渡自己的自由，而國家存在的目的就是保障國民權(quán)利。當(dāng)國民受到不法侵害時(shí)，國家作為人民權(quán)利的委托人，就有責(zé)任通過訴訟程序向加害人追索賠償，當(dāng)賠償無法實(shí)現(xiàn)時(shí)，則有義務(wù)通過補(bǔ)償而使其損害得到恢復(fù)。國家正是藉由這種委托代理關(guān)系，而成為了清償代位中具有利害關(guān)系的第三人。更進(jìn)一步說，國家由于保護(hù)失敗、追訴或者執(zhí)行不力而承擔(dān)代位責(zé)任。⑨《司法救助意見》在對救助對象的規(guī)定中，特別強(qiáng)調(diào)了“案件無法偵破”、“無法經(jīng)過訴訟獲得賠償”以及“被執(zhí)行人沒有執(zhí)行能力”等要素，而這三種要素對應(yīng)的便是保護(hù)失敗、追訴不力或執(zhí)行不能。由此可見，《司法救助意見》暗合了社會契約論推導(dǎo)下的國家責(zé)任說的核心主張。
基于這種連帶代位意義上的國家責(zé)任，我國司法救助的遠(yuǎn)景，應(yīng)當(dāng)是逐步實(shí)現(xiàn)被救助者在司法救助中的主體地位。其一，應(yīng)當(dāng)取消“生活困難”這一功利導(dǎo)向的要件。從規(guī)范上看，若認(rèn)為國家救助的前提是某種代位責(zé)任的話，那么作為責(zé)任主體的國家并沒有選擇救助的權(quán)力，獲得救助的權(quán)利屬于被害人。由于這種獲得救助權(quán)并不因具體被害人的情形而存在保護(hù)上的大小先后之別，因而被害人只要符合司法救助列舉的類型，便應(yīng)當(dāng)一視同仁。其二，應(yīng)當(dāng)明確被救助者在不給予救助場合的救濟(jì)權(quán)。所謂“無救濟(jì)則無權(quán)利”，被救助者作為權(quán)利享有者的主體地位，尚需要從權(quán)利損害時(shí)的救濟(jì)層面加以證成。設(shè)立救濟(jì)程序的意義不僅在于保障被救助者的權(quán)利，而且可以強(qiáng)化救助機(jī)關(guān)的說明義務(wù)和勤勉義務(wù)，更為重要的是減少了因不予救助給當(dāng)事人帶來的司法程序上的二次傷害。
(三)司法救助的對象范圍
為了應(yīng)對日益增多的受害人無法獲得義務(wù)賠償?shù)默F(xiàn)象，司法救助作為整體性解決方案應(yīng)運(yùn)而生。其在功利主義內(nèi)核的驅(qū)動下，打破了民事和刑事案件的區(qū)隔，而以重大損害作為救助的條件，同時(shí)輔之以“生活困難”條款對過寬的救助范圍加以限縮。這是當(dāng)下制度以功利主義作為唯一正當(dāng)化根基的自然之理：重大損害，包括人身傷亡和財(cái)產(chǎn)重大損失，對法秩序和民眾的法安全感的沖擊最大；同時(shí)，當(dāng)受害人因此陷入“生活困難”，則有平復(fù)被害人報(bào)復(fù)情緒、防止受害向加害“惡逆變”的必要。事實(shí)上，盡管《司法救助意見》對救助對象分別進(jìn)行了列舉式說明，但這種類型化僅僅具有形式意義。因?yàn)槠湓诹信e七種救助類型后，還都兜底性和參照性規(guī)定：“黨委政法委和政法各單位根據(jù)實(shí)際情況，認(rèn)為需要救助的其他人員”。甚至對于涉法涉訴的信訪人，“其訴求具有合理性，但通過法律途徑難以解決，且生活困難，愿意接受國家司法救助后息訟息訪的”，也可以獲得救助。
然而，若將國家代位責(zé)任作為正當(dāng)化根基之一，則應(yīng)當(dāng)將關(guān)注的視角從事后轉(zhuǎn)向事前，從效果主導(dǎo)轉(zhuǎn)向權(quán)利主導(dǎo)，進(jìn)而有必要對司法救助的對象范圍進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范，為類型化的救助對象附加實(shí)質(zhì)意義。司法救助因?yàn)樯婕暗嚼眉{稅人的收入來資助受害人，所以被冠以“政府家長式制度”之名，這種制度不僅無助于國民獨(dú)立自救和自我負(fù)責(zé)性格的養(yǎng)成，而且會刺激新的、昂貴的官僚主義的潛滋暗長。[27]P399為了防范這些不良傾向，就必須討論國家代位責(zé)任邊界，即司法救助在何種范圍內(nèi)存在的問題。
憲法和法律對不同權(quán)利的保護(hù)力度各有不同，從而權(quán)利的位階也各不相同，其中人身權(quán)益高于財(cái)產(chǎn)權(quán)益，生命健康權(quán)優(yōu)于一般人格權(quán)。[29]生命健康權(quán)是個(gè)人生存和人格發(fā)展的前提，屬于基本人權(quán)范疇，法律對該權(quán)利的處分作出了嚴(yán)格限制。以刑法為例，被害人承諾可阻卻行為的不法，其原因在于被害人對被侵害法益具有相應(yīng)的處分權(quán)限。但在生命法益和重大人身法益的場合，被害人承諾無效。[30]P217這意味著刑法對可能危及生命權(quán)的自我處分進(jìn)行了家長式的干預(yù)，體現(xiàn)了對生命和重大人身法益的優(yōu)越性保護(hù)。由此，國家對死亡或重傷場合的受害人進(jìn)行救助，具有法秩序保護(hù)的一致性。相反，重大財(cái)產(chǎn)法益并沒有這種規(guī)范保護(hù)上的優(yōu)越地位。因而，從類型化的角度看，國家司法救助的對象應(yīng)當(dāng)是遭遇不法侵害而死亡(侵害生命權(quán))或者重大傷害(侵害健康權(quán)，但危機(jī)生命權(quán))的受害人，而非重大財(cái)產(chǎn)損害的受害人。
四、被害人補(bǔ)償?shù)闹袊?/h2>
中國刑事被害人補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐，首先是以被害人救助的名義而在全國開展的，繼而又為司法救助概念所取代。盡管被害人補(bǔ)償是我國司法救助制度的核心組成部分，然而由于司法救助非刑事專屬的特性，從而與各國刑事被害人補(bǔ)償制度建構(gòu)的路徑相區(qū)別。中外在制度上“殊途”的原因在于所面臨問題的迥異：社會轉(zhuǎn)型期大量犯罪和侵權(quán)案件的滋生，同時(shí)社會治理模式上側(cè)重于利用司法機(jī)制解決糾紛，使得大量案件進(jìn)入司法視野。然而，由于加害人缺乏賠償能力，以及社會保障、商業(yè)保險(xiǎn)并不完善，大量司法判決無法兌現(xiàn)落實(shí)，刑事和侵權(quán)案件中的被害人因此陷入生活困難。因此，不僅從社會和諧治理的角度看，需要對這些困難被害人伸以援手，而且從維護(hù)司法權(quán)威、建構(gòu)法治社會的角度看，也應(yīng)當(dāng)通過司法救助的形式來保障被害人的合法權(quán)利。正是在這種制度效用的意義上，刑事被害人補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐擴(kuò)大到對民事侵權(quán)被害人的補(bǔ)償，完成了司法救助概念的嬗變。
以功利主義為基礎(chǔ)的司法救助，是以解決中國問題為導(dǎo)向的，從而具有回應(yīng)實(shí)踐的內(nèi)在邏輯。然而，若作為一項(xiàng)制度而存在，制度的有益性和制度的正當(dāng)性在內(nèi)容上僅僅只是部分的交叉，而并非完全重合，因而有對當(dāng)前司法救助制度檢討和完善的必要。事實(shí)上，司法救助制度的目標(biāo)本身即為其提供了部分的正當(dāng)性根基，但這并不充分。應(yīng)當(dāng)明確司法救助對象的主體性地位，將司法救助進(jìn)一步規(guī)范性地理解為國家代位責(zé)任，使國家在被害人與加害人之間的角色得以明晰。唯有將國家擬制為損害賠償履行的連帶保證人，才能更好地理解國家救助被害人的應(yīng)然性，從而取消“生活困難”的限制性要件，同時(shí)增加不予救助場合的救濟(jì)程序。當(dāng)然，若確定上述國家責(zé)任的話，就必須考慮到國家的實(shí)際履行能力，在尚不具備全部案件代為履行的前提下，必須為責(zé)任范圍確定邊界。從法秩序保護(hù)的一致性和優(yōu)先性看，司法救助的首要對象應(yīng)當(dāng)是重傷或者殘疾的被害人以及被害人死亡場合中的近親屬；而制度上若將救助的范圍擴(kuò)展到財(cái)產(chǎn)重大損害的被害人，則既需要考慮國家實(shí)際承擔(dān)能力，又必須附加更進(jìn)一步的正當(dāng)性說明，來回應(yīng)司法救助可能存在的家長主義傾向的質(zhì)疑。
注釋：
① 從理論上界定來看，被害人救助更多與被害人援助、被害人救濟(jì)等概念相似，在外延上較被害人補(bǔ)償寬泛的多。參見麻國安：《青少年被害人援助論》，中國人民公安大學(xué)出版社2005年版，第1頁。
② 該《決定》指出：“人民法院要改進(jìn)和完善立案工作和控告、申訴受理工作, 健全司法救助制度, 讓經(jīng)濟(jì)確有困難的群眾打得起官司, 確保有理有據(jù)的當(dāng)事人打得贏官司?！?/p>
③ 數(shù)據(jù)系筆者根據(jù)1993—2012年《中國法律年鑒》的統(tǒng)計(jì)整理而成。
④ 本文認(rèn)為，《司法救助意見》對舉報(bào)人、證人、鑒定人的規(guī)定屬于“注意規(guī)定”，即由于被害人因?yàn)榇驌魣?bào)復(fù)而受到傷害或者財(cái)產(chǎn)重大損失的場合，加害人往往涉嫌觸犯刑法，因此可以視案件分別歸入前述三種情形，不屬于獨(dú)立情形。
⑤ 《司法救助意見》將《被害人救助意見》中辦案機(jī)關(guān)受到財(cái)政部門撥付款后5個(gè)工作日的發(fā)放期限縮短為2個(gè)工作日。同時(shí)增加了受害人急需醫(yī)療救治情形下的“先行墊付、事后補(bǔ)批”的特殊程序。
⑥ 債權(quán)轉(zhuǎn)移通常包括三種方式：基于法律規(guī)定、基于裁判命令以及基于法律行為，基于法律行為的債權(quán)轉(zhuǎn)移又稱為債權(quán)讓與。參見韓世遠(yuǎn)：《合同法總論》，法律出版社2011年版，第466頁。
⑦ 刑事政策說和政治利益說，進(jìn)一步參見董文蕙：《犯罪被害人國家補(bǔ)償制度基本問題研究》，中國檢察出版社2012年版，第56頁以下。
⑧ 現(xiàn)實(shí)中，救助機(jī)關(guān)和辦案人員在實(shí)踐中為了防止被害人的過激行為，“基本都以息訴罷訪或者接受調(diào)解結(jié)案為給予救助金的‘潛規(guī)則’，不接受‘規(guī)則’的申請人很難獲得救助”。參見江蘇省無錫市中級人民法院課題組：《刑事被害人國家救助制度的理性構(gòu)建》，載《人民司法》，2009年第11期。
⑨ 需要注意的是，不同于直接責(zé)任，代位責(zé)任屬于間接責(zé)任。因此，行為人因不法行為承擔(dān)直接責(zé)任，國家則承擔(dān)間接責(zé)任，在實(shí)施救助后有向行為人追索賠償?shù)臋?quán)利。
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