□韓 強(qiáng)

(北京聯(lián)合大學(xué)人文社科部，北京 100101)

黨的十八屆四中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，其中明確提出了建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的依法治國(guó)總目標(biāo)，同時(shí)提出了“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”的要求，以提高黨的治黨理政能力，為依法治國(guó)提供有力的保障。在2013年出臺(tái)的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013－2017)》中也明確規(guī)定:“在對(duì)現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行全面清理的基礎(chǔ)上，抓緊制定和修訂一批重要黨內(nèi)法規(guī)，力爭(zhēng)經(jīng)過5年努力，基本形成涵蓋黨的建設(shè)和黨的工作主要領(lǐng)域、適應(yīng)管黨治黨需要的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架，使黨內(nèi)生活更加規(guī)范化、程序化，使黨內(nèi)民主制度體系更加完善，使權(quán)力運(yùn)行受到更加有效的制約和監(jiān)督，使黨執(zhí)政的制度基礎(chǔ)更加鞏固，為到建黨100周年時(shí)全面建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)?！保?］黨作為法治國(guó)家目標(biāo)的提出者、領(lǐng)導(dǎo)者和實(shí)現(xiàn)者，作為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)和實(shí)施程度對(duì)依法治國(guó)方略實(shí)施具有重要引領(lǐng)和保障作用，因此，健全完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，確保黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)化、規(guī)范化、系統(tǒng)化，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的民主制定、嚴(yán)格執(zhí)行對(duì)推進(jìn)依法治國(guó)具有極其重大的意義。

一、健全黨內(nèi)法規(guī)體系的必要性和緊迫性

改革開放以來，我們黨確立了制度治黨的基本思路，強(qiáng)調(diào)把制度建設(shè)貫穿于黨的政治思想、組織、作風(fēng)等建設(shè)之中，并把制度建設(shè)提升為黨的建設(shè)的基本內(nèi)容，構(gòu)建起了“一條主線、五大建設(shè)”的總體布局，其中制度建設(shè)起著引導(dǎo)規(guī)范保障監(jiān)督的重要作用。黨內(nèi)法規(guī)是對(duì)黨內(nèi)行為規(guī)范的系列規(guī)定，其名稱包括黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則七種。其中，黨章對(duì)黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標(biāo)、組織原則和組織機(jī)構(gòu)、黨員義務(wù)和權(quán)利以及黨的紀(jì)律等作出根本規(guī)定。準(zhǔn)則對(duì)全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為作出基本規(guī)定。條例對(duì)黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作作出全面規(guī)定。規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則則對(duì)黨的某一方面重要工作或者事項(xiàng)作出具體規(guī)定。［2］很顯然，目前的黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)構(gòu)成了一個(gè)以黨章為核心，以準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則為主體的黨內(nèi)法規(guī)體系，但是由于這一體系還存在一定的不足之處，如有些法規(guī)不夠規(guī)范，不同法規(guī)之間存在矛盾和不一致，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律不夠統(tǒng)一等等，使黨內(nèi)法規(guī)還難以為全黨所完全遵循，因此加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)體系的科學(xué)化規(guī)范化就成為一項(xiàng)重要任務(wù)。

(一)依法治國(guó)建設(shè)法治國(guó)家的需要

依法治國(guó)，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)，保證國(guó)家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變。自從1997年黨的十五大報(bào)告明確把依法治國(guó)作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略以來，在依法治國(guó)的法律完善、嚴(yán)格執(zhí)法、社會(huì)普法等方面都取得了顯著進(jìn)展。但是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，人民民主權(quán)利保障的迫切需要，以及社會(huì)民主觀念的深入人心，都使得全面推進(jìn)依法治國(guó)更具有重要性和緊迫性。基于此，黨的十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出了全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)，并強(qiáng)調(diào)，“實(shí)現(xiàn)這個(gè)總目標(biāo)，必須堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持人民主體地位，堅(jiān)持法律面前人人平等，堅(jiān)持依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合，堅(jiān)持從中國(guó)實(shí)際出發(fā)?！币婪ㄖ螄?guó)的關(guān)鍵是依法治黨，只有把黨的全部活動(dòng)納入法治化的軌道，使黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，支持其他組織機(jī)構(gòu)獨(dú)立負(fù)責(zé)地工作，同時(shí)執(zhí)政黨真正做到領(lǐng)導(dǎo)立法、模范守法、嚴(yán)格執(zhí)法，才能使國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)避免人治困擾，走上法治軌道。在依法治黨方面，主要是按照黨內(nèi)法規(guī)和制度管理黨內(nèi)事務(wù)，處理黨內(nèi)外關(guān)系，其中黨內(nèi)法規(guī)在黨內(nèi)制度體系中居于核心地位，因此依法治國(guó)關(guān)鍵在依法治黨，而依法治黨的核心是按照黨內(nèi)法規(guī)來處理黨內(nèi)事務(wù)，規(guī)范政黨權(quán)力。

(二)全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平的需要

黨的十八大提出了全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平的任務(wù)。提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平，最根本的是以科學(xué)理論指導(dǎo)黨的建設(shè)，以科學(xué)制度保障黨的建設(shè)，以科學(xué)方法推進(jìn)黨的建設(shè)，其中以科學(xué)制度保障黨的建設(shè)是提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平的關(guān)鍵。所謂科學(xué)的制度主要指的是黨內(nèi)法規(guī)，因?yàn)樵邳h的制度體系中，黨內(nèi)法規(guī)居于核心地位，除了黨內(nèi)法規(guī)之外的制度往往是由各地方或基層黨組織根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)制定出來的，主要用于規(guī)范本地方或本單位黨組織和黨員干部行為，是黨內(nèi)法規(guī)的具體化。如果黨內(nèi)法規(guī)不健全，黨內(nèi)制度就難以完善起來并得到很好的執(zhí)行。實(shí)際上，我們黨在提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平的過程中，始終把完善黨內(nèi)法規(guī)作為重中之重，不僅及時(shí)修改黨章，而且根據(jù)需要制定修改了一大批黨內(nèi)條例等法規(guī)，尤其在黨內(nèi)條例的完善上進(jìn)步尤為突出。迄今我們已制定修改了十幾個(gè)條例，包括《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨校工作條例》、《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》、《干部教育培訓(xùn)工作條例(試行)》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨和國(guó)家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例(試行)》、《中國(guó)共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例(試行)》等等，而且根據(jù)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013－2017年)》，我們未來五年還要制定的條例包括《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件辦理工作條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例》，同時(shí)對(duì)已制定的條例進(jìn)行修訂。這樣我們將建立起較完備的黨內(nèi)條例體系，使其在黨內(nèi)法規(guī)中的承上啟下作用得到更好的發(fā)揮。

(三)解決黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)突出問題的需要

我們?cè)邳h內(nèi)法規(guī)健全完善方面進(jìn)行了大量工作，也取得了明顯成效，但是在黨內(nèi)，法規(guī)的制定和實(shí)施還存在不少問題，制約了黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)效。對(duì)于這個(gè)問題不少文章作過分析，比如有的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，我們制定的不少制度規(guī)定流于形式，其中一個(gè)重要原因就是制度本身不科學(xué)，脫離實(shí)際、沒有可行性，有的規(guī)定過于原則、操作性不強(qiáng)，有的只有要求沒有問責(zé)，剛性約束力不夠，還有的規(guī)定交叉重復(fù)甚至彼此沖突。［3］筆者也認(rèn)為，現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)的系統(tǒng)化水平存在明顯不足，主要表現(xiàn)在:一是黨內(nèi)法規(guī)缺位的現(xiàn)象仍較多存在。《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013－2017年)》列出了今后6個(gè)大類共37個(gè)方面需要完善的黨內(nèi)法規(guī)，其中有的需要立法，有的需要修改立法。但是從黨員群眾更關(guān)注的角度說，關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)公開的制度需要出臺(tái)，關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部待遇的制度需要修改和整合等等，這些制度不盡快出臺(tái)，必然嚴(yán)重影響到黨的形象。再者，黨內(nèi)程序性法規(guī)相對(duì)缺乏，是今后規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)的一個(gè)重點(diǎn)方向。二是不同黨內(nèi)法規(guī)之間的關(guān)系需要理順。黨內(nèi)法規(guī)依黨的建設(shè)的基本構(gòu)成形成了若干大類，每一個(gè)大類中都不是一個(gè)法律能夠解決問題的，需要出臺(tái)一系列上下銜接、前后相繼、左右配合的法規(guī)。比如，在干部管理方面，我們的法規(guī)很多，但是這些法規(guī)存在位階上的上下關(guān)系，內(nèi)容、時(shí)效上的交叉關(guān)系，因此理順關(guān)系就非常重要，也是當(dāng)前順利實(shí)現(xiàn)法規(guī)建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)。三是不同類型黨內(nèi)法規(guī)之間的關(guān)系需要理順。對(duì)于黨的建設(shè)的基本內(nèi)容，我們黨形象概括為“一條主線、五大建設(shè)”，每一個(gè)領(lǐng)域都涉及眾多黨內(nèi)法規(guī)?！吨醒朦h內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013－2017年)》列出了6個(gè)大類需要完善的黨內(nèi)法規(guī)，這些大類之間的關(guān)系如何理順也是一個(gè)非常復(fù)雜的問題，目前看，其整體性系統(tǒng)性亦有不足之處。比如，從黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系看，由于黨章規(guī)定較原則，對(duì)時(shí)效的規(guī)定較少，僅限于“預(yù)備黨員的預(yù)備期為一年”、延長(zhǎng)預(yù)備期“不能超過一年”、“黨的全國(guó)代表大會(huì)每五年舉行一次”、“黨的中央委員會(huì)每屆任期五年”等幾處，造成其他黨內(nèi)法規(guī)的時(shí)效規(guī)定亦存在不足。比如，受其影響，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》也幾乎不見對(duì)各種權(quán)利保障時(shí)效的規(guī)定，多為原則性的要求。［4］要解決這些問題，首先要正本清源，在黨內(nèi)法規(guī)的立法方面提高規(guī)范性，注重系統(tǒng)性，增強(qiáng)協(xié)同性，這樣黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)化水平才能提高，也才能為解決突出問題提供有效保障。

二、黨內(nèi)法規(guī)體系的構(gòu)建

黨的十八屆四中全會(huì)圍繞形成依法治國(guó)的法治體系進(jìn)行了全面規(guī)劃，提出要形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系。這四個(gè)體系對(duì)于我們構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)體系有啟發(fā)作用，黨內(nèi)法規(guī)也要按照這四個(gè)體系的要求加以推進(jìn)。

(一)黨內(nèi)法規(guī)體系

目前黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)形成了一個(gè)由黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法和細(xì)則構(gòu)成的體系，這一體系相對(duì)完整但又存在不足，其主要問題是新舊法規(guī)之間、不同類型法規(guī)之間、上下級(jí)法規(guī)之間系統(tǒng)性不足，相互配合不夠，甚至還存在一些矛盾的地方，為此就要著眼于提高黨內(nèi)法規(guī)的系統(tǒng)性，抓好以下幾個(gè)方面的工作:

一是進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)的頂層設(shè)計(jì)和體系規(guī)劃。在黨內(nèi)法規(guī)制度中，長(zhǎng)期以來我們?nèi)狈茖W(xué)的規(guī)劃和統(tǒng)籌，致使急用先立，臨時(shí)性、突擊性的立法活動(dòng)過多，后續(xù)措施、配套措施跟不上，往往造成黨內(nèi)法規(guī)制度的應(yīng)急化、隨意性、“碎片化”，造成散、亂、急現(xiàn)象比較突出，［5］系統(tǒng)性較差，造成制度的無效和浪費(fèi)。因此，我們?cè)邳h內(nèi)法規(guī)建設(shè)中，要把進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)的體系規(guī)劃放在首要位置。2013年出臺(tái)的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013－2017)》是一個(gè)非常好的進(jìn)步，它提出了黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)和原則要求，標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)進(jìn)入到一個(gè)注重規(guī)劃的嶄新階段。但是要真正把黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)規(guī)劃好，僅靠這一規(guī)劃綱要是不夠的，還要加強(qiáng)理論研究，比如對(duì)于條例的規(guī)劃我們要弄清楚各條例之間的關(guān)系是什么，我們?nèi)绾谓⑵饤l例之間的科學(xué)結(jié)構(gòu)，要回答我們應(yīng)該制定多少個(gè)條例的問題，這個(gè)問題解決不好，條例之間的合理結(jié)構(gòu)、關(guān)系就難以保證，條例之間的交叉、重疊也難以避免。當(dāng)然我們不僅要著眼于近期，還要立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，放眼今后，只有這樣黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)劃才能更科學(xué)合理。

二是做好黨內(nèi)法規(guī)的制定和修訂工作。雖然黨內(nèi)法規(guī)已基本形成了體系，但是黨內(nèi)法規(guī)制定中的空白點(diǎn)還有很多，比如，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013－2017)》就明確提出了今后要使基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)更加健全，實(shí)踐亟需的黨內(nèi)法規(guī)及時(shí)出臺(tái)，配套黨內(nèi)法規(guī)更加完備，各項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)之間協(xié)調(diào)統(tǒng)一的制定要求。并特別強(qiáng)調(diào)，對(duì)一些分散交叉的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行整合提升，形成一批綜合性黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)制度的集成性明顯提高。黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、制度建設(shè)各領(lǐng)域的基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)基本制定，黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作方面的基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)制定取得重要進(jìn)展，黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架基本確立。針對(duì)黨的建設(shè)和黨的工作中存在的突出問題，以保障黨員權(quán)利、發(fā)展黨內(nèi)民主、改革用人制度、加強(qiáng)基層組織、推進(jìn)作風(fēng)轉(zhuǎn)變、規(guī)范權(quán)力行使、嚴(yán)明黨的紀(jì)律、強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督為重點(diǎn)，抓緊制定實(shí)踐迫切需要、干部群眾熱切期待的黨內(nèi)法規(guī)，努力為解決干部群眾普遍關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題提供制度安排。此外，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013－2017)》以附件形式，提出了45件黨內(nèi)法規(guī)重點(diǎn)制定項(xiàng)目，其中新制定項(xiàng)目20件，修訂項(xiàng)目25件。這些黨內(nèi)法規(guī)薄弱環(huán)節(jié)的改善會(huì)顯著提高黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)化水平。當(dāng)然也要根據(jù)形勢(shì)任務(wù)的變化和黨的建設(shè)的實(shí)際需要及時(shí)修訂黨內(nèi)法規(guī)，使黨內(nèi)法規(guī)的修訂正?；?、程序化、規(guī)范化，使黨內(nèi)法規(guī)能夠與時(shí)俱進(jìn)，更好地發(fā)揮作用。

三是及時(shí)清理過時(shí)的黨內(nèi)法規(guī)?！吨醒朦h內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013－2017)》提出了建立黨內(nèi)法規(guī)動(dòng)態(tài)清理機(jī)制的要求，對(duì)于推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)的定期清理起到了促進(jìn)作用。2013年中共中央專門出臺(tái)了《中共中央關(guān)于廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》。根據(jù)該《決定》，1978年以來制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，有300件被廢止和宣布失效，467件繼續(xù)有效，其中42件將作出修改。根據(jù)2012年6月中共中央批準(zhǔn)印發(fā)的《中共中央辦公廳關(guān)于開展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見》，這次清理工作分兩個(gè)階段進(jìn)行:第一階段是2012年7月至2013年9月，主要清理1978年至2012年6月制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件;第二階段是2013年10月至2014年12月，重點(diǎn)清理新中國(guó)成立至1978年前制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件。這次對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行集中清理，在我們黨歷史上是第一次，是黨的制度建設(shè)的一項(xiàng)基礎(chǔ)工程。［6］在此過程中，中央迄今已清理廢止了一批黨內(nèi)法規(guī)。比如，中央在1985年、1987年、1993年、1996年、1997年、2001年先后出臺(tái)了6個(gè)關(guān)于嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制、防止機(jī)構(gòu)編制膨脹的文件，鑒于這6個(gè)文件的內(nèi)容已被2011年出臺(tái)的《關(guān)于嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制的通知》等新文件涵蓋，為避免新舊文件并存造成執(zhí)行困擾，中央決定廢止這6個(gè)舊文件。中央在1989年、1994年、1999年先后出臺(tái)了3個(gè)規(guī)范黨政機(jī)關(guān)汽車配備和使用管理的黨內(nèi)法規(guī)，這3個(gè)法規(guī)的內(nèi)容與2011年出臺(tái)的關(guān)于公務(wù)用車配備和使用管理的新法規(guī)的內(nèi)容不一致，這3部舊法規(guī)也已被中央決定廢止。1984年出臺(tái)的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于嚴(yán)禁黨政機(jī)關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的決定》規(guī)定，黨政機(jī)關(guān)在職干部在不保留原來職務(wù)的前提下可以保留公職經(jīng)商辦企業(yè)，這與2010年中央印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》及其他文件的規(guī)定明顯沖突。鑒于此，該《決定》也被中央決定廢止。此外，中央2000年批準(zhǔn)印發(fā)的《深化干部人事制度改革綱要》，是對(duì)2001—2010年期間干部人事制度改革進(jìn)行階段性部署的文件。鑒于該文件的適用期已過，實(shí)踐中已不再執(zhí)行，中央決定宣布其失效。［7］中央還強(qiáng)調(diào)，在開展集中清理工作的同時(shí)，要建立健全定期清理和即時(shí)清理機(jī)制，今后一般每5年對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件開展一次集中清理;同時(shí)，在制定或修改黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件時(shí)，對(duì)與之不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致的相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件同步進(jìn)行清理，實(shí)現(xiàn)清理工作經(jīng)常化、制度化、規(guī)范化。及時(shí)清理過時(shí)的黨內(nèi)法規(guī)，可以極大地提高黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性和系統(tǒng)性，在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)中具有基礎(chǔ)性地位。

(二)嚴(yán)格實(shí)施體系

制定黨內(nèi)法規(guī)的目的在于規(guī)范黨內(nèi)行為，引導(dǎo)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部依規(guī)辦事、依規(guī)用權(quán)，依規(guī)施政，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)事務(wù)的依法治理，因此付諸實(shí)施是黨內(nèi)法規(guī)的生命力所在。但是，不可否認(rèn)的是，目前黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施情況并不樂觀，有不少黨內(nèi)法規(guī)或者沒有得到執(zhí)行，或者在各地的執(zhí)行情況存在較大差異，當(dāng)然造成這一局面的原因是多方面的，既有黨內(nèi)法規(guī)制定程序不夠公開民主、法規(guī)不夠規(guī)范、宣傳不到位的問題，也有執(zhí)行過程中體制不順、領(lǐng)導(dǎo)不力、人員素質(zhì)不高等問題，亟需健全完善相應(yīng)的實(shí)施體系。黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施體系體現(xiàn)在實(shí)施的決策、程序、規(guī)定掌握、主客體關(guān)系等一系列方面。在這一體系構(gòu)建過程中，當(dāng)前尤其要抓好以下兩項(xiàng)重點(diǎn)工作:

一是領(lǐng)導(dǎo)帶頭執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)。一個(gè)地方黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行得好不好，關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)干部，關(guān)鍵在“一把手”，如果主要領(lǐng)導(dǎo)能夠以身作則，率先垂范，嚴(yán)格執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)，就會(huì)起到良好的帶動(dòng)作用。中央八項(xiàng)規(guī)定之所以執(zhí)行得好，關(guān)鍵還是在于領(lǐng)導(dǎo)干部真正起到了帶頭作用。如果一個(gè)地方一個(gè)單位的主要領(lǐng)導(dǎo)不守規(guī)矩，恣意妄為，那就必然帶壞黨內(nèi)風(fēng)氣。

二是嚴(yán)格問責(zé)，嚴(yán)肅懲戒。黨內(nèi)法規(guī)的價(jià)值是其嚴(yán)肅性，它應(yīng)是帶電的高壓線，任何人不能觸碰，凡是敢于以身試法者，都應(yīng)該受到法律的嚴(yán)懲。當(dāng)然，作為黨內(nèi)法規(guī)要明確規(guī)定禁止什么，違犯黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)該受到什么樣的懲罰，在這方面黨內(nèi)法規(guī)還存在不足，在表述中往往習(xí)慣于使用“不準(zhǔn)”、“不許”、“嚴(yán)禁”、“禁止”等一類用語，而對(duì)于相應(yīng)行為的處罰則規(guī)定不夠具體，漏洞較大，這也是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行難以到位的一個(gè)很重要的原因。目前我們?cè)趫?zhí)行黨內(nèi)法規(guī)方面力度不斷加大，問責(zé)日益嚴(yán)格，處理更加及時(shí)，已經(jīng)收到了良好效果，今后需要很好地堅(jiān)持下去。

(三)嚴(yán)密監(jiān)督體系

黨內(nèi)法規(guī)在執(zhí)行中由于涉及到廣大黨員干部的切身利益，因此必須嚴(yán)格細(xì)致，客觀公正，監(jiān)督有力，既不能冤枉一個(gè)好同志，也不能放過一個(gè)違紀(jì)者，這就有賴于建立一個(gè)能夠全方位監(jiān)督黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的體制和機(jī)制。這一體系的構(gòu)成主要包括監(jiān)督的體制、監(jiān)督行為、監(jiān)督的程序、監(jiān)督的運(yùn)用等方面。這一體系的構(gòu)建關(guān)鍵在于:

一是理順監(jiān)督體制。各級(jí)政法委、紀(jì)委既是黨內(nèi)法規(guī)的領(lǐng)導(dǎo)者執(zhí)行者，也是黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督者，在黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施中具有監(jiān)督職能。由于過去的紀(jì)委實(shí)行的屬地管理體制，使地方紀(jì)委較多地服從地方黨委決定，因而制約了其監(jiān)督職能的發(fā)揮。目前中央正著力改革這一體制，實(shí)現(xiàn)紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)，使其既受地方黨委領(lǐng)導(dǎo)，又受上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)對(duì)于省一級(jí)紀(jì)委書記改為大多由中央直接任命，從而提高了紀(jì)委的監(jiān)督權(quán)威。但是目前紀(jì)委在行使監(jiān)督權(quán)的過程中也遇到了一些阻力，如何更好地處理好地方黨委、政法委、紀(jì)委之間的關(guān)系，仍然有許多工作要做。

二是明確監(jiān)督責(zé)任。有責(zé)任才有壓力，有壓力也才有動(dòng)力。在黨內(nèi)監(jiān)督中，責(zé)任有時(shí)并不十分明確，比如一個(gè)地方的領(lǐng)導(dǎo)干部出問題，是地方黨委的責(zé)任還是紀(jì)委的責(zé)任，抑或是組織部門的責(zé)任，責(zé)任不明就會(huì)造成相互推諉扯皮，最終不了了之。為此要建立健全執(zhí)行監(jiān)督機(jī)構(gòu)，明確監(jiān)督檢查的主體及責(zé)任，保證制度出臺(tái)后有機(jī)構(gòu)、有領(lǐng)導(dǎo)盯著落實(shí)，而不能都有責(zé)任但又無法落實(shí)。

三是從嚴(yán)監(jiān)督好“一把手”。目前“一把手”的權(quán)力過大是不爭(zhēng)的事實(shí)，尤其是在地方黨組織中，由于地方發(fā)展和黨的建設(shè)的考核集中在地方黨組織主要負(fù)責(zé)人身上，因此出于權(quán)力與責(zé)任相適應(yīng)原則，地方黨組織負(fù)責(zé)人往往權(quán)力較大。但這決不意味著這些主要領(lǐng)導(dǎo)干部擁有不受監(jiān)督的權(quán)力。鑒于目前查處的大案要案中，一把手腐敗問題日益突出，因此要圍繞對(duì)一把手的權(quán)力監(jiān)督構(gòu)建起有效的監(jiān)督體系，把一把手的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，構(gòu)建起不想腐、不敢腐、不能腐的約束機(jī)制。

四是完善監(jiān)督方式。監(jiān)督方式主要分為兩類，一類是黨內(nèi)監(jiān)督，人們習(xí)慣稱之為同體監(jiān)督，另一類是社會(huì)監(jiān)督，人們習(xí)慣稱其為異體監(jiān)督。實(shí)踐證明，必須把兩者結(jié)合起來，才能使監(jiān)督發(fā)揮合力，而且隨著社會(huì)監(jiān)督尤其是網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督效果的顯現(xiàn)，我們要越來越重視社會(huì)監(jiān)督作用的發(fā)揮，即善于運(yùn)用群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督來豐富監(jiān)督渠道，構(gòu)建起豐富多樣、富有成效的監(jiān)督體系。

(四)領(lǐng)導(dǎo)保障體系

黨的十八屆三中全會(huì)把黨的建設(shè)制度改革與其他方面改革統(tǒng)籌考慮，提出了全面改革的任務(wù)，全面改革有利于發(fā)揮黨組織對(duì)改革的領(lǐng)導(dǎo)保障作用，使自身的體制機(jī)制適應(yīng)改革的需要。在這個(gè)過程中，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的領(lǐng)導(dǎo)體制對(duì)于黨的建設(shè)制度改革至關(guān)重要，它既可以保證黨的建設(shè)制度改革的不斷推進(jìn)，又能夠制度化地排除阻礙改革的因素，使改革健康協(xié)調(diào)地推進(jìn)。就黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的領(lǐng)導(dǎo)保障體系而言，要重點(diǎn)做好這樣幾個(gè)方面工作:

一是必須加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)法治工作的領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到全面推進(jìn)依法治國(guó)全過程。加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，必須提高黨依法執(zhí)政的能力，必須使各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，不得違法行使權(quán)力，更不能以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。同時(shí)健全黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國(guó)的制度和工作機(jī)制，完善保證黨確定依法治國(guó)方針政策和決策部署的工作機(jī)制和程序，加強(qiáng)對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一部署、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，完善黨委依法決策機(jī)制。各級(jí)人大、政府、政協(xié)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的黨組織要領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督本單位要模范遵守憲法法律，堅(jiān)決查處執(zhí)法犯法、違法用權(quán)等行為。黨只有善于領(lǐng)導(dǎo)法治工作，才能真正推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)事務(wù)的依法治理。

二是加強(qiáng)黨的建設(shè)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)。中央為推進(jìn)全面深化改革，成立了中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，其下又成立了六個(gè)專項(xiàng)小組，其中黨的建設(shè)制度改革專項(xiàng)小組設(shè)在中組部，該小組在領(lǐng)導(dǎo)黨的建設(shè)制度改革方面發(fā)揮了重要作用。其中一個(gè)重要工作是草擬并最終于2014年8月由中央政治局會(huì)議審議通過了《深化黨的建設(shè)制度改革實(shí)施方案》，該方案按照十八屆三中全會(huì)對(duì)黨的建設(shè)制度改革的部署要求，著力推進(jìn)深化黨的組織制度、干部人事制度、基層組織建設(shè)制度和人才發(fā)展體制機(jī)制的改革。與此同時(shí)，各地也成立了自己的全面深化改革小組，領(lǐng)導(dǎo)本地方的深化改革工作。中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組及黨的建設(shè)制度改革專項(xiàng)小組無疑是黨的建設(shè)制度改革也是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的總設(shè)計(jì)師和總工程師，起著重要領(lǐng)導(dǎo)作用。

三是強(qiáng)化地方黨組織的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。黨要管黨，從嚴(yán)治黨，地方黨組織作為地方黨的建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)核心，必須按照中央精神和具體安排，統(tǒng)籌推進(jìn)當(dāng)?shù)氐狞h的建設(shè)制度改革和黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)工作。要按中央要求，把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)的重要內(nèi)容，納入政績(jī)考核指標(biāo)體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部的重要內(nèi)容，使地方領(lǐng)導(dǎo)干部既眼睛向外，抓好地方法治建設(shè)，又要眼睛向內(nèi)，不忘本職，把黨的建設(shè)制度改革和黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)工作做好，從而實(shí)現(xiàn)上下同心，共同促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)科學(xué)化水平的提高。

三、對(duì)進(jìn)一步健全完善黨內(nèi)法規(guī)體系的思考

健全完善黨內(nèi)法規(guī)體系是一項(xiàng)長(zhǎng)期的任務(wù)，必須既立足當(dāng)下又著眼未來，既注重當(dāng)前實(shí)效又追求系統(tǒng)科學(xué)，既抓好體系構(gòu)建又改善運(yùn)行環(huán)境，要用全面、系統(tǒng)、科學(xué)、創(chuàng)新的思維來看待黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，提高其科學(xué)化水平。

(一)注重黨內(nèi)法規(guī)體系的科學(xué)規(guī)劃

2013年出臺(tái)的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013－2017)》無疑是我們進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)體系規(guī)劃的指導(dǎo)性文件，2014年制定通過的《深化黨的建設(shè)制度改革實(shí)施方案》是其具體化，這些都對(duì)今后科學(xué)規(guī)劃黨內(nèi)法規(guī)體系具有指導(dǎo)作用。但是，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013－2017)》只是強(qiáng)調(diào)要完善黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作方面、黨的思想、組織、作風(fēng)、反腐倡廉、民主集中制建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)，并提出了具體立法和修訂的任務(wù)，而且它只是著眼于未來五年的時(shí)間，這就產(chǎn)生了一個(gè)五年以內(nèi)和今后長(zhǎng)遠(yuǎn)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的規(guī)劃銜接問題，同時(shí)也出現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)視野偏重于黨內(nèi)，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的協(xié)同重視不夠的問題，此外對(duì)于黨的建設(shè)新領(lǐng)域的法規(guī)建設(shè)也缺乏關(guān)注，因此，我們既要按照《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013－2017)》來制定黨內(nèi)法規(guī)，進(jìn)一步完善其體系，同時(shí)也要用開放的視野思考黨內(nèi)法規(guī)的未來發(fā)展問題。此外，就《深化黨的建設(shè)制度改革實(shí)施方案》來說，其重點(diǎn)是深化黨的組織制度、干部人事制度、基層組織建設(shè)制度和人才發(fā)展體制機(jī)制四個(gè)方面的改革，注重的是操作層面的體制機(jī)制建設(shè)和改革問題。實(shí)際上，這兩個(gè)文件并未實(shí)現(xiàn)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)規(guī)劃的全覆蓋，也未明確黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)中不同法規(guī)關(guān)系如何理順、黨內(nèi)法規(guī)如何規(guī)范、我們究竟需要多少不同類型的黨內(nèi)法規(guī)等問題。這也充分說明，黨內(nèi)法規(guī)仍有進(jìn)一步科學(xué)規(guī)劃、不斷創(chuàng)新的拓展空間。

(二)以條例建設(shè)為重點(diǎn)

在黨內(nèi)法規(guī)體系中，條例作為七種黨內(nèi)法規(guī)之一具有極其重要的地位。從實(shí)踐看，改革開放以來我們黨高度重視條例的制定工作，已陸續(xù)制定修改出臺(tái)了一系列條例，包括《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨校工作條例》、《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》、《干部教育培訓(xùn)工作條例(試行)》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨和國(guó)家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例(試行)》、《中國(guó)共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例(試行)》等等，這十幾個(gè)條例一方面構(gòu)建起了黨內(nèi)法規(guī)的主干，另一方面也充分證明了條例在黨內(nèi)法規(guī)中的重要地位。此外，在黨內(nèi)法規(guī)鏈條上，條例居于中間層次，是從宏觀到具體的關(guān)鍵點(diǎn)，具有承上啟下的作用。從條例的定位看，它是聯(lián)系黨的建設(shè)總體目標(biāo)、布局和具體工作的基本橋梁和紐帶。從條例與其他黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系看，黨章和準(zhǔn)則具有宏觀性，而規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則具有具體性，是對(duì)條例的具體化、程序化，因此，在黨內(nèi)法規(guī)和制度的完整體系中，條例的承上啟下作用極為突出。因此，我們?cè)邳h內(nèi)法規(guī)建設(shè)中，必須把健全完善黨內(nèi)條例放在突出位置，一方面要切實(shí)搞清何為“某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作”，避免把過分具體的工作誤認(rèn)為黨的重要工作，以免造成條例結(jié)構(gòu)的混亂和效力的缺失;另一方面要科學(xué)回答應(yīng)該制定多少個(gè)條例的問題，尤其要制定一個(gè)關(guān)于黨內(nèi)重要關(guān)系處理規(guī)則的條例，一個(gè)關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制定的條例，一系列關(guān)于黨的基本建設(shè)和重要工作如思想政治工作、宣傳工作、干部工作、組織工作、紀(jì)檢工作、統(tǒng)戰(zhàn)工作、社會(huì)工作等的條例，從而使黨內(nèi)條例的系統(tǒng)化、科學(xué)化提高到一個(gè)新水平。

(三)注重黨規(guī)和國(guó)法的有機(jī)銜接

黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，因此黨規(guī)黨紀(jì)要實(shí)現(xiàn)與國(guó)家法律的有機(jī)銜接，不能以黨紀(jì)代替國(guó)法，更不能以黨的權(quán)力干預(yù)國(guó)家法律的實(shí)施。黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律是兩個(gè)不同范疇的概念，各自有各自的調(diào)整對(duì)象、范圍、行為準(zhǔn)則和方式。黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對(duì)象是黨組織工作活動(dòng)和黨員行為，對(duì)全體黨組織和黨員具有約束力，其強(qiáng)制力來源于黨組織和黨員的自覺認(rèn)同、黨內(nèi)的紀(jì)律、黨組織和黨員的權(quán)利利益。國(guó)家法律法規(guī)則是由國(guó)家制定或認(rèn)可的、以國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的、對(duì)全體社會(huì)成員具有普遍約束力的行為規(guī)則，其強(qiáng)制力和處罰措施比黨內(nèi)法規(guī)要強(qiáng)大得多。但由于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部既是黨員又是公民，這就使得黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律在某些方面都要涉及到同一個(gè)對(duì)象、同一種行為，如果不能銜接好黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律，就會(huì)造成矛盾和混亂。因此，必須處理好黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系，使兩者協(xié)同起來，為社會(huì)主義民主政治建設(shè)和其他建設(shè)提供有力的保障。

從兩者關(guān)系上看，雖然從法律意義上講，黨必須在法律范圍內(nèi)活動(dòng)，黨內(nèi)法規(guī)的制定以憲法為指導(dǎo)，不能與國(guó)家法律法規(guī)相沖突，黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、帶頭守法，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一，但是實(shí)際工作中干預(yù)具體司法實(shí)踐的情況還屢屢發(fā)生，同時(shí)許多人也存在錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，如有的人認(rèn)為黨領(lǐng)導(dǎo)立法就是黨制定法律，黨處于法律之上，不知道“黨代會(huì)不能制定法律”［8］P64，認(rèn)為黨的主要領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)立法和司法是正常的;有的人認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)也是“法律”，具有法律效力，適用了黨內(nèi)法規(guī)就可以不必再適用國(guó)家法律，認(rèn)為以黨紀(jì)代替國(guó)法有其合理性;也有的人認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)雖然總體上低于國(guó)家法律，但是在具體黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律關(guān)系上，還是更加重視黨內(nèi)法規(guī)，優(yōu)先適用黨內(nèi)法規(guī)。這些問題在大案要案的查處上表現(xiàn)非常明顯，有些案件的性質(zhì)、危害已完全達(dá)到違法的程度，但往往給以黨內(nèi)紀(jì)律處分了事，這說明在部分領(lǐng)導(dǎo)干部和執(zhí)紀(jì)者眼中，對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律地位、關(guān)系的認(rèn)識(shí)不是十分清楚和清醒的。在黨內(nèi)法規(guī)制定過程中，必須把黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的銜接放在重要位置，以此衡量黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)性和合理性，確保黨內(nèi)法規(guī)成為憲法和法律精神實(shí)現(xiàn)的有力保障者。

(四)加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的理論研究

黨內(nèi)法規(guī)如此重要，但是理論界對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的研究卻并不盡如人意，許多研究還停留在宏觀、原則層面，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)規(guī)劃、黨內(nèi)法規(guī)的系統(tǒng)化、黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家的協(xié)同等重大問題缺乏深入研究，直接制約了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)科學(xué)化水平的提高。同時(shí)另一個(gè)明顯的不足是，對(duì)單一黨內(nèi)法規(guī)的研究更加薄弱，比如，盡管黨內(nèi)條例極其重要，但目前對(duì)其研究卻嚴(yán)重不足，我們幾乎找不到專門研究黨內(nèi)條例的學(xué)術(shù)文章，只有部分關(guān)于黨章、黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)制度建設(shè)的研究成果簡(jiǎn)略地涉及到這一問題。研究的滯后往往帶來工作上的被動(dòng)，在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中，由于缺乏科學(xué)的規(guī)劃和統(tǒng)籌，致使急用先立，臨時(shí)性、突擊性的立法活動(dòng)過多，造成散、亂、急現(xiàn)象比較突出，制度的無效和浪費(fèi)比比皆是，許多制度寫在約上，掛在墻上，說在嘴上，就是不能落實(shí)到行動(dòng)上。因此，我們?cè)邳h內(nèi)法規(guī)和制度建設(shè)中，要高度重視對(duì)黨內(nèi)法規(guī)重大問題的研究，結(jié)合實(shí)際提出可供借鑒的思路和對(duì)策建議，為黨內(nèi)法規(guī)體系科學(xué)化提供必要的理論支撐。

總之，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)需要科學(xué)理論的指導(dǎo)，需要對(duì)過去經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐探索的科學(xué)總結(jié)，也需要我們更好地借鑒國(guó)家法治建設(shè)取得的成熟經(jīng)驗(yàn)。要真正提高黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的系統(tǒng)化水平，還必須進(jìn)一步開闊視野，深化研究，關(guān)注重點(diǎn)，有所突破，使黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)切實(shí)走上科學(xué)化的軌道。

［1］中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013－2017［J］．黨內(nèi)法規(guī)研究，2014(1)．

［2］中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例［N］．人民日?qǐng)?bào)，2013－05－28．

［3］栗戰(zhàn)書．加快構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度體系［J］．黨內(nèi)法規(guī)研究，2014(1)．

［4］韓強(qiáng)．論提高黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的科學(xué)化水平［J］．求實(shí)，2014(7)．

［5］韓振軍．制度建設(shè)要把握好七對(duì)關(guān)系［J］．黨內(nèi)法規(guī)研究，2014(2)．

［6］中共首次集中清理黨內(nèi)法規(guī)制度，清理工作分兩個(gè)階段，明年年底前全部完成［N］．新華每日電訊，2013－08－29．

［7］黨內(nèi)法規(guī)清理工作［EB/OL］．中國(guó)共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，http://cpc．people．com．cn/n/2013/0829/c64387 －22737798．html/2013－08－29．

［8］列寧全集:第41卷［M］．北京:人民出版社，1986．