□匡小明

(中國井岡山干部學院教學科研部，江西井岡山 343600)

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出:“賦予農民更多財產權利。”這是《決定》中有關農村改革方面最抓人眼球的幾個字。農民擁有的最大財產就是土地，我國幾乎所有的土地都在農民手里，包括20．3億畝承包地，70多億畝林地、荒山禿嶺，2．7億畝非農建設用地。巨額的財產并沒有給農民帶來多少財產性收入，2013年我國農民財產性收入(土地出租、房屋出租等)僅為3．3%。①根據國家統(tǒng)計局《中國農村統(tǒng)計年鑒2013》計算得出。而城市建設用地僅2．7億畝，卻給城市居民帶來了很大的財產性收入。

一、關于農民土地承包經營權抵押、擔保、入股

《決定》提出:“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營?！边@與過去相比有很大的突破。按照《物權法》規(guī)定，農民對承包地僅享有占有、使用、收益權能。完整的土地產權還包括處分權能。實際上農民早已取得了轉包、互換、出租、轉讓等部分處分權。這次賦予農民土地承包經營權抵押、擔保、入股，使土地承包經營權所包含的處分權更加完整，擴大了農村有效擔保物的范圍，緩解了農民貸款難。

農民的承包地抵押、擔保、入股，前幾年爭論得很激烈。原因是，按照現行《擔保法》和《物權法》:“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押。”②《擔保法》第37條，《物權法》第184條。農民要擴大再生產，發(fā)展現代農業(yè)，需要資金，商業(yè)銀行每一筆貸款都需要有效抵押物。這限制了農民獲得更多財產的權利。

這次中央為什么下這么大的決心，在于近幾年農民有個創(chuàng)新——承包地的“三權分離”。上世紀80年代，我國農村實行家庭聯(lián)產承包責任制，實現了承包地的兩權分離(土地集體所有權與農民承包經營權分離)，并且中央一直在強化農民的承包經營權，從“15年不變”到“30年不變”，再到十七屆三中全會提出的“長久不變”，實際上等于賦予了農民土地承包的準所有權。這些年，農村人口不斷向城市轉移，承包主體與經營主體分離的現象越來越多，即便農民外出務工或城市居住，農民原有的承包權不變，讓渡的只是經營權，這樣出現了三權分離(集體所有權、承包權與經營權的分離)的模式。中央適時地出臺這個制度，奧妙在于允許抵押擔保的是從承包經營權中單獨分離出來的經營權，承包權作為物權依然不許抵押，農民即便到期還不上貸款，失去的不過是幾年的經營權，進而失去憑借經營權可獲的預期收益，并不會威脅到農民的承包權，把農民土地被沒收的隱患給摘除了。這樣既能緩解農民貸款難，又能做到風險可控。即使農民不需要抵押擔保貸款，也可以通過土地經營權入股獲得財產性收入。

為此，當前迫切需要深入探討土地承包經營權的有效實現形式。按照2014年一號文件提出的“落實集體所有權、穩(wěn)定農戶承包權、放活土地經營權”的要求，可考慮按照“尊重集體所有權、劃斷農戶承包權、保護務農者經營權”的思路，加快土地集體所有權與農戶土地承包經營權的“兩權分離”向土地所有權、承包權、經營權“三權分離”轉變，法律上進一步明確農村承包地所有權、承包權、經營權“三權分離”，重新界定承包權和經營權的性質，進一步明確抵押、擔保、入股的客體是經營權，而非承包權。這樣既能穩(wěn)定農戶的承包權，維護其對承包土地的合法財產權利，又能實現土地經營權流轉和集聚，發(fā)展規(guī)模經營。承包權要賦予有資格的人，以體現公平;經營權要配置給有能力的人，以體現效率?！白鹬丶w所有權”，就是要尊重集體經濟組織在占有、處分方面的權能，發(fā)揮其在處理土地撂荒方面的監(jiān)督作用、在平整和改良土地方面的主導作用、在促進土地適度規(guī)模經營方面的橋梁作用?！皠潝噢r戶承包權”，就是要界定集體成員資格、鎖定集體成員范圍，在起點公平的基礎上落實“長久不變”，并對承包權的權能邊界進行清晰界定?！氨Ｗo務農者經營權”，就是要適應承包主體與經營主體分離的新趨勢，對實際從事農業(yè)生產的經營者給予更多支持和保護，讓務農種糧者得實惠。［1］

承包地抵押給誰?我認為只能是有資質的金融機構，而不是一般自然人和企業(yè)法人，這樣可以避免兩個問題，一是可能引發(fā)的高利貸，二是可能引發(fā)以抵押擔保為名，放棄贖回，變相地私下買賣土地。

二、關于農民住房財產權抵押、擔保、轉讓

《決定》提出:“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道”。同樣，2014年中央一號文件也指出:“在保障農戶宅基地用益物權前提下，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓。有關部門要抓緊提出具體試點方案，各地不得自行其是、搶跑越線?！?/p>

我們經常提到農民有“兩只老鼠”理論，一方面我國2．7億農民工在城市打工，把賺的錢在農村建漂亮的房子，形成巨量的沉睡資產，卻讓老鼠住;另一方面農民工在城市打工卻住最差的地下室之類的老鼠窩。因此，賦予農民住房財產權抵押、擔保、轉讓權能是一個重大政策突破，可以大大緩解農民到處籌錢建房子、娶媳婦的壓力。對于市民化的農民，可以把房子一賣，帶錢進城，緩解農業(yè)人口市民化的資金問題，也是農村宅基地轉讓退出的有效辦法。

目前亟需解決兩個問題:一是農民住房財產權抵押擔保轉讓與宅基地使用權關系問題。盡管農民對住房擁有完全財產權，但農民住房財產權抵押擔保轉讓涉及到宅基地使用權的問題。根據“房地合一”的原則，我國《物權法》規(guī)定:“以建筑物抵押的，該建筑物占用范圍內的建設用地使用權一并抵押。以建設用地使用權抵押的，該土地上的建筑物一并抵押。”①《物權法》第182條第1款。從《物權法》可知，抵押住房意味著住房占用的土地使用權一定是抵押的，抵押土地的使用權意味著土地上的住房一定是抵押的，不能拆開。我們知道，城鎮(zhèn)居民的房產證包含土地使用權(有的城市是單獨的)，城市居民居住了多年的商品房，雖然房子舊了但比當初買新房子還貴，原因在于地價不斷在漲。所以決定里只寫了房屋財產權擔保抵押轉讓，將來和宅基地使用權是什么關系，是不是連帶關系?二是提到“轉讓”，轉讓即買賣了，買賣給誰?這是當前爭論比較大的問題之一。目前很多媒體報道這是允許城市人到農村買房子，但是也有一部分人持反對意見。到底怎么解讀這個問題，需要深入的分析和研究。按照我國現行《土地管理法》，宅基地有個特定的審批原則:“一戶一宅、免費取得、長期占有、村內流轉、退出無償”，簡單說就是“自有的土地、自用的建筑”，只有本集體經濟組織成員才能申請宅基地，并且自建自住自有自享，不得建設商業(yè)住房。正因為此，《物權法》規(guī)定:“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利”①《物權法》第152條。，沒有收益權能，更沒有處分權能。從這個意義上講，宅基地的轉讓只能在本集體組織成員之間進行。

為此，《決定》謹慎表述為“選擇若干試點”、“慎重穩(wěn)妥推進”，刻意避免直接觸及宅基地使用權流轉，說明這個問題極為復雜、敏感?？煽紤]分三步走:

第一步，加快推進宅基地以及承包地、林地等確權登記工作，建立統(tǒng)一的不動產登記平臺，給農民頒發(fā)具有明確法律效力的宅基地、林地、承包地使用權證書，讓農民清楚知道自己的合法權益，防止以農村土地屬于集體所有為名強征農民的土地。

第二步，農村集體經濟組織作為宅基地的所有者，可向購買農民住房、從而購買了宅基地使用權的人收取一定的集體土地使用權有償使用費。在現階段，應對購買農民住房者設置必要的資格條件，對購買農民住房后的使用、維修改造等作出約束性規(guī)定，防止城市資本一窩蜂地到農村買房，防止城市房地產泡沫向農村蔓延。

第三步，允許宅基地使用權流轉交易。借鑒土地承包經營權、集體經營性建設用地使用權流轉交易的改革經驗。農民對土地承包經營權、宅基地使用權都擁有用益物權，但農民所獲得的土地承包經營權的權能是逐步擴大的，直至可以抵押、擔保、入股。雖然《土地管理法》規(guī)定:“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設”，但又同時規(guī)定:“符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發(fā)生轉移的除外”②《土地管理法》第63條。。這為《決定》突破企業(yè)破產、兼并的特定情形，在更大程度上允許集體經營性建設用地入市奠定了基礎。與此類似，在試點、謹慎、穩(wěn)妥的條件下，允許宅基地使用權與住房財產權一并抵押、流轉是十八屆三中全會土地制度改革的基本方向。但這需要一個長期的過程，也需要很多前提條件。比如，改革完善農村宅基地制度，對能否再無償取得、是否要明確使用期限、宅基地使用權的權能到底有多大、增值收益如何分配等做出具體規(guī)定。

三、關于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場

《決定》提出:“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價?！逼湟鉃?農村經營性建設用地在繼續(xù)保持農民集體所有權的狀態(tài)下，不需要經過國家征收變成國有土地，可以與國有建設用地以平等的地位直接進入一級市場，與國有建設土地一樣同等享有占用、使用、收益、處分權利，這是符合《物權法》平等保護物權精神的，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場提供了制度保障。

但是它有兩個前提，很多人解讀的時候把前提忽略了。第一必須是“經營性”建設用地。我國農村集體建設用地又叫非農用地，分三大塊:⒈鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地;⒉農民宅基地;⒊農村公共設施用地(如修路、修橋、修水庫等)及公益事業(yè)建設用地(如建醫(yī)院、學校、農貿市場等)。這里強調“經營性建設用地”，意味著農村集體公益性建設用地和農民宅基地不在入市之列，只允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地進入建設用地市場。一是因為其原來就是建設用地，二是按照現有《土地管理法》規(guī)定，在特定情形下(破產或兼并)可以轉讓。有人質疑城市宅基地可以入市，為什么農村宅基地不行?從根本上講所有制不一樣，城市土地屬于國有(全體公民所有)土地，中華人民共和國的公民包括農民在內，自然人和法人都可以依法使用國有土地。農村集體所有土地則具體到鄉(xiāng)村組，只有本集體組織的農民經過批準使用本集體的土地(免費的)，才能建設自用的住宅，這是世界大多數國家的通行做法。第二必須符合規(guī)劃和用途管制。為保障居民文化、教育、體育、衛(wèi)生等基本需求，國家規(guī)劃法等法律法規(guī)對工業(yè)用地、居住用地、公共管理與公共服務設施用地、道路用地、綠地與廣場用地等有嚴格的人均用地面積標準，此外，建設土地的使用具有極強的外部性，會對他人產生很強的影響(如采光等)，所以必須符合土地利用總體規(guī)劃。“管制”這個概念開始是從歐洲傳導到美洲，再從美洲傳到全世界，1998年我國《土地管理法》首次引入“土地管制”這個概念，現在是全世界大多數國家的通行規(guī)則。我國土地市場是按用途(農用地、商貿用地、住宅用地、工礦企業(yè)用地、公共設施用地等)分類的，各類用地的價格是不同的，因此，世界上任何一個國家的政府都會進行土地用途管制，土地使用人不能隨意改變用途。需要注意的是，強調“在符合規(guī)劃和用途管制前提下”，意味著現有的不符合規(guī)劃和用途管制的集體經營性建設用地不能入市。有人質疑小產權房不合法是對農民集體土地所有權的一種歧視，從根本上講，在于它不符合規(guī)劃，違反了土地的用途管制，與所有權無關。同樣，集體經營性建設用地入市后的用途也會受到限制，特別是不能用于商品住房開發(fā)。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場是一項長期而艱巨的任務，需要頂層設計、配套改革、分步實施。

(一)加快推進相關法律法規(guī)修改和制度建設。這是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場的首要任務。在深入研究重大問題和系統(tǒng)總結各地改革實踐經驗的基礎上，抓緊修改《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國擔保法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》等法律法規(guī)。同時，抓緊研究出臺《農村集體經營性建設用地流轉條例》、《農村集體土地征收補償安置條例》等。改革完善土地稅制，合理調節(jié)農村集體建設用地流轉收益，促進城鄉(xiāng)建設用地市場繁榮發(fā)展。

(二)全面落實用途管制要求，這是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場的重要前提。以第二次全國土地調查和年度土地利用變更調查數據為基礎，以土地利用總體規(guī)劃為依托，綜合各類相關規(guī)劃，加快建立完善國土空間規(guī)劃體系，明確城鄉(xiāng)生產、生活和生態(tài)功能區(qū)范圍，考慮新農村建設、現代農業(yè)發(fā)展和農村二、三產業(yè)發(fā)展對建設用地的合理需求，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場提供用途管制和規(guī)劃安排。［2］

(三)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地交易平臺。借鑒國有建設用地管理的經驗，加快建立農村集體經營性建設用地流轉制度，將農村集體經營性建設用地、宅基地、林地使用權等納入國有建設用地市場交易平臺，建立統(tǒng)一的土地交易平臺，通過競價報名、網上掛牌、在線競拍、中標公示等規(guī)范的程序操作，促進公開公平公正和規(guī)范交易。大力培育和發(fā)展城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場信息、交易代理、市場咨詢、地價評估、土地登記代理、糾紛仲裁等服務機構。

四、賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權

《決定》強調，“保障農民集體經濟組織成員權利，積極發(fā)展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權”。與黨的十八大報告:“依法維護農民土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權”相比。從“集體收益分配權”，拓展為“集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權”，是一個重大突破。在這方面，改革的空間更大、法律障礙更小、步伐應該更快。

根據《決定》的要求，為了充分保障農民作為集體經濟組織成員對集體資產享有的各種權利，首先要鼓勵農民發(fā)展社區(qū)股份合作社，對集體資產進行清資核產，對集體經濟組織成員進行嚴格界定，將集體資產全部折股量化到有集體經濟組織成員資格的所有人，實現“資產變股權、農民變股東”，實現從“共同共有”到“按份共有”的轉變。其次，要明確農民獲得的集體資產股權，不僅應有占有、收益權能，而且應有處分權能(抵押、擔保、轉讓、繼承)，集體成員可以把股份用于金融機構的抵押、擔保等，從而獲得金融服務或其他收益;集體成員到城鎮(zhèn)定居后可以有償退出，既可以轉讓給其他集體成員，也可以在集體組織同意的情況下獲得相應補償;集體成員死亡后可以由其后代或者其他法定繼承人繼承。這樣，農民有了更大的選擇空間，既可以長期持有集體股權，也可以有償退出集體股權。允許農民“用腳投票”，有利于加強集體資產管理，也有利于農民“退鄉(xiāng)進城”、最終融入城市?？梢越梃b蘇州部分地方的經驗，在不斷完善治理結構的基礎上，推行增資擴股，使完成股份制改造后的原集體經濟的產權結構更加開放，而不是繼續(xù)封閉，這可以增強其活力。

五、賦予農民公平分享土地增值收益的權利

《決定》在“保障農民公平分享土地增值收益”方面，推出了多項強有力的舉措。一是“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序”?！翱s小征地范圍”即按照我國《憲法》規(guī)定精神，將征地界定在公共利益范圍內，逐步減少強制征地數量，從源頭上減少征地糾紛的產生，同時為建立農村集體經營性建設用地市場留出充足空間;“規(guī)范征地程序”即通過改革完善征地審批、實施、補償、安置、爭議調處裁決等程序，保障被征地農民的知情權、參與權、收益權、申訴權、監(jiān)督權，進一步規(guī)范和約束政府的征地行為，防止地方政府濫用征地權;二是“完善對被征地農民合理、規(guī)范、多元保障機制”。“合理”就是要完善征地價格形成機制，改變按原用途補償的原則，使被征地農民合理分享土地城鎮(zhèn)化產生的增值收益;征地涉及到農民住房拆遷時，不能再按地上附著物補償，而應保障被征地農民的居住權。“多元”就是要從就業(yè)、住房、社會保障等多個方面采取綜合措施維護被征地農民權益，特別是應探索留地安置、區(qū)段征收等新途徑，使被征地農民生活水平有提高、長遠生計有保障，確保社會和諧穩(wěn)定。三是“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。”意味著被征地農民集體和個人除了得到合理補償外，還能通過一定方式分享一定比例的土地增值收益，并且所獲得的增值收益要向個人傾斜?！稕Q定》有關征地制度的改革還有如下要求:“減少劃撥用地，更多的建設用地要通過市場機制來配置”;“建立有效調節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價機制，提高工業(yè)用地價格”;“擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥”。這對于遏制城鎮(zhèn)化進程中的土地饑渴癥顯然有重要意義。

為從根本上保障農民公平分享土地增值收益，還有必須做好以下工作:

(一)嚴格界定公共利益范圍。我國憲法規(guī)定:國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征用。但《土地管理法》和《土地法實施細則》等法律法規(guī)并未對公共利益作出明確規(guī)定和法律解釋，從而留下了較大的法律漏洞，造成許多地方政府所征用的土地超出了公共利益的需要，而將多征的土地用來拍賣獲利。因此，必須在修改后的法律條文中對“公共利益”作出明確的司法解釋，防止一些地方政府亂打公益的旗號而隨意侵占農民的土地?！肮怖妗痹趹椃ㄖ卸x的不多，但在各國民法典中卻有很多值得我們借鑒的東西。一是列舉式的，如日本1951《土地收用法》第3條，將公共利益用地目錄全部列舉為51項條款，逐一加以規(guī)定。二是概括加列舉式的，如韓國1962《土地征用法》規(guī)定可以征收土地的事業(yè)有:國防、軍事要求的;根據法律需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、煤氣等建設事業(yè);國家和地方政府需要修建的政府機關、工廠、研究所、公園、市場等建設事業(yè);國家地方政府指定的單位，以出租或出售為目的修建的住宅等建設事業(yè)。［3］P36但是，在美國和加拿大，“公共利益”不需要政府和法律規(guī)定，認為這是社會的常識，這塊地被政府征收后，掙錢的一定不是公共利益，只有政府征收后再投入為老百姓提供公共服務、不賺錢，就是公共利益。處理征地官司，審判的時候把陪審員(也是普通老百姓)叫來，再普通的老百姓也知道是不是公共利益。

(二)確定合理的補償機制。根據現行《土地管理法》第47條規(guī)定，農民集體土地被征收為城市建設用地后，確定土地補償費與安置補助費標準以原有土地的用途為標準，以土地被征收前三年的平均產值為基準，補償標準最高不超出土地被征收前3年年均產值的30倍，同時土地管理法授權國務院可以根據經濟社會發(fā)展水平和各地不同情況決定是否提高補償標準，具體由省一級人民政府組織實施，補償款不夠，可以從當地政府獲得的土地出讓金純收益中提取?，F在很多大中城市的補償標準都突破30倍了，杭州最高達到了100倍。但是總體上看，農民的補償費用仍然偏低?！稕Q定》提出，農村集體經營性建設用地實行與國有土地同等入市、同權同價。這是縮小征地范圍的突破性舉措，也是農民分享土地增值收益的重要途徑。今后，在符合國家土地用途管制和土地利用總體規(guī)劃的基礎上，要把更多的非農建設用地留給農民集體開發(fā)，讓農民直接分享土地的增值收益。農地轉為非農建設用地后的增值收益怎么分配，國際上有許多經驗可以借鑒。世界各地采取的辦法大體為兩種:一種是土地的增值收益歸土地所有者，然后由政府通過稅收來調節(jié);另一種則是由法律確定一個合理的分成比例，規(guī)定農民所得的比例。我國臺灣省的規(guī)定是不低于40%，這基本可被臺灣農民所接受。歐美發(fā)達國家在過去100多年走過的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中，大多采用市場原則對被征收土地實施補償。而許多亞洲國家和地區(qū)，像印度、柬埔寨、日本和韓國以及我國臺灣地區(qū)等，除了同樣遵循公平公正原則，征收私有產權土地按市場價補償等普遍準則外，還根據國情、區(qū)情探索了一些有效辦法來解決征地過程中普遍將面臨的社會沖突、政府收支平衡等問題。比如臺灣地區(qū)的區(qū)段征收制度就是為應對高速工業(yè)化和城市化過程中的土地征收挑戰(zhàn)而設計的一套有效制度，其具體做法是:⒈當農用地根據城市規(guī)劃轉為建設用地時，農民可任選貨幣方式補償或“抵價地”方式補償，也可以兩種補償方式組合使用;⒉貨幣補償標準由原來一直采用的“政府公告定價”改為被征土地市場價格;⒊如果農民選擇“抵價地”方式補償，農民可以無償領回被征土地的40% －50%(即所謂“抵價地”);⒋政府在啟動區(qū)段征收之前和征收過程中，必須通過洽談、協(xié)商、公告、聽證等多種方式充分與農民溝通;⒌區(qū)段征收后，被征土地全部轉為國有，政府按規(guī)劃將區(qū)內土地開發(fā)成公共設施區(qū)和可建筑區(qū)，選擇抵價地補償的農民可在可建筑區(qū)內優(yōu)先選擇抵價地的位置;⒍農民選地完成之后，政府方可將剩余可建筑用地進行“標售”(掛牌出售)，以平衡財政收支。

［1］葉興慶．準確把握賦予農民更多財產權利的政策含義和實現路徑［J］．農村經濟，2014(2)．

［2］趙陽．讓農民更多分享土地增值收益［J］．中國發(fā)展觀察，2013(2)．

［3］汪秀蓮，王靜．日本韓國土地管理法律制度與土地利用規(guī)劃制度及其借鑒［M］．北京:中國大地出版社，2004．