□許瑞生

(廣東省人民政府，廣東廣州 510000)

中國(guó)城鎮(zhèn)化在改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)過(guò)了三十年快速城市化的進(jìn)程。今年5月，習(xí)近平總書(shū)記在河南考察時(shí)指出，我國(guó)發(fā)展仍處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，要增強(qiáng)信心，從當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性特征出發(fā)，適應(yīng)新常態(tài)，保持戰(zhàn)略上的平常心態(tài)。這是中央領(lǐng)導(dǎo)首次以“新常態(tài)”描述新周期中的中國(guó)經(jīng)濟(jì)。在9月16日召開(kāi)的推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)試點(diǎn)工作座談會(huì)上，李克強(qiáng)總理指出，“新型城鎮(zhèn)化是關(guān)系現(xiàn)代化全局的大戰(zhàn)略，是最大的結(jié)構(gòu)調(diào)整，事關(guān)幾億人生活的改善。我國(guó)經(jīng)濟(jì)保持中高速增長(zhǎng)、邁向中高端水平，必須要用好新型城鎮(zhèn)化這個(gè)強(qiáng)大引擎”。將新型城鎮(zhèn)化擺在了“新常態(tài)”下改革和轉(zhuǎn)型的重要地位。

一、“非常態(tài)”的高速城市化

要深入理解“新常態(tài)”思維下的城鎮(zhèn)化發(fā)展，需要先回顧我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)城鎮(zhèn)化所走過(guò)的歷程。

第一階段是80年代至90年代初的工業(yè)化發(fā)展主導(dǎo)時(shí)期，城市化迅猛發(fā)展。

該階段體現(xiàn)出幾方面特點(diǎn):一是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革成功，為城鎮(zhèn)發(fā)展提供良好的物質(zhì)基礎(chǔ);二是發(fā)展工業(yè)成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主導(dǎo)，工業(yè)主導(dǎo)著整個(gè)城市化的推進(jìn);三是對(duì)外開(kāi)放促進(jìn)了工業(yè)與城市的發(fā)展;四是土地有償使用制度使土地收入成為城市建設(shè)的重要經(jīng)濟(jì)來(lái)源。

第二階段是90年代以后強(qiáng)調(diào)第三產(chǎn)業(yè)興起的作用，專業(yè)鎮(zhèn)涌現(xiàn)，城市數(shù)量急增。

一系列經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的變化反映在城市空間的變化上，各市開(kāi)始重視中心區(qū)和新區(qū)的建設(shè)，在這個(gè)時(shí)期另一個(gè)值得注意的特征是，工業(yè)開(kāi)始向鄉(xiāng)村擴(kuò)散，城鄉(xiāng)一體化的趨勢(shì)逐步呈現(xiàn)。大量專業(yè)鎮(zhèn)出現(xiàn)，中心鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)入新的發(fā)展時(shí)期。

第三階段是關(guān)注生態(tài)格局，加強(qiáng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展，強(qiáng)調(diào)城市社會(huì)管理、基本公共服務(wù)。

這個(gè)階段約從2000年以后一直延續(xù)到現(xiàn)在，無(wú)論是國(guó)家戰(zhàn)略還是地方實(shí)踐，都更加關(guān)注整體的生態(tài)格局和城市本身的基本公共服務(wù)職能，尤其是將山水自然地理要素作為保護(hù)的重要對(duì)象。一是各級(jí)政府對(duì)河流、山體等都開(kāi)始給予關(guān)注，不再盲目地將地理要素僅僅作為經(jīng)濟(jì)載體，而是將它們納入生態(tài)格局給予保護(hù)，對(duì)污染的河流、破損的山頭生態(tài)修復(fù)的資金投入不斷加大。二是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展明顯。在加速城市化的過(guò)程中，大都市地區(qū)采取了撤市設(shè)區(qū)的行政建制調(diào)整策略，擴(kuò)大中心城市的管治范圍，達(dá)到從更廣闊的行政區(qū)域調(diào)配資源的目的。三是各市政府利用舉辦重大事件改善城市環(huán)境，各類國(guó)際或國(guó)內(nèi)的重大活動(dòng)對(duì)城市建設(shè)的推動(dòng)作用顯著。同時(shí)促進(jìn)了區(qū)域環(huán)境保護(hù)行動(dòng)一體化步伐加快，這包括了河流的治理，空氣質(zhì)量的改善。四是城市功能逐步完善，突破了傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的規(guī)劃指標(biāo)體系束縛，城市公共設(shè)施配套建設(shè)更為強(qiáng)調(diào)城市的社會(huì)管理和基本公共服務(wù)功能。傳統(tǒng)城市規(guī)劃體系的指標(biāo)建立在模仿蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)所建構(gòu)的模式，這一階段，開(kāi)始對(duì)最基本的城市與社區(qū)功能進(jìn)行思考，城市各層次配套建設(shè)正逐步回答正在城市發(fā)展與社會(huì)管理轉(zhuǎn)型期的基本公共服務(wù)應(yīng)該是什么這一問(wèn)題。這個(gè)階段的城鎮(zhèn)化實(shí)踐一直延續(xù)至今。

回顧城市化進(jìn)程，城市快速發(fā)展暴露了不少問(wèn)題——過(guò)度消耗土地資源，城市過(guò)度汽車化和商品化，暴露了諸多城市風(fēng)貌平庸缺乏個(gè)性、公共空間缺乏整體協(xié)調(diào)的通病，以及整個(gè)城市形態(tài)過(guò)分依賴交通干線發(fā)展的短視。許多城市在城市化進(jìn)程中可能擴(kuò)大了容量，但它們所暴露的缺點(diǎn)就是忽略了城市的本質(zhì)，需要在“新常態(tài)”思維下予以面對(duì)和解決。

二、“新常態(tài)”下城鎮(zhèn)化的發(fā)展動(dòng)力和內(nèi)在需求

城市轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”的歷史階段后，城市到底有什么內(nèi)在的需求?可以從國(guó)家、城市、民眾需求三個(gè)層面加以理解。

在國(guó)家層面，近年來(lái)國(guó)家一直強(qiáng)調(diào)科學(xué)發(fā)展的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等五方面的統(tǒng)籌，城市與自然環(huán)境、人與自然和諧相處，通過(guò)城鎮(zhèn)化擴(kuò)大內(nèi)需推動(dòng)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展，這是城鎮(zhèn)化的大方向。需要關(guān)注的是這種擴(kuò)大內(nèi)需，絕不是簡(jiǎn)單的擴(kuò)大規(guī)模、耗費(fèi)有限資源的擴(kuò)張，而是以提升質(zhì)量為前提的促進(jìn)發(fā)展，也就是生產(chǎn)效率的提升和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。

國(guó)家戰(zhàn)略中更強(qiáng)調(diào)城市基本公共服務(wù)的職能和均等化，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》，將基本公共服務(wù)體系分成基本公共教育、勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保險(xiǎn)、基本社會(huì)服務(wù)、基本醫(yī)療衛(wèi)生、人口和計(jì)劃生育、基本住房保障、公共文化體育、殘疾人基本公共服務(wù)九大方面內(nèi)容。基本公共服務(wù)體系強(qiáng)調(diào)了“基本”和與發(fā)展階段相適應(yīng)的中國(guó)國(guó)情特點(diǎn)，均等化核心是機(jī)會(huì)均等，而非簡(jiǎn)單平均。這將對(duì)城市的功能和結(jié)構(gòu)提出進(jìn)一步適應(yīng)體系規(guī)定的要求。

這些基本公共服務(wù)政策可以轉(zhuǎn)換成城市的建設(shè)需求，每座城市需履行的具體事務(wù)，需要提供的基本公共服務(wù)體系和基本公共空間。比如在基本公共服務(wù)中，需要為農(nóng)村學(xué)生、城鎮(zhèn)家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生提供免費(fèi)的中等職業(yè)教育，這就要求城市提供中等職業(yè)教育的教育設(shè)施，城市規(guī)劃就要考慮中職教育設(shè)施的空間儲(chǔ)備。再如農(nóng)民工隨遷子女接受義務(wù)教育的政策，在考慮城市教育設(shè)施配給的時(shí)候就必須考慮到隨遷子女的教育設(shè)施配給需要。這就意味著幼兒園的指標(biāo)體系不再是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代按照穩(wěn)定的人口規(guī)模去配套。這些變化對(duì)城市的功能會(huì)產(chǎn)生影響，而這其中出現(xiàn)很多政策的矛盾，包括原土地指標(biāo)的配給和城市規(guī)劃中公共設(shè)施指標(biāo)的規(guī)定沒(méi)有按照農(nóng)民工隨遷子女基本公共服務(wù)的要求去設(shè)計(jì)，需要在下一步完成相關(guān)政策的調(diào)整。

第二個(gè)層面是城市及城市政府的內(nèi)在的需求。轉(zhuǎn)型時(shí)期的城市政府有兩大類需求。第一類是職能轉(zhuǎn)變的需求。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，高度強(qiáng)調(diào)了政府的行政能力，賦予政府很大的權(quán)力進(jìn)行最后的決策、做出審美判斷等。進(jìn)入社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的年代，政府的職能需要轉(zhuǎn)變，政府的定位需重新思考。政府的職責(zé)在于:第一方面是宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置的決定性作用;第二方面是城市各類基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，以市民能過(guò)上健康的現(xiàn)代生活作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的目標(biāo);第三方面是公共服務(wù)的提供。第二類是基于環(huán)境及資源的承載壓力引發(fā)的需求。粗放的的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式帶來(lái)的后果之一，就是城市受到不用程度的環(huán)境污染和環(huán)境容量的極限，需要采取有別于擴(kuò)張型的城市發(fā)展模式。

第三個(gè)層面是公眾的需求，主要體現(xiàn)在兩方面。第一個(gè)需求是在公眾溫飽之余對(duì)生活環(huán)境的需求，包括公共交通、安全衛(wèi)生的飲用水的提供等等，公眾的期望值與日俱增，無(wú)論是良好的大環(huán)境還是小環(huán)境，公眾均要求得到更好的結(jié)果。第二個(gè)需求在于參與決策以及對(duì)知情權(quán)的渴望。城市是人民的城市，公眾想知道城市決策究竟是怎樣一個(gè)過(guò)程，隨著文明程度的提高，人們參與決策的意識(shí)也在日益提高。

三、全球化背景下世界各城市政府在考慮的議題以及在區(qū)域協(xié)調(diào)中共同關(guān)注的主題

借鑒歐洲城市化進(jìn)程經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，科學(xué)合理地選擇適應(yīng)中國(guó)國(guó)情的城鎮(zhèn)化道路，是避免付出沉重成本而回報(bào)極低的盲目建設(shè)的重要方法。通過(guò)了解世界各發(fā)達(dá)城市政府近兩年有關(guān)施政方針，觀察世界城市化的一些取向，在全球化背景下思考中國(guó)城鎮(zhèn)化的道路，更有意義。

世界發(fā)達(dá)國(guó)家城市政府在進(jìn)行哪些方面的努力?市長(zhǎng)們?cè)谒伎际裁磫?wèn)題?以下是幾大城市近幾年考慮的議題:

墨爾本被評(píng)為最適合人類居住的十大城市之一，其市長(zhǎng)關(guān)注的是推動(dòng)知識(shí)城市和城市創(chuàng)意建設(shè)。溫哥華市長(zhǎng)關(guān)注的是推動(dòng)綠色產(chǎn)業(yè)、藝術(shù)與文化產(chǎn)業(yè)、住房保障體系的發(fā)展。美國(guó)洛杉磯的最大特色在于多元包容的城市精神和文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，市長(zhǎng)關(guān)注通過(guò)發(fā)展文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇;轉(zhuǎn)變汽車城市的發(fā)展模式，大力發(fā)展輕軌和地鐵;堅(jiān)持環(huán)保設(shè)施的建設(shè)和使用，推進(jìn)垃圾回收;全面提高城市的公共服務(wù)水平，加強(qiáng)城市公共管理;加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理，應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)等。阿姆斯特丹被評(píng)為世界最綠色的城市，其都市型農(nóng)業(yè)發(fā)展具有特色，以郁金香為主的花卉業(yè)發(fā)展實(shí)現(xiàn)了發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的完美結(jié)合，為后工業(yè)化時(shí)期的城市發(fā)展轉(zhuǎn)型提供了成功經(jīng)驗(yàn)，其市長(zhǎng)關(guān)注城市重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、居住環(huán)境的改善和人力資本的積累以及城市更新。美國(guó)西雅圖是全美公認(rèn)生活質(zhì)量最高的城市，其市長(zhǎng)關(guān)注推動(dòng)城市微型經(jīng)濟(jì)發(fā)展以共享經(jīng)濟(jì)繁榮，并關(guān)注青少年教育與就業(yè)、可持續(xù)發(fā)展策略、社會(huì)公共安全保障等。瑞典斯德哥爾摩市長(zhǎng)優(yōu)先關(guān)注的問(wèn)題主要包括提高城市服務(wù)質(zhì)量和高密度的“步行城市”發(fā)展戰(zhàn)略。

歐洲是高度一體化的地區(qū)，而且三分之二的人口約3．5億人居住生活在5萬(wàn)人以上的城市地區(qū)。在歐盟有32個(gè)城市人口超過(guò)一百萬(wàn)，突破城市個(gè)體，從區(qū)域協(xié)調(diào)的角度解決單個(gè)城市問(wèn)題，是歐洲正在進(jìn)行的城市化道路探求的新課題。歐洲委員會(huì)2011年出版的“明日之城:挑戰(zhàn)、愿景、開(kāi)拓前進(jìn)”的報(bào)告，對(duì)歐洲各城市存在的挑戰(zhàn)進(jìn)行了分析，歐洲城市的可持續(xù)發(fā)展模式正面臨多方面的威脅:人口變化帶了各種各樣的挑戰(zhàn);經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的盛況不再;當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形態(tài)無(wú)法滿足所有人的就業(yè)需求;逐漸拉大的收入差距令窮人更窮;社會(huì)分化和隔離現(xiàn)象愈演愈烈;低收入人群或邊緣群體無(wú)法以能夠承受的價(jià)格購(gòu)買到適當(dāng)?shù)淖》?日漸龐大的“社會(huì)避世者”群體可能引發(fā)封閉亞文化的發(fā)展，該群體對(duì)大多數(shù)城市的主流社會(huì)在根本上采取敵對(duì)態(tài)度;城市擴(kuò)張和低密集形態(tài)的發(fā)展是地域可持續(xù)發(fā)展的主要威脅之一;公共交通網(wǎng)絡(luò)無(wú)法跟上社會(huì)發(fā)展的需要;城市生態(tài)系統(tǒng)備受威脅等等。報(bào)告提出“明日之城”的目標(biāo)由三方面組成:一是社會(huì)高度進(jìn)步;二是發(fā)揚(yáng)民主、開(kāi)展文明對(duì)話以及尊重多樣性平臺(tái)，三是綠色、生態(tài)和環(huán)保再生。實(shí)現(xiàn)的手段包括:使用正式的管理結(jié)構(gòu)與更靈活的非正式管理結(jié)構(gòu)相結(jié)合，克服存在的城市問(wèn)題;開(kāi)展城市間合作，實(shí)現(xiàn)一致的空間發(fā)展;土地消耗最小化;推動(dòng)互聯(lián)交換的方式等。

當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)不平衡的格局仍未改變，城市生活質(zhì)量的差異在發(fā)達(dá)國(guó)家和欠發(fā)達(dá)國(guó)家的城市之間正在擴(kuò)大。聯(lián)合國(guó)人居署發(fā)布的相關(guān)報(bào)告顯示了世界城市共同關(guān)注的焦點(diǎn)。2009年的聯(lián)合國(guó)人居署發(fā)布的《人類住區(qū)報(bào)告》強(qiáng)調(diào)注重城市規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)對(duì)現(xiàn)有的城市規(guī)劃制度的有效性進(jìn)行評(píng)估。2010年的年度報(bào)告討論的是貧民窟問(wèn)題，2011年的世界城市狀況報(bào)告討論的是城市平等和建立一個(gè)包容性城市的問(wèn)題。從這兩份報(bào)告就可以看到，有效地利用和發(fā)揮規(guī)劃手段的作用以保障城市的包容性和平等，是目前全球城市化道路的首要任務(wù)和共同的技術(shù)路線。

四、“新常態(tài)下”推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的政策建議

中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議明確城鎮(zhèn)化的基本原則是:以人為本、優(yōu)化布局、生態(tài)先行、傳承文化。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要選擇城鎮(zhèn)化的正確方向，不走偏，要遵循自然的歷史過(guò)程，不急于求成。強(qiáng)調(diào)城市應(yīng)該與近郊的山水相融，見(jiàn)到山水，看到鄉(xiāng)愁。會(huì)議也指出，我國(guó)的城市質(zhì)量不高，攤大餅、空城現(xiàn)象突出。會(huì)議提出對(duì)傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)大城市的定義要結(jié)合國(guó)情合理調(diào)整的問(wèn)題。要加強(qiáng)棚戶區(qū)建設(shè)，將農(nóng)民工市民化放在首要任務(wù)，讓有條件的農(nóng)民工落戶城市。這些中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議均提出了明確要求，需要我們?cè)诠ぷ髦屑右跃唧w化，形成具有生態(tài)文明、基本公共服務(wù)均等化的城鎮(zhèn)化模式。

推動(dòng)城鎮(zhèn)化，不應(yīng)一哄而上，而應(yīng)科學(xué)規(guī)劃，從容建設(shè)。無(wú)論新區(qū)的開(kāi)發(fā)，還是中心城區(qū)的擴(kuò)容提質(zhì)，需要遵循現(xiàn)實(shí)和歷史發(fā)展的規(guī)律。城市，是為人服務(wù)的，城市建設(shè)需要緊密地與人口的遷移、居住、就業(yè)狀態(tài)有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。研究分階段、分類的本地居民和外來(lái)務(wù)工人員基本公共服務(wù)的需求;傳承優(yōu)秀傳統(tǒng)建筑文化，創(chuàng)造出適應(yīng)氣候特點(diǎn)的城市空間;用生態(tài)紅線、區(qū)域綠地建設(shè)作為保留城郊的農(nóng)業(yè)空間的手段，防止城市盲目擴(kuò)張;改善城市步行與公共交通設(shè)施等，仍然是我們努力的方向。

目前，中國(guó)面臨的城鎮(zhèn)化建設(shè)需要破解的熱點(diǎn)問(wèn)題很多。在政策層面上如何加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)?如何積極破解體制障礙?如何加強(qiáng)規(guī)劃的統(tǒng)籌和執(zhí)行力?

(一)做好積極破解體制障礙的前期技術(shù)準(zhǔn)備

1．健全基本公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃指標(biāo)體系。健全戶籍和居住證并行、補(bǔ)充銜接的人口管理體系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工逐步市民化是未來(lái)政策的基本取向?！秶?guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》是約束城市建設(shè)與管理的剛性指標(biāo)，可以轉(zhuǎn)換成城市的建設(shè)需求和基本公共空間要求，將對(duì)傳統(tǒng)城市規(guī)劃公共設(shè)施配套指標(biāo)體系和土地指標(biāo)供給提出優(yōu)化的要求。目前，居住區(qū)級(jí)公共設(shè)施的城市規(guī)劃指標(biāo)執(zhí)行的是編制于1994年，在2002年修訂的《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》，包括土地指標(biāo)的配給和城市規(guī)劃中公共設(shè)施指標(biāo)的規(guī)定是按照戶籍人口的口徑去設(shè)計(jì)的，需要在下一步抓緊政策調(diào)整，作好技術(shù)準(zhǔn)備。

2．完善村鎮(zhèn)規(guī)劃制度，支持科學(xué)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的城鎮(zhèn)化。推進(jìn)城鎮(zhèn)化，必須以保持鄉(xiāng)村特色和活力為前提。目前，村鎮(zhèn)建設(shè)和管理體制、規(guī)劃體系和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的制定工作嚴(yán)重滯后。原《村鎮(zhèn)規(guī)劃編制辦法》、《村莊和集鎮(zhèn)建設(shè)管理?xiàng)l例》在實(shí)踐中暴露出鄉(xiāng)村特色不強(qiáng)、農(nóng)業(yè)活動(dòng)結(jié)合少、操作性弱，且與現(xiàn)行土地政策沒(méi)有銜接等問(wèn)題。原有的編制辦法和標(biāo)準(zhǔn)與城市規(guī)劃雷同，似為縮小版而已。完善和健全有別于城市的村鎮(zhèn)規(guī)劃體系和相關(guān)制度，才能真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的城鎮(zhèn)化。有關(guān)規(guī)劃制度的制定，需要高度關(guān)注鄉(xiāng)村探索保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鄉(xiāng)融合、土地政策的銜接、財(cái)務(wù)問(wèn)題、管理責(zé)任主體和產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)。

3．加強(qiáng)“三規(guī)合一”的基礎(chǔ)技術(shù)銜接工作。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城市總體規(guī)劃是因循中國(guó)現(xiàn)行法規(guī)產(chǎn)生的不同行政領(lǐng)域的管理政策。發(fā)改、國(guó)土和住建三部門(mén)因自身部門(mén)特點(diǎn)，有不同的方法和價(jià)值取向。各地需從不同層面對(duì)“三規(guī)”進(jìn)行整合，盡量在空間層面上給予統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。

為加快城鎮(zhèn)化的步伐，從中央政府層面通過(guò)法規(guī)修訂進(jìn)行整合是最為徹底解決問(wèn)題的辦法。在對(duì)各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行調(diào)研的基礎(chǔ)上，抓緊修訂國(guó)家相關(guān)法規(guī)，著重協(xié)調(diào)三類規(guī)劃的體系及基本概念方面的匹配關(guān)系，從規(guī)劃編制層次、編制內(nèi)容方面梳理對(duì)應(yīng)關(guān)系，從空間概念上厘清各類用地名稱、功能分區(qū)和用途管治的相互關(guān)系，然后提出指導(dǎo)意見(jiàn)，避免各地各行其是。

(二)科學(xué)地編制城市規(guī)劃

城市規(guī)劃應(yīng)注重實(shí)效，在達(dá)到“精準(zhǔn)”和“實(shí)效”兩方面目標(biāo)上下功夫。在規(guī)劃編制過(guò)程中，要充分依托地理信息系統(tǒng)的支撐，精準(zhǔn)編制全域規(guī)劃，同時(shí)堅(jiān)持務(wù)實(shí)原則，力求實(shí)效，避免空洞口號(hào)、時(shí)尚名詞的泛濫?？茖W(xué)的城市規(guī)劃，我的理解至少包括以下幾方面:

一是能解決問(wèn)題的規(guī)劃。目前，不少規(guī)劃各類時(shí)尚名詞混雜，概念很多，為了讓決策者感到時(shí)髦、新鮮，會(huì)編出一些美妙的詞語(yǔ)，拿出各種漂亮的圖案，擾亂各位市長(zhǎng)、書(shū)記的視線。解決問(wèn)題的規(guī)劃，是需要建立于充分的財(cái)務(wù)分析基礎(chǔ)上的規(guī)劃，好規(guī)劃的關(guān)鍵在于操作性，在于財(cái)政支出是否分析透徹，建設(shè)時(shí)序是否合理，能否回應(yīng)解決城市出現(xiàn)的問(wèn)題。

二是充分融合各類規(guī)劃的規(guī)劃。中國(guó)現(xiàn)行各類規(guī)劃派生在不同的行政領(lǐng)域、不同的行政管轄權(quán)范圍內(nèi)，很難綜合。好的規(guī)劃需要將各類規(guī)劃都融合在一起。

三是對(duì)現(xiàn)狀充分了解的規(guī)劃。好的規(guī)劃，首先要深入了解觀察規(guī)劃所在地人群生活狀況并提出未來(lái)設(shè)想。有時(shí)候?yàn)榱艘?guī)劃圖案的好看，不考慮地類、地籍，不清楚土地權(quán)屬，結(jié)果花大量精力協(xié)調(diào)矛盾，也造成財(cái)政上無(wú)謂的支出。其次，應(yīng)具有長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展意義和控制作用。其三，規(guī)劃特色體現(xiàn)在有特色的條文和規(guī)則中。在規(guī)劃體系里，我們往往忽略條文規(guī)則對(duì)精細(xì)管理和城市特色的重要性。一個(gè)規(guī)劃師和管理者認(rèn)真研究這座城市的特點(diǎn)，形成條文控制建筑單體設(shè)計(jì)，鼓勵(lì)某一種建筑或公共空間特色，這個(gè)城市特點(diǎn)就會(huì)凸現(xiàn)。反思中國(guó)各城市的規(guī)劃條文和細(xì)則基本雷同，這就是造成千城一面的原因之一。我們往往忽略了這座城市特色是什么，規(guī)劃的時(shí)候應(yīng)該控制什么。管理規(guī)則更多是從安全性的角度制訂條文，或者籠統(tǒng)的提出要注意保護(hù)舊城區(qū)的風(fēng)貌，但如何保護(hù)，沒(méi)有答案。因此，規(guī)劃需要細(xì)化，需要對(duì)城市做具體的控制引導(dǎo)，應(yīng)將用什么方式展示城市文化、城市特色納入條文之中。

(三)跨行政區(qū)域規(guī)劃實(shí)施空間管控，是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的前提

1．既要突出“全域空間”，又要關(guān)注“政策多樣化”。一是統(tǒng)籌跨行政區(qū)域的城市群土地全域空間。包括水面以及鄉(xiāng)村地區(qū)。二是空間管控單元要細(xì)化、具體化。針對(duì)當(dāng)前存在問(wèn)題，需要在空間上進(jìn)行協(xié)調(diào)的，可以采取多類型的比例，不必用唯一一個(gè)比例尺量度、安排空間。三是綜合考慮提煉各類文字性規(guī)劃在地理空間上的落地。政策多樣化是現(xiàn)階段的特點(diǎn)，社會(huì)公平引發(fā)基本公共服務(wù)，生態(tài)優(yōu)先涉及發(fā)改、環(huán)保、水利等具體工作，這些都要轉(zhuǎn)化成空間上、地理上的具體數(shù)量和位置要求。要解決這些問(wèn)題，就需要各地、各部門(mén)進(jìn)一步深化對(duì)現(xiàn)有各種政策的了解。

2．基于全域范圍內(nèi)統(tǒng)籌基本公共服務(wù)均等化問(wèn)題。一方面，利用綜合交通體系解決基本公共服務(wù)部分內(nèi)容的缺失。要進(jìn)一步優(yōu)化高速公路與軌道建設(shè)，在布置區(qū)域設(shè)施時(shí)，要充分考慮時(shí)空變化，從出行者的需求、合理布局轉(zhuǎn)換節(jié)點(diǎn)，同時(shí)科學(xué)預(yù)測(cè)人口容量、市民化的速度，設(shè)置城市通勤區(qū)，明確基本公共服務(wù)范圍。另一方面，合理布局存在有共享可能性的區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施。區(qū)域生態(tài)綠地是比較典型的共享基礎(chǔ)設(shè)施，環(huán)保設(shè)施也是如此。

3．有針對(duì)性的解決因概念混亂引發(fā)的土地?zé)o序利用問(wèn)題。一是梳理“城”與“園”的概念?，F(xiàn)在各地都興建各種“城”、“園”，其中不少地方是為了謀求政策紅利，以“城”謀“利”，以“園”求“地”，將有機(jī)形成的城市碎片化，自身卻對(duì)這些基本概念不理解。當(dāng)前國(guó)家正在開(kāi)展清理。二是走出“政策空間”與“實(shí)體空間”混淆的誤區(qū)。部分政策導(dǎo)向的不明晰會(huì)引導(dǎo)片面政績(jī)觀導(dǎo)致部分城市的支離破碎。為搞一個(gè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)，拆東補(bǔ)西，把分離在各地的工業(yè)用地湊成園區(qū)。個(gè)別城市跳躍式地劃一片土地，就成為一個(gè)缺乏產(chǎn)業(yè)功能支撐的新區(qū);或者將城市舊區(qū)或已規(guī)劃建成區(qū)改稱為新區(qū)，通過(guò)劃定空間來(lái)應(yīng)付檢查與考核，套用政策支持，這是不可取的。不能用“政策空間”來(lái)替代“實(shí)體空間”，否則，將出現(xiàn)空城和低效基礎(chǔ)設(shè)施。要明確產(chǎn)業(yè)方向，通過(guò)功能互補(bǔ)、錯(cuò)位發(fā)展，才能實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。三是馬路經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。改革開(kāi)放以來(lái)，馬路經(jīng)濟(jì)是普遍現(xiàn)象，其在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有所貢獻(xiàn)的同時(shí)，也存在交通擁堵、環(huán)境污染、用地?zé)o序等弊端，還存在不同程度的安全隱患。以往為緩解這一狀況，我們通常被動(dòng)地采取加開(kāi)繞道、輔道的形式予以應(yīng)對(duì)。如何集約發(fā)展，避免馬路經(jīng)濟(jì)，至今依然需要在編制規(guī)劃時(shí)高度重視，主動(dòng)采取創(chuàng)新舉措予以解決。

4．將“可為”、“不可為”和“無(wú)為而治”的空間納入長(zhǎng)遠(yuǎn)空間管理體系。要轉(zhuǎn)變規(guī)劃就是建設(shè)的觀念，“可為”空間是指可以規(guī)劃建設(shè)的空間，也包括部分土地與建筑的“功能康復(fù)”。比如某些傳統(tǒng)村落，新建的都是九層磚樓，為了保持村鎮(zhèn)特色，就要研究如何恢復(fù)村落景觀的方法。當(dāng)前我們針對(duì)水系所做的工作，就是恢復(fù)其康復(fù)功能。自然水面、河流等自然生態(tài)系統(tǒng)發(fā)揮泄洪、凈化、飲用水功能，工業(yè)化摧毀了河流的本質(zhì)，現(xiàn)階段的“治理”就是“康復(fù)”。“不可為”空間是劃定生態(tài)紅線等的生態(tài)敏感區(qū)，這里要注意的是，不可為并不是走極端，一律嚴(yán)格禁止所有行為，否則就犯了形而上學(xué)的毛病，而是要在生態(tài)區(qū)里，鼓勵(lì)生態(tài)發(fā)育。如英國(guó)的大倫敦40年代保護(hù)至今的30公里的生態(tài)綠帶里鼓勵(lì)養(yǎng)馬、建馬廄，這有利于促進(jìn)其生態(tài)功能的發(fā)揮?！盁o(wú)為而治”空間是指將把握不準(zhǔn)發(fā)展管理模式的土地暫時(shí)控制起來(lái)，把這些空間讓后人更有智慧地進(jìn)行管理開(kāi)發(fā)。

(四)突破固有的行政管轄體制，適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展階段特征創(chuàng)設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)制

可以說(shuō)目前的城市政府管理機(jī)制是在人口還不那么多、全球經(jīng)濟(jì)活動(dòng)關(guān)聯(lián)度不高的時(shí)代建立起來(lái)的。隨著城市的不斷擴(kuò)張和變化，在城市化和城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中，需要新的區(qū)域協(xié)調(diào)管理機(jī)制，更全面界定中央政府、省政府和城市政府扮演的不同角色。

1．建立城市政府間的合作協(xié)調(diào)機(jī)制?？缧姓^(qū)域的管治和協(xié)調(diào)模式大致有以下幾種:成立區(qū)域委員會(huì)、簽署政府間協(xié)議、劃定特殊目的區(qū)域配置相對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)、建立某一最大事項(xiàng)專門(mén)機(jī)構(gòu)、權(quán)力部分移交省政府等。在美國(guó)的大都市區(qū)，地方政府的協(xié)調(diào)方式隨時(shí)間和地點(diǎn)的不同而變化。據(jù)美國(guó)政府間關(guān)系指導(dǎo)委員會(huì)的分類，大都市政府間的協(xié)調(diào)管治可以劃分為外部管轄、政府間協(xié)議、(自發(fā)形成的)都市志愿者委員會(huì)，(地方權(quán)力)部分移交州政府、都市行政區(qū)、兼并區(qū)和聯(lián)邦制等方式?？蓺w納為三種類型:(1)在地方政府之間建立的以咨詢和協(xié)調(diào)為主的獨(dú)立機(jī)構(gòu);(2)由地方政府共同組成一個(gè)新的組織，但確保他們?nèi)匀痪哂羞x舉與被選舉的權(quán)利;(3)由某一地區(qū)的市民或市民代表直接選舉產(chǎn)生。

我們的協(xié)調(diào)管理機(jī)制的細(xì)化可借鑒歐美各類城市群的協(xié)調(diào)機(jī)制，結(jié)合國(guó)情和體制特點(diǎn)加以深入推進(jìn)。如建立一個(gè)特定的大都市區(qū)委員會(huì)，來(lái)改進(jìn)大都市區(qū)管理，委員由涵蓋到的相關(guān)市的部門(mén)或指定成員組成，這種機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生則需要有相應(yīng)的法規(guī)支持。也就是先通過(guò)省人大常委會(huì)立法明確相應(yīng)的職能及財(cái)務(wù)上的分配制度。目前各地更多的是采取聯(lián)席會(huì)議的制度。

2．中央政府、省政府牽頭的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制。鑒于區(qū)域生態(tài)安全的重要性或跨省合作的復(fù)雜性，需由中央政府、省政府牽頭成立委員會(huì)或建立聯(lián)席會(huì)議制度。此外，也可以對(duì)現(xiàn)有區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，明確地區(qū)事務(wù)協(xié)調(diào)的功能與財(cái)政投入的渠道，這種管理機(jī)構(gòu)重點(diǎn)應(yīng)放在交通管理、環(huán)保管理與水資源管理等實(shí)務(wù)性的管理，而不是簡(jiǎn)單地制訂政策與發(fā)出號(hào)召。類似珠江水利委員會(huì)、長(zhǎng)江水利委員會(huì)均存在這種發(fā)展的必備條件。這種改良方案其中一種變革的途徑就是增加城市政府的參與，地方政府可派代表加入有關(guān)機(jī)構(gòu)的決策機(jī)制中，提供決策的意見(jiàn)。

3．社會(huì)組織與服務(wù)機(jī)構(gòu)的參與。社會(huì)組織或服務(wù)機(jī)構(gòu)在區(qū)域協(xié)作中同樣可發(fā)揮作用。在市、區(qū)政府以及企業(yè)之間建立起廣泛合作關(guān)系，通過(guò)若干重要的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目和區(qū)域公共服務(wù)，形成跨區(qū)域的社會(huì)合作關(guān)系改善區(qū)域協(xié)調(diào)關(guān)系。如跨區(qū)域垃圾處理服務(wù)。目前這方面的探討甚少。

目前各地對(duì)相關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制的探索正在進(jìn)行中。有必要加強(qiáng)研究，從法律支持、合理分類、規(guī)范機(jī)構(gòu)的設(shè)立提出具體的指導(dǎo)意見(jiàn)，推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。

五、加強(qiáng)研究與實(shí)踐并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)提升為公共政策

城市發(fā)展轉(zhuǎn)型涉及面廣、影響因素多，是一個(gè)長(zhǎng)期而又復(fù)雜的系統(tǒng)工程。無(wú)論是國(guó)際上具有代表性的城市發(fā)展轉(zhuǎn)型，還是國(guó)內(nèi)各省份城市的實(shí)踐，面臨的狀況與城市發(fā)展方向，都有其共性?！靶鲁B(tài)”下，城市發(fā)展轉(zhuǎn)型方向應(yīng)強(qiáng)調(diào)幾方面的轉(zhuǎn)變，即:注重從粗放的發(fā)展方式向更加重視低碳生態(tài)的發(fā)展方式轉(zhuǎn)變;注重從傳統(tǒng)管理模式向更加重視信息化、智能化建設(shè)轉(zhuǎn)變;注重城市活力的提升，從傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)變;注重城市文化特色和傳統(tǒng)文化的傳承;注重以人為本和社會(huì)公平發(fā)展。簡(jiǎn)而言之，“新常態(tài)”的思維視覺(jué)下，城市更多地關(guān)注“適宜居住”和“城市質(zhì)量”兩方面的目標(biāo)。

(一)深化在“新常態(tài)”下對(duì)國(guó)內(nèi)外實(shí)踐活動(dòng)的理論提升

1．加強(qiáng)城市群區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制的完善。著眼于加強(qiáng)世界級(jí)城市群的功能培育，從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局、城鄉(xiāng)規(guī)劃、基本公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)五方面加強(qiáng)一體化。全國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)工作機(jī)制進(jìn)一步細(xì)分，是在大范圍內(nèi)進(jìn)行的小區(qū)域協(xié)調(diào)。目前已形成了市際合作領(lǐng)導(dǎo)小組、重要合作事項(xiàng)專責(zé)小組和高層聯(lián)席會(huì)議等制度。但多是由下而上，需在國(guó)家層面上明確幾類區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制的方法、財(cái)務(wù)分?jǐn)偤土⒎ㄒ罁?jù)。區(qū)域協(xié)調(diào)管理機(jī)制完善，需要在工作中借鑒國(guó)內(nèi)外城市群的協(xié)調(diào)機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)，從事務(wù)的分類、法律授權(quán)、財(cái)務(wù)責(zé)任等方面長(zhǎng)遠(yuǎn)地、廣泛地加以研究和深入推進(jìn)。

2．合理進(jìn)行城市分類。對(duì)單個(gè)城市的規(guī)模，應(yīng)結(jié)合實(shí)際管理和財(cái)務(wù)支出的可能性進(jìn)行合理分類。地級(jí)市應(yīng)尋找與大都市差異化的發(fā)展途徑，推動(dòng)城區(qū)擴(kuò)容提質(zhì)、聚集發(fā)展，并通過(guò)區(qū)域協(xié)作使地級(jí)市城區(qū)成為推動(dòng)周邊各市及市轄縣(區(qū)、市)發(fā)展的重要平臺(tái)。通過(guò)城市產(chǎn)業(yè)提升、人口素質(zhì)提升、空間載體拓展、生活品質(zhì)優(yōu)化、城市功能完善和環(huán)境質(zhì)量改善等六項(xiàng)計(jì)劃，促進(jìn)區(qū)域中心城市發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的良性循環(huán)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)從主要依靠低端要素驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變。

3．繼續(xù)深入開(kāi)展生態(tài)綠地體系建設(shè)實(shí)踐，并上升為國(guó)家公共管理政策。綠地建設(shè)至今已成共識(shí)，通過(guò)百年的綠地實(shí)踐，我們可以充分地認(rèn)識(shí)到，技術(shù)理念的實(shí)踐需要行政力量的推動(dòng)，規(guī)劃理念付諸實(shí)踐，需要落實(shí)，需要責(zé)任機(jī)構(gòu)。城市不同發(fā)展階段關(guān)注綠地建設(shè)的重點(diǎn)不同:解放后建設(shè)綠地隔離帶，是為了生產(chǎn)的防護(hù);綠化荒山的活動(dòng)強(qiáng)調(diào)的是水土保持的功能;改革開(kāi)放后建設(shè)綠地重視的是景觀和公共空間增加;現(xiàn)階段綠地的拓展是與空氣質(zhì)量與防止城市蔓延聯(lián)系在一起，近十年強(qiáng)調(diào)的是區(qū)域綠地概念，并將區(qū)域綠地作為城市化中防止生態(tài)惡化、改善區(qū)域生態(tài)的重要途徑。

近年，廣東“綠道”建設(shè)的實(shí)踐，借鑒了美國(guó)線狀開(kāi)敞空間的經(jīng)驗(yàn)，改變?cè)揪G地劃定機(jī)械的方法，將“人”引入綠地中，結(jié)合“綠道”構(gòu)成人行、自行車交通系統(tǒng)，以求更全面發(fā)揮綠地為人服務(wù)的功能。而今天，廣東地區(qū)正在推動(dòng)中心區(qū)利用閑置邊角地建設(shè)社區(qū)體育公園，是對(duì)基本公共服務(wù)均等化和精明增長(zhǎng)的進(jìn)一步積極探索。使生態(tài)資源的嚴(yán)格保護(hù)和合理利用有機(jī)結(jié)合起來(lái)的，讓綠地成為一種防止城市蔓延并向人們提供休閑生活的線性開(kāi)敞空間，既是改善城市內(nèi)部環(huán)境質(zhì)量的行動(dòng)，也是出自構(gòu)建生態(tài)格局的需要。

從“公園”走向“綠道”，再回到社區(qū)體育公園的生態(tài)綠地體系建設(shè)實(shí)踐意義更為深遠(yuǎn)，已轉(zhuǎn)變成為更具區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展意義且城市活動(dòng)功能更豐富多彩的空間。在對(duì)城市生態(tài)格局的影響、對(duì)生活休閑方式的提供，以及城市慢行交通功能的構(gòu)建等各方面發(fā)揮更廣泛的作用。將生態(tài)系統(tǒng)政策空間化，形成生態(tài)綠地系統(tǒng)、步行系統(tǒng)的國(guó)家法規(guī)，是需要抓緊研究的課題。

國(guó)家“歷史建筑名錄”的建立?！皻v史建筑名錄”是彌補(bǔ)歷史文物保護(hù)無(wú)法覆蓋范圍，抑制有歷史價(jià)值的建筑被盲目破壞的有效技術(shù)政策。上海、天津、北京、廣州等城市已有地方性的規(guī)章，可加以總結(jié)與梳理，上升到國(guó)家層面的公共政策，形成國(guó)家“歷史建筑名錄”并實(shí)施相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)、財(cái)政、保護(hù)和利用要求的政策法規(guī)。

(二)經(jīng)濟(jì)、務(wù)實(shí)地提升城市質(zhì)量的若干行動(dòng)

1．推進(jìn)綠色城市發(fā)展和綠色建筑計(jì)劃。各個(gè)城市應(yīng)制訂綠色城市和綠色建筑的行動(dòng)計(jì)劃，大力推動(dòng)城市節(jié)能工作。要注重傳承和發(fā)揚(yáng)優(yōu)秀傳統(tǒng)建筑在設(shè)計(jì)和規(guī)劃上，與場(chǎng)地、生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào)的巧妙手法，積極推廣應(yīng)用到新的綠色建筑中。如傳統(tǒng)嶺南建筑與街區(qū)充分尊重亞熱帶氣候條件，至今仍具借鑒意義。從規(guī)劃、設(shè)計(jì)、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)等方面全面推進(jìn)綠色建筑行動(dòng)，對(duì)既有建筑開(kāi)展綠色節(jié)能改造，推動(dòng)綠色建筑由建筑單體向綠色校園、綠色機(jī)關(guān)等領(lǐng)域延伸;并以綠色建筑為載體，推動(dòng)建筑業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，開(kāi)展以綠色低碳為目標(biāo)的建筑技術(shù)創(chuàng)新，推動(dòng)大規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)的建筑工業(yè)化。

在城市的綠色發(fā)展方面，制訂城市的低碳發(fā)展規(guī)劃，推動(dòng)綠色交通發(fā)展，維護(hù)中心城區(qū)周邊農(nóng)村風(fēng)貌，強(qiáng)化城市增長(zhǎng)邊界管制，促進(jìn)城市的更新和集約、節(jié)約建設(shè)，形成多渠道綜合統(tǒng)籌的綠色城市發(fā)展計(jì)劃并付諸實(shí)踐。由住建規(guī)劃部門(mén)會(huì)同環(huán)保、水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等部門(mén)，劃定生態(tài)紅線。應(yīng)從城鄉(xiāng)總體規(guī)劃入手，制定相關(guān)規(guī)定，明確生態(tài)用地可以兼容的內(nèi)容，避免目前多部門(mén)強(qiáng)調(diào)劃定生態(tài)紅線造成新的規(guī)劃混亂。

2．保持鄉(xiāng)村特色的村鎮(zhèn)規(guī)劃與建設(shè)。需要防止將城市規(guī)劃照搬到鄉(xiāng)村規(guī)劃的做法，應(yīng)注重村民的生活特點(diǎn)、農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方式、鄉(xiāng)村景觀等各方面的需求，逐步建立有別于城市的鄉(xiāng)村規(guī)劃制度以推動(dòng)鄉(xiāng)村規(guī)劃工作。鄉(xiāng)村建設(shè)當(dāng)前的任務(wù)圍繞改善環(huán)境衛(wèi)生，健全農(nóng)村垃圾收集和處理體系是全國(guó)鄉(xiāng)村面臨的問(wèn)題。要將改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)計(jì)劃與推動(dòng)鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)緊密結(jié)合起來(lái)，近期利用高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的機(jī)會(huì)與村居環(huán)境改善統(tǒng)籌。保持鄉(xiāng)村特色，將鄉(xiāng)村田野納入城市開(kāi)敞空間的重要內(nèi)容。將城鎮(zhèn)化的工作與鄉(xiāng)村特色的保護(hù)、鄉(xiāng)村環(huán)境改善等工作合理整合。運(yùn)用增減掛鉤的土地政策，釋放閑置農(nóng)村建設(shè)用地空間，緩解建設(shè)用地空間不足，促進(jìn)鄉(xiāng)村重新布局，集中建設(shè)。

3．以落實(shí)基本公共服務(wù)為抓手，充實(shí)、提升城市的服務(wù)功能。無(wú)論是新區(qū)建設(shè)還是老城區(qū)改造過(guò)程中，都尤其需要重視涉及基本公共服務(wù)的主要設(shè)施配套建設(shè)，目前普遍欠缺的配套設(shè)施包括:保障性住房，城鄉(xiāng)體育設(shè)施建設(shè)、步行系統(tǒng)等。以社區(qū)體育設(shè)施為例，可以因地制宜地建設(shè)社區(qū)體育公園。利用邊角地、空置地因地制宜建設(shè)社區(qū)體育公園，既滿足全民健身工作的要求，又要注意室外、夜間運(yùn)動(dòng)才是市民所需的特點(diǎn)，建設(shè)適應(yīng)夜間體育運(yùn)動(dòng)的場(chǎng)所。這既有利于切實(shí)滿足推進(jìn)農(nóng)民工享用基本公共服務(wù)的要求，有利于集約節(jié)約用地，也可積極回應(yīng)加強(qiáng)鄰里交流、提高市民身體素質(zhì)、延長(zhǎng)老年人壽命、減少犯罪率等一系列社會(huì)學(xué)的命題。

4．從改善交通標(biāo)志入手，完善城市的步行系統(tǒng)。體驗(yàn)市民日常活動(dòng)路徑，改進(jìn)交通系統(tǒng)。步行系統(tǒng)的完整性和可達(dá)性，應(yīng)成為當(dāng)前提高城市質(zhì)量的當(dāng)務(wù)之急。無(wú)論是城市規(guī)劃管理者，還是城市的領(lǐng)導(dǎo)者，都應(yīng)該嘗試一下用現(xiàn)場(chǎng)體驗(yàn)的辦法，從聚居地到工作區(qū)，體味步行、公共通道，了解市民日常通勤交通的時(shí)間和困難。通過(guò)自身的行為一定會(huì)發(fā)覺(jué)步行人行道、交通轉(zhuǎn)換等存在問(wèn)題。同時(shí)，由建設(shè)部門(mén)牽頭，會(huì)同交警、交通、規(guī)劃等部門(mén)，集中檢查路標(biāo)設(shè)置的合理性，以“駕車者、步行者的眼光”判別標(biāo)識(shí)是否清晰明了，加強(qiáng)由不同部門(mén)設(shè)置的各類標(biāo)志的規(guī)范銜接和協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

5．從建立歷史建筑名錄、設(shè)立標(biāo)牌入手，體現(xiàn)城市文脈傳承。首先從最基本的摸底工作開(kāi)始，建立具有歷史價(jià)值的歷史建筑名錄，并設(shè)立標(biāo)牌說(shuō)明建筑的歷史價(jià)值，是增加城市化內(nèi)涵的簡(jiǎn)便經(jīng)濟(jì)的辦法。建設(shè)規(guī)劃部門(mén)與歷史文物保護(hù)部門(mén)合作，挖掘歷史文檔的資料，使文獻(xiàn)在空間上永存。歷史建筑保護(hù)與公共空間傳統(tǒng)建筑文化價(jià)值有機(jī)結(jié)合，新的城市景觀不是簡(jiǎn)單建設(shè)。二是融合、利用、改良?xì)v史景觀與新添城市景觀取得平衡。

6．從合理運(yùn)用城市現(xiàn)有的立法權(quán)入手，完善城市管理制度。十八屆三中全會(huì)明確要“逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量”。具有地方立法權(quán)的城市，應(yīng)結(jié)合自身的城市特點(diǎn)，及時(shí)出臺(tái)適應(yīng)現(xiàn)狀與時(shí)代要求的城市管理法規(guī)，通過(guò)地方立法增加城市有針對(duì)性的管治。在具有特色的地方法規(guī)實(shí)施過(guò)程中，形成本城市的建設(shè)特點(diǎn)，而不是千城一面。今年城市個(gè)性的矛盾或者面臨的挑戰(zhàn)，是依賴高度一致性的國(guó)家法規(guī)和公共政策無(wú)法解決的。需要具有地方特點(diǎn)的解決問(wèn)題的方法，才能應(yīng)對(duì)地方性的問(wèn)題。今年10月8日，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化工作部際聯(lián)席會(huì)議第一次會(huì)議召開(kāi)，提出要協(xié)調(diào)搞好配套政策的研究、制定和落實(shí)，推進(jìn)人口管理等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革。《居住證管理辦法》、《城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整方案》等推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的配套政策即將出臺(tái)，將有望更科學(xué)合理地對(duì)城市進(jìn)行分類。針對(duì)不同類型的城市發(fā)展中所面臨的不同問(wèn)題，在上位法應(yīng)有所修正或保持彈性，合理授權(quán)，明確哪些方面各城市政府可以根據(jù)城市問(wèn)題調(diào)整管治方式，并賦予特定有限度的立法權(quán)。