楊思斌

(中國勞動關系學院 公共管理系，北京 100048)

《中華人民共和國社會保險法》(以下簡稱《社會保險法》)于2010年10月28日通過，自2011年7月1日起施行。法律的生命在于實施。雖然有了《社會保險法》，但如果其不能得到有效的實施，甚至根本得不到實施，那么這樣的法律制定得再好也只能是一紙空文，非但不能發(fā)揮法律的規(guī)范、指引和保障的積極作用，反而會損害法律的尊嚴和權威，惡化法治環(huán)境。只有全面、準確地實施《社會保險法》，才能使社會保險的各項法律規(guī)范從紙面走入生活，公民的社會保險權從規(guī)范形態(tài)轉變?yōu)楝F實形態(tài)，《社會保險法》的立法宗旨和價值才能得到真正的實現。

一、社會保險法實施的理論闡釋

社會保險法實施是指通過立法程序制定的成文法—— 《社會保險法》分別由不同主體實際施行，從而使社會保險法律從抽象的行為模式變成社會主體的具體行為，從應然狀態(tài)轉換為實然狀態(tài)的過程和活動。

(一)社會保險法實施的基本方式

社會保險法實施的基本方式可分為社會保險法的遵守、社會保險法的執(zhí)行和社會保險糾紛解決，它們在社會保險法的實施中各有其特點和作用。

1.社會保險法的遵守

社會保險法的遵守表現為當事人按照法律的要求行事，即企事業(yè)單位等社會組織、公民個人和有關機關依照《社會保險法》的規(guī)定，行使權利 (權力)和履行義務 (職責)的活動。社會保險法的遵守主體即一切組織和個人，遵守的范圍即社會保險法律規(guī)范，遵守的內容即依法履行義務和行使權利?！渡鐣ｋU法》的有效實施需要充分發(fā)揮守法主體在法律實施中的地位和作用，因為公民和企業(yè)等用人單位是社會保險法律關系主要的義務主體，如果他們能夠自覺履行義務，則社會保險義務的履行并不需要國家機關的干預，社會保險法不僅可以有效實施，而且其實施成本會降低，實施效果會得到優(yōu)化。

2.社會保險行政執(zhí)法

行政執(zhí)法是法的實施的重要形式，這一點在以強制性和國家干預性為特點的社會保險法中表現尤為突出?！吧鐣ｋU以社會利益為本位，為社會大眾謀求利益與安全，盡管繳納社會保險費會減少某一部分人的所得，但基于社會整體利益，仍需要采取強制性手段，以維持社會保險制度的正常運作?！鄙鐣ｋU法的實施不可能完全寄希望于用人單位和勞動者 (公民)的自覺遵守上，在強調這些主體自覺守法的同時，也需要重視社會保險行政執(zhí)法包括社會保險管理、監(jiān)察等活動。此外，隨著給付行政、服務行政的興起，為行政相對人提供服務已經成為行政執(zhí)法的基本內容之一，因此，社會保險經辦服務乃社會保險行政執(zhí)法的重要組成部分。

3.社會保險的糾紛解決

社會保險糾紛解決是指社會保險糾紛解決機構依照法定職權和程序，運用法律處理案件的專門活動。社會保險是國家依據法律強制實施的一項制度，當事人沒有任意選擇、處分的權利，私法中的意思自治原則在社會保險法領域幾乎沒有用武之地，因此，在社會保險糾紛解決方面，私力救濟和社會救濟等糾紛解決方式在社會保險法實施中地位式微。我國的社會保險糾紛可以分為勞動糾紛和行政糾紛兩大類型，前者適用勞動糾紛的解決機制即“仲裁前置，部分案件一裁終局，部分案件一裁兩審”的模式，后者適用行政糾紛的解決機制即“行政復議或者行政訴訟”的模式。社會保險糾紛解決其實也是當事人社會保險權利的救濟問題，從一定意義上看，它帶有法的“私人實施”的特點，即當事人出于自身的權利和利益的考慮而啟動法律的實施程序。

(二)社會保險法實施的特點

社會保險法既不是私法，也不是公法，是典型的社會法，其中既有國家權力干預的關系，又有公民享受國家給付的權利關系，其實施有自身的特點:

1.社會保險法實施中的主體具有多元性。社會保險關系中涉及多方主體，社會保險法的遵守需要各方主體依法履行義務。勞動者 (或公民)及用人單位依法履行繳費義務;政府是社會保險的重要責任主體，需要履行財政責任和監(jiān)督管理職責;社會保險經辦機構是社會保險的服務主體，需要依法履行提供各種社會保險給付服務等?！渡鐣ｋU法》還規(guī)定了各種監(jiān)督主體，依法履行監(jiān)督職責。

2.社會保險法實施中的法律關系具有復雜性。社會保險法所調整的社會保險關系，內容龐雜，涉及環(huán)節(jié)眾多，既有用人單位與其勞動者之間的社會保險權利義務關系，也有以政府作為社會保險關系一方而產生的關系，還有以社會保險服務機構為一方而產生的關系;社會保險法實施中既有公法性質的法律關系，也有私法性質的法律關系;其法律規(guī)范，既有強制性、義務性的規(guī)范，也有自愿性、選擇性的規(guī)范，呈現出多樣、交叉和綜合等復雜性特征。在社會保險法的實施過程中，由于利益的多元化和復雜化，個人利益與單位利益、地方利益和全國利益存在一定程序的沖突，這使得法律所要求的社會公共利益很難生成，增加了社會保險法實施的難度。

3.社會保險法的實施具有重大社會影響性特征。社會保險是涉及經濟、社會、文化諸多方面的社會系統(tǒng)工程。社會保險不僅同公民的切身利益密切相連，而且對國家經濟、政治和其他社會關系產生重大影響。因此，社會保險法的實施不僅是單純的法律問題，也是經濟、社會甚至文化的綜合性的問題，在社會上可能產生重大影響。因此，社會保險法的實施必須立足于我國的基本國情、文化傳統(tǒng)和經濟社會發(fā)展的特征，穩(wěn)步推進，力爭取得其實施的法律效果與社會效果的有機統(tǒng)一。

4.社會保險法的實施過程也是社會保險制度的完善過程。由于特定的立法背景，其內容具有原則性，這個特點決定了社會保險法的全面實施必須以制定出具體的、可操作性的規(guī)則為條件。社會保險法的實施過程同時是社會保險法律制度不斷健全、法治環(huán)境不斷改善的過程。社會保險法實施情況的反饋，有利于及時、準確地修改或廢止不合適宜的社會保險法律規(guī)范，補充配套法律法規(guī)，提高社會保險法的立法質量。

二、社會保險法實施的意義與價值

保障《社會保險法》的全面、有效實施，對于公民社會保險權利實現和社會經濟可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

1.社會保險法的實施有利于公民社會保險權利從規(guī)范形態(tài)向現實形態(tài)的轉化。長期以來，我國社會保險領域缺少基本法律，社會保險制度缺乏強制性、穩(wěn)定性和權威性，公民的社會保險權利只能是一種訴求而無法得到法律的保障與救濟?！渡鐣ｋU法》的出臺實現了我國社會保險權的法律化。然而，社會保險權利要真正為人們所享有，必須完成從規(guī)范形態(tài)向現實形態(tài)的轉變，這只有借助于社會保險法的實施。通過社會保險法的實施，《社會保險法》文本的規(guī)定通過法律對社會關系的調整得以貫徹，政府依法行政，相關主體的義務得以履行，勞動者和公民的權利得以享有，違法行為得到制裁，法律的權威得以樹立，《社會保險法》維護公民社會保險權的立法宗旨得以實現。

2.社會保險法的實施有利于實現社會保險法蘊含的價值?！渡鐣ｋU法》蘊含公平正義價值。社會保險實際上是借助于國家力量對不同的社會成員實行互濟互助，可以使不同身份、不同經濟條件的社會成員共同承擔社會風險，彼此相助，在全體社會成員之間實現和維護一種公平的狀態(tài)。《社會保險法》蘊含人權價值。社會保險制度是通過社會共識和社會契約建立起來的由國家保障公民生存權、健康權與發(fā)展權的制度，其目的是維護公民個人基本權利?！渡鐣ｋU法》蘊含社會安全的價值。社會保險立法的使命即建立一系列穩(wěn)定的制度解決勞動者面臨的各種社會風險，以實現社會成員“老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、工傷有補償、失業(yè)有救助、生育有保障”的目標，給人以穩(wěn)定的安全預期。《社會保險法》還蘊含著社會連帶、以人為本、促進社會和諧穩(wěn)定等諸多價值。只有通過法律的實施，該法的上述價值才能夠實現。

3.社會保險法的實施有利于完善國民收入分配制度，促進經濟發(fā)展方式的轉變?！渡鐣ｋU法》具有調節(jié)國民收入分配，緩解社會分配不公的重要功能。 《社會保險法》中關于用人單位繳費義務的強制性規(guī)定，有助于糾正勞資雙方由于地位的不對等而產生的初次分配的不公平?！渡鐣ｋU法》關于政府社會保險責任的規(guī)定，其實是借助于國民收入的再分配彌補公民在國民收入初次分配中的不足，保障公民分享社會經濟發(fā)展的成果?！渡鐣ｋU法》以國家信用的形式免除了勞動者和其他公民的后顧之憂，其有效實施必將提升國民對未來的穩(wěn)定的安全預期，促進消費，拉動內需，實現經濟發(fā)展方式的轉變。《社會保險法》統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保險制度，規(guī)定了社會保險的轉移接續(xù)，提高了社會保險基金的統(tǒng)籌層次。這些法律制度的實施將有利于勞動力的流動，促進城鄉(xiāng)一體化，實現經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

三、社會保險法實施的配套法規(guī)保障

《社會保險法》的實施對于保障公民的基本生活，改善民生起到了至關重要的作用。但是，社會保險法的實施效果并不理想，某些問題 (如養(yǎng)老保險雙軌制、社會保險費征收體制等)一直是社會關注的焦點，始終未能達到較好的解決;某些問題 (如基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌)仍需要全力推進。由于法律的抽象性、滯后性以及社會保險實踐的需要，在社會保險實踐中僅僅依據法律是不夠的，還需要制定社會保險法的配套法規(guī)，對社會保險法律進行進一步細化或補充。

(一)制定社會保險配套法規(guī)，補齊社會保險法律體系的“短板”

任何法律體系都是動態(tài)的、開放的、發(fā)展的，社會保險法律體系在一定的階段也只能是相對的而不是絕對的。社會保險法實施需要在《社會保險法》的框架下，不斷完善社會保險法律制度，逐步做到社會保險法制的“從無到有，從有到全、從全到優(yōu)”，補充完善社會保險法律法規(guī)，最終形成健全、高質量的社會保險法律體系。

目前，社會保險法實施的配套法規(guī)比較緊迫的是需要盡快制定養(yǎng)老保險條例和醫(yī)療保險條例。

在養(yǎng)老保險方面，《社會保險法》關于基本養(yǎng)老保險的規(guī)定只有13條，法律供給嚴重不足，對企業(yè)職工和機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險的關系、退休年齡、養(yǎng)老保險的繳費基數、費率、養(yǎng)老保險個人賬戶的性質等養(yǎng)老保險基本問題缺少規(guī)定或語焉不詳。2014年2月，國務院常務會議決定合并新型農村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險。養(yǎng)老保險制度的完善應該以城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險合并實施為契機，盡快出臺《養(yǎng)老保險條例》，為公民養(yǎng)老權益保障提供更明確的法律預期?！娥B(yǎng)老保險條例》應該明確養(yǎng)老保險繳費基數的具體計算方法，考慮適當降低社會保險費率，合理劃分中央與地方對基本養(yǎng)老金的籌資和支付責任;養(yǎng)老保險條例應該妥善處理做實個人賬戶問題，對養(yǎng)老保險歷史債務提出明確的解決方案。

《養(yǎng)老保險條例》的一個重點問題是制定實施基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌方案?！渡鐣ｋU法》從法律上提高了我國社會保險基金的統(tǒng)籌層次，明確了基本養(yǎng)老保險基金實行全國統(tǒng)籌的目標。但是，由于各省經濟發(fā)展水平不同，而且很多省份內部差異懸殊，目前基本養(yǎng)老金還處于省級統(tǒng)籌，而且我國的省級統(tǒng)籌還不是真正意義上的省級統(tǒng)籌，有些地方只實行了全省范圍內調劑基金的使用。基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌是法定的目標，一旦實現了全國統(tǒng)籌，勞動者的自由發(fā)展就具有了更大的空間，其在全國范圍內不論如何流動都能夠使自身養(yǎng)老保險權益得到充分保障，社會保險法實施的成效將會顯著提高。基本養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌層次的提高涉及到各地利益的再分配和利益均衡問題，必須由國務院出臺明確的規(guī)定，統(tǒng)一部署和實施。

在醫(yī)療保險方面，《社會保險法》只對醫(yī)療保險的制度框架作了規(guī)定，除此以外，調整醫(yī)療保險的法律主要是國務院及其職能部門制定的行政法規(guī)、規(guī)章以及地方制定的地方性法規(guī)或規(guī)章等?？傮w而言，我國醫(yī)療保險方面立法層次比較低，缺乏權威性和強制性，醫(yī)療保險制度的改革往往會出現“無法可依”的不正?，F象。為了更好地實施社會保險法，為醫(yī)療保險的改革提供法律依據，應該加強醫(yī)療保險的法制化、制度化和規(guī)范化。比較可行的做法是由國務院出臺《醫(yī)療保險條例》，對醫(yī)療保險制度、原則、參保人、醫(yī)療保險費用籌集，醫(yī)療費用支付、醫(yī)療保險服務機構、法律責任等醫(yī)療保險法制的基本問題進行規(guī)范。

此外，《失業(yè)保險條例》、《社會保險費征繳暫行條例》的修訂，社會保險經辦管理服務和社會保險基金投資運營監(jiān)督等法律法規(guī)及配套的部門規(guī)章，也是社會保險法實施后需要盡快完成的任務。

(二)建立社會保險立法后評估制度，提高社會保險法配套法規(guī)的質量

社會保險法的立法質量如何，歸根到底還要看其實施情況，看其是否經受得住實踐的考驗，達到預期的目的。這就需要立法后評估制度。立法后評估雖不是立法，但卻是為立法服務的。社會保險立法后評估的目的是為修改、修正乃至重新制定或廢除某些規(guī)范提供切實的參考意見。社會保險法評估主體應當是中立的第三者，評估內容應當包括社會保險法律法規(guī)的立法成本、存在的問題及缺陷，公民社會保險權的實現情況，社會保險制度的可持續(xù)性、相關義務主體的責任落實情況、立法時爭議的焦點問題及其解決方案的公正性與可行性、法律的實施效果、重要制度落實情況、實施績效等。

高質量的法律法規(guī)是確保法律有效實施的前提?！渡鐣ｋU法》中有大量的授權性規(guī)范，涉及社會保險費的征收主體、社會保險統(tǒng)籌層次的提高、公務員參加養(yǎng)老保險辦法、新型農村合作醫(yī)療制度等，這些方面的規(guī)范，依據《社會保險法》的授權可以由行政機關決定，但從社會保險法制的長遠發(fā)展來看，上述法律規(guī)范的條件成熟時宜通過立法機關上升為法律，唯有如此，才符合法治國家的“法律保留”原則。因為，社會保險制度涉及公民的基本權利與義務，社會保險管理涉及國家的組織與體制，社會保險給付應定為“經由民主程序討論的人民或社會的合意”，唯有通過法律進行調整，才能夠符合憲法行政法中的法律保留原則的精神。

在沒有上升為法律的條件下，社會保險配套法規(guī)的制定需要提高科學性，應建立社會保險配套法規(guī)的公共決策機制，通過專家咨詢論證制度以及征求民眾意見制度等，提高法規(guī)規(guī)范的精細化程序和可操作性。社會保險配套法規(guī)的完善需要關注法規(guī)規(guī)定的執(zhí)行體制、機制、措施是否明確、具體、高效、便捷，是否具有可操作性;法規(guī)是否得到普遍遵守和執(zhí)行，是否實現預期的效果;法規(guī)的實施成本大小，以及是否達到預期的效果等。

(三)建立社會保險配套法規(guī)政策的合法性審查制度

為保證社會保險法的有效實施，在法律適用方面應注意法規(guī)政策的各項規(guī)定是否與上位法一致，沒有上位法的，是否符合立法精神和原則，從而保障國家社會保險法制的統(tǒng)一性，從制度上保障公民社會保險權利的平等性?！渡鐣ｋU法》的頒布實施，為各類下位法的制定和修改提供了參照上位法的標準，但是，社會保險法的實施過程中，“下位法違反上位法”時有存在，既損害了社會保險法律的權威，也違反了社會保險制度的理性，雖然能夠滿足有關方面解決困難的一時之需，卻為破壞社會保險法治開了先例。

例如，我國憲法和社會保險法都明確每一個公民享有社會保險權利，服刑人員在沒有法律明文規(guī)定限制或剝奪其社會保險權利情形下，應享有社會保險權利。然而，實踐中的具體情況卻是部門與地方的行政規(guī)范性文件公然地剝奪服刑人員的社會保險權，規(guī)定服刑人員在服刑期間停止辦理和發(fā)放養(yǎng)老金，即使是被判處管制、有期徒刑宣告緩刑和監(jiān)外執(zhí)行的或者假釋的，雖然可以發(fā)放養(yǎng)老金，卻不得參與養(yǎng)老金調整;更有甚者，對還處于偵查階段的犯罪嫌疑人，都可以停止給付養(yǎng)老金。上述情況是社會保險下位法違反上位法的典型例證，不僅嚴重破壞的我國社會主義法制的統(tǒng)一和社會保險法的實施，還造成了服刑人員社會保險權利的完全落空。

又如，社會保險基金就其性質來說，是特殊的社會公共基金，不屬于財政性資金范疇，其產權應歸屬所有參保職工，其用途只能按照限定范圍和法定標準，不能挪作他用。我國失業(yè)保險相關法規(guī)明確規(guī)定失業(yè)保險基金的管理與使用辦法，只能用于對失業(yè)者提供經濟援助，不能夠隨意擴大使用范圍，除非修改法律。 《社會保險法》第64條規(guī)定了社會保險基金專款專用，任何組織和個人不得侵占或者挪用。第69條規(guī)定了社會保險基金不得違規(guī)投資運營，不得用于平衡其他政府預算。然而，2008年金融危機之后，為解決日趨嚴重的就業(yè)問題，政府開始實踐探索擴大失業(yè)保險基金支出范圍用于“援企穩(wěn)崗”。2009年7月，人力資源社會保障部和財政部聯合下發(fā)了《關于延長東部7省市擴大失業(yè)保險基金支出范圍試點政策有關問題的通知》。后來，又將該政策一再延續(xù)至2011年底即《社會保險法》實施之后。但是，從法治的視角觀之，失業(yè)保險擴大支出范圍特別是對困難企業(yè)發(fā)放崗位補貼的規(guī)定在我國現行法律中找不到任何依據。政府出臺的一系列擴大失業(yè)保險支出范圍的文件，其內容和精神有違其上位法——行政法規(guī)《失業(yè)保險條例》及《社會保險法》，實質上也損害了參保人的權益。

《社會保險法》的實施為社會保險法律制度的合法性審查提供了依據，有關部門需要加緊開展社會保險法規(guī)清理工作，以保證社會保險法的實施免受其干擾，維護社會保險法律制度的統(tǒng)一和權威。

(四)引入激勵機制，完善社會保險配套法規(guī)制度

社會保險法的有效實施需要制度本身的激勵，即社會保險制度是受公民歡迎的，對公民產生吸引力的。社會保險制度設計如果能夠做到以人為本，當事人從自身利益實現的角度出發(fā)愿意積極踴躍地參加社會保險制度，社會保險制度才能實現制度目標，穩(wěn)定有效地長期維持。社會保險是一種繳費型的社會保障制度，必須堅持公平與效率相結合、權利與義務相對應原則，因此，建立社會保險待遇水平與繳費掛鉤的激勵約束機制，引導和鼓勵勞動者積極就業(yè)，早繳費、長期繳費，是保證社會保險法實施亟需解決的問題之一。

公平正義是法律激勵功能有效發(fā)揮的前提條件，如果法律本身是不公平的，更多人的理性選擇是規(guī)避法律而不是執(zhí)行法律。社會保險法激勵功能的發(fā)揮，必須從源頭上統(tǒng)籌社會保險制度的公平正義，即通過頂層設計打破社會養(yǎng)老保險制度身份分割的不公平格局，保障大多數人的利益目標不被部門利益或既得利益集團的考慮所取代，以維護社會保險法制的公平性。目前最大的問題是機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度和企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌問題?！渡鐣ｋU法》關于公務員和事業(yè)單位職工的養(yǎng)老保險并沒有明確的規(guī)定，具有很大的不確定性，機關事業(yè)單位的養(yǎng)老保險仍有可能保持現狀或“另起爐灶”，導致社會保險制度的碎片化，有悖公平正義之法治理念。實踐中公務員實行退休制度，無需繳納養(yǎng)老保險費享受高額養(yǎng)老金，而企業(yè)職工繳費負擔沉重但養(yǎng)老金水平卻遠遠低于公務員，造成巨大的社會不公平。由于事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革向企業(yè)看齊，職工擔心待遇水平降低而使此項改革仍停留在試點階段。養(yǎng)老保險制度的碎片化不利于社會保險制度的持續(xù)發(fā)展，有違法律的公平原則，在實踐中容易降低法的實效，影響法律的實施。因此，在社會保險法的框架下，及時明確機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的方向，減少不同社會群體養(yǎng)老保險待遇的差別，平衡不同群體的社會保險利益，是增加社會保險法實施效果需要重點解決的問題。

從實施主體的性質和實施程序來說，社會保險法的實施有兩個基本的機制，即公共實施和私人實施。社會保險法的公共實施即社會保險行政主管部門或其他公權部門代表國家公共利益，通過行使其執(zhí)法權或其他公權力來對社會保險違法行為進行制裁，對公民的社會保險權利進行保護的活動。社會保險法的私人實施即個人通過檢舉、告發(fā)、起訴等方式維護自身社會保險利益的行為，其實質是對公民社會保險權利的救濟。私人實施能夠節(jié)省行政成本，克服行政機構的失職和懈怠，對于社會保險法的全面實施具有不可替代的作用。社會保險法律關系具有公私法兼容的屬性，欠交、漏繳社會保險費不僅違反了公法規(guī)范，也違反了私法規(guī)范，不僅損害了社會保險制度利益，也損害了公民的社會保險權利?！渡鐣ｋU法》僅規(guī)定了用人單位未足額及時繳納社會保險費的行政責任，沒有規(guī)定用人單位對勞動者的民事賠償責任。為了鼓勵社會保險法的私人實施，應該明確用人單位欠交、漏繳社會保險費的民事損害賠償責任。

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