何業(yè)明

(巢湖市委黨校，安徽 巢湖 238000)

農(nóng)村義務教育學校布局調(diào)整是指從各地區(qū)的自然條件和經(jīng)濟社會發(fā)展的需要出發(fā)，將比較分散的農(nóng)村義務教育中小學和教學點適當集中起來，重新進行區(qū)域內(nèi)學校網(wǎng)點布局和規(guī)劃，以提高辦學質(zhì)量和規(guī)模效益的一項工作。2001年后，巢湖市加大了農(nóng)村義務教育學校布局調(diào)整工作的力度。2001—2013年，全市共撤并中小學136所，其中，初中及分部19所，小學109所，教學點8所。到2014年春季，全市義務教育學校共有208所，其中，初中40所，小學及教學點168所，初中在校學生25461人，小學及教學點在校學生41940人，兩者合計67401人。通過布局調(diào)整，整合了教育資源，提高了辦學效益和質(zhì)量。

一、農(nóng)村義務教育學校布局調(diào)整的原因

一是學齡人口不斷減少。我國從20世紀70年代開始實施計劃生育政策，到90年代中后期，農(nóng)村人口出生率下降，導致農(nóng)村中小學生源減少。我市一些農(nóng)村初中和小學生源嚴重不足。2000年與1980年相比，許多學校生源都下降50%以上。生源減少，開班困難，客觀上要求進行學校布局調(diào)整。

二是城鎮(zhèn)化進程加快。隨著我國城鎮(zhèn)化的加速推進，大量農(nóng)村人口涌入城市，我市農(nóng)村大部分青壯年選擇進城務工，相當一部分子女也隨父母進城，在城市讀書，從而造成農(nóng)村學齡兒童進一步減少。僅2011—2013年，全市農(nóng)村每年減少在校學生1500人，其中，小學及教學點減少800人，初中減少700人，平均每年遞減4.6%。原來村村辦小學，鎮(zhèn)鎮(zhèn)有好幾所初中的情況已經(jīng)不適應現(xiàn)在農(nóng)村人口的規(guī)模及轉移狀況。義務教育學校布局調(diào)整是農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化推進的必然要求。

三是辦學規(guī)模效益的追求。由于農(nóng)村義務教育學校學生數(shù)減少，教育布局分散，造成師資力量和其他教育資源浪費現(xiàn)象嚴重，提高資源利用率和辦學規(guī)模效益是布局調(diào)整的初始動力。以我們調(diào)研的巢湖市烔煬鎮(zhèn)為例，2012年底，烔煬鎮(zhèn)花集初中有42個教師，只有4個學生，教育資源嚴重浪費，經(jīng)上級政府批準，2013年春節(jié)后，花集初中正式撤并，學生并入烔煬鎮(zhèn)中心學校，教師也隨生并轉或下到鎮(zhèn)內(nèi)其他小學充實力量。烔煬鎮(zhèn)現(xiàn)有的幾個小學教學點人數(shù)也較少。2013年春季，大程教學點5名學生，2個班級，2名教師；合裕教學點13名學生，3個班級，5名教師；中李教學點5名學生2個班級，2名教師；固山教學點6名學生，2個班級，4名教師。隨著形勢的變化，這其中的一些教學點也還有被撤并的必要。就全市而言，全市有農(nóng)村完全小學97所，其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心小學17所，村級小學80所，教學點51個。全市17所鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心小學在校生11771人，而另外80所村級完小和51個教學點的在校學生只有10721人。在80所村級完小中，50名學生以下的學校有18所；在51個教學點中，20名學生以下的教學點有35個，其中10名學生以下的教學點還有24個。這些規(guī)模過小的完全小學和教學點，不僅占有了相當多的教育資源，還成了推進我市義務教育發(fā)展質(zhì)量提高的瓶頸。農(nóng)村義務教育學校布局調(diào)整是進行規(guī)模辦學的需要。

四是對優(yōu)質(zhì)教育的選擇。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，人們物質(zhì)生活水平的提高，對優(yōu)質(zhì)教育的需求也越來越強烈。現(xiàn)實條件下，無論是硬件條件還是軟件設施，城鄉(xiāng)差距很大，許多家長想方設法將子女送到教育條件好的城鎮(zhèn)學校上學，這樣一來，便造成許多城鎮(zhèn)學校人滿為患，而一些農(nóng)村中小學門可羅雀。為了滿足人們追求優(yōu)質(zhì)教育的需求，必須進行學校布局結構調(diào)整，調(diào)整一些生源不足和辦學條件不足的中小學，相對集中投入，使教育資源向優(yōu)質(zhì)教育傾斜。

二、農(nóng)村義務教育學校布局調(diào)整中存在的問題

一是寄宿制學校建設滯后。學校布局調(diào)整后，對于上學路遠的學生，需要學校提供寄宿。國務院辦公廳《關于規(guī)范農(nóng)村義務教育布局調(diào)整的意見》中也要求：“學校撤并后學生需要寄宿的地方，要按照國家或省級標準加強農(nóng)村寄宿制學校建設，為寄宿制學校配備教室、學生宿舍、食堂、飲用水設備、廁所、澡堂等設施和聘用必要的管理、服務人員”。由于經(jīng)費投入不足，我市農(nóng)村大部分中小學缺乏寄宿條件，無法滿足需要寄宿學生的寄宿需求。即使是住校，一般條件都比較差，硬件設施達不到標準。管理上缺乏專門的生活教師，基本上由任課教師和班主任義務服務，額外增加了教師的工作量。往往還由于缺乏寄宿條件，有些家長不得不把學生送到收費昂貴的私立學校，增加了學生家庭的經(jīng)濟負擔。群眾不反對撤并學校，但對上學遠，寄宿不方便有意見。

二是校車運行安全存在隱患。布局調(diào)整后，農(nóng)村中小學學生往返學校所遇到的交通困難是普遍的突出問題。有的學生家離學校十幾里路，坐車是必須的。現(xiàn)在我市農(nóng)村義務教育學校有條件配備專門校車的幾乎沒有，解決的辦法主要是借助公共交通和社會車輛，有的是村村通班車，有的是臨時接送學生的客運車。費用也是由學生家庭自己負擔，一天坐四次車，一年下來費用不少，經(jīng)濟困難家庭難以承受。這些車輛缺乏標準化，有車況差的問題，也有超載的問題，雖然叫校車，學校沒有所有權，很難對之進行有效管理。還有部分農(nóng)村道路路況差的問題學校也沒有辦法解決。校車安全方面存在比較多的隱患。

三是城鎮(zhèn)學校班級學生數(shù)過多。布局調(diào)整后，大量學生涌入城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)學校生源過于集中，這些學校很難拒收轉入的學生，在多開設班級的同時，也只能增加現(xiàn)有班級人數(shù)。以巢湖市城區(qū)為例，2011—2013年，城區(qū)義務教育公辦學校就學學生數(shù)每年增加700人，其中，小學每年增加500人，初中每年增加200人，年平均增加4%以上。城區(qū)現(xiàn)有20所公辦小學在校學生人數(shù)已超規(guī)模容量；城區(qū)二、三、四、七中四所學校初中總規(guī)模為108個班，標準容量5400人，而實際在校生已達6673人，超1273人，導致各校班學額都在58人以上，均超過省定初中50人以下的標準。我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)有的城鎮(zhèn)中小學班級人數(shù)已達70人，嚴重超員。班級人數(shù)過多，教師管理困難，教學質(zhì)量也很難保證。

四是被撤并學校資產(chǎn)閑置現(xiàn)象嚴重。近年來，我市撤并學校100多所，相當多的被撤并學校資產(chǎn)處于閑置狀況。閑置的校產(chǎn)不但不能正常發(fā)揮效益，而且還要專人看管，經(jīng)常維修、維護。校產(chǎn)雖然屬于國有資產(chǎn)，但是由于歷史的原因，原來許多農(nóng)村中小學土地屬于集體劃撥，房屋建設又有群眾集資，群眾對資產(chǎn)歸屬有爭議。平時學校辦學群眾沒意見，當處置這些閑置資產(chǎn)時就出現(xiàn)爭議，工作難度比較大，處置比較困難。

三、進一步做好農(nóng)村義務教育學校布局調(diào)整的建議與思考

一是統(tǒng)籌兼顧，科學制定農(nóng)村義務教育學校布局調(diào)整專項規(guī)劃。農(nóng)村義務教育學校布局調(diào)整不是簡單的“撤并”或“收縮”，而是應該以促進義務教育發(fā)展，保障農(nóng)民子女受到良好的教育為根本出發(fā)點。布局調(diào)整要有序進行，必須有專門的規(guī)劃為指導，作為依據(jù)。為此，統(tǒng)籌兼顧，科學制定農(nóng)村義務教育學校布局調(diào)整專項規(guī)劃應是學校布局調(diào)整工作的前提。根據(jù)國家和省相關文件精神的要求和我市的實際，制定這個專項規(guī)劃應堅持以下三條原則：第一，堅持統(tǒng)籌規(guī)劃，分布實施的原則。要根據(jù)巢湖市經(jīng)濟社會發(fā)展城鄉(xiāng)建設規(guī)劃和教育發(fā)展中長期規(guī)劃以及按照國家和安徽省政府頒布的義務教育標準化建設的要求，還要考慮市域內(nèi)教育均衡發(fā)展的需要，來制定布局調(diào)整專項規(guī)劃。整體規(guī)劃后，要分年度逐步實施。第二，堅持因地制宜、就近入學的原則。要根據(jù)各地的地理環(huán)境、覆蓋的人口數(shù)、經(jīng)濟發(fā)展水平以及“十八屆三中全會”啟動一方是獨生子女可生二孩政策產(chǎn)生的人口變化趨勢，因地制宜，科學合理規(guī)劃學校布局。第三，堅持提高辦學效益，提高辦學質(zhì)量的原則。要按照既方便學生入學，又相對集中的要求，合理確定服務半徑，科學布局學校，有效整合教育資源，全面提高教育質(zhì)量。我們認為，按照每1萬人口布點1所小學，每3萬人口布點1所初中的要求進行布局比較合理。

二是加大投入，加強中心寄宿制學校建設。根據(jù)我市目前的實際情況，寄宿制學校也不可能校校搞，應選擇一些生源比較集中，服務半徑較大，道路偏遠，學生需求較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心初中和中心小學來加強建設，然后逐步推進為好。加強中心寄宿制學校建設，關鍵的是加大投入。一方面是政府加大經(jīng)費投入，積極落實學生吃、住等生活方面的配套設施，從最基本的改水、改廁，建食堂、建澡堂和建宿舍等工作做起，完善學校的硬件設施，使之達到標準化；另一方面，市教育和人事部門要合理增加寄宿制學校教職工編制數(shù)，加大人力投入，特別是核定增加寄宿制學校學生專門管理的生活教師職數(shù)，以保證對學生生活、學習和心理有效管理和引導的需要。

三是多管齊下，確保校車運行安全。第一，在制定布局調(diào)整規(guī)劃時要充分考慮當?shù)氐乩項l件、人口分布、服務半徑等情況，對于一些交通不便、路途遙遠而又一時無法解決校車的地區(qū)，應暫緩撤并學校，適當保留小學或教學點。第二，政府要加大投入，逐步為鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心初中和中心小學配置標準化的校車，免費接送學生。2014年，巢湖市將實施壩鎮(zhèn)、黃麓鎮(zhèn)兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)4所小學校車運行試點工作，應加快實施，在做好試點工作的基礎上，早日實現(xiàn)全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)校車運行全覆蓋。第三，政府要組織和協(xié)調(diào)交通、運管等部門，通過增設農(nóng)村客運班線及站點、增加班車班次、縮短發(fā)車間隔、設置學生專車等方式，滿足學生的乘車需求。公共交通不能滿足學生上學需求的，要組織提供其他校車服務。要堅決查處接送學生車輛超速、超員和疲勞駕駛等違法行為，堅決制止采用低速貨車、三輪汽車、拖拉機以及拼裝車和報廢車接送學生。第四，學校要加強對學生的乘車組織和護送工作。

四是合理分流，解決“大班額”問題。一要認真貫徹落實國家和省政府關于義務教育學校規(guī)定的班額標準。班級超標的學校不得再接收其他學校并入的學生。二要通過實施學校標準化建設，合理整合教育資源。要充分挖掘城鎮(zhèn)學校辦學潛力，根據(jù)實際需求和標準化要求，做好校園改建、擴建和新建工作，擴大容納能力。三要全面推進義務教育均衡發(fā)展和結對共建工作。根據(jù)安徽省和合肥市要求，2014年，巢湖市將接受安徽省義務教育均衡發(fā)展達標督導評估。相對落后學校應充分利用這個契機，認真落實教育均衡發(fā)展的各項指標要求，提高硬件和軟件標準，促進市域內(nèi)義務教育學校均衡發(fā)展。與其同時，通過名校辦分校，市內(nèi)外結對共建工作，幫助薄弱學校提高質(zhì)量，穩(wěn)定生源。近年來，我市一些學校與合肥市廬陽區(qū)學校接對合作，成效明顯，應以此為范例，加以推廣。四要科學劃分學區(qū)范圍。根據(jù)居住地和服務半徑合理劃分學區(qū)范圍，防止生源過分集中。要通過分流生源，努力達到初中班額不超過50人，小學班額不超過45人的安徽省頒標準。

五是積極穩(wěn)妥，加大閑置資產(chǎn)處置力度。一要界定產(chǎn)權關系，完備交易手續(xù)。對于目前農(nóng)村部分被撤學校閑置資產(chǎn)存在產(chǎn)權不明、土地使用證、房產(chǎn)證等手續(xù)不全問題，相關部門要盡快明確產(chǎn)權性質(zhì)，并補辦相關手續(xù)。涉及集體土地性質(zhì)的，應依法辦理征用手續(xù)后方可處理；涉及國有土地的，應依法辦理土地資產(chǎn)處置手續(xù)，方可交易或改變土地用途。二要遵循處置原則。即遵循“確保收益用于發(fā)展教育事業(yè)，發(fā)揮教育資源最大效益，防止國有資產(chǎn)流失”的原則。掌握方向性，把握原則性。三要靈活處置方式。一是繼續(xù)使用。對于教育閑置資產(chǎn)可優(yōu)先用于舉辦農(nóng)村學前教育和街道、鄉(xiāng)村成人文化技術學校及文化活動中心使用。二是出租。閑置校舍、設施、設備可依法對外出租。三是出售。農(nóng)村閑置教育資產(chǎn)經(jīng)相關機構評估認定后，公開對外拍賣。四是置換。按照等價原則，可與其他形式的資產(chǎn)進行置換，以達到充分利用教育資源的目的。五是妥善保管。暫時無法處置的，教育部門要指定專人看管，防止校產(chǎn)破壞或毀損，也可委托鄉(xiāng)村政府或其他機構代管。總之，要通過行之有效的處置方式，達到盤活閑置資產(chǎn)、發(fā)揮教育資源最大效益的目的。