蔡英輝 申愛華

（對外經(jīng)濟貿(mào)易大學，北京100029)

我國中央部委間關系研究
——基于跨部門協(xié)同的考量

蔡英輝 申愛華

（對外經(jīng)濟貿(mào)易大學，北京100029)

中央部委是國務院系統(tǒng)的重要組成部分，依法履行職責和承擔任務分工。從整體性治理來講，部分之間良性協(xié)作則總體繁榮，內(nèi)耗不斷會引發(fā)國家衰敗；中央部委之間的管轄邊界和職責交叉難以厘清，部門間爭議由此產(chǎn)生。京津冀協(xié)同發(fā)展給中央部委帶來機遇與挑戰(zhàn)，要積極應對首都行政功能疏解，建構起行政機構間的跨部門跨區(qū)域協(xié)同機制，途徑是：立法明晰法律關系，尊重中央部委的主體地位；明確各部委邊界，打破部門主義和超越級別，協(xié)調(diào)部委間關系和整合各方利益；順暢機構改革，建構行政部門間伙伴關系，在彼此監(jiān)督和協(xié)作配合中互惠互利；分析部委在推動區(qū)域發(fā)展中的作用，增強部門政策延續(xù)性和部委間的銜接，重歸政府整體協(xié)同服務民眾的本質(zhì)。

開放政府 部際委員會 部際聯(lián)席會議 跨部門協(xié)同

隋唐以降，中央行政機構即有吏、戶、禮、兵、刑、工之分，是為當前中央部委（會）之淵源。作為國務院分支機構的各部、各委員會（簡稱中央部委或國家部委）同根同源，是獨立承擔責任的行政主體，有立法建議權和被授權制定行政規(guī)章。雖然通俗說法對黨務系統(tǒng)的部（如中宣部、中聯(lián)部等）和政府系統(tǒng)的部委并未區(qū)分，但從行政管理的范疇來說，本文僅以國務院下轄的部委為研究對象，這樣便于甄別也符合國際慣例。中央部委之間的權限存在交疊，行政協(xié)調(diào)或多或少存在問題，會有1＋1＜2的現(xiàn)象發(fā)生。要研究中央部委的設置原理，分析國家機構體系的內(nèi)部架構，規(guī)范部委行為標準和破除部門主義；援引民間機構監(jiān)督，使部委超越職權時有所忌憚、不作為時心存愧疚；借用現(xiàn)代技術整合資源和促進信息溝通，促成中央部委協(xié)同預測危機、及時發(fā)布預警信息、共同合作提升服務水平，實現(xiàn)中央部委間跨部門協(xié)同、跨區(qū)域體系聯(lián)動配合、國家整體綜合實力提升。

一、研究緣起

部委間關系研究要探根尋源、明確本體、鼓勵合作和利于發(fā)展。

（一）中央部委的研究淵源

現(xiàn)代意義上的政府肇始于民國時代，孫文等人對共和體制修正補充和不斷試錯，衍生出五權分立的理論，影響了中國現(xiàn)代政府改革進程；受外敵入侵和民意推動等因素影響，國府敗退而偏安一隅，行政改革的主體仍然在大陸。當前行政改革研究陷入分分合合的循環(huán)，甚至有迷失自我之嫌。中央部委的裁撤和設立影響深遠，甚至會關涉中央與地方關系，如分稅制不僅是稅基劃分和國稅地稅分立，而涉及到集權程度和地方分權；實際上民初財政部就“規(guī)劃整理國家財政之大政方針，其中最為重要的一項就是劃分國稅與地方稅”[1]。再則，中央部委有垂直管理、業(yè)務督導等管理方式，亦有派駐地方分支機構，研究其間關系并非易事。大部制改革一度被寄予厚望，卻缺乏遠景規(guī)劃，未注重分析現(xiàn)實環(huán)境，難以形成高屋建瓴的路向指引；再則大部制是形式而非目的，行政機構無論如何改革都不會廢除部門劃分。實際上，無論是技術操作層面分析，還是借鑒援引國外經(jīng)驗，抑或新理論新方法，都應回歸政府部門的本位，建構客觀評價體系衡量績效，使行政部門拆分增設或合并裁撤有據(jù)可依，夯實中央部委間關系研究的基礎。

（二）中央部委的意涵所指

政府部門（含中央部委）是政府的分支機構，諸多行政部門是能獨立承擔責任的行政主體；強勢部委的作用遠大于一般的地方政府，中央部委的地位不容忽視。當前學界對中央部委并無明確界定，一般認為是約定俗成的部、委員會等國務院機構的簡稱，憲法第86條和第90條對部委的工作程序進行了概括，實則認可部的存在。中央部委的管理方式有不可忽視的影響，不能一時興起就垂直管理，想推卸責任就放權，改革方向要進退有據(jù)。部委間職能劃分“隔行如隔山”，非內(nèi)行難以甄別其工作規(guī)程和運行機理，容易導致機構膨脹和改革滯后。極端案例是機械工業(yè)曾從一機部排序到八機部，今天少有人能明確分清其分工職責，終究因為不適應發(fā)展而裁撤。由于機制體制和思維意識原因，改革進程難以一步到位，稍有差池則會造成步步落后，如大交通在與鐵路系統(tǒng)的博弈中耗時數(shù)年才塵埃落定，大農(nóng)業(yè)、大科教猶抱琵琶半遮面，本應快刀斬亂麻的決策往往推遲幾年才有動作，猶豫不決的機會成本大大提高，造成最佳契機喪失。

（三）中央部委的地位界定

參循西方國家經(jīng)驗可知，無論是議會制還是總統(tǒng)制國家，中央行政部門都不可或缺。英國中央政府包括“英王、樞密院、內(nèi)閣、首相及部長等[2]，閣員部長和非閣員部長的職權和規(guī)模各不相同，部處于不可或缺的地位。從美國憲法可見，部是伴隨著美國共和制而生的,而非總統(tǒng)創(chuàng)設了部；各部有依法自行處理部內(nèi)事宜的權利，部的數(shù)量長期較為恒定，政策推行也相對穩(wěn)健。法國中央國家行政機關包括“總統(tǒng)、總理、部長、獨立的中央行政機構”[3]，部是國家行政體系不可或缺的部分。從我國現(xiàn)實情境來講，憲法第90條和《立法法》第71條賦予中央部委制定規(guī)章的權限，卻對部委地位和部委關系協(xié)調(diào)并未提及；在熟視無睹中，人們視中央行政機關為應然之物，部委設立的本原也被淡忘；實則中央部委并非從來就有，也不會永遠存在。不了解部委本體及特性就無法看到全部，缺乏歸類解析就難以探索出行政改革方向，明確部委地位的意義凸顯。

（四）中央部委的范疇涵蓋

中央部委涵蓋國務院組成部門（部、委、人民銀行、署等）、部分國務院直屬機構（直屬特設機構）和部分國務院直屬事業(yè)單位（《國務院關于機構設置的通知》國發(fā)〔2013〕14號），國務院組成部門、直屬機構、直屬事業(yè)單位設置的法律效力依次遞減。第一，嚴格意義上的中央部委主要是國務院組成部門，中央部委間是“內(nèi)閣成員”之間的關系。第二，具有行政管理職能的國務院直屬機構可認為是中央部委，緣于《立法法》賦予部分國務院直屬機構行政立法權，主管某項專門業(yè)務且能獨立承擔責任。第三，部分國務院直屬事業(yè)單位亦可視作中央部委。證券法、保險法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法分別授權證監(jiān)會、保監(jiān)會和銀監(jiān)會制定部門規(guī)章，可視之為部委；地震局和氣象局事實上在制定部門規(guī)章，筆者征詢地震局法規(guī)處獲知可認定為“具有行政管理職能的直屬機構”，依此解釋地震局和氣象局亦可納入范疇。中央部委間存在千絲萬縷的聯(lián)系，總有單位不遵循程序或恃強凌弱，亦有政策短時期內(nèi)不見效果而被詬病，這為中央部委間關系的協(xié)調(diào)發(fā)展蒙上了陰影，要以去偽存真的態(tài)度剖析部委自身，承認和彌合中央部委間的矛盾，使之協(xié)調(diào)一致和形成整體服務型政府。

二、中央部委間關系的協(xié)調(diào)困境

部委之間協(xié)調(diào)困難可從法治環(huán)境、職責權限、機構改革、政策兼容方面分析。

（一）法治環(huán)境不健全，社會寬容度不足。

為避免受政策偏好和領導個人意志等因素影響，行政生態(tài)環(huán)境要援引法律秉持公義。但當前行政立法多由行政部門主導，人大起到的作用并不顯著，甚至有橡皮圖章之嫌。從法律制定程序來講，一般由相關部委起草，再由政府向人大提案通過形成法律，如發(fā)改委、財政部分別牽頭起草的《招標投標法》和《政府采購法》，“近20年來，在人大通過的法律中，由國務院各相關部門提交的法律提案占總量的75%～85%”[4]。部門各自草擬的法律體系往往帶有濃厚的部門主義色彩，并未立足于全局考量，也未尊重和征詢其他部門意見；法律立意標準和執(zhí)行方法往往與其他法律不兼容，這導致部委間關系更加難以協(xié)調(diào)。原本是中央部委間的爭議，部門立法成功就成為法律而具有國家意志，缺乏頂層設計的法律明顯加劇了條塊紛爭和部門爭議，如水法和環(huán)境保護法的沖突明顯不利于水利部和環(huán)保部之間的關系協(xié)調(diào)。再則，中央部委被授權制定行政規(guī)章，披上法律外衣的部委間關系剛性有余和柔韌不足，缺乏事先協(xié)調(diào)和緩沖的空間。

中央部委間關系要有社會推動，實現(xiàn)政府間的多元合作。當前社會存在互相難理解、缺信任、少寬容的現(xiàn)象，多考慮所失而不珍惜所得，較少主動消除思維歧異和秉持正義；官員在位時被不斷褒揚乃至捧殺，出事則紛紛譴責或置身事外，卻不思慮深層次的社會原因。在法治環(huán)境不完善的情況下，行政部門或因缺乏監(jiān)督而飛揚跋扈，或因社會壓力而謹小慎微。由于缺乏公平透明機制保障，競爭規(guī)則因人而異，表面一團和氣而背后彼此攻擊，最終鮮有獨善其身者?！案母镞^程要取得成功，就必須對組織變革的需求和可能性形成共同的承諾?！盵5]中央部委之間的關系協(xié)調(diào)要有可持續(xù)發(fā)展的動力，決不能做搖擺不定的墻頭草；要有社會環(huán)境的寬容，容許政府部門犯錯和行政官員改進，建構社會與政府之間的信任關系。政府官員要有勇于承擔責任的勇氣，減少部委為取悅社會和掩蓋負面新聞的可能性，使部委間關系沿著健康的軌道行進。

（二）職責權限未明確，彼此信任度堪憂。

當前公共行政學重視技術方法的分析，卻陷入“不識廬山真面目，只緣身在此山中”的困境?！霸诟髡畽C構領地的交界地區(qū)都存在著公地，每個政府機構都必須容忍其他機構占用公地。”[6]但這個容忍是有限度的，必須遵循基本的職責范疇和行業(yè)規(guī)范，否則會導致部委間合作受阻。總覽中國政府網(wǎng)及部委網(wǎng)站，有的闡明了概況、架構、職能等，而有的行政職能卻遮遮掩掩；解釋行政職能時往往有一條“國務院交付的其他事項”，這就給部委職能預留了無限空間，為部委違規(guī)擴權埋下了伏筆。千根線一根針，再高的政策也要靠基層執(zhí)行，否則只會是雷聲大雨點?。蝗羧狈π姓块T間的協(xié)調(diào)配合，初衷再好的宏觀決策也難以奏效。部委間的紛爭往往秘而不宣，追根問底則會彰明較著，案例有財政部敗訴政府采購第一案（《中國經(jīng)營報》2012年11月24日）。因此要深入探析部委的運行機理和職能分工，促進政府間溝通和增強彼此信任，為部際協(xié)同發(fā)展創(chuàng)造有利環(huán)境。

中央部委間的信任程度關系到國家福祉，協(xié)同合作并非一廂情愿即可實現(xiàn)。推崇跨部門合作的英國內(nèi)閣如此評價，“跨部門合作的政策傾向于擁有更多的利益主體，但這種合作也更難以監(jiān)控和評估，具有更大的失敗風險和溝通障礙”[7]。每個部委都有自身的職責范疇，在那一畝三分地很少容他人染指；在缺乏規(guī)范和約束的情況下，有中央部委擁權自重、以部門利益為先、甚至是政策打架；如發(fā)改委和證監(jiān)會關于公募基金的規(guī)則互相沖突（《證券時報》2013年3月27日），導致社會和企業(yè)無所適從。歐盟等機構整合不同國家的利益，在關稅、外交、司法、農(nóng)漁等方面形成跨國合作，國內(nèi)行政機構實現(xiàn)無障礙溝通也就成為基本要求。我國臺灣地區(qū)為消弭部會間矛盾，制定《行政院組織法》、《政府組織基準法》明確部、會、獨立機關的名稱、地位、架構和職能，為協(xié)調(diào)部會關系奠定基礎；大陸地區(qū)當前僅有《立法法》、《國務院組織法》界定部委在行政立法方面的權限，對協(xié)調(diào)國務院各部、各委員會之間關系并未提及。要打破部門藩籬和減少行政資源壟斷，持續(xù)建構部委間的信任關系，促成行政部門間的聯(lián)動協(xié)調(diào)。

（三）機構更新不及時，人員素質(zhì)待提高。

信息化時代要求政府提供個性化和及時完備的服務，政府機構信息和服務質(zhì)量要實時跟進?！叭狈σ恢聢?zhí)行的政策導致了對懲戒程序和偏袒狀況的抱怨”[8]，會引發(fā)社會誤解。中國政府精簡機構和轉(zhuǎn)變職能逐步取得成效，但機構改革隨政府任期而變動，存在社會參與度不足、執(zhí)行過程不緊湊、變革步驟有時滯的問題。從信息更新層面來講，交通運輸部網(wǎng)站在數(shù)月內(nèi)不見鐵路局的鏈接，明顯與政府改革實際情況不符。再則，由于部委數(shù)量過多、機構職能變化不及時，超出管理幅度的合理范圍，增加了部委間合作的成本。現(xiàn)代信息社會風云變幻，即便是一一對應都可能會出問題，何況是三四十個部委相互作用。因此要及時調(diào)整行政機構，形成行政部門新設、合并或裁撤的清晰思路，實現(xiàn)信息更新和跟進服務。

工作人員的服務水平和能力不盡人意。“中央的要求是良好政府需要能力出眾的文官系統(tǒng)”[9]，在唯政績論的影響下，招募到的人員不一定勝任工作，存在漠視法律、濫用權力、以權謀私現(xiàn)象，尤其是掌握審批權的部委官員在權力與利益之間博弈，如“發(fā)改委小處長的大權力”（《瞭望東方周刊》2010年7月6日）和能源局官員落馬“發(fā)改委管得過多遭質(zhì)疑”（《中國新聞周刊》2013年5月14日）。等到問題嚴重時揪出往往為時已晚，加強行政官員職業(yè)道德培訓和建立健全流出機制成為必要。有公務員陷入職業(yè)倦怠，或缺乏保障而安于現(xiàn)狀，“45.1%的受訪黨政干部認為自己是弱勢群體”（《人民論壇》2010年第34期），這種現(xiàn)象值得深思。另外，公務員退出機制存在阻塞，有公務人員眼光不高、方向把握不準、思維有局限、憑喜好辦事，不適應現(xiàn)代行政服務的要求卻難以淘汰?！傲魉桓?，戶樞不蠹?！睓C器加速折舊促進了工業(yè)化進程，而行政系統(tǒng)人員流動過慢、服務意識淡薄和冗員大量存在，其危害不容忽視。

（四）政令常出自多門，政策沖突不鮮見。

中央部委間在制定政策時缺乏事前協(xié)商，本應中立的機構作用不明顯。有部委不是基于利國利民角度考慮問題，政出多門會誤導高層研判和導致基層束手無策?！安颗c部之間的摩擦點增多，按職能劃定的部長期以來與其他部就逾越既定管轄權的問題發(fā)生爭執(zhí)”[10]，從決策制定來講，部委一把手可參加或列席國務院會議，通過各種渠道對更高決策層產(chǎn)生影響，若錯誤決策則會產(chǎn)生庸人誤國或自毀長城現(xiàn)象。從風險防范機制來講，有效的監(jiān)督機制和中立機構不可或缺，如德國《基本法》第114條規(guī)定“聯(lián)邦審計署的成員享有法官的獨立地位”，部與部之間的關系協(xié)調(diào)處理就容易的多。但我國本應成為獨立機關的地位難保障，如審計單位在掀起審計風暴時會有所顧慮，這導致部委工作缺乏有效監(jiān)督和程序規(guī)范，制定政令時很難考慮他者利益。在先天協(xié)調(diào)動力不足，后天監(jiān)督缺位的情況下，中央部委的政令有各行其是之憂。

中央部委間要主動協(xié)調(diào)沖突，建構順暢的溝通協(xié)調(diào)機制。行政部門間的爭議在任何國家都有發(fā)生，有的國家通過立法解決問題。如法國憲法第19條規(guī)定總統(tǒng)部分命令“應由總理副署，如果情況需要應由負責的部長副署”，召開總統(tǒng)或總理主持的部際委員會、專設協(xié)調(diào)機構等聯(lián)合處理問題。部際關系協(xié)調(diào)的途徑并不限于法律規(guī)定，緣于立法更多剛性而柔韌欠佳，且法律基于現(xiàn)狀而缺乏預見性，法律缺位的現(xiàn)象也不鮮見；加之判例法并未廣泛推行，多項法律間難免產(chǎn)生沖突。我國中央部委間的政策沖突在環(huán)境保護、經(jīng)濟發(fā)展等方面均有所顯現(xiàn)，為協(xié)調(diào)矛盾和應對爭議，建立防汛抗旱總指揮部等議事協(xié)調(diào)機構。但部委間沖突遠非臨時協(xié)調(diào)機構所能解決，必須有超脫的常設機構協(xié)調(diào)，在百家爭鳴中樹立正統(tǒng)聲音，以此排除雜音和增強部委間彼此信任，促使部委間關系回歸正軌，這就要建構部委間順暢的平等對話渠道，實現(xiàn)行政部門間的有序協(xié)調(diào)。

三、跨部門協(xié)同：中央部委間關系的未來趨向

（一）法律關系明晰，信息公開透明。

法治社會依據(jù)法律行事，部委的地位要從法律層面明確。德國基本法第65條規(guī)定“在政策準則范圍內(nèi)，聯(lián)邦各部部長獨立領導各自主管部門工作并承擔責任。聯(lián)邦各部部長之間產(chǎn)生意見分歧的，由聯(lián)邦政府予以裁決。”限定總理要在議事規(guī)則內(nèi)行事，這從憲法層面為聯(lián)邦各部之間關系協(xié)調(diào)奠定了基礎。部委之間關系并非僅從中央政府層面內(nèi)部協(xié)調(diào)即可，而要有法律予以規(guī)范。在實際操作層面，由于議會對行政技術并不了解，故將部分行政立法授權給政府，“授予行政部門首長的立法權限有時是極廣泛的…僅就行政部門首長可能有立法程序中的提案權來說，也履行了一種立法職能”[11]。為防止立法泛濫和行政系統(tǒng)劫持民意，要在憲法層面界定中央與地方、地方與地方關系，制定專門法律界定中央部委間關系。從發(fā)展的角度來說，應立法明確部委地位和職責，建構部委間關系協(xié)調(diào)的溝通機制，在法治環(huán)境中順暢解決部委之間的爭議。

部際關系協(xié)調(diào)受制于信息閉塞和溝通不暢。部際關系往往陷于信息壟斷和各自為戰(zhàn)之中，實則牽涉多方利益而糾葛不清，但部際合作不可或缺，如“整合房屋、林地、草原和土地登記的職責”涉及住建部、林業(yè)局、國土部等，城鄉(xiāng)醫(yī)療則關涉衛(wèi)計委、人社部、財政部和地方政府利益，還與民生問題息息相關；從宅基地確權登記（《國土資源報》2014年8月11日）的進程來看，建構部際信息溝通和平等合作的橋梁，戶籍制度改革、城鄉(xiāng)土地融通、房地產(chǎn)登記等效果仍有待觀察。開放政府推進電子政務發(fā)展和政府信息公開，政府決策并不應在密室進行，而要順暢中央部委間的信息溝通渠道，將可能存在的爭議開誠布公，向民間公開以征求解決方法，信息公開透明和接受社會監(jiān)督。美國2002年推出電子政府法案，奧巴馬政府“以透明性、公眾參與和官民合作為核心的開放政府指令”[12]，促進政府機構合作以便讓民眾享受便捷服務。我國中央部委間要推進信息共享和數(shù)據(jù)庫建設，增強與地方政府的信息交流，在自然災害、人才管理、資源開發(fā)等方面加強合作，以公共云服務平臺為公民提供個性化服務。

（二）主體地位確立，權責體系分明。

中央部委職責涵蓋全域，只有細化到部門設身處地分析、再綜合成總體，才能有更真實可行的看法。有學者將整個國務院系統(tǒng)視為同一行政主體，對部委的獨立性存疑。中央部委固然是聽命于國務院，但其成立有憲法規(guī)定，是能夠獨立承擔責任的行政主體，職能領域往往涵蓋全國，與國務院相存相依，將其視作無獨立意識的附屬機構明顯不合實際。美國各部有一定獨立性和自由裁量權，“法律執(zhí)行的任務分配于各部…總統(tǒng)只監(jiān)督部的政策和行政，不干涉部長對職員的領導權力”[13]。我國中央部委被授權制定行政規(guī)章權限，甚至能推動部門立法成為國家法律，影響力遠超過普通縣市乃至省級政府，相對獨立的地位毋庸置疑。這就需要明確部委的主體地位和破除部門主義，實現(xiàn)部委間的良性協(xié)作。

中央部委各司其職，在職能領域內(nèi)處理相關行政管理事宜。“職務的劃分應和問題的劃分一致，不應該有若干個彼此獨立的部門來掌管構成同一自然整體的各個部分?！盵14]在職責明確情境下預設發(fā)展目標，促進部門溝通和實現(xiàn)彼此協(xié)作。部委之間終究存在交叉，缺乏法律規(guī)范情境下的職責容易混淆。中央部委并不能隨意設置，而要經(jīng)過嚴格考證和反復測算，政府改革應慎之又慎。中央部委的設置宜簡不宜繁。實際上，機構越繁雜越有可能發(fā)生沖突，職能劃分越細則越會導致盲區(qū)，要優(yōu)化部委內(nèi)部組織架構，實現(xiàn)職能合理分化和有機整合，在改革之初就做到未雨綢繆，在科學合理基礎上實現(xiàn)面面俱到。

（三）機構改革順暢，人員關系融洽。

政府部門隨時代變化而存廢，卻難以避免時滯效應。政府改革在部門利益、層級矛盾之間舉步維艱，只能審慎的逐步推進。從英國經(jīng)歷來講，“大部的管理和領導困難…有些大部沒有達到真正的統(tǒng)一，好像一個混合體而非整體”[15]，這凸顯了行政改革共同面臨的困境。政府改革并非一路坦途，在沒有法律授權的情境下，2002年成立的電監(jiān)會長期處于尷尬狀態(tài)（《經(jīng)濟觀察報》2012年5月21日），對電力行業(yè)難以起到監(jiān)管作用，與央企博弈中處于下風，不得不并入能源局；副部級的鐵路局監(jiān)管正部級的鐵路總公司，效果同樣讓人擔憂。實際上，機構簡單合并或裁撤并不能解決問題，如整合后的新聞出版廣電總局網(wǎng)站仍用兩套系統(tǒng)，政府機構改革的難度可見一斑。行政機構改革非修修補補，而是大刀闊斧的改革；要以解剖麻雀的精神分析機構改革的發(fā)展路向，按照運行規(guī)律理順中央部委間關系，實現(xiàn)部委間的有序協(xié)調(diào)。

良好素質(zhì)的行政人員和寬容的社會環(huán)境是部委間有序合作的基礎。在部門本位主義的影響下，跨部門交流較少，各部委基于自身角度處事；有部委誘導學界、企業(yè)施放煙幕彈以維護部門利益，有攪混水和誤導民眾之嫌；有部委為減少被裁撤的幾率，游說高層以體現(xiàn)自身的重要性；有工作人員以公共利益為名，行謀取個人私利之實?！皺C構間沖突對高級官員，尤其是總統(tǒng)、各部和機構首長施加了壓力，他們必須調(diào)解所負責的組織的活動?！盵16]要鼓勵行政人員主動交流，以天下為公的情懷摒棄私利，以平等對話的姿態(tài)破除級別，以謙虛謹慎的態(tài)度促進溝通。從部委與社會環(huán)境的互動來講，部門協(xié)同聯(lián)合可征求參考民意，以此獲得社會的理解支持；民眾置身事外，無關乎部委的任何一方，更能理性的提出解決方略。故部委政策應多舉行聽證會，在政策制定、執(zhí)行中全程征求輿情民意，實現(xiàn)信息隨時互動反饋，以此最大程度的維護公共利益。

（四）伙伴關系建構，推進跨部門協(xié)同。

伙伴關系在于打破層級，實現(xiàn)跨部門跨層級的合作。部委劃分目的在于更好的配合，但卻產(chǎn)生諸多降低效率的副產(chǎn)品，甚至抵消了分工帶來的好處。從層級制來講，中央部委間關系受制于官僚制觀念和部門主義隔閡，如農(nóng)業(yè)部與林業(yè)局之間職責存在交叉、交流途徑繁瑣不已，超越層級和實現(xiàn)跨部門合作則成為當務之急。英國曾表示“政府建立伙伴關系，鼓勵各個部門提供更多協(xié)同也更具回應性的服務”[17]。伙伴關系在未來成為一種潮流，不僅中央部委間可以建構伙伴關系，跨區(qū)域乃至跨國政府間亦可實現(xiàn)伙伴關系。如平潭實驗區(qū)并非單個地方或部委所能建設，而關涉到國家層面戰(zhàn)略規(guī)劃、相關部委政策配套和兩岸齊心協(xié)力，高層引導和多方協(xié)商會效果更佳。在同一話語體系內(nèi)平等對話、法律兼容和減少沖突，這或許是促進兩岸交流的一種捷徑。

多個政府部門的協(xié)調(diào)并非易事，要通過各種途徑推進跨部門合作?！懊绹w制要求內(nèi)閣部長們同時對總統(tǒng)及國會（兩者之間有利益沖突）負責，這樣就使得整體的內(nèi)閣團隊幾乎不可能存在”[18]。我國中央部委也分別向行政系統(tǒng)和全國人大負責，存在立法與行政的失衡。有國人對大部制的熱情超乎尋常，仿佛一切矛盾都會迎刃而解，但“部門再大也得有個邊界,超越這一邊界,職責交叉就是必然的,矛盾和扯皮也不可避免,大部門之間也不例外”[19]。行政改革總有個過程，大部制的整合并非一帆風順，如原鐵道部必然不會主動要求撤銷以整合交通資源。部委職能和駐地應因地制宜，從區(qū)域發(fā)展來說，若缺乏多個中央部委的協(xié)調(diào)支持將難以為繼，如京津冀協(xié)同絕非單一部委或地方所能完成。首都并不一定是部委駐地的最優(yōu)選擇，應實現(xiàn)總體效應最佳化；如德國國防部留駐波恩，美國國防部地處弗吉尼亞州，均能順暢地與其他部門溝通，也未妨礙執(zhí)行軍事任務。緣于部委間關系難以實地考察，研究根基并不穩(wěn)固，資料又十分匱乏，實則并不奢求解決問題，而是自揭短處示人，意在為部委間關系正名和拋磚引玉。

四、小結

整體劃分成部分易，協(xié)調(diào)部分之間的關系難。從模型建構來講，并不存在單一靜態(tài)的中央部委間關系，還往往有地方政府或民間力量介入其中，呈現(xiàn)動態(tài)變化的特征。當前京津冀協(xié)同發(fā)展涵蓋行政功能疏解，這伴隨著中央部委等行政機構的遷移和異地辦公等新問題，會給中央部委間關系帶來沖擊。平心而論，行政資源過于集中會帶來極度壟斷，不利于周邊區(qū)域的發(fā)展。從功能轉(zhuǎn)移的實例來講，首都地點也并非恒久不變，有韓國行政首都移至世宗市，德國聯(lián)邦政府機構大部分移駐柏林，留駐首爾或波恩的行政機構與其他部門的協(xié)作方式值得關注。中央部委間關系要營造完善的法治環(huán)境，制定部委組織法和明確各自職責，確保部分行政機構的獨立性地位；要發(fā)揮司法體系作用，保障公平公正和懲戒以鄰為壑者，規(guī)范部委行為和實現(xiàn)張弛有度；要建立常設協(xié)調(diào)機構，行政改革中優(yōu)化組織結構，推進跨部門協(xié)同服務，這是中央部委間關系研究的正途。

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責任編輯：馬俊

2014-09-02

蔡英輝，對外經(jīng)貿(mào)大學組織部助理研究員；申愛華，對外經(jīng)貿(mào)大學保險學院分黨委副書記，講師。