王毓江

（合肥市政府政策研究室，安徽合肥230071)

充分發(fā)揮各類社會(huì)利益主體在公共政策制定中的作用

王毓江

（合肥市政府政策研究室，安徽合肥230071)

本文分析了我國公共政策制定過程中存在的問題；梳理了美國智庫影響政策制定的方式；提出應(yīng)重視發(fā)揮各類社會(huì)利益主體在公共政策制定中的作用，使公共政策體現(xiàn)不同利益主體的關(guān)注和需求，使政策目標(biāo)平衡各類社會(huì)主體的合理利益，提升公共政策制定的科學(xué)化、民主化和法制化水平。

公共政策制定 社會(huì)利益主體

公共政策是為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)所采取的政治行為或規(guī)定的行為準(zhǔn)則，旨在選擇實(shí)現(xiàn)一定目標(biāo)所需要的最合適的措施和手段。當(dāng)前，我國正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)利益結(jié)構(gòu)和利益主體日益多元化，經(jīng)濟(jì)形勢復(fù)雜多變、社會(huì)矛盾凸顯、利益訴求多元、民眾權(quán)益意識(shí)覺醒、信息化加速融合，這些都對(duì)政府公共政策決策提出了新的更高的要求。充分發(fā)揮各類社會(huì)利益主體以及智庫機(jī)構(gòu)在政府決策和政策制定中的作用，對(duì)于提升公共政策的科學(xué)化、民主化和法制化水平，有著十分重要的意義。

一、我國公共政策制定工作的基本程序

公共政策的制定過程本質(zhì)上是一個(gè)對(duì)社會(huì)公共利益進(jìn)行選擇、綜合、分配和落實(shí)的過程。我國政策制定大致包括以下程序：

一是提出政策問題。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的形勢和需要解決的問題，提出需要出臺(tái)或修訂的政策內(nèi)容，一般來說，提出政策問題的主體為各級(jí)黨委政府及所屬職能部門。二是確定政策目標(biāo)。一般通過黨政機(jī)關(guān)及職能部門深入調(diào)查研究等方式了解掌握相關(guān)情況，在此基礎(chǔ)上確定合理可行的政策目標(biāo)。三是設(shè)計(jì)政策方案。根據(jù)政策目標(biāo)要求設(shè)計(jì)政策方案，這是深入研究問題、尋求問題解決辦法和途徑的過程，這一過程大多由相關(guān)黨政部門組織進(jìn)行。四是論證政策方案。對(duì)已有政策方案的可行性和利弊得失進(jìn)行深入研究分析，進(jìn)行系統(tǒng)科學(xué)的論證，一般通過征求政府相關(guān)部門、人大代表和政協(xié)委員、專家學(xué)者及社會(huì)各界代表意見的方式進(jìn)行。五是完善政策方案。一般通過補(bǔ)充調(diào)查研究及咨詢論證的方式對(duì)現(xiàn)有政策方案進(jìn)行進(jìn)一步的修改完善。六是履行出臺(tái)程序。一般通過各級(jí)政府常務(wù)會(huì)議或黨委常委會(huì)議研究討論的方式確定。

上述程序環(huán)環(huán)相扣、互相貫通、步驟自然，符合政策制定的規(guī)律，有利于進(jìn)行決策工作；體現(xiàn)了黨政機(jī)關(guān)在政策制定過程中的主導(dǎo)地位，具有決策權(quán)力集中、意志傳達(dá)順暢、貫徹執(zhí)行有力的優(yōu)點(diǎn)。但不可否認(rèn)的是，我國的公共政策制定還存在一些問題。

二是政策制定以“內(nèi)部主導(dǎo)”為主。政策方案的提出，以黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部主導(dǎo)為主，這種缺乏“外部輸入”的決策模式，其決策科學(xué)性依賴于黨政機(jī)關(guān)對(duì)于工作目標(biāo)的正確把握，以及具體政策起草人員的政策水平及對(duì)領(lǐng)導(dǎo)意圖的理解，因而整個(gè)決策過程具有一定的風(fēng)險(xiǎn)性。同時(shí)，由于政策制定過程中過大的話語權(quán)和單項(xiàng)出臺(tái)政策的現(xiàn)狀，也容易導(dǎo)致部門利益政策化及腐敗現(xiàn)象和尋租行為的發(fā)生。

三是利益群體參與不夠充分。經(jīng)過30多年的改革開放，我國的社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大的變化，社會(huì)利益多元化的局面逐步形成，新興的各類社會(huì)利益群體已經(jīng)成為一種重要的社會(huì)力量，其對(duì)公共政策的制定存在一定的合理需求。目前，這些社會(huì)利益群體應(yīng)有的社會(huì)地位未得到重視，其合理訴求缺乏有效的表達(dá)渠道，降低了其積極作用的發(fā)揮。這種狀況不僅不能保證公共政策制定的公平和公正，甚至導(dǎo)致一些負(fù)面作用的出現(xiàn)。

四是智庫機(jī)構(gòu)作用發(fā)揮有限。實(shí)踐證明，公共政策制定離不開智庫機(jī)構(gòu)的支持與輔助。我國的政策制定中雖有這方面的經(jīng)驗(yàn)，但也不乏反面的教訓(xùn)。一些重大的決策并沒有經(jīng)過科學(xué)的論證和規(guī)劃，現(xiàn)有的官方智庫機(jī)構(gòu)在政策制定中的獨(dú)立性較弱，往往是順從領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的智慧和經(jīng)驗(yàn)，甚至是為領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)拍板的政策提供注釋和尋找論據(jù)。民間智庫呈現(xiàn)小、弱、散等特點(diǎn)，專業(yè)化水平不夠，在政策制定過程中的作用更是十分有限。

五是群眾路線往往流于形式。群眾在政策制定過程中的作用發(fā)揮有限，不僅難以參與一些重大的宏觀決策，而且一些事關(guān)城市建設(shè)、社區(qū)規(guī)劃的局部政策也沒有充分征求群眾意見；信息公開、聽證會(huì)等制度也不同程度地存在走過場現(xiàn)象；“形象工程”、“拍腦袋”工程時(shí)有所見。調(diào)查顯示，超過半數(shù)的群眾認(rèn)為聽證會(huì)是流于形式或成為擺設(shè)，其實(shí)際作用不大。

上述問題的存在影響了決策的科學(xué)性和合理性，致使政策失靈乃至失誤時(shí)有發(fā)生，一定程度上也制約了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。

二、美國智庫機(jī)構(gòu)在公共政策制定中的作用

2013年10月，筆者隨國務(wù)院發(fā)展研究中心組團(tuán)赴美參加“公共政策決策咨詢制度比較研究”培訓(xùn)。主題是：美國公共政策的產(chǎn)生和制定過程；各類智庫在公共政策制定過程中發(fā)揮的作用；智庫的外部制度環(huán)境和內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制等。美國擁有世界上數(shù)量最多、水平最高的智庫。雖然與英國等歐洲老牌工業(yè)化國家相比，美國的智庫起步比較晚，但二戰(zhàn)以后，美國智庫的發(fā)展躍居世界首位。據(jù)美國賓夕法尼亞大學(xué)發(fā)布的《2013年全球智庫報(bào)告》統(tǒng)計(jì)，全球共有6826家智庫，其中排名第一的美國有1828家，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過排名第二中國的426家和排名第三英國的287家，其經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國的智庫建設(shè)具有重要的借鑒意義。

（一）美國智庫的分類。美國的智庫有多種組織形式，但以非營利機(jī)構(gòu)為主。本次培訓(xùn)考察學(xué)習(xí)的智庫中，從收入來源來看，主要有三類：第一類是主要收入來源來自政府合同的非營利機(jī)構(gòu)。以蘭德公司為例，該公司60%以上的收入來自政府合同。第二類是明確聲明不接受政府合同或資助的非營利機(jī)構(gòu)。以傳統(tǒng)基金會(huì)為代表，這類機(jī)構(gòu)一般持明確政治立場，主要收入來自個(gè)人和財(cái)團(tuán)的捐贈(zèng)。第三類是商業(yè)化運(yùn)營的營利機(jī)構(gòu)。比如鄧納姆經(jīng)濟(jì)研究咨詢公司，它們的收入主要來自客戶的合同。從研究重點(diǎn)來看，一類是以政策研究為主要工作，包括蘭德公司、傳統(tǒng)基金會(huì)、麥爾肯研究院以及鄧納姆經(jīng)濟(jì)研究咨詢公司等；另一類是以政策推廣和游說等活動(dòng)為主的相關(guān)機(jī)構(gòu)，包括美國新能源協(xié)會(huì)、歐亞中心、康賽恩中心和康道國際咨詢公司等?？傮w而言，美國智庫一般是指非營利性質(zhì)的研究機(jī)構(gòu)，通常具有非政府性、非營利性、非黨派性、客觀中立性等特征。

（二）美國智庫在公共政策制定過程中的作用。智庫在公共政策中所扮演的角色與智庫本身類型、影響力和組織目標(biāo)有很大的關(guān)系，一般來說，它們?cè)谡咧贫ㄟ^程中主要起以下幾個(gè)方面的作用。

一是政策研究。這主要是指那些強(qiáng)調(diào)價(jià)值中立和追求知識(shí)本身的智庫，這些智庫為了更好地承擔(dān)政策問題研究，其成員與大學(xué)及研究所一樣，都曾受過良好的教育。在他們看來，通過政策研究可以發(fā)現(xiàn)客觀規(guī)律，從而讓政策制定者有一個(gè)正確的政策理論知識(shí)，進(jìn)而可以長久地影響政策制定者的政策觀念。

二是政策倡導(dǎo)。對(duì)于持明確政治立場的智庫來說，倡導(dǎo)政策方向是其組織目標(biāo)。此類智庫十分積極地倡導(dǎo)自己的政策主張和建議，試圖將自己的政策主張轉(zhuǎn)變成公眾的政策主張。他們通常與傳媒建立良好的合作關(guān)系，借助于媒體對(duì)某些公共問題和政策方案的關(guān)注，來塑造和影響公共輿論，從而使大眾和政府意識(shí)到某個(gè)公共問題的存在及其重要性，或者是某個(gè)政策方案的合理性。政策倡導(dǎo)是智庫影響公共政策的一個(gè)重要策略。

三是政策網(wǎng)絡(luò)。政策網(wǎng)絡(luò)是指政府機(jī)構(gòu)、利益集團(tuán)以及公共政策組織之間為了解決政策問題而形成了一種相對(duì)穩(wěn)定的人際關(guān)系圈。智庫既是政策網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建者，也是其中的一個(gè)重要組成部分。一方面，智庫通過與政府官員以及利益集團(tuán)的代表進(jìn)行經(jīng)常性的正式與非正式的交流，表達(dá)自身的政策主張；另一方面，智庫通過出版專題文章、著作等方式來發(fā)布各種政策信息和政策建議。

四是政策評(píng)估。智庫是專業(yè)性最強(qiáng)的體制外政策評(píng)估組織，一般通過提交政策評(píng)估報(bào)告、發(fā)表評(píng)估性建議以及參加國會(huì)聽證會(huì)等方式進(jìn)行政策評(píng)估。由于智庫組織具有相對(duì)獨(dú)立性，擁有專業(yè)人才優(yōu)勢和良好的資信度，其所作的評(píng)估性研究更具有權(quán)威性和可信性，因此，智庫也成為美國國會(huì)對(duì)政策監(jiān)督和評(píng)價(jià)的得力助手。

總體而言，美國的各類智庫機(jī)構(gòu)非常發(fā)達(dá)、普及，對(duì)公共政策制定有著較大影響，其影響途徑也是多種多樣的。比如，蘭德公司主要是通過為聯(lián)邦政府部門提供戰(zhàn)略研究咨詢服務(wù)，影響公共政策的制定；傳統(tǒng)基金會(huì)則是一家明顯站在保守派和共和黨立場的智庫，主要通過發(fā)布研究報(bào)告和文章、直接游說國會(huì)議員等方式來影響政策方向；還有一些智庫機(jī)構(gòu)，它們只進(jìn)行經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)分析工作并得出有政策意義的結(jié)論，不帶有明顯的政治立場，可以同時(shí)為共和黨和民主黨機(jī)構(gòu)服務(wù)。

三、充分發(fā)揮各類社會(huì)利益主體在政策制定中的作用

近年來，我國在公共政策制定中，越來越重視各種不同社會(huì)主體的作用發(fā)揮。政府在主持政策制定的過程中，通常是通過調(diào)查研究、征求意見、召開座談會(huì)、專家論證咨詢、合法性審查、公示公告等不同形式，吸納各類利益主體和社會(huì)各界的意見和建議。但總體上，政策制定還是由政府主導(dǎo)的，公共政策制定的各方利益主體作用發(fā)揮不夠，政策制定的科學(xué)性、組織化、規(guī)范化程度還有待提高。

利益是改革的杠桿。不同的社會(huì)利益主體，其政策主張和利益要求一般而言都有其一定的合理性?？茖W(xué)的政策，應(yīng)當(dāng)考慮到各類社會(huì)利益主體的合理需求，協(xié)調(diào)各種不同的利益沖突和矛盾，調(diào)動(dòng)各類社會(huì)利益主體的積極性，進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展。要?jiǎng)?chuàng)造條件，讓更多的公共政策利益主體以有序、暢通、組織化的方式，表達(dá)訴求、參與政策制定過程，讓公共政策體現(xiàn)不同利益主體的關(guān)注和需求，讓政策目標(biāo)平衡各類社會(huì)主體的合理利益。

一是正視社會(huì)利益主體的存在。隨著我國改革開放進(jìn)程的加快和市場經(jīng)濟(jì)體制的完善，我國社會(huì)的結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大的變化，社會(huì)專業(yè)化程度不斷提高，各類社會(huì)利益主體不斷涌現(xiàn)，社會(huì)利益主體處于不斷發(fā)展壯大的過程之中。對(duì)此，必須予以正視。

二是大力提升現(xiàn)有智庫的水平。我國的智庫機(jī)構(gòu)大致分為三類：一是政府基于政策需求專門設(shè)立的政策研究機(jī)構(gòu)，二是掛靠在大學(xué)但獨(dú)立運(yùn)作的研究機(jī)構(gòu)，三是民間自發(fā)成立研究機(jī)構(gòu)?？偟膩砜矗F(xiàn)有智庫機(jī)構(gòu)存在著量多、資源分散、影響力弱等問題，而且主要分布在政府、高校和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，僅有少部分在各類學(xué)會(huì)組織和行業(yè)協(xié)會(huì)，且這一部分力量相對(duì)較弱、作用發(fā)揮有限。對(duì)此，應(yīng)加大資源整合力度，大力提升現(xiàn)有各類智庫的研究水平。

三是積極培育社會(huì)組織發(fā)展。積極培育以行業(yè)、職業(yè)為紐帶的社會(huì)組織，通過社會(huì)組織的發(fā)展，可以實(shí)現(xiàn)群體內(nèi)訴求的整合，避免眾多無序行為，降低社會(huì)管理成本；把大量的群體間不同利益方的矛盾交給當(dāng)事方協(xié)商解決，可以大大緩解政府的政治和社會(huì)壓力。只有這樣，社會(huì)上的不同利益群體都可以有自己表達(dá)訴求和關(guān)注的渠道，在政府政策制定過程中發(fā)揮他們的作用，使政府公共政策更有廣泛的代表性，達(dá)到不同利益主體之間的均衡，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。

四是鼓勵(lì)發(fā)展多元化智庫機(jī)構(gòu)。鼓勵(lì)民間非營利智庫機(jī)構(gòu)發(fā)展。民間智庫參與公共決策，這是社會(huì)走向現(xiàn)代化的必然趨勢，體現(xiàn)了社會(huì)主義民主政治發(fā)展的要求，有利于政府決策過程中的利益協(xié)調(diào)。民間智庫近年來在經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域的研究成果有目共睹，很大程度上影響了我國經(jīng)濟(jì)政策的制定和實(shí)施。對(duì)此，政府應(yīng)逐步形成相關(guān)的法規(guī)和制度，創(chuàng)造有利于民間智庫作用發(fā)揮的政治環(huán)境。采用合作共建的方式，探索建立新型智庫。近期，合肥市政府與安徽大學(xué)合作共建的“合肥區(qū)域經(jīng)濟(jì)與城市發(fā)展研究院”，就是探索建立的此類新型智庫，旨在依托安大人才智力資源，深入研究合肥經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大問題，為市政府科學(xué)民主決策提供智力支持。

當(dāng)然，針對(duì)公共政策制定過程中社會(huì)利益主體參與程度不高的問題，我們提出重視發(fā)揮各類利益主體的作用，并非主張民粹主義，也非一味迎合民眾。我們深知并認(rèn)同：民眾訴求與專業(yè)化決策，立場和視角有時(shí)并不一致。

注：本文參考了國務(wù)院發(fā)展研究中心公共管理與人類資源研究所赴美培訓(xùn)團(tuán)《公共政策決策咨詢制度比較研究報(bào)告》，一并致謝。

責(zé)任編輯：吳妍妍

2014—09—19

王毓江，合肥市政府政策研究室主任。