李建武 ，徐海申

(1.中國(guó)地質(zhì)科學(xué)院礦產(chǎn)資源研究所，北京 100037；2.包鋼(集團(tuán))總公司，內(nèi)蒙古 包頭 014010)

2014年3月26日，世界貿(mào)易組織(WTO)公布了美國(guó)、歐盟、日本訴中國(guó)稀土、鎢、鉬相關(guān)產(chǎn)品出口管理措施案專家組初裁報(bào)告，裁定中方采取的出口關(guān)稅、出口配額以及出口配額管理和分配措施不符合有關(guān)世貿(mào)規(guī)則和中方加入世貿(mào)組織的承諾。盡管這只是WTO的初步裁決，中國(guó)仍可依照WTO相關(guān)規(guī)則提出上訴，但未雨綢繆，現(xiàn)在有必要進(jìn)行思考，如果現(xiàn)有出口限制措施被迫取消，中國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)將會(huì)受到何種影響，今后中國(guó)將如何對(duì)稀土產(chǎn)業(yè)進(jìn)行管理。

1 我國(guó)稀土管理的主要目標(biāo)及政策措施

保護(hù)資源和保護(hù)環(huán)境是我國(guó)稀土管理的兩個(gè)主要政策目標(biāo)[1]。中國(guó)稀土礦山產(chǎn)量自80年代中期超越美國(guó)成為全球第一生產(chǎn)大國(guó)，進(jìn)入21世紀(jì)后，產(chǎn)量占全球的比例一度高達(dá)95%以上。按美國(guó)地質(zhì)調(diào)查局的數(shù)據(jù)，1985～2013年間，我國(guó)礦山累計(jì)產(chǎn)量占同期全球累計(jì)產(chǎn)量80.06%[2]。長(zhǎng)期的高強(qiáng)度開發(fā)使我國(guó)稀土資源快速消耗，包頭稀土礦主要礦區(qū)資源僅剩三分之一，南方離子型稀土礦儲(chǔ)采比已由20年前的50降至目前的15[3]。與此同時(shí)，與稀土生產(chǎn)相關(guān)的環(huán)境問(wèn)題也日益突出，包括氨氮、重金屬、放射性對(duì)土壤和水體的污染，以及嚴(yán)重的植被破壞。為緩解稀土產(chǎn)業(yè)所面臨的資源和環(huán)境雙重壓力，我國(guó)政府相繼出臺(tái)了多項(xiàng)政策措施，其中最主要的有兩個(gè)：一是出口限制政策，二是礦山開采總量控制政策。前者從出口環(huán)節(jié)對(duì)出口量進(jìn)行限制，后者從生產(chǎn)環(huán)節(jié)對(duì)產(chǎn)量進(jìn)行管控，二者共同構(gòu)成了我國(guó)稀土政策的主體。

2 我國(guó)稀土出口政策實(shí)施效果

我國(guó)對(duì)稀土出口進(jìn)行限制的政策工具主要有兩個(gè)，一是出口配額，二是出口關(guān)稅。我國(guó)自1998年開始對(duì)稀土產(chǎn)品出口實(shí)行配額許可證制度，但當(dāng)時(shí)保留了出口退稅的出口鼓勵(lì)政策。從2003年10月開始，我國(guó)開始逐步降低和取消稀土冶煉分離產(chǎn)品的出口退稅，到2005年5月取消了全部出口退稅。2006年10月我國(guó)開始對(duì)部分稀土產(chǎn)品征收出口關(guān)稅，隨后逐步擴(kuò)大了應(yīng)稅產(chǎn)品范圍，并提高了稅率。

從理論上講，我國(guó)對(duì)稀土產(chǎn)品出口進(jìn)行限制主要可起到兩個(gè)作用：一是通過(guò)限制國(guó)外需求來(lái)降低需求總量和產(chǎn)量、進(jìn)而降低資源消耗、減少對(duì)環(huán)境的污染和破壞；二是通過(guò)限制出口來(lái)減少國(guó)際市場(chǎng)供應(yīng)量，進(jìn)而改變稀土市場(chǎng)長(zhǎng)期供過(guò)于求的局面。然而實(shí)際結(jié)果表明，該政策并未很好地發(fā)揮上述作用。首先，對(duì)出口的限制促使國(guó)外稀土消費(fèi)企業(yè)將產(chǎn)能轉(zhuǎn)移至中國(guó)國(guó)內(nèi)，使我國(guó)稀土消費(fèi)量及全球占比迅速增長(zhǎng)。2000年，我國(guó)稀土消費(fèi)量?jī)H為1.9萬(wàn)t(稀土氧化物，下同)，占全球總量的24%，到2013年，我國(guó)消費(fèi)量增長(zhǎng)到近8.5萬(wàn)t，占全球的比例達(dá)到近70%。在此期間，我國(guó)稀土礦山產(chǎn)量也一度高速增長(zhǎng)，2006年達(dá)到歷史最高的13.3萬(wàn)t，近年受開采總量控制政策執(zhí)行力度加強(qiáng)和全球需求減少的影響才開始下降。其次，我國(guó)實(shí)際出口量(不包括走私數(shù)量)長(zhǎng)期低于配額，配額對(duì)出口量的限制作用實(shí)際上已然失去。2004～2013年的10年間，我國(guó)僅2010年一年的實(shí)際出口量超過(guò)了配額，其余9年均未完成配額。根據(jù)《稀土信息》公布的數(shù)據(jù)計(jì)算，近5年我國(guó)實(shí)際出口量占配額的比例分別為：2009年72.0%、2010年114.2%、2011年52.9%、2012年45.0%、2013年65.5%。近3年由于國(guó)外需求疲軟，完不成配額的情況更為嚴(yán)重。第三，較高的出口關(guān)稅將國(guó)內(nèi)和國(guó)外市場(chǎng)價(jià)格割裂開來(lái)，增加了走私的贏利空間，刺激了走私活動(dòng)，嚴(yán)重影響了這一政策預(yù)期作用的發(fā)揮。

總體而言，出口限制政策在降低資源消耗、改變供需形勢(shì)方面并未發(fā)揮出顯著作用，但卻促使國(guó)外稀土加工企業(yè)將產(chǎn)能轉(zhuǎn)移到中國(guó)，使稀土加工業(yè)在中國(guó)迅速發(fā)展，有效地延長(zhǎng)了稀土產(chǎn)業(yè)鏈，創(chuàng)造了更多增加值[4]?？紤]到我國(guó)稀土管理的主要政策目標(biāo)以及稀土加工產(chǎn)業(yè)已取得的國(guó)際地位，可以斷定，即便我國(guó)最終被迫取消對(duì)稀土出口的各項(xiàng)限制措施，我國(guó)的稀土產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也不會(huì)受到嚴(yán)重影響。

3 開采總量控制政策及其實(shí)施效果

開采總量控制政策是出口限制政策以外，我國(guó)對(duì)稀土進(jìn)行管理的另一項(xiàng)重要政策[5]。該政策通過(guò)由國(guó)土資源部制定全國(guó)開采總量指標(biāo)并分配到各省，再由各省國(guó)土資源管理部門分配到礦山的方法，對(duì)資源的開采總量加以控制[6]。由于該政策直接控制礦山產(chǎn)量，可有效地改變產(chǎn)量過(guò)快增長(zhǎng)、資源過(guò)度消耗的局面，對(duì)資源的保護(hù)作用更為直接、有力。

我國(guó)于2006年開始對(duì)稀土礦實(shí)施開采總量控制政策，經(jīng)過(guò)幾年的實(shí)施，目前已見成效。總量控制政策實(shí)施以前，我國(guó)稀土礦山產(chǎn)量持續(xù)增長(zhǎng)，1995～2006年的12年間年均增速高達(dá)9.7%，并于2006年達(dá)到歷史最高的13.3萬(wàn)t。2006年之后，在總量控制政策的影響下，產(chǎn)量逐步下降，年產(chǎn)量由12萬(wàn)t以上降至8萬(wàn)t左右，并從2010年開始被生產(chǎn)指標(biāo)完全控制。2010～2013年的4年間，實(shí)際產(chǎn)量與指標(biāo)的比值分別為100.1%、90.1%、81.1%和85.7%。

4 未來(lái)我國(guó)稀土管理政策分析

由于出口限制政策前景很不樂觀[7]，再加上其實(shí)施效果不夠顯著，本文認(rèn)為，開采總量控制政策應(yīng)成為未來(lái)我國(guó)稀土管理的基礎(chǔ)性政策。以該政策為主，同時(shí)輔助以其他相關(guān)政策，例如稅收政策、環(huán)境保護(hù)政策等，共同來(lái)解決我國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展中所面臨的問(wèn)題。

將開采總量控制政策作為未來(lái)我國(guó)稀土管理基礎(chǔ)性政策，主要基于下面幾點(diǎn)考慮。

首先，開采總量控制政策設(shè)定了礦山開采量的上限，防止了資源的過(guò)度消耗，針對(duì)性強(qiáng)，作用直接。過(guò)去幾年我國(guó)稀土礦山產(chǎn)量的發(fā)展趨勢(shì)的轉(zhuǎn)變也證明了該政策在資源保護(hù)方面的有效性。

其次，開采總量控制政策在降低稀土資源開發(fā)對(duì)環(huán)境的破壞程度方面也有一定作用。顯然，在其他條件不變的情況下，礦山產(chǎn)量的降低無(wú)疑將減少對(duì)環(huán)境的破壞。另外，主管部門在分配生產(chǎn)指標(biāo)的過(guò)程中，將環(huán)境破壞作為一個(gè)重要的核減因素，這無(wú)疑將促使礦山企業(yè)加大環(huán)境保護(hù)的力度。

第三，開采總量控制政策作用于礦山生產(chǎn)環(huán)節(jié)，作用點(diǎn)位于整個(gè)稀土產(chǎn)業(yè)鏈的最前端，對(duì)稀土市場(chǎng)的供應(yīng)端有決定性影響，可以有效地調(diào)整稀土市場(chǎng)的供需形勢(shì)，促使稀土價(jià)格保持在合理水平。

第四，開采總量控制政策更符合WTO的相關(guān)規(guī)則，更容易為國(guó)際社會(huì)所理解和接受。開采總量控制措施針對(duì)的是稀土生產(chǎn)環(huán)節(jié)，其影響對(duì)國(guó)內(nèi)外公司并無(wú)二致，因此不違反WTO規(guī)則。此次美國(guó)、歐盟和日本在WTO提出的稀土訴訟案也僅是針對(duì)中國(guó)的出口關(guān)稅、出口配額和配額分配管理等措施，并未涉及對(duì)生產(chǎn)的管理措施[8]。

然而，開采總量控制政策也存在一些問(wèn)題，需要進(jìn)一步完善，主要包括以下兩個(gè)方面。

第一，生產(chǎn)指標(biāo)的設(shè)定應(yīng)更加科學(xué)。生產(chǎn)指標(biāo)的設(shè)定市場(chǎng)實(shí)際需求相差較大，增加了指標(biāo)的落實(shí)難度。應(yīng)加強(qiáng)稀土需求預(yù)測(cè)研究，以此為基礎(chǔ)制定和公布總量控制指標(biāo)，以提高生產(chǎn)指標(biāo)的科學(xué)性和可預(yù)期性，便于礦山企業(yè)安排生產(chǎn)。

第二，政策執(zhí)行力度需持續(xù)加強(qiáng)，堅(jiān)決杜絕超指標(biāo)生產(chǎn)現(xiàn)象。我國(guó)自2006年開始對(duì)稀土實(shí)施開采總量控制，至今已執(zhí)行8年，其中前4年均存在超指標(biāo)生產(chǎn)的現(xiàn)象，直到2010年加強(qiáng)了監(jiān)管力度才使這一怪象得到改變。超指標(biāo)生產(chǎn)使開采總量控制政策名存實(shí)亡，必須嚴(yán)加制止。

總量控制政策可以有效地調(diào)節(jié)市場(chǎng)供應(yīng)，但卻無(wú)法獨(dú)立解決稀土價(jià)格長(zhǎng)期與價(jià)值背離的問(wèn)題。自20世紀(jì)80年代中后期中國(guó)成為全球最主要的稀土供應(yīng)國(guó)之后，稀土價(jià)格長(zhǎng)期處于低位[9]。促使稀土價(jià)格回歸合理，也應(yīng)是我國(guó)稀土管理的重要目標(biāo)之一。

造成我國(guó)稀土價(jià)格長(zhǎng)期過(guò)低的主要原因，除了市場(chǎng)供過(guò)于求之外，生產(chǎn)成本低也是一個(gè)重要因素。研究表明，初級(jí)產(chǎn)品的短期價(jià)格主要由需求決定，而長(zhǎng)期價(jià)格取決于供給，取決于產(chǎn)品的長(zhǎng)期邊際成本[10]。我國(guó)稀土生產(chǎn)成本低的主要原因一是優(yōu)越的資源條件降低了開發(fā)成本，二是大量外部成本未記入企業(yè)生產(chǎn)成本之內(nèi)，使得企業(yè)會(huì)計(jì)成本低于實(shí)際成本。這些外部成本主要包括資源消耗成本和環(huán)境成本。

資源消耗成本的內(nèi)部化可通過(guò)進(jìn)一步提高資源稅或資源補(bǔ)償費(fèi)等方法，將這部分外部成本全部加入到企業(yè)的生產(chǎn)成本之中。但有幾點(diǎn)需要特別注意，一是企業(yè)的承受能力問(wèn)題，因?yàn)殡S著近年國(guó)外產(chǎn)能的建成，中國(guó)稀土企業(yè)開始面對(duì)國(guó)外生產(chǎn)商的競(jìng)爭(zhēng)，稅費(fèi)增加過(guò)高將削弱其國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力；二是稅費(fèi)制度安排的合理性問(wèn)題，目前資源稅按原礦開采量計(jì)征的辦法變相鼓勵(lì)企業(yè)采富棄貧，不利于資源的集約利用。三是稅負(fù)的公平性問(wèn)題，目前不同地區(qū)資源稅征收的實(shí)際標(biāo)準(zhǔn)相差較大，破壞了企業(yè)的平等競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境；四是非法盜采的問(wèn)題，增加稅費(fèi)必然會(huì)刺激非法盜采活動(dòng)，特別是南方離子型稀土，因其礦床特征導(dǎo)致監(jiān)管難度極大。如果監(jiān)管問(wèn)題不解決，可能會(huì)造成新的資源破壞。

解決環(huán)境成本外部化的問(wèn)題可通過(guò)強(qiáng)化環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、提高稀土行業(yè)環(huán)保準(zhǔn)入門檻來(lái)實(shí)現(xiàn)，這也是未來(lái)稀土環(huán)保政策的主要發(fā)展趨勢(shì)。通過(guò)征收環(huán)境恢復(fù)治理保證金、落實(shí)《稀土工業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》等措施，可使以前由社會(huì)承擔(dān)的環(huán)境成本轉(zhuǎn)為由企業(yè)承擔(dān)。這一方面可實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境的管理目標(biāo)，另一方面也使企業(yè)成本更加真實(shí)，降低其低價(jià)銷售的動(dòng)力。

在產(chǎn)業(yè)層面，發(fā)展規(guī)?；?jīng)營(yíng)、提高產(chǎn)業(yè)集中度是政策主要方向，主要措施是通過(guò)資源整合提高稀土開采行業(yè)的集中度，通過(guò)企業(yè)兼并重組提高冶煉分離行業(yè)的集中度。產(chǎn)業(yè)集中度的提高將有助于增強(qiáng)我國(guó)稀土企業(yè)的市場(chǎng)話語(yǔ)權(quán)。

5 主要認(rèn)識(shí)和結(jié)論

保護(hù)資源、保護(hù)環(huán)境仍將是我國(guó)未來(lái)稀土管理的兩個(gè)主要目標(biāo)，但保證稀土價(jià)格維持在合理水平也應(yīng)成為管理目標(biāo)之一，未來(lái)政策措施的制定和選擇應(yīng)緊緊圍繞這三個(gè)目標(biāo)進(jìn)行。

出口限制政策是我國(guó)一項(xiàng)重要的稀土保護(hù)措施，但既不是唯一一個(gè)，也并非最重要一個(gè)。即使最終被迫取消，也不會(huì)對(duì)我國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生嚴(yán)重影響。

開采總量控制政策因其作用的直接有效性，應(yīng)成為我國(guó)未來(lái)稀土管理的主要政策，今后應(yīng)進(jìn)一步完善這一政策的具體措施，加強(qiáng)執(zhí)行力度。

進(jìn)一步完善稅、費(fèi)等制度安排，強(qiáng)化環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、提高稀土行業(yè)環(huán)保準(zhǔn)入門檻，將稀土生產(chǎn)的外部成本內(nèi)部化，使企業(yè)成本能夠反映真實(shí)、完全的成本，有助于保證稀土價(jià)格處于合理水平。同時(shí)，產(chǎn)業(yè)集中度的提高將有助于增強(qiáng)我國(guó)稀土企業(yè)的市場(chǎng)話語(yǔ)權(quán)。

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