楊得瑞

（水利部發(fā)展研究中心，100083，北京）

水安全是國家安全體系的重要構成要素，涉及防洪安全、供水安全、糧食安全、經濟安全、生態(tài)安全。我國水安全面臨嚴峻的形勢，必須高度重視、統(tǒng)籌謀劃、綜合施策、有效應對，特別要注重強化水的管理，保障水安全。

一、水安全面臨的形勢分析

新中國成立以來，我國水安全保障能力顯著提升，大江大河治理成效突出，城鄉(xiāng)供水保障水平大幅度提高，保障糧食安全的水利基礎不斷鞏固，為經濟社會發(fā)展提供了有力支撐。同時也要看到，隨著國情水情的深刻變化，我國水安全一些老問題有待解決，新問題日益凸顯，新老問題相互交織，保障水安全面臨一系列尖銳復雜的挑戰(zhàn)。

1.水安全日益成為全球性戰(zhàn)略問題

從世界范圍來看，水安全已滲入到各國經濟社會方方面面，日益成為全球性戰(zhàn)略問題。部分地區(qū)嚴重缺水且未來缺口不斷加大。據(jù)聯(lián)合國發(fā)布的《千年生態(tài)系統(tǒng)評估報告》，全球約有11億人生活缺水，80%人口受到水荒威脅。國際水資源管理研究所（IWMI）預測，隨著全球人口增長和經濟社會發(fā)展，2025年將有30億人缺水，涉及國家達40多個。水資源不合理開發(fā)導致水生態(tài)環(huán)境惡化。全球過半大河存在過度取水問題，大量污水肆意排入江河湖海，使水生態(tài)系統(tǒng)發(fā)生深刻變化，許多國家不同程度出現(xiàn)了水質變差、河道斷流、湖泊濕地萎縮、地下水水位下降、地面沉陷、海水入侵、土地沙化、水土流失等問題。氣候變化導致水的不確定性和脆弱性增加。受氣候變化影響，全球年徑流量已發(fā)生明顯變化，部分地區(qū)水旱災害急劇上升，據(jù)政府間氣候變化專門委員會（IPCC）預測，未來水資源時空分布不均將更加突出，干旱影響范圍進一步擴大，冰川雪蓋儲水量減少，暴雨發(fā)生頻率增加，洪澇風險增大。水安全問題引起國際社會高度關注。2000年以來，聯(lián)合國千年峰會、聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展大會等國際會議都將保障水安全作為重要目標。俄羅斯發(fā)布 《俄羅斯聯(lián)邦2020年前水戰(zhàn)略》，印度出臺 《國家水政策》，歐盟發(fā)表《歐洲水資源保護藍圖》，以應對巨大水壓力。美國成立國家水資源安全工作組，出臺《水安全計劃戰(zhàn)略文件》，發(fā)布《美國水安全情報評估》報告，將水安全提升為國家戰(zhàn)略和全球戰(zhàn)略。

2.當前我國水安全問題突出

我國水災害頻發(fā)、水資源短缺、水污染嚴重、水生態(tài)惡化等問題日益復雜,水利發(fā)展不平衡、不協(xié)調、不可持續(xù)問題依然突出。從防洪安全看，仍存在諸多薄弱環(huán)節(jié)。近萬條中小河流約有2/3的防洪保護區(qū)達不到國家防洪標準，460多萬km2山洪災害易發(fā)區(qū)需要治理，2萬多條山洪溝威脅居民安全，大江大河部分河段控制性工程不足，蓄滯洪區(qū)建設管理滯后，城市內澇問題嚴重。近年局地突發(fā)強降雨、超強臺風、區(qū)域性嚴重干旱以及高溫熱浪等極端天氣明顯增多，應對水旱災害的復雜性與難度加大。從供水安全看，水資源短缺矛盾加劇。許多地方存在不同程度的資源性、工程性、水質性、管理性缺水問題，全國正常年份缺水量500多億 m3，其中農業(yè)用水缺口300多億m3，近2/3城市缺水，農村還有1億多人口喝不上安全水，全國地下水超采區(qū)面積達23萬km2。用水需求將在較長時期內持續(xù)增長，保障供水安全壓力越來越大。從糧食水安全看，農田水利建設管理滯后。農田灌溉水有效利用系數(shù)為0.52，遠低于0.7～0.8的世界先進水平；農田水利設施老化失修嚴重，建設管理機制亟待完善。未來我國糧食需求剛性增加，需在農業(yè)用水總量不增加情況下發(fā)展節(jié)水灌溉面積，現(xiàn)代農田水利建設任務十分繁重。從經濟水安全看，水對經濟社會發(fā)展的約束趨緊。長期以來，我國經濟社會發(fā)展付出的水資源、水環(huán)境代價過大，水資源短缺、用水方式粗放已對經濟可持續(xù)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程形成了突出制約，加快經濟發(fā)展方式轉變對節(jié)水防污提出更高要求。從水生態(tài)安全看，局部水土資源破壞嚴重。2012年全國監(jiān)測評價的18.9萬km河長中，33%的河長水質劣于Ⅲ類，水功能區(qū)達標率不到一半；112個湖泊中有73個出現(xiàn)富營養(yǎng)化現(xiàn)象。一些地方出現(xiàn)生態(tài)退化、水土流失等問題，與20世紀50年代相比，面積大于1 km2的湖泊總面積減少了15%，天然濕地面積減少了28%。

3.未來我國水安全面臨嚴峻挑戰(zhàn)

未來一個時期，我國人口將進一步增加，經濟社會仍將保持較快速度發(fā)展，全球氣候變化影響加劇，保障水安全面臨一系列嚴峻挑戰(zhàn)?！八幕蓖桨l(fā)展對防洪供水排澇提出新要求。從城鎮(zhèn)化看，按照國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，預計我國2020年常住人口城鎮(zhèn)化率達60%，保障新增城鎮(zhèn)居民生活供水任務很重；城鎮(zhèn)發(fā)展加劇“雨島效應”，防洪排澇難度加大。從工業(yè)化看，新型工業(yè)化加速推進，而可增用水指標已不多，節(jié)水任務艱巨，水資源保護難度很大；人口財富聚集要求全面提高防洪標準。從農業(yè)現(xiàn)代化看，必須大力發(fā)展高效節(jié)水農業(yè)，大幅度提高農田灌溉水有效利用系數(shù)；農村勞動力和收入結構深刻變化要求創(chuàng)新灌排工程管理機制。從信息化看，亟須推動信息技術在水利規(guī)劃、勘測、設計、建設、管理、預報、監(jiān)測等各環(huán)節(jié)的廣泛應用，以水利信息化帶動水利現(xiàn)代化。生態(tài)文明建設全面推進對水生態(tài)文明建設提出新要求。水生態(tài)文明是生態(tài)文明的核心組成部分，山川秀美關鍵在水，建設美麗中國關鍵也在水。我國污水排放量長期處在高位，面源污染治理難度很大，水污染防治、水環(huán)境保護任務重；針對水土資源遭受嚴重破壞問題，必須強化水生態(tài)系統(tǒng)保護與修復，控制水資源開發(fā)強度，加強水土流失預防、監(jiān)督及綜合治理。氣候變化影響加劇對保障防洪供水安全提出新要求。據(jù)國家氣候變化中心預測，2050年地表溫度將升高1.2～2.0℃，氣候變化影響加劇將使水資源時空分布不均更加突出，水資源系統(tǒng)不確定性增加，極端災害天氣增多，防洪排澇抗旱標準急需提高；海平面上升使沿海地區(qū)防洪難度和成本提高；冰川萎縮、雪線上升，對以冰川融雪為主要水源地區(qū)的供水與生態(tài)安全帶來挑戰(zhàn)。社會結構深刻變化對妥善處置水事糾紛提出新要求。我國已進入全面建成小康社會決定性階段，處于發(fā)展關鍵期、改革攻堅期、矛盾凸顯期。水污染事件尤其是突發(fā)性水污染事件發(fā)生頻率增加，對區(qū)域經濟發(fā)展與社會穩(wěn)定構成很大威脅；水事糾紛呈現(xiàn)出涉及面廣、利益矛盾復雜、調處難度大、影響深的特點。

二、強化管理保障水安全的主要措施

根據(jù)我國水安全的上述形勢和特點，保障水安全不僅要進一步加強水利基礎設施建設、夯實水安全的工程基礎，還必須特別注重從深化改革、創(chuàng)新機制、完善制度等方面著手，切實強化水管理，為水安全提供有力保障。

1.全面實施最嚴格水資源管理

我國水資源總量為2.8萬億m3，可開發(fā)利用量只有8 000多億m3，目前開發(fā)利用量已達6 200億m3。從維護良好生態(tài)的要求出發(fā)，可進一步開發(fā)利用的水資源量已十分有限，滿足未來新增用水需求，必須把節(jié)約用水放在更加突出的位置，堅持并落實節(jié)水優(yōu)先的方針，全面實施最嚴格水資源管理，強化用水需求管理，不斷提高水的利用效率和效益?？偭靠刂茝娂s束。完善覆蓋流域和省、市、縣三級行政區(qū)域的取用水總量控制指標體系，建立以水資源、水生態(tài)、水環(huán)境承載能力定城鎮(zhèn)布局、定發(fā)展規(guī)模、定產業(yè)方向的約束機制，嚴格控制水資源短缺和生態(tài)脆弱地區(qū)的水資源開發(fā)利用強度，嚴格執(zhí)行建設項目水資源論證，并在產業(yè)布局、城市建設、區(qū)域發(fā)展等規(guī)劃中將水資源論證作為審批的前置條件。定額管理提效率。加強定額管理和計劃用水管理，完善區(qū)域、行業(yè)和用水產品的用水效率指標體系，制定并實施國家節(jié)水強制性標準，加快制定高耗水工業(yè)和服務業(yè)用水定額國家標準。制定和完善農業(yè)用水定額，發(fā)展節(jié)水高效農業(yè)和旱作節(jié)水農業(yè)。源頭監(jiān)管保水質。加強水功能區(qū)和入河湖排污口監(jiān)管，從嚴核定水域納污容量，嚴控入河湖排污總量，開展好河湖健康評估，讓河流恢復生命、流域重現(xiàn)生機。市場機制增動力。推進國家水權制度建設，開展水資源使用權確權登記，建立健全水權交易制度，探索多種形式的水權流轉方式，積極培育水市場。完善主要由市場決定價格的機制，加快農業(yè)綜合水價改革，生活用水實行階梯水價，工業(yè)用水實行超額累進加價，通過合理、有效、靈敏的價格調節(jié)水的供需。

2.加快推進水旱災害風險管理

目前，我國防災減災基礎體系與保障經濟社會發(fā)展和人民生命財產安全的要求還不相適應，預測預報預警能力還不足以有效應對極端災害性天氣事件，防汛抗旱技術水平、保障能力還達不到現(xiàn)代化、社會化防災減災要求。推進水旱災害風險管理，就是在建設防洪抗旱工程體系基礎上，采取江河湖庫調度以及水資源管理、社會行為管理和應急管理等非工程措施，提高防洪抗旱能力，減輕災害損失，保障生命安全。提高防洪減災信息化水平。以雨情監(jiān)測、洪水預報、洪水預警為重點，升級洪水預測、預報和預警體系。從水庫調度、水庫群梯級調度、以數(shù)字流域為基礎的工程體系聯(lián)合調度三個層面，升級洪水調度系統(tǒng)。實施洪水風險管理。盡快編制完成洪水風險圖，開展洪水風險評估。修訂應急預案和避洪轉移圖，健全防洪減災部門聯(lián)動機制，建立和完善預警與物防、技防、人防相結合的應急處置體系。實施洪水保險制度，建立共保機制和再保險機制，完善風險分擔機制。強化供水風險管理。開展干旱風險區(qū)劃，制定不同風險級別下的干旱應急措施。制定水資源戰(zhàn)略儲備規(guī)劃，北方地區(qū)把地下水特別是深層承壓地下水作為優(yōu)質戰(zhàn)略水源，南方地區(qū)建設樞紐水庫，重要城市建設雙水源供水保障體系，科學預留一部分水源作為國家戰(zhàn)略儲備。

3.著力加強農田水利管理

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進，工農業(yè)爭水、城鄉(xiāng)爭水現(xiàn)象愈演愈烈，農業(yè)生產專業(yè)化、集約化、規(guī)模化、社會化、組織化程度不斷提高，對農田水利保障能力提出了更高要求。但目前農田水利設施重建設、輕管理的思維仍然存在，導致許多農田水利設施的功能無法正常發(fā)揮，在很大程度上制約了現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展，如何管理好、維護好和運行好這些農田水利工程是一個重大挑戰(zhàn)。建立灌溉面積與農業(yè)用水保障法律制度。強化“不與糧爭地、不與地爭水”，考慮各地水土資源條件，確定灌溉面積與農業(yè)用水指標，實行區(qū)別對待，有保有壓、有增有減。將灌溉面積與農業(yè)用水保障目標納入地方政府及負責人考核評價內容，嚴格考核。深化小型農田水利工程產權制度改革。按照“誰投資、誰所有、誰受益、誰負擔”的原則，統(tǒng)籌解決產權主體、管護主體、管護責任和管護經費等問題，因地制宜采取專業(yè)化集中管理及社會化管理等多種管護方式，建立適應農村經濟社會發(fā)展的小型農田水利工程管理體制。加快完成基層水利服務體系建設。建立健全以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或小流域為單元的基層水利服務機構、專業(yè)化服務隊伍和農民用水合作組織，切實提高基層水利建設、管理與服務能力。

4.切實強化水利工程和河湖管理

隨著社會主義市場經濟體制改革逐步深入和面廣量大的水利工程建設全面鋪開，水利建設管理呈現(xiàn)出許多新特點。要保障水利工程質量和安全、充分發(fā)揮工程效益，必須創(chuàng)新工程建設和管理體制，推動工程建設和運行管理專業(yè)化、市場化和社會化。同時，經濟社會快速發(fā)展使人水爭地的矛盾日益突出，非法侵占河湖和非法采砂等現(xiàn)象嚴重，損害了河湖功能，對防洪安全、供水安全和生態(tài)安全造成重大影響，必須切實強化河湖管理。創(chuàng)新水利工程建設管理模式。進一步完善建設項目 “三項制度”，因地制宜推行水利工程代建制、設計施工總承包等模式。中小型水利工程建設可采取集中建設管理模式，按照縣域和項目類型組建項目法人。強化水利工程質量安全與市場監(jiān)管。鼓勵有條件的縣級行政區(qū)設立水利工程質量與安全監(jiān)督管理機構。按照分級管理的原則，根據(jù)工程規(guī)模和重要程度合理劃分監(jiān)管事權，嚴格落實各級質量與安全責任制。深化國有水利工程管理體制改革。盡快將公益性、準公益性水利工程“兩費”落實到位，地方水利建設基金及其他渠道的資金都應劃出一定比例用于水利工程的運行管理。完善河湖管理與保護體系。健全河道規(guī)劃治導線管理制度，完善河湖管理、河道采砂、岸線保護等規(guī)劃，為河湖管理與保護提供規(guī)劃依據(jù)。劃定河湖管理和保護范圍，開展河湖水域確權劃界。強化河湖管理執(zhí)法，嚴禁非法侵占河湖水域、非法采砂等行為，維護良好河湖管理秩序。