郭紅云，裴紅萍

（水利部預算執(zhí)行中心，100053，北京）

預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是提升政府管理效能的重要抓手。深化預算制度改革，加強預算績效管理，提高財政資金使用效益和政府工作效率，是預算執(zhí)行工作的重要任務。按照中央的統(tǒng)一部署，財政部從2003年起以績效評價為核心，持續(xù)深入地推動開展了預算績效管理的實踐探索。特別是2012年財政部發(fā)布了《預算績效管理工作規(guī)劃(2012—2015年)》，將績效指標體系建設作為重點工作之一提出明確要求。如何科學合理地設計績效指標體系，繪制好指標體系建設的規(guī)劃圖，是很多部門的當務之急。水利部黨組高度重視預算績效管理工作，按照黨中央、國務院的統(tǒng)一部署，緊密結(jié)合水利行業(yè)特點，在搭建預算績效管理工作平臺、穩(wěn)健擴大預算績效評價試點范圍、探索建立重大預算項目全過程預算績效管理機制等領域取得了階段性成果。但隨著預算績效管理工作深入推進，預算項目績效指標體系建設在項目預算績效管理中的基礎地位和重要作用越來越明顯。

一、基本概念及相互關系

預算績效目標是預算績效管理的基礎，是整個預算績效管理系統(tǒng)的前提，包括績效內(nèi)容、績效指標和績效標準。預算績效指標體系建設是一項系統(tǒng)的、涉及面廣、專業(yè)性強的工作，該項建設工作必須理清如下基本概念及其相互關系。

①績效預算與預算績效?？冃ьA算依據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，在提高資金使用效率的前提下，圍繞財政項目支出的績效目標，進行預算需求測算的事前測算。預算績效是一種以支出結(jié)果為導向的預算管理模式，強調(diào)預算支出的責任和效率，要求在預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程中更加關注預算資金的產(chǎn)出和結(jié)果。兩者的區(qū)別在于財政支出效率與效益管理的階段不同。雖然我國目前對財政支出績效管理的制度設計是大力推進全過程績效管理理念，要求各級財政部門要將績效理念融入預算管理全過程，逐步建立起“預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應用”的預算績效管理機制，實現(xiàn)全過程績效控制和管理，但鑒于目前我國公共財政績效管理剛剛處于起步階段，除了少數(shù)中央部門和省份在實踐中開始推行績效預算管理試點外，大部分中央部門和地方省份還是以預算績效管理工作為重點，更加重視事后績效評價工作。

②績效目標與績效指標?？冃繕耸强冃гu價的對象計劃在一定期限內(nèi)達到的產(chǎn)出和效果，由預算部門在申報預算時填報或申報。項目績效目標一般包括預期產(chǎn)出、預期效果、服務對象或項目受益人滿意度、達到預期產(chǎn)出所需要的成本資源、衡量預期產(chǎn)出、預期效果和服務對象滿意程度的績效指標等。在財政部出臺的預算績效管理的制度性文件中，尚未對績效指標給出明確的概念。從一般意義上理解，績效指標是對績效目標的細化和量化，一般包括產(chǎn)出指標和效益指標，在設定績效指標時一般要從數(shù)量、質(zhì)量、成本和時間四個維度進行考慮。因此，項目績效目標包含績效內(nèi)容、績效指標和績效標準，與績效指標是包含關系。績效指標是對績效目標細化和分解，是保證績效目標實現(xiàn)的支撐關系。

③績效指標與績效評價指標。如上文所述，績效指標是對項目績效目標和工作內(nèi)容的細化和量化?？冃гu價指標則是運用一定的績效評價標準（計劃標準、行業(yè)標準、歷史標準等）衡量績效目標（含績效指標）實現(xiàn)程度的考核工具，包含個性評價指標和共性評價指標兩種類型?？冃е笜撕涂冃гu價指標既是考核與被考核的關系，也存在一定程度的可轉(zhuǎn)化關系。如在某個培訓類預算項目中，項目單位申報產(chǎn)出指標——完成培訓人員，指標值為“**名”。項目執(zhí)行完成后，可設置績效評價指標——培訓人員完成率，用實際完成培訓人員情況與申報的計劃完成培訓人員之比來衡量績效指標的實現(xiàn)程度。

綜上所述，預算項目績效指標體系建設既是預算績效管理的基礎，也是項目完成后實施財政支持績效評價的主要對象，關系著整個項目預算績效管理的成敗。水利預算績效管理改革剛剛處于起步階段，抓預算項目績效指標體系建設工作無疑是抓住了工作的源頭和重點。

二、預算項目指標構(gòu)建的基本原則

根據(jù) 《預算績效管理工作規(guī)劃(2012—2015年)》的要求，各級財政部門應加快對績效指標的研究設計和修訂補充，初步形成涵蓋各類各項支出，符合目標內(nèi)容，突出績效特色，細化、量化的績效指標。從近幾年水利重大試點項目預算績效管理工作實踐來看，在預算項目績效指標體系建設過程中應當遵循以下主要原則：

①職能與規(guī)劃先行、預算匹配的原則。預算項目績效指標的編制應科學、合理、指向明確，并能緊密結(jié)合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、部門職能、事業(yè)發(fā)展規(guī)劃以及項目預算范圍、方向等，做到績效指標與項目實施單位職責密切相關，與相應的預算項目投資額或資金量等高度匹配，符合項目預期產(chǎn)出效益和效果的正常業(yè)績水平。根據(jù) 《中央本級項目支出預算管理辦法》的規(guī)定，項目支出是中央部門為完成特定的形成工作任務和事業(yè)發(fā)展目標，在基本支出預算之外編制的項目支出計劃，一般包括基本建設、一般事業(yè)發(fā)展規(guī)劃等。由此可以看出，預算項目是支持部門和單位履行職責職能、實現(xiàn)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的財力支撐。因此，構(gòu)建科學合理的預算項目績效指標體系的前提條件是要有部門或單位各項職能的事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、專項業(yè)務規(guī)劃作為支撐。在編制規(guī)劃的基礎上，進一步明確規(guī)劃期內(nèi)年度項目預算需求和績效目標，并在此基礎上進一步合理確定項目的績效指標，細化、量化各項財政支出所需達到的產(chǎn)出和效益。具體流程如圖1。

②系統(tǒng)全面、突出重點原則。預算項目績效指標應系統(tǒng)全面地反映項目績效目標與工作內(nèi)容，覆蓋項目工作內(nèi)容的所有重要方面和關鍵領域，并合理完整地設計關鍵指標。同時，抓住項目重點和本質(zhì)，設計最具代表性的指標，與專業(yè)規(guī)劃總體目標、項目年度任務數(shù)、計劃數(shù)相對應，能清晰地反映投入和產(chǎn)出績效之間的緊密對應關系。同時，項目關鍵績效目標和重大經(jīng)費支出必須有相關績效指標進行反映，并對項目績效目標的實現(xiàn)形成支撐、對應關系。在水利重大預算項目績效指標管理工作中，一般占項目預算10%以上的單項支出，必須要求項目單位在產(chǎn)出指標中予以體現(xiàn)出來。

③清晰具體、可量化原則。預算項目績效指標應當做到具體明確、科學可行，并且是細化的、可衡量的。同時應結(jié)合水利預算項目點多、面廣、線長的特點，水利重大預算項目績效指標體系建設過程，應特別關注績效指標體系量化和易于逐級分解的特點。特別是產(chǎn)出指標部分，需使用科學合理的方法對數(shù)量、質(zhì)量、進度、成本4個方面盡量予以量化，以便于后期的逐級分解。

圖1 預算項目績效指標編制流程

④定量為主、定性為輔原則。預算項目績效指標體系建設應當采用定量分析與定性分析相結(jié)合的方式，系統(tǒng)反映項目財政投入的產(chǎn)出和效益，以定量為主，定性為輔。其中產(chǎn)出指標應當從數(shù)量、質(zhì)量、成本和時效等方面進行細化，在詳細說明指標內(nèi)容的基礎上，用數(shù)學語言明確指標值。預算項目效益指標建設方面，首先還是要堅持定量分析與定性分析結(jié)合起來進行分析提煉的原則，盡量將項目財政支出所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益等指標值進行量化。同時考慮到水利預算績效管理所處的階段，項目業(yè)務領域相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)、行業(yè)標準、歷史標準等數(shù)據(jù)不健全的現(xiàn)狀下，對于無法量化的效益指標，易采用分級分檔的形式進行定性表述。

三、績效指標建設構(gòu)建主要方法和步驟

1.構(gòu)建方法

綜合分析我國目前出臺的預算績效管理制度和預算績效評價共性指標體系框架，目前，在我國公共財政預算項目績效指標構(gòu)建領域，比較常用的方法為項目邏輯模型法。

項目邏輯模型是一種項目分析工具，主要包括投入、活動、產(chǎn)出、成效、影響5個關鍵要素。其中，“投入”指用于項目實施的各種資源，包括人力、資金、實物、時間和專業(yè)技能等資源?！盎顒印敝笧閷崿F(xiàn)項目目標而調(diào)動和使用各種資源的各項行動和工作；“產(chǎn)出”指通過實施各項活動而產(chǎn)生的產(chǎn)品和服務，是具體的可計量的；“成效”指由項目產(chǎn)出而帶來的短期或中期的直接效果，是能夠被增加、減少、增強、改善或維持的；“影響”指由成效累積導致的長期的或全面的變化。項目邏輯模型背后邏輯關系是：通過對一個項目投入資源，使該項目能夠開展相關活動；通過開展活動，能夠獲得相應的產(chǎn)出；通過這些產(chǎn)出，能夠帶來成效和影響。

圖2 培訓類項目的邏輯模型示意圖

通過邏輯模型分析所獲得的 “產(chǎn)出、成效和影響”因素，即是確定項目產(chǎn)出指標和效益指標的基礎。在此基礎上，本著全面性、重要性、可考量、不重復的要求，進行歸納、提煉，即形成項目產(chǎn)出指標和項目效益指標。圖2以培訓類項目為例，解釋項目邏輯模型。

2.具體編制步驟

利用項目邏輯模型編制預算項目績效指標主要按照如下四個步驟進行操作。

第一步投入分析：根據(jù)項目業(yè)務發(fā)展規(guī)劃、相關業(yè)務領域管理制度、行業(yè)標準數(shù)據(jù)、項目年度預算申報書和實施方案、預算明細等，分析項目預算及資源擬投入的方向。

第二步活動分析：根據(jù)上述投入方向分析，合理預計開展的總體活動及具體內(nèi)容。

第三步產(chǎn)出分析：根據(jù)上述開展的活動，分析這些活動是如何開展的，活動開展過程和結(jié)果帶來的產(chǎn)出。將這些產(chǎn)出進行數(shù)量、進度、質(zhì)量、成本4個方面的細化，參考項目具體內(nèi)容、經(jīng)費投入額度、相關標準等進行指標值量化，得到具體的產(chǎn)出指標內(nèi)容和指標值。

第四步成效和影響分析：根據(jù)上述的產(chǎn)出，分析這些產(chǎn)出本身或者這些產(chǎn)出投入使用后，引起的短期、中期、長期變化及帶來的效益。將上述效益按照經(jīng)濟效益、生態(tài)效益、社會效益、可持續(xù)影響效益、服務對象滿意度5個方面進行歸類、細化，參考以往年度歷史數(shù)據(jù)、行業(yè)標準數(shù)據(jù)等進行指標值的明確及量化，確定具體的效益指標內(nèi)容和指標值。

四、具體項目績效指標編寫示例

①以某水質(zhì)監(jiān)測類項目為例。通過分析該項目經(jīng)費投入于國際界河（湖）省界河段水質(zhì)水量監(jiān)測、水功能區(qū)監(jiān)測、飲用水水源地監(jiān)測、水生態(tài)監(jiān)測、水質(zhì)資料整編發(fā)布、水質(zhì)監(jiān)測設備鑒定與運行維護等方面，并開展相關的活動。通過開展上述活動，相應的產(chǎn)出有監(jiān)測的斷面數(shù)、監(jiān)測數(shù)據(jù)、水質(zhì)監(jiān)測資料匯編、水質(zhì)監(jiān)測設備鑒定結(jié)論、運行里程等，如對“監(jiān)測斷面數(shù)”這項產(chǎn)出進行細化量化，得到以下產(chǎn)出指標：監(jiān)測國際界河斷面/省際界河斷面/其他斷面各**段（數(shù)量指標），監(jiān)測頻次每月≥1次，重新檢測率低于*%（質(zhì)量指標），20**年 1—6月完成國際界河斷面監(jiān)測工作、20**年7—12月省際界河斷面監(jiān)測工作 （進度指標），“單個監(jiān)測斷面費用”≤**元內(nèi)（成本指標）。該項目帶來的直接效益包括但不限于及時了解掌握某區(qū)域的水質(zhì)情況、為區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展提供決策支持、保證公眾知情權、水質(zhì)監(jiān)測信息使用者滿意度不低于**%等。

②以某培訓項目為例。根據(jù)項目申報材料和所需預算測算說明，該項目經(jīng)費分別投入到培訓材料編制、場地租用、專家聘請、學員服務、試卷制作、證書制作等方面。相應地該項目開展了編制培訓材料、尋找場地、聘請專家、組織學員、考核學員對培訓內(nèi)容的掌握情況、認證學員培訓結(jié)果等活動。通過開展上述活動，相應的產(chǎn)出有培訓材料、培訓場地、專家數(shù)量、培訓的學員人數(shù)、培訓課時數(shù)、認證的學員數(shù)量等。如將其中一項產(chǎn)出“培訓材料”從4個方面進行細化量化：數(shù)量方面可量化為“設計1套培訓材料，印刷50份培訓材料”；進度方面可細化為“20**年*月進行培訓材料編制工作”；質(zhì)量方面可具體化為 “培訓材料內(nèi)容邏輯清晰、易于理解，符合培訓教學要求”；成本方面可量化為“材料編寫成本控制在1萬元內(nèi)，印刷成本控制在0.3萬元內(nèi)”等，即得到相應的產(chǎn)出指標。

通過對活動產(chǎn)出的分析，該項目帶來的效益包括但不限于提高了培訓對象的技能、服務意識、職業(yè)競爭力，提高了該單位相應領域的水平等。如對“認證的學員數(shù)量”這一項產(chǎn)出從經(jīng)濟效益、生態(tài)效益、社會效益、可持續(xù)影響效益、服務對象滿意度5個方面進行分類、細化、量化。

③以某水利科技推廣類項目為例。首先分析該項目的經(jīng)費投入方向及主要內(nèi)容，項目主要包括新科技項目啟動、延續(xù)性項目執(zhí)行、示范工程推廣、技術人員培訓養(yǎng)成、推廣宣傳活動等方面。通過開展上述活動，相應的產(chǎn)出有啟動、實施、示范推廣的科技項目，培訓的技術人員，舉辦的宣傳活動等。將其中一項產(chǎn)出“舉辦宣傳活動”從數(shù)量、質(zhì)量、進度、成本4個方面進行細化量化，如舉辦**場宣傳活動；每場宣傳活動覆蓋受眾***人并獲得**次報道等。該項目的效益包括但不限于使某一方面的科技成果得以推廣應用、科技水平得到提升等。