單延功

（江蘇省水文水資源勘測(cè)局宿遷分局，223800，宿遷）

一、問(wèn)題的提出

水文學(xué)是研究水的起源、存在、分布、循環(huán)、運(yùn)動(dòng)等變化規(guī)律，并運(yùn)用這些規(guī)律為人類服務(wù)的知識(shí)體系。水文學(xué)有很多分類，如環(huán)境水文學(xué)、生態(tài)水文學(xué)、地質(zhì)水文學(xué)等，這里探討生態(tài)水文背景下江蘇宿遷水文部門的職能演進(jìn)和探索實(shí)踐。生態(tài)水文學(xué)是將水文學(xué)和生態(tài)學(xué)結(jié)合在一起，從水資源的自然屬性出發(fā)，選擇概念并進(jìn)行理論推導(dǎo)，提出生態(tài)與水文的統(tǒng)一原理，用于預(yù)測(cè)氣候變化條件下植物的生態(tài)響應(yīng)程度，以及引致水文規(guī)律的變化。

按照這一方向，江蘇省水文局宿遷水文分局立足水文部門的職能演進(jìn)和管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，從實(shí)現(xiàn)人文生態(tài)管理的視角，創(chuàng)新生態(tài)水文的實(shí)踐內(nèi)涵。傳統(tǒng)的水文部門職能是立足于水情、工情變化的反映，采取水文預(yù)報(bào)、水質(zhì)監(jiān)測(cè)、水資源規(guī)劃編制、水體納污能力評(píng)審等業(yè)務(wù)技術(shù)手段，單純地重視水資源環(huán)境質(zhì)量的反映；而引入水資源環(huán)境質(zhì)量管理職能，采取規(guī)劃、組織、行政、控制、協(xié)調(diào)、審批等手段，對(duì)水資源量、質(zhì)進(jìn)行全面的管理，變被動(dòng)“反映”為主動(dòng)“控制”，區(qū)別于剛性的 “行政審批”，形成具有柔性“生態(tài)管控”的措施，從而構(gòu)建生態(tài)水文職能的實(shí)施制度。

二、宿遷水文體系與職能布局

1.水文體系

宿遷市行政隸屬于江蘇省，位處江蘇省蘇北中心地區(qū)。宿遷市地區(qū)生產(chǎn)總值“十五”“十一五”期間平均增速達(dá) 17%，2012年進(jìn)入全國(guó)地級(jí)市70強(qiáng)。宿遷水文涵蓋淮河、沂沭泗水系中下游地區(qū)，匯集了豫皖魯三省及徐州地區(qū)約21萬(wàn)km2面積的來(lái)水，素有“洪水走廊”之稱。宿遷市境內(nèi)地勢(shì)平坦，淮、沂、沭、泗諸水穿境而過(guò)，水文水系條件十分發(fā)育。水情特點(diǎn)概化為：淮河水系的各河流匯入洪澤湖，沂沭泗水系除駱馬湖承接上游來(lái)水外，其他各水體均由洪澤湖或駱馬湖補(bǔ)給，兩湖水量較枯時(shí)通過(guò)江蘇省江水北調(diào)補(bǔ)給，并越過(guò)徐州市境入山東省跨黃河，實(shí)現(xiàn)南水北調(diào)東線跨省調(diào)水。

2.職能布局

宿遷水文職能區(qū)布局了水文基本站點(diǎn)252處（站），其中基本水文站6個(gè)，雨量站 55個(gè)，蒸發(fā)站 3個(gè)，水位站4個(gè)，地表水水質(zhì)監(jiān)測(cè)站138處，地下水水質(zhì)監(jiān)測(cè)站24處，地下水水位觀測(cè)井22處。此外還建有預(yù)警與應(yīng)急專用監(jiān)測(cè)站11個(gè)。在洪澤湖、駱馬湖南水北調(diào)水質(zhì)重點(diǎn)區(qū)域布設(shè)水質(zhì)采樣控制點(diǎn)8個(gè)，生態(tài)監(jiān)測(cè)區(qū)2個(gè)，職能區(qū)域涵蓋整個(gè)水系區(qū)劃?！笆濉睍r(shí)期加密布點(diǎn)論證規(guī)劃還將在南水北調(diào)敏感水域新建生態(tài)監(jiān)測(cè)區(qū)5處，整體布局呈加密趨勢(shì)。截至2012年年底，已初步建立了站網(wǎng)布局合理、功能齊全、一站多能、層次清晰、密度適當(dāng)、技術(shù)先進(jìn)的水文監(jiān)控體系。

三、宿遷生態(tài)水文職能演進(jìn)措施與職能配置

1.傳統(tǒng)水文職能

圍繞傳統(tǒng)的水文服務(wù)建立的職能包括：水文信息監(jiān)測(cè)、收集、處理，水雨情分析，水文預(yù)報(bào)等。圍繞水文水資源監(jiān)測(cè)建立的職能包括：地表水和地下水水量水質(zhì)監(jiān)測(cè)，重點(diǎn)水功能區(qū)水質(zhì)監(jiān)測(cè)，水土保持監(jiān)測(cè)，突發(fā)性水污染、水生態(tài)事件應(yīng)急監(jiān)測(cè)等。圍繞水文業(yè)務(wù)能力建立的職能包括：水資源調(diào)查評(píng)估，水功能區(qū)劃審定，專業(yè)規(guī)劃編制，排污許可論證等。

傳統(tǒng)已有的水文職能配置，職能的設(shè)置基本上是圍繞業(yè)務(wù)技術(shù)能力開(kāi)展服務(wù)性業(yè)務(wù)，參與監(jiān)控管理的行政能力明顯偏弱，與“生態(tài)宿遷”提出水文保證水資源開(kāi)發(fā)利用、節(jié)約保護(hù)、優(yōu)化配置的建設(shè)目標(biāo)不相適應(yīng)。

2.水文職能演進(jìn)措施

①圍繞三個(gè)轉(zhuǎn)變，構(gòu)建職能演進(jìn)結(jié)構(gòu)。即將水文服務(wù)水平考核轉(zhuǎn)變?yōu)樗谋O(jiān)管能力考核，將水文應(yīng)急職能事后反映轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑俺B(tài)預(yù)警，將重點(diǎn)水域水量平衡控制轉(zhuǎn)變?yōu)樗克|(zhì)納污能力控制。

②完善組織結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化行政管理職能。江蘇省水文水資源勘測(cè)局宿遷分局2009年1月經(jīng)江蘇省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)批復(fù)成立，直屬于江蘇省水利廳。為強(qiáng)化區(qū)域水文水資源管理職能，2009年11月經(jīng)宿遷市編制委員會(huì)批復(fù)成立 “宿遷市水文局”，列入政府部門進(jìn)行系列管理，與宿遷市水務(wù)局協(xié)同進(jìn)行水文水資源履職管理。

③權(quán)責(zé)分工，動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)，保證行政管理“生態(tài)化”。宿遷市水務(wù)局水文水資源綜合管理行政職能不變，對(duì)宿遷市水文局職能進(jìn)行融入性調(diào)整，明確權(quán)責(zé)分工，按照行政效率性原則，利用統(tǒng)一的行政平臺(tái)和施政環(huán)境，以水文局的技術(shù)優(yōu)勢(shì)為導(dǎo)向目標(biāo)，避免決策交叉和行政錯(cuò)位，實(shí)現(xiàn)水文水資源職能管理的“生態(tài)化”。

3.演進(jìn)后職能配置

圍繞三大能力，即水文監(jiān)測(cè)能力、水文服務(wù)能力、水質(zhì)監(jiān)管能力進(jìn)行職能配置。

①水文監(jiān)測(cè)能力職能配置。在強(qiáng)化傳統(tǒng)水文監(jiān)測(cè)職能的基礎(chǔ)上，突出區(qū)域性監(jiān)測(cè)特點(diǎn)，開(kāi)展水生態(tài)功能區(qū)監(jiān)測(cè)，通過(guò)水生態(tài)技術(shù)指標(biāo)考核，以業(yè)務(wù)技術(shù)優(yōu)勢(shì)直接導(dǎo)向綜合管理的決策咨詢。

②水文服務(wù)能力職能配置。將傳統(tǒng)的水文服務(wù)職能的信息處理、水雨情分析、水文預(yù)報(bào)等業(yè)務(wù)內(nèi)容，融入?yún)^(qū)域水環(huán)境承載力分析，以水功能區(qū)劃的剛性約束為行政支撐，利用已有的水文數(shù)據(jù)分析平臺(tái)，進(jìn)行區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的匹配分析，確定紅線控制區(qū)，以技術(shù)平臺(tái)優(yōu)勢(shì)直接導(dǎo)向產(chǎn)業(yè)布局管理的決策指導(dǎo)。

③水質(zhì)監(jiān)管能力職能配置。已有的水文業(yè)務(wù)能力范圍的水資源調(diào)查評(píng)估、水功能區(qū)劃編制與審定、排污許可論證等工作內(nèi)容與決策主體存在行政缺位，與實(shí)施主體存在環(huán)節(jié)過(guò)渡，往往形成低效的事責(zé)權(quán)不分。為此，在水質(zhì)監(jiān)管能力職能配置上，利用相關(guān)媒體資政平臺(tái)直接進(jìn)行信息反饋，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督管理職能。

四、宿遷生態(tài)水文管控體系構(gòu)建方法

1.以河道水系條件構(gòu)建管控體系

宿遷境內(nèi)河道以廢黃河為分水嶺，形成沂沭泗、淮河兩大水系，主要河道水事管理分屬水利部淮河水利委員會(huì)、江蘇省水利廳、市縣水務(wù)局?；春?、新沂河2條骨干河道由淮河水利委員會(huì)管理，列入省管理的河道有中運(yùn)河、徐洪河、懷洪新河、淮沭新河4條骨干河道，這4條省管骨干河道涵蓋宿遷市所轄的沭陽(yáng)、泗陽(yáng)、泗洪、宿豫、宿城5個(gè)行政區(qū)域。

以河道水系條件構(gòu)建的管控體系，管控責(zé)任主體由市級(jí)下延到縣（區(qū)）級(jí)，并通過(guò)基層水文站控制直接反饋到市級(jí)水文局，形成水量、水質(zhì)管控體系。管控目標(biāo)以水量水質(zhì)協(xié)調(diào)管理為基礎(chǔ)，直接進(jìn)行指標(biāo)分解，落實(shí)到相關(guān)責(zé)任區(qū)域。

2.以湖泊水質(zhì)狀況落實(shí)管控體系

宿遷境內(nèi)按南北方向、歸屬不同水系分布洪澤湖、駱馬湖兩大湖泊，構(gòu)成南水北調(diào)東線調(diào)水走廊，是重點(diǎn)水質(zhì)敏感控制區(qū)，且由于湖泊水系匯流特點(diǎn)，致使湖泊水質(zhì)變化與主要骨干河道水質(zhì)變化趨于一致。因此，以湖泊水質(zhì)狀況協(xié)調(diào)管理成為落實(shí)水量水質(zhì)管控體系的基本杠桿。通過(guò)管控責(zé)任主體的建立，以湖泊水質(zhì)考核為手段，實(shí)施行政生態(tài)參與式管理，從而落實(shí)管控體系。湖泊水質(zhì)狀況管控體系一體化如圖1所示。

3.以指標(biāo)體系考核評(píng)價(jià)管理體系

水量水質(zhì)管理與監(jiān)控體系的績(jī)效如何，以指標(biāo)體系考核具有明確的效果約定性。根據(jù)《實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕2 號(hào)文件）的規(guī)定，針對(duì)宿遷區(qū)域特點(diǎn)，按行政區(qū)相應(yīng)地明確了河道湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率控制目標(biāo)、重要水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率指標(biāo)、總用水量控制指標(biāo)、用水效率控制目標(biāo)、排污總量分配與控制指標(biāo)等，協(xié)同行政區(qū)域水行政主管部門進(jìn)行常態(tài)考核，實(shí)施管控體系的綜合評(píng)價(jià)和長(zhǎng)效管理。

[1]江蘇省水文水資源勘測(cè)局宿遷分局.宿遷市“十二五”水文事業(yè)發(fā)展規(guī)劃[R].2011.

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