資 飛，譚澤飛，康雪萍

（1．西南林業(yè)大學 經濟管理學院，昆明 650224；2．樂山市金口河區(qū)林業(yè)局，四川 樂山 614700）

退耕還林工程實施存在的問題及對策研究
——基于云南省X縣退耕地調查

資 飛1，譚澤飛1，康雪萍2

（1．西南林業(yè)大學 經濟管理學院，昆明 650224；2．樂山市金口河區(qū)林業(yè)局，四川 樂山 614700）

對云南省干熱河谷地區(qū)—X縣2005年度退耕還林工程進行實地調研，從研究區(qū)概況、調研情況、取得成效及存在問題等內容進行研究,結果表明，后退耕時代退耕還林工程對當地生態(tài)環(huán)境和農戶生活水平的改善起到了積極的作用，但仍然存在配套經費缺乏、林種比例失調、退耕農戶生活無保障、規(guī)劃設計粗放和后續(xù)產業(yè)發(fā)展滯后等一些比較突出的問題，制約了退耕還林工程綜合效益的提高，提出了建立退耕還林工程長期穩(wěn)定的生態(tài)效益補償機制、增加退耕農戶貨幣性和非貨幣性收入等對策建議。

退耕還林；補償機制；產業(yè)發(fā)展

國家實行退耕還林資金和糧食補貼制度，按照核定的退耕地還林面積，在一定期限內無償向退耕還林者提供適當的補助糧食、種苗造林費和現金(生活費)補助[1]。依靠耕地生存的西南農民的生活狀況本來就不容樂觀，退耕還林后，農民的主要生活資料——糧食生產受到較大影響，國家實施的《退耕還林條例》中的補助政策在一定程度上彌補了農民的損失，保證了失地農民的基本生存。但國家規(guī)定的8年補助期間也將結束，后退耕時代的農業(yè)產業(yè)結構調整是否實現、退耕還林成果能否得到不斷鞏固？后續(xù)產業(yè)發(fā)展能否走可持續(xù)發(fā)展道路？這不僅關系到退耕還林地區(qū)農民的生存生活水平的提高問題，還關系到國家“退耕還林”可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略實施。

對有關退耕還林的研究文獻進行梳理可以看出，研究對象上，現有文獻對國家退耕還林工程宏觀研究比較多，而從微觀角度進行分析比較少；研究方法上，文獻以Logistic模型分析和描述性統(tǒng)計分析為主。利用描述性統(tǒng)計分析的有10篇，利用AMOS構建模型進行分析的有1篇，應用Logistic模型分析的文獻有2篇；研究內容上，現有文獻分析不夠系統(tǒng)和完整，又缺乏堅實的理論基礎。針對上述問題，本文擬在研究對象上，以云南省典型區(qū)域X縣進行微觀深入分析。在研究方法上，結合實際情況，應用描述性統(tǒng)計，從現地的現狀，成效及存在問題等進行闡述。在研究內容上，突出本地化特色，提出具有針對性的對策建議。

1 研究區(qū)概況

X縣位于云南省最北端、地處金沙江與橫江交匯的三角地帶，東部和北部與四川的屏山縣和宜賓縣隔江相望，西部和南部與綏江縣接壤，東南部與鹽津縣相連，全縣東西寬36 km，南北長31 km，國土面積約439 km2，生態(tài)地位十分重要。自2002年啟動退耕還林工程以來，截至2005年底，累計完成退耕還林面積0.16萬hm2，涉及3鎮(zhèn)1個辦事處、20個村民小組、2個社區(qū)、318個小班，5 348戶農戶。截止2012年退耕還林到期面積0.140 34萬hm2，國家林業(yè)局進行了階段驗收，面積核實率和面積合格率均達到了100%[2]。

1.1 任務完成情況

截止2005年共完成退耕地造林0.16萬hm2，涉及農戶5 348戶、3鎮(zhèn)1個辦事處、20個村民小組、2個社區(qū)、318個小班，其中：2002年實施完成5.333 3 hm2、涉及1個辦事處3個鎮(zhèn)、10個村委會、共91個小班；2003年實施完成866.667 hm2、涉及1個辦事處3個鎮(zhèn)、19個村委會、186個小班；2005年實施完成200 hm2，涉及1個辦事處3個鎮(zhèn)、9個村委會、2個社區(qū)、41個小班。主要分布在向家壩鎮(zhèn)358.266 7 hm2，太平鎮(zhèn)328.4 hm2，兩碗鎮(zhèn)546.533 hm2，云富辦事處366.8 hm2。

1.2 政策兌現

X縣退耕地還林共實施了0.16萬hm2，政策兌現截止2012年12月底，共兌現了現金5 521.1萬元（第一輪3 900元/hm2的兌現了4 882.6萬元，第二輪1 875元/hm2的兌現了638.5萬元）、5 348戶，其中：2012年第一輪3 900元/hm2的兌現面積196.567 hm2，金額76.661萬元、681戶；第二輪1 875元/hm2的兌現面積1 340.3 hm2，金額251.306 25萬元，4 667戶。

1.3 到期面積驗收

X縣在2008年、2010年、2011年對退耕地到期面積1 403.433 3 hm2經國家級檢查驗收了三次，其中：2008年到期驗收面積106.533 hm2，2010年到期驗收面積448.5hm2，2011年到期驗收面積848.4hm2。這三次驗收均符合退耕還林工程管理辦法及驗收標準，順利通過了國家級檢查驗收。

1.4 林權證發(fā)放及資金管理運作

X縣已發(fā)放退耕還林地林權證5 348戶。退耕還林工程政策兌現資金由財政局專戶統(tǒng)一管理，實行一卡通發(fā)放，資金管理做到了及時足額到位和專戶儲存、?？顚Ｓ茫r戶補助資金及時到位，未出現虛報冒領的現象。

2 退耕還林現狀調研

根據2013年X縣全面檢查驗收上報數據，X縣2005年退耕地還生態(tài)林保存面積196.567 hm2。共涉及3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，1個街道辦事處，47個小班。按照《2013年度退耕還林工程退耕地還林階段驗收（重點核查驗收）補充規(guī)定》的要求，每個縣級單位抽取全面檢查驗收后上報并經國家林業(yè)局退耕還林辦公室確認的保存總面積的50%進行重點核查驗收。核查縣分年度、分林種（不含其中轉變林種面積）、分轉變林種的抽查面積均應滿足其上報保存面積的50%。故本次重點調查實際抽查面積102.746 7 hm2，占全面檢查驗收上報保存總面積的52.3%，共涉及2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，39個小班[3]。通過現地調研，總體情況如下：

2.1 面積保存情況

①面積保存結果。本次重點抽查總面積為102.746 7 hm2，保存面積為102.586 7 hm2，面積保存率為99.84%，保存面積均為保存合格面積。保存面積中，生態(tài)林轉變?yōu)榻洕置娣e為6.56 hm2。

②林種轉變情況。核查保存面積中，生態(tài)林轉變?yōu)榻洕置娣e6.56 hm2，占保存面積的6.4%。林種轉變的主要原因是由于立地條件、自然災害導致原有樹種經濟效益低下，故更進行換樹種轉變林種。

③近三年新造林地情況。核查保存面積中，近三年新造林地面積9.6 hm2，占保存面積的9.4%。新造林的主要原因是自然災害、工程占用導致苗木死亡，又因原造林經濟效益低下，故進行原地重新造林。

④未保存面積及原因分析。本次重點抽查的102.746 7 hm2畝退耕地還林面積中，未達到保存標準的面積0.16 hm2。未達到保存標準的主要原因是由于農戶開墾種地致使苗木死亡，又因缺乏管護未能及時進行補植補造。

2.2 工程管理情況

重點調查驗收保存面積中：林權證發(fā)放面積102.586 7 hm2，發(fā)證率為100.0%；建檔面積102.586 7 hm2，建檔率為100.0%；管護面積93.386 7 hm2，管護率為91.0%，管護不力的主要原因是由于農戶管護意識淡薄。

2.3 質量情況

重點核查驗收保存面積中：成林面積為92.986 7 hm2，成林率為90.6%，成林率較高的主要原因是由于科學造林、因地制宜、適地適樹（如竹子、李子等）。截止目前，生態(tài)林收益3 810元/hm2，經濟林暫無收益。

3 退耕還林成效

近年X縣各部門圍繞“建設長江上游生態(tài)屏障”的奮斗目標，堅持把退耕還林作為改善生態(tài)環(huán)境的基礎工程不懈努力，取得了一定的成效。①生態(tài)效益十分明顯。通過實施退耕還林，全縣森林資源不斷增長，林地面積由1994年的22 844.8 hm2，增加到現在的30 146.9 hm2，增加了31.96%；有林地面積由1994年的9 358.0 hm2增加到現在的26 156.0 hm2；活立木蓄積量由1994年的856 322 m3，增加到現在的2 109 480 m3；森林覆蓋率由1994年的43.78%增加到現在的64.18%。②經濟效益初步顯現。林業(yè)產值由1994年495萬元，增加到現在1 224萬元，增加484萬元。截至2012年底，戶均獲得政策補助1.0萬元，比全省戶均0.32萬元的水平高出0.68萬元。退耕工程的實施，深刻改變了農戶廣種薄收的耕種傳統(tǒng)，有力地帶動了農村產業(yè)結構調整。大批農民從單一的農耕勞動中解放出來，逐步轉向養(yǎng)殖、加工、勞務輸出等行業(yè)，促進了農村經濟社會結構的巨大變化，進一步拓寬了農民增收致富的渠道。③社會效益充分發(fā)揮。通過工程的實施，社會各界的生態(tài)意識顯著增強，崇尚自然的社會風尚更加濃厚，文明環(huán)保的生活習慣逐步養(yǎng)成，為建設生態(tài)文明奠定了堅實的群眾基礎。④促進了社會和諧。退耕還林是扶貧幫困最直接、最有效的手段之一。通過退耕還林，全縣有0.534 8萬農戶2.3萬人直接受益，貧困面貌有了較大改變，密切了黨群關系。

4 退耕還林存在的問題

4.1 缺乏配套經費

按現行政策,已經有部分退耕還經濟林和草停止了補助,大面積的退耕還生態(tài)林將從2008年起陸續(xù)停止補助,退耕農民、地方政府要求制定退耕還林后續(xù)政策的呼聲越來越高[4]。X縣退耕還林前期經費缺乏，導致調查設計、規(guī)劃、檔案管理等方面達不到國家的標準。工程在實施過程中，由于面積大，涉及農戶多，地塊分散，檢查驗收費用高。但又沒有相應的配套工作經費，使資金十分缺乏，影響了工程的正常運行。

4.2 生態(tài)林與經濟林比例失調

為提高造林成活率，在造林中依據適地適樹的原則，營造純林比重過大，使比例極度失調。按照中央部署,退耕還林中生態(tài)林比例一般應占80%左右,經濟林比例應占20%,但在云南許多地區(qū),經濟林比例卻達到了80%左右。實際上退耕還林多屬貧困山區(qū),農民為盡快脫貧致富大多愿意種經濟林,地方政府為盡快成為脫貧先進單位,也希望農民多種經濟林、多收入,國家要“被子”(森林植被),農民要“票子”和地方政府要“面子”(政績)的矛盾突出,存在盲目發(fā)展經濟林現象。國家為解決這一問題,推行生態(tài)和經濟兼?zhèn)涞臉浞N種植,但經濟林追求的經濟效益,農民一般不愿意采取喬灌草相結合的立體配套,故生態(tài)效益就大打折扣[5]。

4.3 退耕還林地補助期滿后退耕戶生活沒有保障

當地農戶思想認識深度不夠，大部分農戶對退耕還林政策及法規(guī)等了解不夠，只按照上面指示執(zhí)行，無主見且缺乏積極主動性[6]，使退耕地不能“因地制宜”的經營，導致收成下降。補助到期后，退耕農民的耕地少了，加之退耕地收入3 810元/hm2滿足不了農戶的生活所需，退耕農戶收益更少于退耕前，有的年齡較大的退耕戶將耕地全部用于了退耕，補助期滿后幾乎斷絕生活來源，生活無保障。對8年的補貼期仍未進行有效地農業(yè)產業(yè)調整的X縣來說，停止國家補貼的“一刀切”政策將意味著實施退耕還林的農民的人均純收入將突然減少36.2個百分點，即566.4元，此“收入空洞”對于絕大多數農民來說是難以在短期彌補的[7]。

4.4 規(guī)劃設計粗放

X縣由于規(guī)劃設計比較粗放,不符合退耕還林工程的有關要求。主要原因是:①專業(yè)設計人員較少,都是由縣級林業(yè)部門自己設計,技術力量參差不齊,設計質量難以保證；②經費缺乏,仍然使用過時的比例小的地形圖,面積、地點很難在圖上準確落實；③為爭取更多的退耕計劃、突出規(guī)模效應,把不符合退耕條件的地方也規(guī)劃成退耕還林；④規(guī)劃設計工作量很大,且技術人員又少,在短時間內來不及設計,故邊設計邊施工，影響規(guī)劃質量。目前國家還未批準出臺退耕總體規(guī)劃，給施工帶來較大困難，使前期工作準備不足、長遠發(fā)展考慮不夠、超計劃實施或當年無法完成計劃任務等問題[8]。

4.5 后續(xù)產業(yè)發(fā)展滯后

X縣由于受立地條件限制，退耕還林工程資源質量不高,布局分散,利用率低,效益缺乏。退耕還林以后,后續(xù)產業(yè)發(fā)展過分注重形象工程,忽視當地實際情況,使得當地后續(xù)產業(yè)發(fā)展緩慢?！胺馍浇痢闭叩膶嵤?使當地的養(yǎng)殖業(yè)有一定程度的萎縮。雖然政府采取了一系列政策鼓勵養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展,但據農戶反映,政府的補貼只有對那些形成一定規(guī)模的養(yǎng)殖大戶才能享受到。

5 保證退耕還林工程建設成效的對策和建議

5.1 配套一定的經費

林業(yè)項目全是補助性項目，資金缺口大，林業(yè)工作又是長期性的工作，每年兩次檢查驗收，加上生產季節(jié)的技術服務，資金短缺嚴重，建議上級每年配套一定的資金，以保證工程管理工作的高質量高水平。同時，當地政府部門應嚴格按照《退耕還林條例》中第四十四條執(zhí)行，開源節(jié)流。在縣財政十分困難的條件下，積極多方籌措資金，確保退耕還林建設中所需的工作經費。國家規(guī)定林木的所有權為農戶所有，但是生態(tài)林的直接經濟價值幾乎為零，農戶缺乏足夠的激勵來提供這些環(huán)境產品。生態(tài)林的間接使用價值是可以通過一定的方法進行衡量，但是由于信息的不全面性最終導致政府的定價也是偏離實際價值的。因此，退耕還林的補償從現實上說，數額要夠，從長遠來說國家也應該補足，并適當延長補助期限。根據不同的地理條件，確定補助期限，至到退耕林木達到成林的標準。

5.2 增加營造生態(tài)經濟林

對經濟林和生態(tài)林進行科學設計,組合成生態(tài)經濟林,在保證生態(tài)效益的同時,農戶可通過對經濟植物產品的自主經營達到長期受益的目的,較好地兼顧生態(tài)與經濟效益。X縣屬于比較偏遠、貧困山區(qū),這些地方本身經濟狀況就差,當地群眾為搞好生態(tài)建設而實行退耕還林,已付出較大代價,如果不能得到經濟補償,將使這些地方與受益地區(qū)的差距更大,矛盾更加突出。應盡快出臺森林生態(tài)效益補償政策,每年從生態(tài)效益補償基金中給予林地所有者和經營者適當補貼,彌補退耕戶因退耕后而減少的經濟收入。國家應在全國退耕還林總體規(guī)劃的基礎上,依照各區(qū)域現實的生態(tài)狀況及其在全國生態(tài)戰(zhàn)略地位的重要程度,依次劃分出重點區(qū)域、重要區(qū)域和一般區(qū)域,分步實施。通過建立生態(tài)效益補償制度、根據地區(qū)實際情況制定優(yōu)惠政策、加大經濟林的扶持力度這3種途徑處理好生態(tài)效益和農民經濟利益的關系,確保退耕還林“穩(wěn)得住、不反彈”[9]。

5.3 多途徑增加農民收入

5.3.1 增加農民的貨幣性收入

建立包括區(qū)域、流域和要素在內的多層次生態(tài)建設補償機制。首先,應以資金補償為主,以政策補償、實物補償和智力補償為輔；其次,①加強生態(tài)保護法律制度構建,建立生態(tài)環(huán)境保護機制的支持系統(tǒng)；②運用“財政轉移支付”的形式,加大對西南地區(qū),尤其是欠發(fā)達地區(qū)的投資力度；③運用“項目支持”的形式,大力發(fā)展替代產業(yè),推進生態(tài)移民；④建立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境補償稅；⑤建立綠色GDP制度,將生態(tài)破壞納入國民經濟成本體系之中。建立和完善生態(tài)建設補償機制的關鍵在于通過有效的制度架構提高補償主體的積極性[10]。

5.3.2 增加農民的非貨幣性收入

農民的生態(tài)意識仍然處于啟蒙階段,究其原因在于生活水平和文化素質雙低的狀況使農民的生態(tài)意識極其淡薄。故應極力培育農戶的生態(tài)意識以實現生態(tài)效益。①農戶應充分意識到退耕還林工程對國家生態(tài)安全的高度重要性,從根本上樹立正確的生態(tài)觀念，使其注重生態(tài)效益；②構建參與生態(tài)環(huán)境建設的相互促進機制和生態(tài)保護的監(jiān)督機制,使農戶間互相激勵、互相約束。歸根結底,提高當地居民的素質是治本之策；③有步驟地進行生態(tài)移民，將生態(tài)惡劣地區(qū)的大部分農戶移民到條件較好的地方，留少部分人員管護林木，以節(jié)省人力。

5.4 科學合理規(guī)劃

確保工程建設質量，從行政領導到技術人員、施工人員及內勤管理人員，都必須責任到人，層層簽定責任狀，交納風險抵押金，把工程建設成效納入政績和職稱評聘考核范疇。嚴格執(zhí)行國家、省有關政策規(guī)定及技術要求，建立技術掛鉤負責制，林業(yè)技術人員責任到人，到小班。①建立技術掛鉤負責制。林業(yè)技術人員責任到人、到小班，從規(guī)劃設計、造林監(jiān)督到檢查驗收，實行一條龍負責制；②嚴把造林種苗質量關，所有造林種苗必須是Ⅰ、Ⅱ級檢驗、檢疫合格苗，確保造林質量。調整農村能源結構，大力扶持和推廣沼氣建設及應用，確保退耕還林工程的建設成果；③要強化檢查驗收工作，將檢查驗收結果作為政策兌現，工作指導、科技支撐和計劃調整的重要決策依據。

5.5 推動后續(xù)產業(yè)發(fā)展

發(fā)展后續(xù)產業(yè)是退耕還林成果的有力保障、是促進農民增收、實現“退得下、穩(wěn)得住、能致富、不反彈”的根本措施。國家應將一部分補助資金用于支持后續(xù)產業(yè)的發(fā)展，特別是林產品加工業(yè)、農產品加工業(yè)，使退耕農戶能夠從土地中走出來，同時，國家還應在財政支持等方面對后續(xù)產業(yè)給予優(yōu)惠[11]。退耕后續(xù)產業(yè)發(fā)展實際是一項綜合的農村發(fā)展工程,X縣必須從當地的實際情況出發(fā),走生態(tài)林業(yè)的道路,選擇適合當地特點的生態(tài)農業(yè)模式。采取地方政府宏觀調控和市場調節(jié)相結合的方式引導農民積極發(fā)展后續(xù)產業(yè),積累產業(yè)發(fā)展基金,改造低產林,提高農民組織化程度,發(fā)展產業(yè)帶,構建合理的產業(yè)鏈等問題的研究,促進后續(xù)產業(yè)的健康發(fā)展。此外，X縣還應嚴格執(zhí)行土地政策，科學合理使用退耕地。

[1] 朱妃.淺析我國退耕還林政策[J].致富時代（下半月），2011（3）: 82-83.

[2] X縣林業(yè)局.X縣林業(yè)局關于實施退耕還林工程工作總結[R].云南昭通:X縣林業(yè)局,2012（5）:1-7.

[3] 宋志偉.2013年X縣退耕還林工程階段驗收（重點核查驗收）報告[R].國家林業(yè)局昆明勘察設計院,2013（5）：1-9.

[4] 張鴻文.我國退耕還林工程建設成效問題及對策[J].林業(yè)資源管理,2007,（3）：13-17.

[5] 張遜恒,李華,康波.云南省退耕還林工程初探[J].內蒙古林業(yè)調查設計,2011（6）：19-22.

[6] 張超,彭道黎,謝晨,等.西南地區(qū)退耕還林現狀與對策[J].林業(yè)資源管理,2011（10）：21-26.

[7] 張齡之,白洋.西部退耕還林地區(qū)農民生存狀況及對策[J].重慶工學院學報:社會科學版,2007,21（5）:42-45.

[8] 李傳坤,韓天一,歐陽勛志,等.退耕還林工程歷史進程與對策探討[J].安徽農業(yè)科學,2011,39(18):10 870－10 873.

[9] 董經偉,司國慶.小議我國退耕還林存在的問題及補償對策[J].價值工程,2010,29（6）：87-88.

[10] 危麗,楊先斌,劉燕.農戶參與意愿與退耕還林政策的可持續(xù)性[J].重慶大學學報:社會科學版,2006,12（6）：29-35.

[11] 覃海珊,王小娜.中美退耕還林政策比較及對我國后續(xù)政策的啟示[J].廣西大學學報:哲學社會科學版,2007,29(z1): 214-215.

［責任編輯：路 實］

Study on the Problems and Countermeasures of Program to Return Farmland to Forests——Based on XCountyofYunnan Province Land Survey

ZI Fei1,TAN Ze-fei1,KANG Xue-ping2
（1.College ofEconomics and Management ofSouthwest ForestryUniversity,Kunming 650224,China; 2.Jinkouhe District ForestryBureau ofLeshan City,Leshan Sichuan 614700,China）

This paper has a investigation in Yunnan Ganre valley--X county 2005 year on the returning farmland to forest project,from the general situation of research area,research situation,achievements and existing problems of research contents.The results show that the returning farmland to forest project has positive effect on livingstandards offarmers and the local ecological environment improvement,but there are still some problems,such as:a lack of funds,forest imbalance,farmers living without security,planning and design of extensive and follow-up industry development lags behind some of the more prominent issues. These problems restricts the returning farmland to forest project comprehensive.This paper proposes some advice on the establishment of long-term stability of returning farmland to forestry ecological benefits compensation mechanism,increase farmers moneyand non monetaryincome and countermeasures.

after the conversion;southwest region;program to return farmland to forests;problems; countermeasures

F326.27

A

1673-5919（2014）03-0019-05

2014-04-30

資飛（1985-），男，湖南耒陽人，碩士研究生。

譚澤飛（1969－），男，云南永勝縣人，副教授，在讀博士，從事生物質能源應用方面研究。