陳東騰，張 華，謝曉東，鄧曉玲

（湛江市鼎盛規(guī)劃設(shè)計有限公司，廣東 湛江 524001）

森林生態(tài)補償機制制度建設(shè)分析

陳東騰，張 華，謝曉東，鄧曉玲

（湛江市鼎盛規(guī)劃設(shè)計有限公司，廣東 湛江 524001）

在國內(nèi)，森林資源非常有限，并非絕大部分都分布在經(jīng)濟欠發(fā)達區(qū)域。如何才能夠為森林生態(tài)效益的提供者給予一定的補償，實現(xiàn)生態(tài)的公平性，建立出森林生態(tài)補償機制就顯得尤為關(guān)鍵，同時這也是國內(nèi)外研究的焦點話題之一。結(jié)合國內(nèi)的實際情況，對森林生態(tài)補償現(xiàn)狀進行分析，然后從問題出發(fā)，通過森林生態(tài)補償機制制度建設(shè)來完善存在的問題。

森林；生態(tài)；補償機制

1 森林生態(tài)補償現(xiàn)狀

作為主要的陸地生態(tài)系統(tǒng)之一，森林不僅可以提供林產(chǎn)品，同時也可以為人類提供重要的服務(wù)。20世紀的80年代開始，國內(nèi)的生態(tài)學(xué)者開始對森林生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能進行相應(yīng)的研究，其中主要包含了價值量的評估、物理量的評估以及能值量的評估。同時，林學(xué)工作者也對森林資源的核算展開了具體的研究。其核算與研究都是將林木的價值放在主要的位置上，并且將綠色GDP的核算作為其載體，考慮到森林本身生態(tài)系統(tǒng)所具備的生態(tài)價值。從20世紀90年代中期，逐漸開始研究森林生態(tài)補償，其中主要包含了政策方面、理論方面以及操作方面的研究。就研究的范圍來看，國內(nèi)在研究森林生態(tài)補償時，主要采取了兩類方式，即廣義和狹義兩個方面，具體如圖1所示：

2 森林生態(tài)補償機制制度建設(shè)存在的問題

2.1 補償主體范圍狹窄

現(xiàn)行森林生態(tài)補償制度的補償主體僅局限于兩級政府和顯性受益人(林木使用人)，而對于隱性受益人(生態(tài)利益的受益人)以及相應(yīng)污染制造者沒有支付相應(yīng)費用的要求。

2.2 生態(tài)補償對象僅局限于部分樹木和其他木本植物

①忽視了自然狀況下的植被分布；②不便于對森林進行整體治理；再次，相同區(qū)系被界定為生態(tài)公益林的樹木種類存在人為差異。

2.3 生態(tài)補償標準確定不科學(xué)

在我國現(xiàn)今施行的生態(tài)補償標準中，只是區(qū)分了國家重點公益林和地方重點公益林，并且以此為標準發(fā)放生態(tài)補償金。這種大一統(tǒng)的形式，造成各個地區(qū)實際實施效果的重大差異。再則，補償標準地方性差異過大。

3 森林生態(tài)補償機制制度建設(shè)的改善措施

3.1 森林生態(tài)補償經(jīng)濟制度的建設(shè)

3.1.1 財政轉(zhuǎn)移支付制度

如果轉(zhuǎn)換成為財政學(xué)的語言，森林生態(tài)補償機制也可以理解成為生態(tài)效益受地政府委托生態(tài)效益生產(chǎn)地政府從而產(chǎn)生出來的效應(yīng)，并且還需要向?qū)Ψ街Ц兑欢ǖ馁M用。所以，森林生態(tài)補償實際上會涉及調(diào)整政府間的事權(quán)，從而會影響到財權(quán)的調(diào)整。從1994年開始的分稅制，財政轉(zhuǎn)移支付就已經(jīng)成為地方發(fā)展與補償平衡的主要途徑之一，巨額的財政轉(zhuǎn)移支付資金會提供良好的生態(tài)補償資金基礎(chǔ)，但是財政轉(zhuǎn)移支付的重點卻不是森林生態(tài)補償，不屬于十大重要因素之一。所以，為了體現(xiàn)出基本的公共需求，就需要在財政轉(zhuǎn)移支付中納入公共產(chǎn)品的森林生態(tài)補償機制。

3.1.2 生態(tài)補償費制度

森林生態(tài)補償費制度主要是為了防治生態(tài)環(huán)境受到破壞，其主要對象是從事森林生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生或者是可以產(chǎn)生不良影響的經(jīng)營等途徑，將主要內(nèi)容放置在森林生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)與整治上，將經(jīng)濟的調(diào)節(jié)作為其手段，將法律保護作為其制度予以履行。在20世紀的50年代，世界各國相繼出臺了生態(tài)補償費，并且在法律上給予了一定的保證[1]?？墒牵瑢τ趪鴥?nèi)，在這一方面依然處于試點模式的階段，并且也缺少生態(tài)補償費征收的法律、法規(guī)依據(jù)。所以，國家需要利用法律手段，通過法律的形式，將森林生態(tài)補償費的目的、征收對象、征收主體、標準、使用等情況加以固定，并且在自然資源保護法當(dāng)中兼容將森林生態(tài)補償費做好明確的規(guī)定，這樣才能夠取得法律效力，為生態(tài)永續(xù)良性發(fā)展。

3.1.3 生態(tài)稅制度

國家建立征收生態(tài)稅制度，生態(tài)稅又稱之為環(huán)境稅，主要是對生態(tài)環(huán)境的開發(fā)、保護與利用，對于資源利用的個人或者是單位，根據(jù)開發(fā)的實際程度、保護程度、破壞程度以及污染等進行征收或者是減免的一種稅收[2]。目前，從嚴格意義上來說，我國還不存在純粹的生態(tài)稅，也就談不上森林方面，所以，我國應(yīng)借鑒發(fā)達國家生態(tài)稅實施的經(jīng)驗，做好目前稅制結(jié)構(gòu)的改進與優(yōu)化，完善森林生態(tài)稅制。

3.2 森林生態(tài)補償資金管理制度建設(shè)

3.2.1 森林生態(tài)補償資金規(guī)劃管理制度

①堅持森林生態(tài)補償資金統(tǒng)一規(guī)劃的制度，做好統(tǒng)一的組織實施、管理與分配工作。各級主管部門應(yīng)該針對本區(qū)域的森林生態(tài)環(huán)境編制出中長期的規(guī)劃，無論是預(yù)算之內(nèi)的環(huán)境基本建設(shè)投資，還是其余財政方面的資金補償，或者是專項的森林生態(tài)補償資金的安排，都需要根據(jù)發(fā)展規(guī)劃以及建設(shè)布局等進行統(tǒng)一的安排。

②在森林生態(tài)補償資金申請之前，還需要林業(yè)調(diào)查設(shè)計資質(zhì)單位制定評估論證制度。在森林生態(tài)資金申請之前，需要林業(yè)調(diào)查設(shè)計資質(zhì)單位對其可行性進行研究，并且將可行性研究報告提交，由森林生態(tài)補償委員會對可行性報告的內(nèi)容、階段性建設(shè)、保護的方案等進行評價與審查，對于擬補償?shù)貐^(qū)的森林生態(tài)補償?shù)慕?jīng)濟合理性、必要性、技術(shù)可行性等都需要進行綜合的分析論證。通過了評估可行的方案，就可以將其納入到年度的森林生態(tài)補償資金的計劃當(dāng)中去。

③各級地方主管部門應(yīng)該針對林業(yè)區(qū)域的實際情況由林業(yè)調(diào)查設(shè)計資質(zhì)單位制定出建設(shè)總體規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃以及建設(shè)方案，并且以此為基礎(chǔ)，建立森林生態(tài)補償資金信息管理系統(tǒng)，緊緊圍繞建設(shè)發(fā)展與環(huán)境的保護，建立森林生態(tài)補償資金數(shù)據(jù)庫，并且加以完善，做好相應(yīng)的信息儲備工作，方便之后的利用。

3.2.2 森林生態(tài)補償資金使用管理制度

森林生態(tài)補償資金的使用管理制度，實際上就是對各個環(huán)節(jié)現(xiàn)金流的控制與監(jiān)督，對于開支的范圍與執(zhí)行的標準進行嚴格控制，從而實行動態(tài)化的監(jiān)控[3]。

①針對森林生態(tài)補償資金支付進行“專用賬戶”的管理。森林生態(tài)補償資金是其物質(zhì)的基礎(chǔ)與保障所在，所以，需要實行?？顚Ｓ谩嵭袑舸鎯?、單獨核算，根據(jù)審核沒有錯誤的記賬憑證來做好登記。專用賬戶資金應(yīng)該做到隨時提取，用于指定的地方，并且根據(jù)申請人的實際要求做到經(jīng)常性的補充。

②資金日常管理制度的建立健全。對于每一項森林生態(tài)補償資金的使用，都需要根據(jù)相應(yīng)的法律法規(guī)，建立出資金日常管理制度，嚴格按照林業(yè)調(diào)查設(shè)計資質(zhì)單位所做的總體規(guī)劃逐項完成任務(wù)，并且將其不斷地完善，避免資金的使用上出現(xiàn)差異。

3.3 森林生態(tài)補償社會制度建設(shè)

3.3.1 發(fā)動公眾的自覺參與

考慮到現(xiàn)階段生態(tài)環(huán)境的日益嚴峻，森林生態(tài)補償也逐漸得到了公眾的關(guān)注?？陀^一點來說，沒有什么問題能夠像生態(tài)問題一樣，與每一個公民都是息息相關(guān)的。所以，在森林生態(tài)補償中，要建立起一種參與機制，確保公眾參與的主動性和積極性。

3.3.2 利益相關(guān)者的利益表達機制有待進一步完善

在森林生態(tài)補償機制當(dāng)中，公平是最基本的理念，想要真正地將森林生態(tài)補償機制的公平性加以實現(xiàn)，就需要保證每一個公民都擁有對于自己利益訴求的表達權(quán)利。但是，在森林生態(tài)補償?shù)姆僧?dāng)中，一方面補償受益者或者是權(quán)利受害方往往都是底層的群眾，他們對于政治參與意識普遍缺乏，也不了解森林生態(tài)補償機制的實際運行過程，更加不能參與到森林生態(tài)補償協(xié)商的對話當(dāng)中去，從而失去了在協(xié)調(diào)生態(tài)補償當(dāng)中的利益表達機會；另一方面，由于信息的不對稱，使得其一直都處于弱勢地位；此外，由于其社會群體的龐大，并且具備了分散與不確定性的特點，這樣也使得原告存在較大不確定性。在這樣的情況下，在意識到自身的利益沒有得到相應(yīng)補償與保護之后，對于自身權(quán)益的爭取也只有通過非法的利益表達和費制度化的利益表達來實現(xiàn)。因此，完善利益表達機制，也有利于森林生態(tài)補償機制問題的解決。

3.3.3 履行國家法律手段

國家建立征收生態(tài)稅制度，同時實行森林生態(tài)補償資金規(guī)劃管理制度，為生態(tài)永續(xù)良性發(fā)展，奠定基礎(chǔ)，最終達到對森林生態(tài)環(huán)境進行有效的保護。

[1] 劉程昱,李晶.森林生態(tài)效益補償機制的新探索:基于邏輯斯蒂方程[J].寶雞文理學(xué)院學(xué)報(自然科學(xué)版),2008(4):56-57.

[2] 楊利雅,張立巖.森林生態(tài)補償制度存在的問題及對策:以遼寧阜新蒙古族自治縣為例[J].東北大學(xué)學(xué)報:社會科學(xué)版,2010 (4):77-78.

[3] 馮艷芬,王芳,楊木壯.生態(tài)補償標準研究[J].地理與地理信息科學(xué),2009(4):96-97.

［責(zé)任編輯：鹿鳴］

Analysis of the System Construction of Forest Ecological Compensation Mechanism

CHEN Dong-teng,ZHANG Hua,XIE Xiao-dong,DENG Xiao-ling
(ZhanjiangCityDingshengPlanningand Design Co.,LTD.,ZhanjiangGuangdong 524001,China)

Interiorly,forest resource is very limited,not for the most part are in economic less developed areas.How can a certain compensation for forest ecological benefits provider,implementation of ecological fairness,establishing the forest ecological compensation mechanism is particularly critical,and it is also one of the focus of both the domestic and foreign research.This paper combined with domestic actual situation, there is analysis on forest ecological compensation status,and then starting from the problem,through the construction offorest ecological compensation systemtoimprove the existingproblems.

forest;ecological;compensation mechanism

F326.20

A

1673-5919（2014）03-0064-03

2014-05-03

陳東騰(1986-)，男，廣東湛江市人，本科，工程師，從事林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計工作。