彭亞勇

（蘭坪縣林業(yè)局，云南蘭坪 671400）

蘭坪縣森林生態(tài)效益補償機制研究

彭亞勇

（蘭坪縣林業(yè)局，云南蘭坪 671400）

我國已經(jīng)初步建立了森林生態(tài)效益補償機制，但在補償?shù)姆秶?、補償?shù)臉藴室约把a償資金的使用與管理等方面仍然需要進一步完善。通過對蘭坪縣森林生態(tài)效益補償存在的問題分析，提出了明晰產(chǎn)權(quán)，科學管理；科學評價，提高標準；拓寬渠道，加強監(jiān)督；轉(zhuǎn)變職能，加強服務(wù)等建議。

森林；生態(tài)效益；補償；蘭坪縣

1 蘭坪縣森林生態(tài)效益補償現(xiàn)狀分析

1.1 蘭坪縣概況

蘭坪白族普米族自治縣（以下簡稱蘭坪縣）位于云南省的西北部，怒江傈僳族自治州的東南部，地跨東經(jīng)98°58′23″～99°38′34″，北緯26°06′39″～27°04′52″之間。東北與麗江市玉龍納西族自治縣為鄰、東部與大理白族自治州劍川縣接壤，南接大理白族自治州云龍縣，西部由北向南分別與福貢縣、瀘水縣相連，北面緊接迪慶藏族自治州維西傈僳族自治縣。

1.2 森林資源

森林資源以2009年《云南省蘭坪白族普米族自治縣森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查報告》成果資料為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，根據(jù)2011年公益林修編校核調(diào)查數(shù)據(jù)進行整理、統(tǒng)計。

經(jīng)統(tǒng)計，蘭坪縣天保工程區(qū)總面積43.724萬hm2，其中林地面積33.764萬hm2，非林地9.96萬hm2。在林地中，有林地面積28.462萬hm2，灌木林地4.332萬hm2，疏林地面積1 286.666 6 hm2，未成林造林地1 993.333 3 hm2，苗圃地25.533 hm2，無立木林地面積0.64萬hm2；有林地中，天然林面積20.898萬hm2，人工林面積7.564萬hm2。林業(yè)用地活立木總蓄積量3 138.46萬m3，其中：有林地蓄積3 132.24萬m3，占活立木總蓄積量的99.80%；疏林地蓄積4.34萬m3，占活立木總蓄積量的0.14%；散生木蓄積1.88萬m3，占活立木總蓄積量的0.06%。全縣森林覆蓋率66.3%，其中：有林地覆蓋率為65.0%，國家特別規(guī)定灌木林地覆蓋率1.3%。在林地面積中，國有林部分面積為14.759 3萬hm2，占林地總面積的43.71%；集體林部分（包含集體和個人權(quán)屬的林地）面積為19.004 6萬hm2，占林地總面積的56.29%。按鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計的數(shù)據(jù)中，只有一個鄉(xiāng)的林地面積國有林部分大于集體林部分，其余7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的林地面積都是集體林大于國有林。

1.3 森林分類經(jīng)營情況

根據(jù)蘭坪縣2009年最新二類資源調(diào)查成果資料，蘭坪縣林地總面積33.764萬hm2，公益林區(qū)劃界定情況如下：蘭坪縣國家級公益林經(jīng)2010年分級區(qū)劃，最終認定面積為18.0233萬hm2；蘭坪縣省級公益林經(jīng)2009年區(qū)劃界定，最終認定面積0.946 7萬hm2。至此，蘭坪縣公益林總面積為18.97萬hm2，商品林面積14.794萬hm2，兩類林比例為56:44。

2 蘭坪縣公益林生態(tài)效益補償現(xiàn)狀分析

2.1 補償范圍

蘭坪縣森林生態(tài)效益補償以2009年《云南省蘭坪白族普米族自治縣森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查報告》成果資料為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，對于有林權(quán)爭議的地塊，暫不納入補償范圍；對于農(nóng)地上的森林，且沒有發(fā)放林權(quán)證的，或者未納入規(guī)劃林地范圍的，不納入公益林補償范圍[1]。根據(jù)2011年公益林修編數(shù)據(jù)進行整理、統(tǒng)計，蘭坪縣林地總面積33.764萬hm2，公益林補償情況如下：蘭坪縣國家級公益林經(jīng)2010年分級區(qū)劃，最終認定面積為18.0233萬hm2，國家級公益林分地類面積統(tǒng)計如表1所示。蘭坪縣省級公益林經(jīng)2009年區(qū)劃界定，最終認定面積0.946 7萬hm2；至此，蘭坪縣公益林總面積為18.97萬hm2，省級公益林分地類面積統(tǒng)計如表2所示。

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2.2 補償主體

蘭坪縣國家級公益林面積為18.0233萬hm2，主要由中央政府補償。

蘭坪縣國家級公益林分生態(tài)區(qū)位面積統(tǒng)計（見表3）。其中：江河兩岸9.77萬hm2,占蘭坪縣國家級公益林總面積的54.24%；荒漠化和水土流失嚴重地區(qū)0.4767萬hm2，占蘭坪縣國家級公益林總面積的2.65%；國家級自然保護區(qū)和世界自然遺產(chǎn)7.77萬hm2，占蘭坪縣國家級公益林總面積的43.11%。由于蘭坪縣國家級公益林主要位于瀾滄江江河兩岸（中排鄉(xiāng)、石登鄉(xiāng)、營盤鎮(zhèn)、兔峨鄉(xiāng)依次位于瀾滄江上下游）以及云嶺自然保護區(qū)內(nèi)，生態(tài)區(qū)位十分重要、生態(tài)環(huán)境脆弱，所發(fā)揮的生態(tài)效益非常重要，所以，主要由中央政府補償[2]。

2.3 補償對象

根據(jù)森林生態(tài)效益補償制度的相關(guān)政策規(guī)定，蘭坪縣公益林生態(tài)效益補償?shù)膶ο蟀▏?、集體和個人3類：①對于國有林場(含苗圃)投資經(jīng)營管理的國有林地，補償對象為相應(yīng)的國有林場；②對于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村級集體經(jīng)濟組織投資和管理、未分山到農(nóng)戶的集體林地，補償對象是相應(yīng)的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村級集體經(jīng)濟組織；③對于林農(nóng)個人投資經(jīng)營管理的責任山、承包山，補償對象是農(nóng)戶。蘭坪縣公益林以國有林權(quán)的面積為主，為11.64萬hm2，占補償總面積的61.36%；其次是個人林權(quán)的公益林，為7.087 3萬hm2，占補償總面積的37.36%；集體林權(quán)的公益林面積最少，為0.242 7萬hm2，占補償總面積的1.28%[3]。

從蘭坪縣全縣來看，涉及補償對象數(shù)目比較多的是兔峨鄉(xiāng)、啦井鎮(zhèn)和營盤鎮(zhèn)。尤其是兔峨鄉(xiāng)，在其屬于個人林權(quán)的1.881 3萬hm2的補償面積上，涉及18個村委會的173個林班，2 497個小班，由于個人權(quán)屬的補償對象相對分散，補償執(zhí)行的工作量大，交易成本也比較高。相對于個人權(quán)屬而言，國有和集體權(quán)屬的公益林補償執(zhí)行的交易成本就較低，像德勝林場、104林場、新生橋林場、三界林場全部都是國有權(quán)屬的公益林，補償起來就比較簡單。

2.4 補償標準

蘭坪縣公益林的補償標準為：2011年，國有權(quán)屬的國家級公益林為每年75元/hm2，集體和個人權(quán)屬的國家級公益林為每年150元/hm2；國有權(quán)屬的省級公益林為每年75元/hm2，集體和個人權(quán)屬的省級公益林，2011年度為每年112.5元/hm2，2012年以后為每年150元/hm2；護林員工資按600元/月計。

3 存在的問題

3.1 補償主體單一，補償對象不突出

從蘭坪縣森林生態(tài)效益補償?shù)默F(xiàn)狀來看，補償主體僅僅局限于中央和地方各級政府，且中央政府是補償?shù)闹黧w。從蘭坪縣生態(tài)補償?shù)呢斦D(zhuǎn)移支付方式看,縱向轉(zhuǎn)移支付占絕對主導地位,即以中央對地方的財政轉(zhuǎn)移支付為主,缺乏橫向轉(zhuǎn)移補償機制。從補償制度的實施途徑來看，政府途徑是蘭坪縣生態(tài)補償?shù)闹饕緩剑形唇⑵鹫?、社會、市場共同作用的多元化補償途徑，并沒有真正做到“誰受益，誰補償”[4]。

從補償對象上來看，蘭坪縣的補償范圍包括國有林場（苗圃）、自然保護區(qū)、村集體以及農(nóng)民，補償對象包含了國有（11.64萬hm2）、集體（0.2742 7萬hm2）、個人（7.087 3萬hm2）部分。蘭坪縣18.97萬hm2國家級、省級公益林中，補償對象，國有占61.4%，集體占1.3%，個人占37.3%?？梢钥闯?，目前國家森林生態(tài)效益補償資金主要集中在國有產(chǎn)權(quán)的林地上，而對個人和集體產(chǎn)權(quán)的公益林補償較少。國有產(chǎn)權(quán)的公益林固然也需要補償，但是屬于國有產(chǎn)權(quán)的國有林場（苗圃）、自然保護區(qū)都有專職護林員和管理人員管護，其職工要么屬于事業(yè)編制，要么是簽署勞動合同關(guān)系的工作人員，公益林禁伐后，對他們的經(jīng)濟利益所造成的損失極小。相反，對于屬于個人權(quán)屬的林地，被劃為公益林之后，其林主不能拿生態(tài)效益產(chǎn)品到市場上交易，真正出現(xiàn)損失的是集體和個人權(quán)屬的林地，所以集體和個人權(quán)屬的公益林才應(yīng)該是真正要補償?shù)牧值兀攀枪媪稚鷳B(tài)效益補償?shù)闹攸c。只有真正處理好個人權(quán)屬的公益林的補償問題，才能夠真正體現(xiàn)森林生態(tài)效益補償?shù)膬r值[5]。

3.2 補償標準偏低，補償標準單一

結(jié)合上文的分析，這里所指的補償標準偏低，主要是針對集體和個人權(quán)屬的公益林。個人國家級公益林補償標準為每年150元/hm2，林權(quán)所有者可以得到補償費113.7元/hm2；2011年度個人省級公益林補償標準為每年112.5元/hm2，林權(quán)所有者可以得到補償費86.25元/hm2；2011年以后每年個人省級公益林補償標準提升為每年150元/hm2。由分析可得，每畝重點生態(tài)公益林每年補助到農(nóng)民手中的補償費還不到一根毛竹；并且，從林農(nóng)中招聘的護林員的工資水平為600元/月也比較低。國家對集體和個人權(quán)屬公益林的補償費用遠遠不能彌補林農(nóng)的經(jīng)濟損失，起不到真正的補償作用，破壞公益林的現(xiàn)象依然存在。補償標準單一也是目前蘭坪縣公益林補償中存在的一個顯著特點，被劃為公益林的林地部分林種、林分質(zhì)量、區(qū)位，補償標準都是一樣的，對于林分質(zhì)量好，位于生態(tài)區(qū)位重要的林地，應(yīng)該提高補償標準[6]。

3.3 補償模式存在缺陷，無法調(diào)動林農(nóng)積極性

蘭坪縣林業(yè)局確定補償面積以后，財政部門按照年度計劃撥付資金，最后由怒江州林業(yè)局或云南省林業(yè)廳檢查驗收。按照這樣的模式，在行政實施上比較容易，但是，資金已預(yù)先撥付，即使最后驗收不合格也無濟于事。這樣的模式，無法調(diào)動林農(nóng)的積極性，無法從根本上保證補償?shù)挠行裕荒茉斐少Y金損失。在調(diào)查的過程中發(fā)現(xiàn)，部分林農(nóng)對公益林建設(shè)的積極性并不高；在調(diào)查的過程中還發(fā)現(xiàn)，由于護林員工資比較低，許多林農(nóng)對公益林管護沒有興趣，部分護林員也沒有對公益林進行有效的管護。

3.4 法規(guī)制度相對滯后，資金管理不夠規(guī)范

蘭坪縣公益林建設(shè)的法律、法規(guī)制度也相對滯后，并沒有制定出關(guān)于蘭坪縣公益林建設(shè)的規(guī)章制度。在資金管理方面，也沒有相應(yīng)的規(guī)章制度，依據(jù)的依然是云南省2005年制定的《云南省森林生態(tài)效益補償基金管理實施細則》。但是，細則并不能代表法律、法規(guī)，沒有專門而強有力的法律制度措施，很難保障森林生態(tài)效益補償工作的順利開展。蘭坪縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在資金管理監(jiān)管不到位，補償工作和管護工作脫節(jié)，存在補償資金下達晚、資金兌現(xiàn)不及時、管護費、統(tǒng)籌費、監(jiān)管費使用不合理等問題。

4 完善補償機制的思考

4.1 明晰產(chǎn)權(quán)，科學管理

從蘭坪縣森林生態(tài)效益補償?shù)牧謾?quán)結(jié)果來看，有國有、集體和個人3種權(quán)屬，國有權(quán)屬的公益林由專業(yè)管護隊伍管護，比較簡單；集體和個人權(quán)屬的公益林采取個體承包（聘請當?shù)亓洲r(nóng)做護林員）管護的模式進行管護，就比較復(fù)雜，護林員雖然獲得了管護工資，但要真正把林地管護好，單靠工資是遠遠不夠的。所以，應(yīng)該加快推進我國的林權(quán)體制改革，賦予林農(nóng)更多的權(quán)利（不但要有經(jīng)營權(quán)還要有所有權(quán)和處置權(quán)），并以法律形式確定下來，長期不變。蘭坪縣在今后的公益林建設(shè)過程中，要進行科學規(guī)劃和管理。對于各類工程建設(shè)過程中征用、占用林地單位的少批多占、不批也占、超面積占用、超期限占用林地的現(xiàn)象和行為，林業(yè)主管部門要認真履行職責，嚴格執(zhí)法，從嚴把關(guān)，認真審核各項建設(shè)工程征占用林地，依法收繳森林植被恢復(fù)費，切實落實確保森林面積不減少的措施。

4.2 突出重點，積極參與

從蘭坪縣的森林生態(tài)效益補償實踐來看（蘭坪縣18.97萬hm2國家級、省級公益林中，補償對象，國有占61.4%，集體占1.3%，個人占37.3%），國家森林生態(tài)效益補償資金主要集中在國有產(chǎn)權(quán)的林地上，而不是集體和個人產(chǎn)權(quán)的公益林。因此，在今后生態(tài)效益補償工作中，應(yīng)調(diào)整補償重心，把補償?shù)闹攸c落在集體和個人權(quán)屬的林地上。加大宣傳公益林建設(shè)的意義，尊重林農(nóng)的個人權(quán)利，設(shè)計人性化的生態(tài)效益補償制度，提高林農(nóng)參與公益林建設(shè)的積極性，使農(nóng)民切實參與到生態(tài)效益補償中來。

4.3 科學評價，提高標準

補償標準確定的合理性是森林生態(tài)效益補償制度的核心問題。從蘭坪縣森林生態(tài)效益補償?shù)膶嵺`來看，蘭坪縣森林生態(tài)效益補償標準較低，且各類林地不分林種、林分質(zhì)量、生態(tài)區(qū)位實行同等標準的補償。這樣的補償措施造成了不良后果：①補償標準偏低，損害林農(nóng)利益，影響林農(nóng)積極性；②同樣的補償標準，給林農(nóng)造成錯覺，好壞都一樣，林農(nóng)對公益林的管護更加不積極。因此，應(yīng)建立一套科學的環(huán)境效益指標體系，對參與補償計劃林地的生態(tài)效益進行綜合評價，按照林種、林分質(zhì)量、生態(tài)區(qū)位等指標確定不同的補償標準，對公益林進行分檔補償。

4.4 拓寬渠道，加強監(jiān)管

從蘭坪縣的補償實踐來看，我國森林生態(tài)效益補償基金的主要來源是中央政府及地方政府的財政投入。從現(xiàn)實的森林生態(tài)效益補償?shù)膶嵺`來看，各級政府財政轉(zhuǎn)移支付的資金所能夠補償?shù)墓媪謹?shù)量十分有限，補償標準也普遍較低，所以，在積極爭取財政支持的同時，也要探索市場化的補償途徑，以彌補公共財政的不足[7]。針對森林生態(tài)效益補償資金在使用過程中存在的一些問題，必須建立一套管理規(guī)范、約束有力、講求效益、適應(yīng)公共財政支出的資金管理模式和運行機制：①完善“報賬制”制度；②制定補償資金的財務(wù)管理制度；③建立由各個層次代表共同組成的補償金管理委員會，共同管理和監(jiān)督補償資金的使用情況；④建立責任會計制度；⑤對資金管理委員會組織實施補償費用情況的監(jiān)督檢查。

4.5 轉(zhuǎn)變職能，加強服務(wù)

在森林生態(tài)效益補償實施的過程中，關(guān)鍵的兩個點是補償主體和補償對象，政府在其中起著非常重要的協(xié)調(diào)作用。從蘭坪縣的補償實踐可以看出，我國各級政府部門在森林生態(tài)效益補償?shù)膶嵤┻^程中做的主要是管理方面的工作，如任務(wù)的安排、資金的分配、檢查驗收等；而技術(shù)支持和技術(shù)指導方面的工作做的則比較少，尤其是縣、鄉(xiāng)一級，技術(shù)推廣和技術(shù)服務(wù)機構(gòu)不健全，專業(yè)技術(shù)人員更是十分缺乏，給我國公益林建設(shè)帶來了不利影響。在今后的工作中，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變職能，把職能轉(zhuǎn)變到提供政策支持、技術(shù)保障以及教育、培訓、推廣等服務(wù)上來，制定一系列方針、政策、法規(guī)，來為森林生態(tài)效益補償制度的實施創(chuàng)造一個良好的政策、法制環(huán)境。

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［責任編輯：路 實］

Study on the Compensation Mechanism of Forest Ecological Benefits in Lanping County

PENG Ya-yong
（LanpingForestryBureau in Yunnan Province,LanpingYunnan 671400,China）

A compensation mechanismofforest ecological benefits has been established in China,but in the scope of compensation,compensation standard and compensation fund use and management and other aspects still need to further improve.This paper analyses the forest ecological benefit compensation problem of Lanping county,and puts forward some advice on the clear property right,scientific management; scientific evaluation,improve standards;broaden the channels,strengthen supervision;change function, strengthen the service.

forest;ecological benefit;compensation;LanpingCounty

F316.20

A

1673-5919（2014）03-0058-04

2014-04-28

彭亞勇（1979-），男，云南麗江人，林業(yè)工程師，從事森林資源管理工作。