崔永東

(中國政法大學法學院，北京，100088)

審判管理中的問題及其解決途徑
——首屆司法管理學研討會征文綜述及相關思考

崔永東

(中國政法大學法學院，北京，100088)

所謂審判管理，是指運用組織、指導、評價、監(jiān)督、制約等方法安排審判工作、規(guī)范審判過程、考評審判績效、配置審判資源的過程。從目前的情況看，審判管理工作的改善應著重解決好如下三個問題：第一是審判權與審判管理權之間的沖突問題；第二是審判管理中剛性有余而柔性不足的問題；第三是績效考核指標設置的科學化問題。目前深化審判管理的基本思路，一是從粗放化管理向精細化管理轉變，二是從傳統(tǒng)式管理向科學化管理轉變，三是從命令式管理向服務型管理轉變，四是從剛性化管理向柔性化管理轉變。

審判管理；審判權；績效考核

所謂審判管理，“就是人民法院通過組織、領導、指導、評價、監(jiān)督、制約等方法，對審判工作進行合理安排，對司法過程進行嚴格規(guī)范，對審判質效進行科學考評，對司法資源進行有效整合，確保司法公正、廉潔、高效?！盵1]“審判管理就是運用組織、領導、指導、評價、監(jiān)督、制約等方法安排審判工作、規(guī)范審判過程、考評審判績效、整合審判資源的過程。”[2]

為了推進對司法管理問題的研究，由中國政法大學司法理念與司法制度研究中心于2012年6月面向全國開展了征文活動，先后收到論文數(shù)百篇，后經(jīng)專家評審，從中評出一、二等獎論文30篇，于當年11月在北京召開了首屆司法管理學研討會。該研討會有來自最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部及地方法院系統(tǒng)、檢察院系統(tǒng)與多所知名高校的專家、領導共一百余人參加，并在會上對獲獎論文作者舉行了頒獎儀式。國內數(shù)十家媒體報道了該會。本文根據(jù)上述征文的匯編（這是目前國內學界第一本研究司法管理的論文匯編）對審判管理研究方面的主要觀點進行了綜述，并對有關問題進行了獨立思考和分析。

一、審判管理中存在的問題

正如有的文章所指出的，目前審判管理工作中還存在如下問題：一是審判工作行政化管理色彩突出；二是管理水平不高；三是審判管理機構設置缺乏科學性；四是人員分類管理尚未全面推行；五是信息化建設落后；六是缺乏司法管理的人才；等等。上述問題需要我們今后通過進一步完善司法管理加以解決。

有的文章認為，目前審判管理中存在的最大問題是審判管理的行政化傾向。審判權與行政權是兩種不同的權力，具有不同的價值取向：行政權帶有主動性，強調主動追究，審判權具有被動性，強調“不告不理”；行政管理實行等級制，而審判則強調獨立審判；行政權運行實行首長負責制，審判權運行實行法官獨立制。而法院的審判管理完全仿效行政管理的模式，形成庭長、院長越權的逐級審批、層層把關的行政首長負責制，而參加合議庭、獨任審判員的法官只有審理的義務，沒有裁判的權利。從審判管理權的運行機制看，由院長、庭長審批、決定具體案件的做法，本質上是一種以“服從上級”為核心的內部行政管理活動，它使獨任庭與合議庭在法院內部稱為被領導者和被管理者。法律所賦予的審判權在這里被分解為“審權”與“判權”，前者屬于法官，后者卻讓渡于作為法院行政長官的庭長和院長，庭長、院長成為事實上的一種審判組織。筆者認為，這種做法沒有法律根據(jù)，屬于非程序化的審判活動；它不能體現(xiàn)維護司法公正的審判原則；違背了訴訟程序要求；不利于錯案責任追究制度的實施。因此，筆者主張：“目前要矯正審判管理行政化狀況，法官獨立和法官的職業(yè)化建設應當配合進行。在目前法官整體素質還不高的情況下，一方面要弱化司法行政對法官獨立審判的直接干預和影響，并從法官的職務、職權、利益上給予充分的保障。另一方面，必須加強法官的職業(yè)化建設，強化法官的職業(yè)責任、職業(yè)培訓和對審判流程管理的監(jiān)督。否則，建立以法官獨立審判為中心的現(xiàn)代訴訟審判機制將失去支撐?！雹?181)

另有文章對法院內部控制刑事裁判權的方法進行了反思，認為這一控權模式存在雙重悖論：我國法院多年來實際上實行的是首長負責制而不是法官負責制，審判員負責案件事實，領導（院庭長）負責判決。這是一種帶有行政性質的內部控權模式，其導致的結果是司法的獨立性受損，產(chǎn)生了大量的帶有“完成任務”心態(tài)的法官。這些法官一方面對工作不積極、不熱情，另一方面可能利用權力尋租，即法官要么工作懈怠，要么貪贓枉法，結果又導致內部更加嚴厲的監(jiān)督。如此循環(huán)，此乃一大悖論。法院內部控權模式分為結果控制和過程控制，結果控制加強了過程控制，而過程控制則削弱了結果控制的效果，如此循環(huán)，此乃又一大悖論。①(349)

還有文章認為，目前的審判管理存在行政傾向、制度缺位、執(zhí)行不力的問題。所謂“行政傾向”是指一種“類行政化”，此種管理模式并不符合司法規(guī)律，審判管理要想從行政管理中脫胎換骨，就應當去行政化。所謂“制度缺位”是指：審判管理的部分制度性內容不合理；某些與審判有關的內容并未進入審判管理制度之中。所謂“執(zhí)行不力”是指制度落實不力，責任追究不到位，獎罰機制落實不到位等等①(353)。

有的文章認為，人民法院實行審判管理，其目的在于規(guī)范和保障審判權的正當有序運行，這也是審判管理的價值所在。一種和諧有序的審判管理的路徑是：①基本原則是尊重審判規(guī)律。審判權的本質是判斷權，中立性和獨立性是行使判斷權的基本前提。審判管理需要去除不符合審判規(guī)律的行政管理積弊，確保法官獨立審判和居中裁判。這就需要處理好審判管理與審判權運行之間的關系。在堅持依法、規(guī)范管理的同時，保障和促進審判權依法、獨立、充分行使。而在審判管理的制度層面，則更應該從審判工作的特點出發(fā)確立符合審判規(guī)律的目標導向機制。②核心內容是以法官為本。法官是審判權運行的主體，審判管理必須突出法官在審判中的主體地位。③重要依托是提高法官素質。④科學方法是指導和協(xié)調①(357)。

也有文章認為，目前的審判管理工作存在以下六大問題：①思想認識不到位，對審判管理工作不夠重視；②審判管理機構不健全，職能交叉分散，人員量少質弱；③審判管理機構名稱、職能不統(tǒng)一；④審判管理人才短缺，隊伍建設滯后；⑤審判管理工作制度機制不夠健全；⑥審判管理工作重點不突出，管理不夠科學①(484)。

還有文章對審判管理的弊病進行了分析，認為目前我國審判管理中存在的弊病，從表面上看是管理不足、資源配置不當、管理“約束疲勞”，從深層次上看是審判管理存在非人格化、非對稱性及管理者示范效應欠佳等問題。要想解決這些體制上的弊病，需要增強審判管理的民主化、人性化意識，建立審判管理的雙向評價制度，建立以審判管理效果為導向的用人機制，完善法官遴選及績效獎勵制度①(630)。

二、解決審判管理問題的途徑

有的文章認為，審判管理中的目標考評機制存在一些缺陷，導致難以達到預期目標。為了完善目標考評機制，首先應當確立如下原則：①以審判為中心的原則；②考評與幫助并重的原則；③調研先行的原則。然后還要采取如下對策：①提高審判工作的分值權重；②強化調研，設置合理的指標區(qū)間；③強化考評主體的義務，加強指導與幫助；④將內部考評與外部評價相結合①(126)。

有的文章主張對法院內部控制刑事裁判權的模式進行必要的改革，總的原則是在尊重司法規(guī)律的基礎上對刑事裁判權進行控制，同時還要采取循序漸進的方法：①提高法官的待遇。②加強判決書的說理。判決書說理是現(xiàn)代理性、公正的裁判制度的一個根本特征，是對法官自由裁量權的必要制約，也是實現(xiàn)判決正當化的有效措施。③以訴權制約裁判權。政治學上的“制約”具有平等、相互進行權力審查的意味，而“訴權制約”是指與案件結局存在利害關系的當事人，對法官的審理、判決進行全程參與，并對各項訴訟決定的制作施加積極有效的影響。未來可以通過加強辯方的訴權參與(如讓辯方參與到法院內部的“研討型”裁判模式中)，通過辯方的訴權來制約法官的裁判行為。提高法官待遇是對法官公正司法的物質保障，判決書說理是加強法官自身制約的重要舉措，“訴權制約”則是通過外部力量制約裁判權以實現(xiàn)司法公正①(349)。

另有文章對審判管理的局限性進行了分析，并提出了相關的解決對策。該文認為：第一，要關注審判管理之“管理”功能的擴張問題。審判管理具有一定的行政屬性，強化審判管理存在著“管理維度擴大化”的問題，這就需要把握好管理的度，防止影響審判權依法獨立行使。再者需要處理好管理與服務的關系，應當由約束性管理模式向服務性管理模式轉化。第二，要關注審判管理的“成本”問題。目前，審判管理提倡“精細化”，但精細化不等于復雜化，應當處理好管理成本與管理效益之間的關系，使審判管理務實管用、簡便易行。第三，要關注審判管理中的“激勵”不足。當前審判管理的中心是制約和監(jiān)督法官的訴訟行為，約束有余而激勵不足。審判管理應當處理好約束與激勵之間的關系，著重研究激勵性管理的最佳模式，增強一線法官的職業(yè)榮譽感和自信心，提高法官對審判管理的情感認同度。同時還要強化人本管理，關注法官的實際需求，使其在工作生活上無后顧之憂①(292-298)。

還有文章對強化審判管理有可能導致司法行政化表示了擔憂，主張為防止這一傾向而對審判管理進行法治化塑造。即：一方面是在法院內部進行分權制衡，使法官的主體地位得以體現(xiàn)；另一方面使審判管理權的運行公開透明。該文指出，在強力的審判管理模式下，審判人員的積極性和責任心可能受到抑制，過于繁瑣的審判管理程序可能會束縛法官的能動性，影響法官的自信心和尊榮感。因此，該文提出如下建議：一是案件質量評查與審判績效考核應當遵循審判規(guī)律；二是建立審判權力保障制度；三是規(guī)范案件實體審理的審判管理，防止審判指導監(jiān)督權的泛化；四是審判指導監(jiān)督的對象應當主要是法律適用問題而不是事實問題；等等①(191-192)。

有的文章還談到了構建法院規(guī)范化管理的價值取向：①應以保障秩序價值的實現(xiàn)為目標；②應以改革審判方式為重點；③應以審判權監(jiān)督為關鍵；④應以審判流程管理為主體。該文還就完善規(guī)范化管理提出建議：①更新理念，實現(xiàn)審判管理工作對法院整體工作的調控；②專兼結合，實現(xiàn)管理工作主體專門化和多元化的統(tǒng)一；③管控有度，實現(xiàn)審判管理對審判工作介入與限制的協(xié)調；④績效評估，實現(xiàn)審判管理對法官業(yè)績的導向價值；⑤把握環(huán)節(jié)，實現(xiàn)審判管理工作的剛性化與柔性化的關系①(600-604)。

還有文章認為，要正確構建司法獨立與行政機關的關系，法官獨立是法院獨立的核心與落腳點，法院獨立是實現(xiàn)法官獨立的重要保障。要嚴格法官的準入制度，提高法官的任職資格條件；要改革法院機構設置和組織制度，改變院長對庭長、庭長對法官在審判事務上的上下級關系，廢除案件審批制，保障法官獨立行使審判權。要突出合議庭獨立審判職能作用，弱化委員會討論案件的范圍，只對疑難、復雜的案件進行討論、決定，不能讓所有案件的判決都上審委會。要消除法院對行政機關的依附關系，徹底改變被領導、被制約的模式。在法官任免制度上，提高任免機關的級別，由上級人民代表大會做出，避免地方干預；由地方行政機關撥款改為國家財政統(tǒng)一撥款，避免法院在財政上受制于地方；將法院歸由上級法院主管，進行垂直領導，法院進人、晉職晉級和后勤裝備等均由上級法院負責。要弱化審判委員會職能，審委會不能將討論和判決案件作為主要任務，而是應當將總結審判經(jīng)驗作為主要任務①(337-339)。

三、關于改進審判管理工作的思考

根據(jù)上文所述，目前審判管理中存在的突出問題是審判權與管理權的矛盾、剛性管理有余而柔性管理不足、績效考評標準的科學設置問題等等。審判權是一種司法權，中立性和獨立性是其基本特點，而管理權是一種行政權，命令與服從是其基本特點。兩者具有不同的屬性，這就決定了兩者的行使不可避免地具有某種沖突性。因此，審判管理權應當對審判權表示必要的尊重，對審判權的管理應當符合司法規(guī)律，不能將審判管理簡單地等同于命令服從式的行政管理。在堅持依法管理的同時，還要保障審判權依法獨立行使。

當然，尊重司法規(guī)律并不意味著完全排除審判管理中的行政化因素。因為這樣不符合審判管理的性質，也不符合我國目前的司法實際，而且會影響到司法判決的社會效果。因此，審判管理工作既不能過度行政化(如超越或取代審判權)，也不能完全剔除行政化因素，而是應該在尊重司法規(guī)律的前提下尋求審判權與管理權之間的一種平衡，并且也在加強服務型管理方面下足功夫。

有的學者將“服務審判”與“尊重審判規(guī)律”作為審判管理的基本原則，指出：“審判管理要準確把握新形勢下人民法院的職責和地位，更加自覺地把審判工作放在黨和國家大局中考慮，把法院發(fā)展與經(jīng)濟社會發(fā)展緊密結合起來，善于將黨和國家以及人民群眾的新要求新期待轉化為審判工作目標，并通過具體的審判管理手段落實到具體的案件和具體人員身上。管理就是服務，審判管理的內在活力在于不斷拓展服務空間。要將是否有效提高審判質量效率效果作為評判審判管理工作成效的根本標準，充分發(fā)揮審判管理工作引領審判方向、促進發(fā)展、破解難題、提升能力等方面的職能作用，堅持從審判中來，到審判中去，善于協(xié)調溝通，加強彼此互動，積極探索有利于提高審判質量效率效果的各種管理措施，大膽實踐，想方設法促進審判工作良性發(fā)展?！?/p>

所謂“尊重審判規(guī)律原則”，是指“要嚴格界定審判管理的權限范圍，處理好審判管理與獨立行使審判權的關系，在堅持依法管理、規(guī)范管理的同時，要保障和促進審判權依法、獨立、充分行使。要正確處理好案件質量評估指標體系與單項指標數(shù)據(jù)、審判業(yè)績考評指標之間的辯證關系，系統(tǒng)、科學地運用各項指標全面分析評估審判工作狀況，科學、合理地設定法院、審判業(yè)務部門和法官的審判業(yè)績考評指標，避免盲目地追求單個指標排名，導致審判管理工作的片面性。要樹立正確的審判政績觀，堅持實事求是，杜絕弄虛作假，嚴禁‘數(shù)字游戲’?！雹?490)上述見解值得我們思考。

審判管理旨在實現(xiàn)審判權合法合理、高效有序的運行，它要求管理者根據(jù)審判規(guī)律，通過一定的制度和措施對審判工作進行科學分工、合理規(guī)范、適度指導、積極協(xié)調、強化監(jiān)督，以保證案件處理過程中各個環(huán)節(jié)的和諧運轉。審判管理有兩個關鍵點：一是對法官的審判活動進行管理；二是保障審判權正當有序地運行。

從國外的情況看，也同樣存在“審判管理”的問題。如美國法院系統(tǒng)的審判管理包括案件流程管理等在內的11項管理職能。案件流程管理注重從立案到裁決的整個審判過程的管理，還包括對判決行為的監(jiān)督，以確保審判過程的公正。應該說，案件流程管理是美國審判管理的核心。另外，美國、英國等均建立了績效管理體系，從多個方面設計了司法績效指標，對司法績效進行綜合評估。

我國的審判管理對國外的相關做法也有所借鑒，在審判管理中也比較重視績效考核：“審判管理主要通過績效考核來推動各級法院工作，以績效論工作、論成績，成為法院系統(tǒng)近年考核評比表彰的重要手段和依據(jù)?！雹?630)

但是也應看到，我國的審判管理與國外的審判管理具有相當大的區(qū)別：“我國法院的管理實際上是法官的自主管理與被動的科層制管理相結合的產(chǎn)物，是通過嚴格的審限監(jiān)督及領導督辦從而使法官面臨較大壓力。這種管理模式不同于國外。主要區(qū)別在于，在科層制的司法行政體制下，如大陸法系國家和地區(qū)，績效考核比較重要，大陸法系法院系統(tǒng)內科層制比較明顯，但仍不如我國明顯。在法治發(fā)達國家尤其英美法系國家基本上沒有法院內部科層制。而在非科層化的體制下，如美國，績效評鑒只供法院管理者參考，只對法官起某種督促作用，而不與法官升遷和懲戒掛鉤。從其他國家來看，審判管理更多的是服務和協(xié)調。如英國的司法管理機構——法院事務管理服務局類似于‘管家’的角色，法院管理機構的一個重要任務就是確保法官‘忙著’。在不增加法官的前提下，通過有效的管理和優(yōu)質的服務提高司法活動的質量和效率。而加拿大的案件管理，更體現(xiàn)了對法官的體貼與配合，包括兩方面的內容：一是通過案件管理系統(tǒng)監(jiān)控案件進度，當事人無正當理由未按案件管理時間表完成訴訟程序的，可取消案件。二是由案件管理人指導當事人制定時間表，協(xié)調和組織庭前和解、庭前會議、聽審動議，完成聽審前的全部工作?！雹?632)

上述做法對我們的審判管理具有積極的啟示作用，我們在審判管理中應當?shù)肮芾怼鄙?，強化“服務”與“協(xié)調”的功能，并建立一種科學合理的績效考評指標體系。如現(xiàn)在備受爭議的質量評估指標中的“發(fā)回改判率”問題就是一例，“發(fā)回改判率”是目前質量指標中最重要的一項。雖然“發(fā)回改判率”在一定程度上確能反映一審案件的質量，但不加分析地將其作為質量指標則有欠公允。由于作為一種判斷權的審判權，因法官業(yè)務能力、認識水平、性格特點乃至于經(jīng)驗閱歷的不同而導致其對同一案件在事實認定、法律適用上有不同的看法，這本是審判實踐中的一種正?，F(xiàn)象，也是符合司法規(guī)律的。可以說，許多案件的裁判并無唯一正確的結論，不能簡單地作出對錯評價。因此，我們應當用一種辯證的眼光看待質量評估指標，要認識到數(shù)量指標只是一種相對性的標準，不是評判審判質量的絕對標準；只是審判管理者實施管理的參考而不是唯一的依據(jù)。要注意通過選擇一些能夠反映審判工作特點和審判規(guī)律的評估指標，從不同的側面綜合考量審判質量、審判效率和審判效果的要求，以確保審判質量與審判效率、法律效果與社會效果的統(tǒng)一，推進審判管理工作的科學化、合理化與人性化。

如何解決審判管理中“剛性有余而柔性不足”的問題呢？我們認為這需要管理者在審判管理中堅持以人為本的原則?！皩徟泄芾淼母緝r值是通過對審判資源的組織動員，最大限度地實現(xiàn)公正與效率。審判管理的對象是一個特殊的社會群體即法官，審判管理的客體是一種特殊的社會行為即審判活動。相對而言，法官是高智力、高素質的階層，審判是高智力、創(chuàng)造性的活動。所以這些都決定了開展審判管理必須具備比一般管理更高的人文關懷。審判管理就是要突出法官的主體地位，通過管理幫助法官提高自身素質、規(guī)范自身行為，促進法官自律自強，強調法官的積極性和創(chuàng)造性，最大限度地發(fā)揮聰明才智?！雹?491)

在審判管理中強化柔性管理，就是要求管理者樹立管理就是服務或者寓管理于服務的理念，以服務、保障、引導和指導為先，以監(jiān)督、制約、懲戒為后。審判管理權實際上是審判權的輔助性權力，這就決定了其主要功能在于為審判權提供優(yōu)質的運行環(huán)境。如通過對審判中的事務性工作予以安排、對審判活動進行組織和調控、對審判資源加以合理配置等手段，以保障審判權高效、公正的運轉。審判權在運行過程中有許多環(huán)節(jié)需要審判管理的介入、引導和協(xié)調，以確保審判權運行的通暢、高效。

四、結語

從目前的情況看，審判管理工作的改善應著重解決好如下三個問題：第一是審判權與審判管理權之間的沖突問題；第二是審判管理中剛性有余而柔性不足的問題；第三是績效考核指標設置的科學化問題。

要解決第一個問題需要處理好兩層關系：一層關系是審判管理與司法行政化的關系。要認識到加強審判管理并不是讓一種行政性的管理權去主宰一種判斷性的審判權，或者說不是讓審判管理權超越、取代審判權，而是要求管理者通過對審判流程信息的科學掌控、對審判資源的合理配置等等來促進審判權優(yōu)質高效地運行。另一層關系是審判管理與獨立審判的關系。加強審判管理并不是要干預審判權的正常運行，而是為審判權的正常運行提供良好的環(huán)境。簡言之，在我國目前的司法體制下，法院內部審判管理的目標應該是尋求審判權與審判管理權之間的一種平衡。

要解決第二個問題需要管理者堅持以人為本的原則，樹立管理就是服務、寓管理于服務的理念，尊重司法規(guī)律，尊重法官的創(chuàng)造性勞動，切實為法官解除后顧之憂，并為法官的審判活動協(xié)調好各種關系，做好各種服務工作。

要解決第三個問題需要設置一種符合司法規(guī)律、體現(xiàn)審判工作特點的質量評估指標，能夠真實、正確地反映審判工作的質量和效率，能夠為法官的審判活動起一種良好的引導作用。而且也要注意不能將所謂“發(fā)回改判率”作為評價案件質量的唯一標準，要認識到法官審判活動的差異性和獨特性，不能搞“一刀切”，不能奉行“唯數(shù)據(jù)主義”。評估指標及相關數(shù)據(jù)只是審判管理的參考而不是絕對化的根據(jù)，管理者應盡可能從整體上綜合考察法官的審判活動、評估案件質量的高低。

注釋：

① 中國政法大學司法理念與司法制度研究中心編。首屆司法管理學征文匯編[M]，打印本，2012年。

[1] 王勝俊. 創(chuàng)新和加強審判管理, 確保司法公正高效[J]. 人民司法, 2010(17): 45-46.

[2] 江必新. 審判管理與審判管理規(guī)律抉微[J]. 法學雜志, 2011(5): 58.

Trial management problems and resolutions

CUI Yongdong
(School of Law, China University of Political Science and Law, Beijing 100088, China)

The trial management refers to the use of organization, guidance, evaluation, supervision and constraint methods such as the arrangements of trial work, to standardize the trial process, evaluation, and trial performance, configuration, and trial resource. From the current situation, the improvement of judicial administration should focus on dealing with the following three aspects: First, jurisdiction and the conflict between the right to trial management, and the second is to made more than rigid trial management and flexible enough problems, and the third, is to establish the scientific performance evaluation index. Currently we should deepen trial management of the basic ideas, one is to make extensive management to intensive management of change, the second is to change from the traditional-style management to the scientific management, the third is to change from the command-style management to service management, the last is to change from the rigid management the flexible management changes.

trial management; the right of trial; performance appraisal

D926

A

1672-3104(2014)01-0127-05

[編輯: 蘇慧]

2013-09-17；

2013-09-19

崔永東(1963-)，男，山東人，中國政法大學法學院教授，博士生導師，中國政法大學司法理念與司法制度研究中心主任，主要研究方向：司法史, 法史學.