陳琳

(中共四川省委黨校，四川成都，610072)

府際政策轉(zhuǎn)移各階段的影響因素分析

陳琳

(中共四川省委黨校，四川成都，610072)

我國(guó)各地間頻繁發(fā)生的政策轉(zhuǎn)移已成為地方政策變遷和發(fā)展的重要工具和手段，但政策轉(zhuǎn)移的成功與否受制于多重因素。這些因素在政策轉(zhuǎn)移的不同階段發(fā)揮著各異的能量。所要轉(zhuǎn)移的目標(biāo)政策本身以及府際關(guān)系會(huì)影響政策轉(zhuǎn)移的肇始，而政策轉(zhuǎn)移過程中，地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地方官員的任期行為和偏好又會(huì)影響轉(zhuǎn)移的路徑、重點(diǎn)和方向，最后 所轉(zhuǎn)移的政策能否“開花結(jié)果”還取決于轉(zhuǎn)入地的文化慣性。

地方政府；政策轉(zhuǎn)移；府際關(guān)系；經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平；文化慣性

一、引言

伴隨著全球經(jīng)濟(jì)合作與分工的不斷深化，一方面當(dāng)今各國(guó)社會(huì)面臨越來(lái)越相似的來(lái)自于教育、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)福利等一系列問題的壓力，而另一方面公眾對(duì)于政府決策者也有了前所未有的期待與要求。這些因素的共同作用使得政策轉(zhuǎn)移成為了各國(guó)政府的理性選擇。而作為政策轉(zhuǎn)移的一個(gè)重要層面，地方間的政策轉(zhuǎn)移不論在重要性抑或規(guī)模、頻率上都不輸于跨國(guó)的、國(guó)家間的政策轉(zhuǎn)移。就中國(guó)而言，改革開放后政府間縱向關(guān)系的權(quán)力重心下移，再加上改革創(chuàng)新成為了整個(gè)國(guó)家治理變革的主題這一現(xiàn)實(shí)，使得地方間從經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)管理到公共服務(wù)等各領(lǐng)域，都不同程度地發(fā)生著縱橫交錯(cuò)的政策轉(zhuǎn)移，成為了地方政策變遷的重要途徑。然而，政策轉(zhuǎn)移的成功與否卻并非必然的，而是受制于多重因素。因此，分析這些因素之于政策轉(zhuǎn)移的影響，無(wú)論是對(duì)于在理論層面上拓深政策轉(zhuǎn)移的研究，還是對(duì)于在現(xiàn)實(shí)層面推進(jìn)政策轉(zhuǎn)移的實(shí)踐都是有其重要意義的。

外在于政策轉(zhuǎn)移的各種因素之于地方政府間政策轉(zhuǎn)移的影響大體可分為限制性和推動(dòng)性。但是在未對(duì)各種因素作深入分析之前，我們很難定論其作用是限制性還是推動(dòng)性，因?yàn)槊恳环N因素皆包含多層面相，而不同的面相其能量也各異。因此，在下文中我們并沒有以限制性和推動(dòng)性為區(qū)分界限，而代之以影響政策轉(zhuǎn)移不同階段的因素作為闡述的基點(diǎn)。因?yàn)槿魏我粋€(gè)事件都要經(jīng)歷肇始、發(fā)展和結(jié)果的生命周期，而促使或推動(dòng)其肇始、發(fā)展和結(jié)果的因素絕不可能是同一的，因?yàn)榍榫匙兓耐瑫r(shí)總會(huì)有新的“力量”加入。政策轉(zhuǎn)移概莫能外。系統(tǒng)研究政策轉(zhuǎn)移的學(xué)者多羅維茨和馬什曾提出六個(gè)政策轉(zhuǎn)移的相關(guān)變量：政策本身的復(fù)雜程度、過去的政策、政策轉(zhuǎn)移行動(dòng)者所面臨的制度和結(jié)構(gòu)因素、轉(zhuǎn)移方的政治、行政和經(jīng)濟(jì)資源、意識(shí)形態(tài)和行政規(guī)模與效率。借助于其分析，再結(jié)合我國(guó)的政策轉(zhuǎn)移實(shí)踐，我們認(rèn)為：在中國(guó)，影響地方政府間的政策轉(zhuǎn)移主要因素有：所轉(zhuǎn)移之政策本身、府際關(guān)系、地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地方官員的任期行為和政策偏好以及地方的文化慣性。其中，政策作為轉(zhuǎn)移行為的主體和指向，直接決定著行為的發(fā)生，而在中國(guó)的政治生態(tài)下，地方的政策轉(zhuǎn)移行為也不僅僅是地方的個(gè)體選擇，復(fù)雜的府際關(guān)系驅(qū)動(dòng)著各種主動(dòng)或被動(dòng)的政策轉(zhuǎn)移的發(fā)生。一旦轉(zhuǎn)移成為政策訴求而被提上日程，作為物質(zhì)基礎(chǔ)的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平又會(huì)影響著政策轉(zhuǎn)移的發(fā)生路徑和重點(diǎn)，而作為地方政府在一定時(shí)間段持續(xù)性的政策行為過程，政策轉(zhuǎn)移不可避免地又要受到作為地方政府之重要組成部分的地方官員的行為和意志的影響。而政策轉(zhuǎn)移最終是否能“本土適應(yīng)”當(dāng)然并不能且亦不是靠政府“一廂情愿”從上至下力推即可成，從某種程度上說(shuō)一個(gè)不考慮受眾體的政策是不會(huì)取得長(zhǎng)久的成功的，而作為一個(gè)群體的政策受眾，其行為和表達(dá)很大程度上受其所置身場(chǎng)域中的文化影響。基于此，我們分別將這五個(gè)因素歸于對(duì)應(yīng)的政策轉(zhuǎn)移階段。要說(shuō)明的是，以上的這種劃分并不具有絕對(duì)的意義，因?yàn)橛行┮蛩赝瑫r(shí)會(huì)對(duì)政策轉(zhuǎn)移各個(gè)過程產(chǎn)生影響，在此我們是取其主要作用階段來(lái)進(jìn)行相應(yīng)的安排。

二、轉(zhuǎn)移的初始影響因素

(一) 所轉(zhuǎn)移之政策本身

多羅維茨和馬什認(rèn)為，政策本身的復(fù)雜程度會(huì)影響其可轉(zhuǎn)移度。政策越復(fù)雜，其被轉(zhuǎn)移的難度更高。在轉(zhuǎn)移度的具體問題上，他們引用了羅斯所提出的六個(gè)假設(shè)[1]：目標(biāo)單一的項(xiàng)目比目標(biāo)多元的項(xiàng)目更易轉(zhuǎn)移；問題越簡(jiǎn)單，轉(zhuǎn)移越可能會(huì)發(fā)生；問題與解決方案之間的關(guān)系越是被視為直接，轉(zhuǎn)移越可能會(huì)發(fā)生；政策的副效應(yīng)越小，轉(zhuǎn)移的可能性越大；行動(dòng)者對(duì)一個(gè)項(xiàng)目在他處的運(yùn)行情況了解得越多，轉(zhuǎn)移越易發(fā)生；項(xiàng)目的后果越易被預(yù)見，其轉(zhuǎn)移越簡(jiǎn)單。換言之，不是所有的政策皆可進(jìn)行轉(zhuǎn)移；這種轉(zhuǎn)移的可行度還取決于目標(biāo)政策本身。就地方間的政策轉(zhuǎn)移而言，一個(gè)地方政府決定向其他地方政府進(jìn)行政策轉(zhuǎn)移，除了取決于其自身的需求或外界的壓力之外，還要看該地方政府對(duì)于目標(biāo)政策的判斷。倘若該地方政府認(rèn)為某一政策構(gòu)成較為復(fù)雜并且是典型的“支出型政策”，也就是說(shuō)，其成功很大程度上還仰賴于復(fù)雜的技術(shù)和諸多配套政策的支撐，并且還需耗費(fèi)大量的、超出其承受限度的資源，那么對(duì)該政策進(jìn)行轉(zhuǎn)移的可能性將會(huì)很小。即便是迫于上級(jí)政府或轄區(qū)民眾的壓力而不得不對(duì)該政策進(jìn)行轉(zhuǎn)移，這種轉(zhuǎn)移也只會(huì)是象征性的。以促進(jìn)政府向服務(wù)型政府、透明政府和責(zé)任政府轉(zhuǎn)變的公共政策——政府信息公開為例，自2003年首創(chuàng)于廣州并隨后為一些地方政府所采用后，盡管有這些先行地方的示范效應(yīng)以及中央政府的積極推進(jìn)，但一些地方政府在政府信息公開上還是“慢慢吞吞”或形式化，這個(gè)中原因當(dāng)然有地方政府對(duì)信息公開認(rèn)識(shí)不清或重視不夠的問題，但還有一個(gè)很大的影響因素即是信息公開的投入問題。尤其是隨著社會(huì)的進(jìn)步，信息公開已不能僅依靠傳統(tǒng)的宣傳條幅、公告欄等了，而是要更多地運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)等平臺(tái)，這就需要強(qiáng)大的技術(shù)與資金支持。以上海市為例，2004年上海市用于政府信息公開(包括信息公開申請(qǐng)受理點(diǎn)和政府信息公共查閱室的建設(shè)、政府網(wǎng)站改版及更新等)的費(fèi)用就達(dá)2578萬(wàn)元[2]，而同年西部地區(qū)的地方財(cái)政支出卻僅為5133萬(wàn)元[3]。反之，若某一政策構(gòu)成相對(duì)簡(jiǎn)單并且是典型的“收入型政策”，也即能在相對(duì)較短的周期內(nèi)帶來(lái)較為明顯的效益，那么地方政府對(duì)其進(jìn)行轉(zhuǎn)移的可能性極大。從政策本身的內(nèi)容來(lái)看，若他處已取得成效的某一政策與地方政府的發(fā)展戰(zhàn)略相契合時(shí)，那么該地方政府對(duì)這一政策進(jìn)行轉(zhuǎn)移的可能性會(huì)很大。如改革開放初期，秉承著“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”這一發(fā)展戰(zhàn)略的地方政府就積極地向特區(qū)轉(zhuǎn)移發(fā)展經(jīng)濟(jì)的政策，以促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)；而在以服務(wù)型政府建設(shè)為發(fā)展戰(zhàn)略的形勢(shì)下，與此相關(guān)的政策更易為地方政府所轉(zhuǎn)移。

(二) 府際關(guān)系

所謂府際關(guān)系，也即政府之間所形成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，不僅包括中央與地方的關(guān)系，也包括地方政府之間的橫向和縱向關(guān)系，以及政府內(nèi)部各組成部門間的關(guān)系[4](2-3)。就其特征來(lái)看，有如下幾點(diǎn)：第一，范圍廣；第二，動(dòng)態(tài)性。政府間關(guān)系不是靜止不變，而是持續(xù)互動(dòng)的；第三，人際性，因?yàn)檎g關(guān)系最終要通過人際關(guān)系和人的行為體現(xiàn)出來(lái)；第四，公務(wù)員的主體性；第五，政策的重要性。[5]

首先，從中央與地方的關(guān)系看，這一因素對(duì)于地方政府間政策轉(zhuǎn)移的影響是較為復(fù)雜的，這從根本上歸結(jié)于改革開放以來(lái)中央與地方關(guān)系在變化過程中所呈現(xiàn)的多樣性、階段性以及反復(fù)性。從實(shí)際進(jìn)程來(lái)看，由于單一制的權(quán)力結(jié)構(gòu)和中央對(duì)地方的這種壓力型政治體制并未改變，因而兩者間的關(guān)系仍呈現(xiàn)出地方處于中央控制之下這一基本形態(tài)。在這種關(guān)系形態(tài)下，中央通過允許某些地方進(jìn)行試點(diǎn)進(jìn)而利用其層級(jí)控制推動(dòng)試驗(yàn)結(jié)果在全國(guó)的推廣而促進(jìn)地方政府間的政策轉(zhuǎn)移，當(dāng)然這種轉(zhuǎn)移大多都具有基于權(quán)力的強(qiáng)制色彩。而在試點(diǎn)成功之前，這種中央控制又通過設(shè)置嚴(yán)格的進(jìn)入壁壘，使得其它地方政府只有在得到中央授權(quán)的情況下才能進(jìn)行同樣的創(chuàng)新或互動(dòng)，從而限制著地方政府間的政策轉(zhuǎn)移。另一方面，懾于中央的權(quán)力以及垂直控制下的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系，理性的地方政府在政治心態(tài)的趨使下會(huì)靈敏地對(duì)中央的意圖或策略進(jìn)行揣測(cè)和回應(yīng)，并據(jù)此不斷地調(diào)整著其政策轉(zhuǎn)移的方向和內(nèi)容，這也在一定程度上干擾了地方政府基于其自身發(fā)展利益而進(jìn)行的自愿性政策轉(zhuǎn)移。然而，中央與地方關(guān)系在有著基本層面的一致的同時(shí)，地方權(quán)力也在隨著分權(quán)化改革的推進(jìn)而逐漸擴(kuò)大，并具有其利益主格性[6]，而中央權(quán)力則相對(duì)縮減。這樣，中央與地方關(guān)系就從之前簡(jiǎn)單的控制服從關(guān)系過渡過到了雙方在激烈互動(dòng)下有意識(shí)的妥協(xié)與微調(diào)。地方政府自主行為較為活躍，在政策轉(zhuǎn)移中也逐步具有了“第一行動(dòng)集團(tuán)”的特點(diǎn)。而另一方面，政治單一制的保持使中央對(duì)地方仍具有關(guān)鍵性的控制權(quán)，從而也為地方政府的政策創(chuàng)新進(jìn)而為地方政府間的政策轉(zhuǎn)移設(shè)定了無(wú)形的邊界，即地方政府政策創(chuàng)新與政策不能挑戰(zhàn)中央的政策供給底限，否則將得不到中央的認(rèn)可，并有可能受到中央的壓制與懲罰。當(dāng)然，在未得到中央明確授權(quán)的情況下，地方的創(chuàng)新與轉(zhuǎn)移在多大程度上能得到中央的事后容忍或追認(rèn)還取決于地方的談判能力與策略。

地方政府間的關(guān)系，有學(xué)者稱其為“十字博弈”型關(guān)系[7]，既有縱向上基于等級(jí)的控制與服從，又有橫向上基于利益的競(jìng)爭(zhēng)與合作。地方政府的縱向關(guān)系之于地方間政策轉(zhuǎn)移的影響有點(diǎn)類似于中央與地方關(guān)系之于地方間政策轉(zhuǎn)移的影響。因而在此，我們重點(diǎn)探討地方政府間的橫向競(jìng)合關(guān)系是如何影響地方間政策轉(zhuǎn)移的。改革開放以前，高度集權(quán)的計(jì)劃體制使中央幾乎壟斷了一切資源，地方政府為爭(zhēng)奪由中央所掌握的各種稀缺性資源(主要是政治性資源如政治升遷、政治榮譽(yù)等)而迎合中央偏好與要求所展開的競(jìng)爭(zhēng)，因其性質(zhì)是“間接的、潛意識(shí)的和低層次的”[8](53)，并且主體缺乏獨(dú)立的決策與利益訴求，因而被很多學(xué)者稱為是“兄弟競(jìng)爭(zhēng)”而非平等主體間的競(jìng)爭(zhēng)①[9](194-228)。改革開放以后，在分權(quán)化和市場(chǎng)化的推動(dòng)下地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)逐漸演化成為具有相對(duì)獨(dú)立自主權(quán)的利益主體間的競(jìng)爭(zhēng)。各地方政府圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治市場(chǎng)展開著激烈的競(jìng)爭(zhēng)。這種競(jìng)爭(zhēng)從總體上看對(duì)地方間的政策轉(zhuǎn)移是起促進(jìn)作用的，因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)的壓力會(huì)迫使地方政府進(jìn)行創(chuàng)新以獲取先行收益，而除了少數(shù)原創(chuàng)性的創(chuàng)新外，由于創(chuàng)新能力的不平衡，對(duì)于多數(shù)地方政府而言其創(chuàng)新更多的是基于對(duì)他處經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)和創(chuàng)造性模仿，而面對(duì)一些地方的原創(chuàng)性創(chuàng)新所導(dǎo)致的“囚徒困境”，其他地方政府往往采取的策略是盡管不能確定其預(yù)期收益，但跟進(jìn)采納至少不會(huì)使自己處境更糟，這樣即便不能在競(jìng)爭(zhēng)中取勝但也不至于在競(jìng)爭(zhēng)中落敗。但是，盡管地方間競(jìng)爭(zhēng)會(huì)促進(jìn)地方間政策轉(zhuǎn)移的發(fā)生，但地方競(jìng)爭(zhēng)中的異化行為還可能會(huì)妨礙地方間的政策轉(zhuǎn)移，典型如地方保護(hù)主義。這里的地方保護(hù)主義并不是指經(jīng)濟(jì)意義上的限制外地資源進(jìn)入本地市場(chǎng)或限制本地資源流向外地，而是指進(jìn)行政策創(chuàng)新并取得成功的地方政府為繼續(xù)享受和維持創(chuàng)新所帶來(lái)的領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)和收益，在創(chuàng)新政策作為公共物品而無(wú)法完全排它的情況下故意掩蓋或隱瞞創(chuàng)新的精髓，致使其他地方政府在對(duì)其進(jìn)行轉(zhuǎn)移時(shí)因信息不全而轉(zhuǎn)移失敗。

從競(jìng)爭(zhēng)走向合作，是地方政府的理性策略選擇，也是地方在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展上互賴性日益增強(qiáng)的結(jié)果。合作，即要實(shí)現(xiàn)在相關(guān)問題上的共識(shí)和資源、信息上的互補(bǔ)共享以共同取得收益，因此合作對(duì)于地方政府間政策轉(zhuǎn)移的推動(dòng)作用不言而喻。但是，由于目前我國(guó)地方政府間的合作還主要是通過會(huì)議、高層協(xié)商或經(jīng)由上級(jí)出面協(xié)調(diào)而展開，并沒有制度化，因而合作機(jī)制的穩(wěn)定性還有待發(fā)展。這種穩(wěn)定性不強(qiáng)的合作機(jī)制給地方政府間政策轉(zhuǎn)移的可持續(xù)性打上了問號(hào)。一旦合作中止，地方政府間的政策轉(zhuǎn)移即可能會(huì)畫上句號(hào)。

三、轉(zhuǎn)移的過程影響因素

(一) 地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平

盡管政策創(chuàng)新與政策轉(zhuǎn)移之間并不存在絕對(duì)的正向或負(fù)向關(guān)系，但兩者之間還是存在某種關(guān)聯(lián)：一般來(lái)說(shuō)，往往是創(chuàng)新能力較弱的一方更傾向于對(duì)他處的創(chuàng)新進(jìn)行轉(zhuǎn)移。換言之，政策轉(zhuǎn)移在某種程度上取決于政策創(chuàng)新能力。而創(chuàng)新往往又與一個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相關(guān)聯(lián)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是地方政策創(chuàng)新的重要背景和推動(dòng)力量。首先，地方發(fā)展會(huì)促使新的問題的不斷產(chǎn)生，并要求地方政府予以解決；其次，地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展會(huì)催生出諸多的社會(huì)創(chuàng)新；這些創(chuàng)新為地方政府提供了學(xué)習(xí)和借鑒的同時(shí)也對(duì)地方政府施加了創(chuàng)新的壓力；最后，創(chuàng)新是需要成本的，而地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展能為政策創(chuàng)新提供良好的物質(zhì)基礎(chǔ)。因此，一般而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地方往往政策創(chuàng)新的動(dòng)力更強(qiáng)勁，創(chuàng)新的頻率和數(shù)量更多。[10]仍以“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”為例，在五屆獲得創(chuàng)新獎(jiǎng)的50個(gè)項(xiàng)目中，來(lái)源分布為：河北3個(gè)、廣西3個(gè)、江蘇3個(gè)、浙江6個(gè)、廣東5個(gè)、上海2個(gè)、海南2個(gè)、山東4個(gè)、福建3個(gè)、北京2個(gè)、四川4個(gè)、湖北2個(gè)、安徽、貴州、吉林、重慶、湖南、天津、內(nèi)蒙古、陜西、新疆、遼寧和黑龍江各1個(gè)(歷屆中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)獲獎(jiǎng)項(xiàng)目名單可詳見于“中國(guó)政府創(chuàng)新網(wǎng)”)。從中可以看出，來(lái)自經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高地區(qū)的創(chuàng)新項(xiàng)目比例相對(duì)更高。

因應(yīng)著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與政策創(chuàng)新之間以及政策創(chuàng)新與政策轉(zhuǎn)移之間的關(guān)系，地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也成為了地方間政策轉(zhuǎn)移的影響因素之一。首先，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的高低往往決定了地方間政策轉(zhuǎn)移的發(fā)生路徑，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低的地方往往向經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地方進(jìn)行政策轉(zhuǎn)移。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低的地方，在由于自身的局限而在政策創(chuàng)新上難以取得突破時(shí)，對(duì)他處成功的政策進(jìn)行轉(zhuǎn)移既可以避免創(chuàng)新試驗(yàn)的風(fēng)險(xiǎn)又可以降低決策的成本，提高決策的效率，尤其是在地方政府競(jìng)爭(zhēng)加劇的情況下，政策轉(zhuǎn)移更是成為其實(shí)現(xiàn)趕超策略的理想選擇。而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地方，政策創(chuàng)新因?yàn)橛辛己玫纳鐣?huì)和物質(zhì)基礎(chǔ)支撐而較為活躍，因而往往成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低地區(qū)的學(xué)習(xí)模本和轉(zhuǎn)移對(duì)象。其次，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地區(qū)往往傾向于向經(jīng)濟(jì)水平相當(dāng)?shù)牡貐^(qū)進(jìn)行政策轉(zhuǎn)移。這種政策轉(zhuǎn)移總體上看是在競(jìng)爭(zhēng)激烈所致的危機(jī)推動(dòng)下進(jìn)行的，既帶有局部追趕的性質(zhì)，總體目標(biāo)又是為了提高地區(qū)的綜合競(jìng)爭(zhēng)力。[10]這些地區(qū)一方面努力進(jìn)行改革以繼續(xù)引領(lǐng)創(chuàng)新保持優(yōu)勢(shì)，而另一方面也開始意識(shí)到以其他地區(qū)尤其是經(jīng)濟(jì)水平相當(dāng)?shù)牡貐^(qū)為標(biāo)桿進(jìn)行學(xué)習(xí)以認(rèn)識(shí)并解決自身問題的重要性。以深圳為例，從2002年起，深圳市委市政府就由最高領(lǐng)導(dǎo)率團(tuán)多次專門赴上海和江蘇等地進(jìn)行考察，學(xué)習(xí)其經(jīng)驗(yàn)。2002年深圳市委書記黃麗滿和市長(zhǎng)于幼軍考察了上海、蘇州等地后得出深圳的服務(wù)意識(shí)較之上海等地還有較大差距的結(jié)論，并強(qiáng)調(diào)要學(xué)習(xí)上海在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的經(jīng)驗(yàn)等[11]；2010年2月深圳市委書記王榮在率團(tuán)考察了上海浦東新區(qū)的張江高科技園區(qū)后即表示，“張江高科技園區(qū)在高科技產(chǎn)業(yè)的集聚、服務(wù)和發(fā)展等多個(gè)方面都值得深圳學(xué)習(xí)……深圳在新一輪高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展當(dāng)中，要認(rèn)真學(xué)習(xí)、深入思考先進(jìn)城市經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新體制機(jī)制。比如光明新區(qū)和坪山新區(qū)，就要去思考如何按照?qǐng)@區(qū)發(fā)展模式推動(dòng)新一輪高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展”[12]。第三，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同會(huì)造成各自政策轉(zhuǎn)移的重點(diǎn)不同。改革初期，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的思想指導(dǎo)下，各地以追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主要任務(wù)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低的地區(qū)主要向經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地區(qū)轉(zhuǎn)移經(jīng)濟(jì)發(fā)展型政策；此后，隨著政府管理與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間所出現(xiàn)的不相適應(yīng)的矛盾，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上走在前列的地區(qū)又開始摸索政府管理上的改進(jìn)與創(chuàng)新。當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低地區(qū)在繼續(xù)對(duì)此進(jìn)行跟進(jìn)轉(zhuǎn)移的同時(shí)為求競(jìng)爭(zhēng)趕超亦會(huì)進(jìn)探索自我創(chuàng)新。如上所述，從中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)所收集的案例來(lái)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)更多地是在行政改革和公共服務(wù)方面進(jìn)行創(chuàng)新，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的地區(qū)在政治選舉上的創(chuàng)新進(jìn)展更快。一個(gè)地方采取政策轉(zhuǎn)移策略的一大動(dòng)機(jī)在于彌補(bǔ)自身的弱勢(shì)或不足。因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)會(huì)在政治選舉等方面向他處進(jìn)行轉(zhuǎn)移，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的地區(qū)轉(zhuǎn)移的興趣則會(huì)在于行政改革和公共服務(wù)。

(二) 地方政府官員的任期行為及其政策偏好

地方政府間的政策轉(zhuǎn)移既是作為決策者的地方政府官員在某個(gè)時(shí)間點(diǎn)所作出的決策結(jié)果，但同時(shí)它也是地方政府在一定時(shí)間段持續(xù)性的政策行為過程，因此，它不可避免地要受到作為地方政府之重要組成部分的地方官員的行為和意志的影響。

除去層級(jí)結(jié)構(gòu)這一重要因素以外，影響地方政府官員行為的一個(gè)重要變量是地方官員的任期性。簡(jiǎn)單而言，這種任期性的一大突出特點(diǎn)是地方官員擔(dān)任其職務(wù)有任職期限，并且須接受任期內(nèi)考核，任何人不得無(wú)條件地終身在同一地區(qū)，同一職位上任職。任期制的推行，本意旨在以權(quán)力有限與制約為原則，建立能上能下、競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)、規(guī)范有序的長(zhǎng)效用人機(jī)制。然而，由于在“壓力型體制”下占主導(dǎo)地位的仍是政績(jī)性考核，它與任期制的掛鉤，加上不少地方對(duì)領(lǐng)導(dǎo)崗位的年齡限制，反而滋生出了諸多問題，其中最具負(fù)面效應(yīng)的當(dāng)屬地方官員行為的短期化。在政治晉升的激烈競(jìng)爭(zhēng)中，地方官員的政績(jī)效用目標(biāo)在很大程度上是追求本屆政府或個(gè)人任職期限內(nèi)的政績(jī)最大化，換言之，地方官員往往將目光聚焦于那些具有形象標(biāo)志意義或在短期內(nèi)能出政績(jī)效應(yīng)的政績(jī)工程上。這種效用追求極易催生出其行為的“屆別機(jī)會(huì)主義”傾向，表現(xiàn)為：一是拒絕履行或消極應(yīng)付上任或上屆政府的政策責(zé)任，也即所謂的“新官不理舊事”；二是為追求短期政績(jī)，大肆透支下屆政府的資源[13](442)。由于政策轉(zhuǎn)移所具有的相對(duì)成本優(yōu)勢(shì)以及其之于地方政策變遷的重要作用，政策轉(zhuǎn)移被地方政府官員用以作為“形式創(chuàng)新”和“緊跟潮流”的工具從而為自身貼上政績(jī)標(biāo)簽的情形并不少見。而事實(shí)上，由于他處政策創(chuàng)新的不確定性以及政策轉(zhuǎn)移行為本身的復(fù)雜性，政策轉(zhuǎn)移往往并不能與地方政府官員的任期相同步。換言之，在作出政策轉(zhuǎn)移決策的地方政府官員的任期結(jié)束時(shí)，政策轉(zhuǎn)移這一過程可能仍未完成。而在“屆別機(jī)會(huì)主義”傾向下，再加上相關(guān)制度的不規(guī)范，指望接任的地方政府官員對(duì)該政策轉(zhuǎn)移仍投以同樣的關(guān)注實(shí)屬難事。這樣，政策轉(zhuǎn)移過程受阻難以避免。

與任期行為相關(guān)聯(lián)的是地方官員的政策偏好。政策偏好，也即在公共政策上的價(jià)值取向，它直接決定行動(dòng)者的行為選擇。這種價(jià)值取向一方面從根本上取決于利益。在任期制和政績(jī)考核的壓力下，這種利益主要是以政績(jī)最大化、個(gè)人升遷為導(dǎo)向的；而另一方面也受到其它因素的影響，而這些因素往往是因人而異的，譬如地方官員的教育背景、專長(zhǎng)領(lǐng)域、任職經(jīng)歷、甚至包括性別等。在制定政策時(shí)，這些因素即會(huì)依附于權(quán)力和權(quán)威上面，對(duì)公共政策產(chǎn)生多方面的影響。不同任期的地方政府官員在政策偏好上是不同的。即便是基于相同的利益也即政績(jī)最大化考慮，地方政府官員也會(huì)因?yàn)樽陨硪蛩氐脑驅(qū)υ摪咽裁礃拥恼?jī)最大化有不同的判斷，而這些判斷進(jìn)而構(gòu)成了其對(duì)于政策類型、政策重心和政策方向的認(rèn)識(shí)和制定基礎(chǔ)。因此，對(duì)于正在進(jìn)行中的政策轉(zhuǎn)移，繼任之地方政府官員可能會(huì)因其與自身的政策偏好不符而消極放任，也可能會(huì)基于自身的政策偏好而對(duì)其進(jìn)行調(diào)整。

四、轉(zhuǎn)移的結(jié)果影響因素

(一) 地方的文化慣性

一個(gè)地方是否會(huì)對(duì)他處的政策進(jìn)行轉(zhuǎn)移、對(duì)什么樣的政策進(jìn)行轉(zhuǎn)移，更重要的是這種轉(zhuǎn)移是否會(huì)取得成功，在某種程度上還會(huì)受當(dāng)?shù)氐奈幕挠绊憽Ｋ^文化，籠統(tǒng)地說(shuō)，是一個(gè)群體在一定時(shí)期內(nèi)所形成的思想、理念、生活方式、風(fēng)俗習(xí)慣、行為規(guī)范等。作為一種社會(huì)和歷史現(xiàn)象，文化具有如下特征：第一，內(nèi)在性。法國(guó)的政治學(xué)家埃里奧普曾將文化定義為在其他均已被遺忘時(shí)而唯一尚存的東西[14]。這形象地說(shuō)明了文化最重要的特質(zhì)，即它不是實(shí)在的物質(zhì)，而是內(nèi)在于人們的內(nèi)心，以一套自身成立的依據(jù)進(jìn)行著自我表達(dá)；第二，能動(dòng)性，即文化能以一種潛移默化的方式影響著人們的思維和行為方式；第三，差異性。作為意識(shí)形態(tài)，文化是一定社會(huì)條件下的政治和經(jīng)濟(jì)的反映，因此，不同的時(shí)期，不同的社會(huì)形態(tài)，不同的地方，都有著與其相適應(yīng)的文化。第四，可塑性。文化并不是自發(fā)產(chǎn)生的，而是人們?cè)陂L(zhǎng)期的實(shí)踐活動(dòng)中所形成的結(jié)果，因此文化所內(nèi)含的各種因素是可以培養(yǎng)和塑造的。

文化一旦形成，就會(huì)產(chǎn)生慣性，在短時(shí)期內(nèi)很難發(fā)生自變或他變。一個(gè)地方的文化慣性與政策轉(zhuǎn)移的關(guān)聯(lián)，從表面上看，一般來(lái)說(shuō)，保守、封閉、守舊的文化慣性會(huì)限制或阻礙政策轉(zhuǎn)移的發(fā)生，而開放、積極、革新的文化慣性則會(huì)促進(jìn)政策轉(zhuǎn)移的發(fā)展[15]。這點(diǎn)較易理解，因?yàn)檎咿D(zhuǎn)移說(shuō)到底是對(duì)他處政策的采用，而這種被轉(zhuǎn)移的政策相對(duì)于轉(zhuǎn)移地來(lái)說(shuō)即是新的；不管其內(nèi)容為何，這一新政策必然會(huì)對(duì)該地的文化產(chǎn)生沖擊，也必然要接受當(dāng)?shù)匚幕摹疤魬?zhàn)”，因此，文化的包容度是政策轉(zhuǎn)移的一個(gè)重要變量。而更進(jìn)一步看，文化慣性與政策轉(zhuǎn)移的關(guān)鍵聯(lián)結(jié)點(diǎn)還在于文化慣性之于轉(zhuǎn)移政策的合法性認(rèn)同。合法性是公共政策存在和有效實(shí)施的前提。政策合法性并不是憑空自然產(chǎn)生的，而是建立在諸多基礎(chǔ)之上，包括制度性基礎(chǔ)——民主憲政、有效性基礎(chǔ)——政策績(jī)效以及文化符號(hào)基礎(chǔ)——意識(shí)形態(tài)[16]。 但不管其合法性來(lái)源為何，都必須得到政策受體的認(rèn)同才為有效。而在現(xiàn)實(shí)中，人們?cè)趯?duì)政策合法性進(jìn)行價(jià)值判斷時(shí)往往受到當(dāng)?shù)匚幕瘧T性的影響。以習(xí)俗、觀念等形式表現(xiàn)出來(lái)的文化慣性“通過左右當(dāng)?shù)孛癖姷恼J(rèn)同心理、認(rèn)同水平而影響地方公共政策合法性的高低”[17]。當(dāng)一個(gè)地方的文化慣性并不認(rèn)同政策的合法性或?qū)φ叩暮戏ㄐ哉J(rèn)同不高時(shí)，會(huì)誘使政策受體對(duì)政策進(jìn)行抵制。在這種情況下，即便是使用強(qiáng)制力量勉強(qiáng)轉(zhuǎn)移推行，也會(huì)產(chǎn)生較大的成本，甚至該政策也會(huì)難以為繼。隨著改革開放以來(lái)地方間政策轉(zhuǎn)移的增加，由于一味追求轉(zhuǎn)移卻忽視本地文化慣性而導(dǎo)致轉(zhuǎn)移失敗的情況并不鮮見。因此，在進(jìn)行政策轉(zhuǎn)移時(shí)要認(rèn)清和善于利用本地的文化慣性，規(guī)避、化解或降低本地文化慣性之于轉(zhuǎn)移政策合法性認(rèn)同的不良影響。尤其是在我國(guó)，地域廣闊，加上各地發(fā)展的不均衡，地方間在文化慣性上也存在很大的差異，而各地的政策又都是當(dāng)?shù)匕ㄎ幕瘧T性在內(nèi)的環(huán)境的產(chǎn)物，因此地方間在進(jìn)行政策轉(zhuǎn)移時(shí)尤要注意這一點(diǎn)。當(dāng)然，這也并不意味著地方政策轉(zhuǎn)移在地方文化慣性面前就“束手無(wú)策”。如前所述，文化是具有可塑性的，當(dāng)?shù)胤轿幕瘧T性與轉(zhuǎn)移政策不相契合時(shí)，政策轉(zhuǎn)移行動(dòng)者可從文化的因素入手對(duì)其進(jìn)行適當(dāng)?shù)摹案脑臁保?dāng)然這一過程絕非一蹴而就。

注釋：

① 也有學(xué)者認(rèn)為由于這一時(shí)期地方政府自主意識(shí)不明確、自主精神缺乏，橫向聯(lián)系薄弱，因而地方政府之間并不存在真正意義上的相互競(jìng)爭(zhēng)。

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An analysis of factors influencing policy transfers among China’s local governments

CHEN Lin
(Sichuan Party School, Chengdu 610072, China)

The frequent policy transfers among local governments have already been an important means for local policy change and development. However, the results of policy transfers are subject to multiple factors, which play different roles in different phases of the policy transfer. The policy transferred and intergovernmental relations affect the happening of policy transfer, local economic development and the local officials’ preference influences the ways, key points and direction of the policy transfer and the cultural inertia critically decides the success of policy transfer.

local government; policy transfer; intergovernmental relation; economic development level; cultural inertia

D602

A

1672-3104(2014)01-0057-06

[編輯: 顏關(guān)明]

2013-06-07；

2013-12-05

陳琳(1982-)，女，江西萍鄉(xiāng)人，博士，中共四川省委黨校公共管理教研部講師，主要研究方向：公共政策的理論與實(shí)踐.