黃花

(中共莆田市委黨校，福建莆田，351100)

農(nóng)村土地退出路徑研究

黃花

(中共莆田市委黨校，福建莆田，351100)

現(xiàn)行土地制度導(dǎo)致農(nóng)村土地資源的低效率，工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速發(fā)展背景下的農(nóng)村土地功能變化，現(xiàn)行農(nóng)村土地征用制度對(duì)農(nóng)民利益造成的侵害，是本文探索對(duì)農(nóng)村土地退出路徑研究的立足點(diǎn)。影響農(nóng)民退出承包地的關(guān)鍵是對(duì)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償方式和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)能否讓農(nóng)民滿意。從土地承包經(jīng)營權(quán)方面，應(yīng)就農(nóng)民退地的貨幣化補(bǔ)償和經(jīng)營性補(bǔ)償進(jìn)行設(shè)計(jì)考量，通過土地金融創(chuàng)新形成有效、持續(xù)和穩(wěn)定的農(nóng)地收益；從宅基地使用權(quán)方面，應(yīng)就貨幣補(bǔ)償、住房置換、購房補(bǔ)助進(jìn)行設(shè)計(jì)考量，并對(duì)退地農(nóng)民在就業(yè)、教育、住房和社會(huì)保障方面作出可持續(xù)發(fā)展保障安排。

農(nóng)地；宅基地；補(bǔ)償方式；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；保障

城鎮(zhèn)化是人口持續(xù)地向城鎮(zhèn)集聚的過程，是世界各國工業(yè)化過程中必然經(jīng)歷的歷史階段?？梢哉f，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是相伴而生，工業(yè)化帶動(dòng)城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化促進(jìn)工業(yè)化。當(dāng)前我國正處在工業(yè)化的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化的積極推進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期，工業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)擴(kuò)展需要占用部分農(nóng)地，即城市化和工業(yè)化需要一大部分農(nóng)民退出土地并向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。依據(jù)劉易斯模型和拉尼斯-費(fèi)景漢模型，城鎮(zhèn)化推進(jìn)的過程是農(nóng)業(yè)部門邊際生產(chǎn)率和城鎮(zhèn)非農(nóng)部門邊際生產(chǎn)率逐漸趨同的過程，城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)將在這一過程中逐漸消失[1]。然而在我國，城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)并沒有隨著大量的農(nóng)民退地進(jìn)城逐漸消失，反而日益強(qiáng)化，農(nóng)村與城市的差距越來越大。究其原因，國外理論的前提假設(shè)是“土地”和“資本”兩個(gè)基本生產(chǎn)要素能夠自由流動(dòng)，而這個(gè)前提假設(shè)目前在我國尚未具備。因此，只有讓“土地”和“資本”這兩種要素充分流動(dòng)起來，才是破解我國城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)問題、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的根本。為此，文章將從土地要素優(yōu)化配置的視角出發(fā)，在保障農(nóng)民利益的基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)村土地退出的相關(guān)問題進(jìn)行專門探討。

一、農(nóng)村土地退出的背景

優(yōu)化資源配置是現(xiàn)代主流經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的核心范疇。在不同的社會(huì)制度和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中，土地作為不可再生的資源，無論采取何種占有和分配形式，在整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著至關(guān)重要的作用。在當(dāng)前現(xiàn)階段我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的背景下，首先應(yīng)當(dāng)了解我國現(xiàn)行土地制度、厘清農(nóng)村土地的功能，以便我們更好地分析農(nóng)民在制度選擇中的不同需求，為構(gòu)建以農(nóng)地退出為主的城鄉(xiāng)土地資源配置模式提供必要條件。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》明確規(guī)定要“改革完善農(nóng)村宅基地制度，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”；“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”。[2]

(一) 現(xiàn)行土地制度導(dǎo)致農(nóng)村土地資源的低效率

當(dāng)前我國土地承包經(jīng)營的法律依據(jù)主要是《憲法》《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定，這些法律都將承包經(jīng)營權(quán)規(guī)定為“以家庭為基礎(chǔ)的，集體經(jīng)濟(jì)組織成員”的成員權(quán)。然而在現(xiàn)實(shí)操作當(dāng)中，成員權(quán)并沒有被作為享有承包經(jīng)營權(quán)的依據(jù)，農(nóng)村土地往往以家庭人口數(shù)為基數(shù)，以戶為單位進(jìn)行配置。這種做法實(shí)際上是對(duì)相關(guān)法律的誤解，再加上土地承包經(jīng)營期內(nèi)“增人不增地，減人不減地”的一次性固化分配模式，伴隨著時(shí)間的推移、生產(chǎn)力的提高、農(nóng)村人口和勞動(dòng)力數(shù)量的變化，以及權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)等諸多因素發(fā)生改變，這種配置方式的弊端日益突顯。首先，是分配方式不公平。在一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織中，只要成員資格被確立，就應(yīng)當(dāng)具有與其他成員平等的承包本集體土地權(quán)利；相反，若是成員資格喪失，此項(xiàng)權(quán)利理應(yīng)消滅。由于成員資格是不斷變動(dòng)的，因而對(duì)集體土地享有的承包權(quán)利亦應(yīng)隨之變動(dòng)。而目前這種固化的分配模式，顯然無法實(shí)現(xiàn)成員平等地享有土地使用權(quán)。其次這種分配方式影響了農(nóng)村土地功能的實(shí)現(xiàn)。一方面，固化分配模式使喪失勞動(dòng)能力者和外出務(wù)工者繼續(xù)享有承包權(quán)，很容易造成土地棄耕或撂荒；另一方面，新增成員的家庭又不能增加相應(yīng)的土地，從而容易致原有土地過度利用[3]。這種人地矛盾必然造成農(nóng)地利用效率低下。

(二) 工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速發(fā)展背景下的農(nóng)村土地功能變化

對(duì)農(nóng)民而言，土地既是基本的生產(chǎn)資料，又是基本的社會(huì)保障；在當(dāng)前社會(huì)條件下農(nóng)村土地功能主要體現(xiàn)在：① 生存性功能。這是一項(xiàng)沿襲過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代土地的基本功能。通常表現(xiàn)為農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，擁有無償取得耕地使用權(quán)以及在土地上建房的權(quán)利。這項(xiàng)功能為農(nóng)民提供了收入的基本來源和生存的必要條件。然而，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)民收入來源的多元化，生存性功能日漸喪失。② 經(jīng)營性功能。農(nóng)民可以積極利用對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)的占有、使用和收益等各項(xiàng)權(quán)利，依據(jù)市場(chǎng)行情和自己意愿來選擇經(jīng)營土地方式，以實(shí)現(xiàn)自身收益最大化。由于這項(xiàng)功能是以家庭為單位的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)模式為前提條件，因此在現(xiàn)實(shí)中家庭分散、自給自足的經(jīng)營方式并不利于提高農(nóng)地產(chǎn)出效率[4]。③ 保障性功能。當(dāng)前農(nóng)村缺乏相對(duì)有效的社會(huì)保障，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民卻又被排除在城市社會(huì)保障之外，農(nóng)地往往被視為農(nóng)民的最后保障，這是農(nóng)民向城市輸送剩余勞動(dòng)力之后，卻不甘心退出農(nóng)地的最根本緣由，因此農(nóng)地實(shí)際上更多地承擔(dān)著社會(huì)保障功能。欲提高農(nóng)民對(duì)土地功能性需求的層次，唯有讓農(nóng)民退出農(nóng)村土地、改善農(nóng)地的經(jīng)營性功能，弱化農(nóng)地的保障性功能，才能提高城鄉(xiāng)要素再配置水平。

(三) 現(xiàn)行農(nóng)村土地征用制度對(duì)農(nóng)民利益造成侵害

長(zhǎng)期以來，農(nóng)村土地征用時(shí)實(shí)行的是早期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制遺留下來的征地補(bǔ)償模式，這種模式給城市化帶來的低成本效益是以犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)的，其弊端日益顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)在：① 征地補(bǔ)償金額遠(yuǎn)離市場(chǎng)價(jià)值?，F(xiàn)行農(nóng)地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一般是按土地收益來計(jì)算的，補(bǔ)償價(jià)格只反映農(nóng)民喪失土地后的農(nóng)業(yè)經(jīng)營損失，卻忽視了農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地的預(yù)期收益。如果耕地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就顯得非常不合理，因?yàn)閱适恋氐霓r(nóng)民進(jìn)城后其生活成本隨之提高，又不能享受城鎮(zhèn)居民的各項(xiàng)福利待遇，無法維持原有的生活水平。同時(shí)，征地的補(bǔ)償金額通常依據(jù)較低的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，而且因各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，給農(nóng)民的補(bǔ)償金額也表現(xiàn)出明顯的區(qū)域差異性。② 征地程序不合理。現(xiàn)行農(nóng)村土地征用實(shí)際上是一種政府行為，土地一經(jīng)征用，即變?yōu)閲业耐恋?，再由國家將其劃撥或出售給土地使用者。這種做法從一開始就剝奪了農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織與土地最終使用者直接進(jìn)行交易的權(quán)利。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，農(nóng)民權(quán)益無法得到保護(hù)，農(nóng)民福利受損，將影響到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。因此現(xiàn)行土地征用制度的不公平已成為不爭(zhēng)的事實(shí)，面對(duì)日益增長(zhǎng)的建設(shè)用地需求和農(nóng)民土地維權(quán)意識(shí)的日漸強(qiáng)烈，對(duì)農(nóng)村土地退出路徑的探索具有深遠(yuǎn)意義[5]。

二、農(nóng)民退出土地的影響因素

通常來說，農(nóng)民退出土地是指在合適的條件下農(nóng)民自愿退出承包地和宅基地的行為。影響農(nóng)民退出承包地的關(guān)鍵是對(duì)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償是否合理，包括補(bǔ)償方式和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)能否讓農(nóng)民滿意，其實(shí)質(zhì)上反映的是一個(gè)經(jīng)濟(jì)性的決策行為。影響這個(gè)決策行為既有內(nèi)部因素，又有外部因素，前者決定著意愿受償方式的差異性，后者決定著征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的水平。

(一) 內(nèi)部因素

1.農(nóng)民個(gè)體特征

農(nóng)民的個(gè)體特征對(duì)農(nóng)民退出土地的意愿起著基礎(chǔ)性的作用，主要體現(xiàn)在農(nóng)民的性別、年齡、受教育程度等方面的不同。一般而言，男女性別差異將導(dǎo)致對(duì)土地認(rèn)知程度的不同，女性受思維謹(jǐn)慎、心態(tài)穩(wěn)重以及在家庭中的地位與角色等因素的影響，在意愿受償價(jià)格上的要求更高，以期獲得更多安全感，對(duì)非貨幣補(bǔ)償方式有更大偏好。而年齡較大的農(nóng)民因其思想觀念保守以及勞動(dòng)就業(yè)技能缺乏，對(duì)于被征地受償意愿程度不高，期望受償價(jià)格較高。在補(bǔ)償方式上，青年人比中老年人更多偏向于獲得現(xiàn)金補(bǔ)償和接受勞動(dòng)就業(yè)技能培訓(xùn)等；中老年人往往更傾向于養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障等方式。此外，受教育程度是影響受償意愿的重要因素，農(nóng)民受教育程度越高非農(nóng)就業(yè)能力往往越強(qiáng)，其對(duì)于土地的依賴性相對(duì)較弱，更希望從土地上得到較高的補(bǔ)償，與那些對(duì)土地依賴性高的農(nóng)民相比更愿意退出農(nóng)地。

2.農(nóng)民家庭條件

這也是影響農(nóng)民退出土地的重要因素，主要包括農(nóng)戶所擁有土地?cái)?shù)量、外出務(wù)工人數(shù)、經(jīng)濟(jì)收入來源、贍養(yǎng)老人數(shù)量、撫養(yǎng)子女?dāng)?shù)量、城鎮(zhèn)購房情況以及所擁有資源稟賦狀況等。不管所處的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度如何，農(nóng)戶擁有土地?cái)?shù)量越少，越具有土地退出意愿；農(nóng)戶贍養(yǎng)老人越多，越具有土地退出意愿；在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)戶外出務(wù)工人數(shù)越多，非農(nóng)業(yè)收入在家庭收入中所占的比重越高，每畝農(nóng)地對(duì)其保障效用、就業(yè)效用等較小，越具有土地退出意愿；如果農(nóng)戶已經(jīng)在城鎮(zhèn)購房，就越具有土地退出意愿；而在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)戶撫養(yǎng)子女越少，就越傾向于退出土地；農(nóng)戶家庭收入越高，就越傾向于退出土地[4]。

(二) 外部因素

1.區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征

從區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)水平來看，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地區(qū)工業(yè)化城市化聯(lián)動(dòng)發(fā)展，地理區(qū)位優(yōu)越，土地增值較快，農(nóng)民退地的意愿和受償價(jià)格也相對(duì)較高。不同社區(qū)經(jīng)濟(jì)條件水平對(duì)農(nóng)民征地的受償意愿也有重要影響。一般來說，城中村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平往往高于城鄉(xiāng)結(jié)合部和中遠(yuǎn)郊地區(qū)，農(nóng)民退地意愿和受償價(jià)格較高。在補(bǔ)償方式上，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的被征地農(nóng)民可能傾向于接受貨幣補(bǔ)償方式，而經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的則更樂于接受就業(yè)保障、住房保障、醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)等方式。

2.區(qū)域制度發(fā)展情況

政府的制度安排能力直接影響著農(nóng)村公共利益水平的實(shí)現(xiàn)程度，對(duì)退地意愿會(huì)產(chǎn)生明顯的影響。農(nóng)民在退地后對(duì)社會(huì)保障需求能否得以滿足將直接影響到農(nóng)民退地的意愿，區(qū)域社會(huì)保障制度越完善，在就業(yè)、住房、養(yǎng)老和醫(yī)療等社會(huì)保障力度越大，農(nóng)民越樂于接受非貨幣性補(bǔ)償方式。此外，政府政務(wù)信息的公開程度直接關(guān)系到農(nóng)民對(duì)被征地的知情權(quán)，在通常情況下，農(nóng)民在在被征地過程中所獲得的相關(guān)信息越充分，其對(duì)失去土地的抵制越小，退出土地的意愿也會(huì)越高。

3.被征地塊的特征

通常來說，被征地前地塊對(duì)于農(nóng)民的效用越高，農(nóng)民對(duì)于該土地的依賴性越強(qiáng)，退地意愿標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)越高；而地理位置越偏，土地質(zhì)量越差，基礎(chǔ)設(shè)施越落后的，土地荒廢的可能性就越大，農(nóng)民退地的可能性也就越高。同時(shí)，被征地塊的用途也對(duì)農(nóng)民的受償意愿產(chǎn)生重要影響，被征地塊用于公共領(lǐng)域相較于用于商業(yè)領(lǐng)域，農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地的傾向更高，征地的受償意愿標(biāo)準(zhǔn)也較低。另外，同類地塊被征用時(shí)的補(bǔ)償情況反映了被征地塊可能的補(bǔ)償水平，它們是農(nóng)民被征地受償意愿的參照，因此同類地塊被征地時(shí)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)越高，被征地塊的受償意愿也會(huì)越高[4]。

三、農(nóng)村土地退出的實(shí)施路徑

在農(nóng)村人口中，新生代農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工就業(yè)趨于穩(wěn)定，且農(nóng)業(yè)耕作技能逐漸下降、甚至喪失，他們雖然進(jìn)城定居的意愿最為強(qiáng)烈，但是放棄農(nóng)地的意愿并不高，這種貌似矛盾的現(xiàn)象意味著期望新生代農(nóng)民工主動(dòng)放棄農(nóng)地也是不切實(shí)際的。因此,我們必須加強(qiáng)城市公共管理體制的創(chuàng)新，破解農(nóng)民進(jìn)城的困境，提高新生代農(nóng)民工對(duì)城市的認(rèn)同感與歸屬感[6]。我國現(xiàn)行法律制度只是對(duì)農(nóng)民退出土地的補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)作出原則性的規(guī)定，地方政府在此基礎(chǔ)上制定相應(yīng)的政策，這些政策通常附帶著地方政府利用行政權(quán)力強(qiáng)力推進(jìn)的色彩，未必符合農(nóng)民意愿和節(jié)省交易成本，更不能為農(nóng)民自愿退出土地提供激勵(lì)的動(dòng)力。而從農(nóng)民對(duì)土地退出的潛在意愿來看，它是一種隱性需求，通常是由政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展現(xiàn)狀和對(duì)未來發(fā)展規(guī)劃提出的，因此需要加以刺激和引導(dǎo)。如何使農(nóng)民在自愿、有償?shù)那疤嵯拢e極從分散的、零碎化經(jīng)營的土地上退出，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的集約化生產(chǎn)與規(guī)模化經(jīng)營，這是構(gòu)建農(nóng)民土地退出路徑的目標(biāo)，具體路徑設(shè)計(jì)包括農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)退出和宅基地使用權(quán)退出兩大機(jī)制[4]。

(一) 土地承包經(jīng)營權(quán)退出的實(shí)施路徑

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是指農(nóng)村土地承包人對(duì)其依法承包的土地享有占有、使用、收益和一定處分的權(quán)利。土地承包經(jīng)營權(quán)的客體包括農(nóng)民擁有的水田、旱地、林地、自留地和自留山等。在自愿退出這些土地前，農(nóng)民最為關(guān)心的問題就是對(duì)土地退出如何進(jìn)行補(bǔ)償。就目前情況來看，對(duì)農(nóng)民退出土地的補(bǔ)償金額主要是按照農(nóng)村第二輪土地承包期剩余年限和承包地年均流轉(zhuǎn)收益標(biāo)準(zhǔn)來確定，各個(gè)地方通常是依據(jù)現(xiàn)時(shí)價(jià)格來確定土地退出的貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。然而在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中貨幣存在貶值的風(fēng)險(xiǎn)，尤其是在通貨膨脹時(shí)期，該土地退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)往往是低于土地的實(shí)際價(jià)值。因此，只有制定動(dòng)態(tài)、合理的土地退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，才能讓農(nóng)民所獲得的補(bǔ)償收益至少不低于承包地的實(shí)際價(jià)值。

1.制定動(dòng)態(tài)的土地承包經(jīng)營權(quán)退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

在制定動(dòng)態(tài)的土地承包經(jīng)營權(quán)退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮到土地作為稀缺資源的增值預(yù)期以及人民幣貶值預(yù)期這兩個(gè)因素，因此補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)至少包含三方面的內(nèi)容：一是放棄土地期權(quán)獲得的貨幣性補(bǔ)償；二是承包地的增值溢價(jià)補(bǔ)償；三是對(duì)通貨膨脹降低貨幣價(jià)值的補(bǔ)償。這僅是農(nóng)民退地補(bǔ)償?shù)呢泿呕瘍?nèi)容。除此之外，還應(yīng)當(dāng)對(duì)退出承包地的經(jīng)營補(bǔ)償內(nèi)容進(jìn)行設(shè)計(jì)。經(jīng)營補(bǔ)償又可分為兩種情況：一是以土地入股，被征用土地的使用性質(zhì)沒有發(fā)生改變的情況下，允許退地農(nóng)民優(yōu)先以土地入股參加對(duì)土地的開發(fā)經(jīng)營，鼓勵(lì)農(nóng)民到新建的農(nóng)業(yè)企業(yè)里工作。二是以土地?fù)Q就業(yè)，被征用的土地使用性質(zhì)發(fā)生改變，原來的農(nóng)地變更為工業(yè)用地，使用該土地的企業(yè)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先為退地農(nóng)民提供合適的就業(yè)崗位。

2.建立動(dòng)態(tài)的土地承包經(jīng)營權(quán)退出補(bǔ)償?shù)膶?shí)施機(jī)制

土地退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)還必須充分考慮到農(nóng)民作為經(jīng)濟(jì)人的“理性預(yù)期”。如果補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)能讓他們覺得退出土地給他們帶來比保留農(nóng)地更大的效用增量，他們將更有意愿選擇退出土地。因此，對(duì)農(nóng)民退地補(bǔ)償還必須考慮到如何保證農(nóng)民失地后能夠生存與發(fā)展，能夠充分地融入城鎮(zhèn)生活，這應(yīng)當(dāng)是制定退地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基本尺度。分擔(dān)補(bǔ)償費(fèi)用的原則原本是“誰受益誰承擔(dān)”，但是考慮到農(nóng)業(yè)弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)的特性，在不改變農(nóng)地用途的前提下，若退地補(bǔ)償費(fèi)用完全由農(nóng)地退出的直接受益人來承擔(dān)，無論是農(nóng)戶所在的集體組織還是其他成員，或者企業(yè)，都是不切實(shí)際的。地方政府就目前的財(cái)政狀況與利益的權(quán)衡，也不愿意完全承擔(dān)費(fèi)用。按照當(dāng)前一些地方政策的規(guī)定，退地補(bǔ)償資金主要以貸款、財(cái)政投入資金、財(cái)政周轉(zhuǎn)資金等方式籌集，但這種資金來源是難以持續(xù)的。只有采用退地金融，通過貨幣、信貸、資本等向農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營投資的渠道，以農(nóng)業(yè)資本化的收益支付給農(nóng)民作為退地補(bǔ)償，才能真正建立起一種可持續(xù)的資金補(bǔ)償機(jī)制。其理由如下：第一，它將有效地解決退地補(bǔ)償資金來源單一的問題；第二，它能建立起農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營與農(nóng)業(yè)中長(zhǎng)期融資為一體的動(dòng)態(tài)、連續(xù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)金融體系，使退地農(nóng)民獲取一種持續(xù)、穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)收益，分享土地的增值；第三，以租賃農(nóng)地的方式獲得穩(wěn)定、持續(xù)的租金，以便對(duì)退地農(nóng)民進(jìn)行定期補(bǔ)償。從長(zhǎng)期來看，采用這種做法還可以有效抵消貨幣貶值對(duì)退地農(nóng)民補(bǔ)償?shù)挠绊?。只有通過土地金融創(chuàng)新，才能夠形成一種有效、持續(xù)和穩(wěn)定的農(nóng)地收益。

(二) 宅基地使用權(quán)退出的實(shí)施路徑

通常而言，承包地是解決“勞有所得”的就業(yè)保障問題，它能夠與人們勞動(dòng)相結(jié)合，形成一定的產(chǎn)出收益，其財(cái)產(chǎn)性功能是顯性的；而農(nóng)戶宅基地與承包地有所不同，宅基地解決的是“住有所居”的居住保障問題，宅基地主要用途在于農(nóng)民居住，其財(cái)產(chǎn)性功能是隱性的。由于宅基地不能夠產(chǎn)生穩(wěn)定的預(yù)期收益，因此就不能籠統(tǒng)地用期權(quán)定價(jià)的方式確定它的價(jià)格，必須用新的角度進(jìn)行觀察和分析。

1.農(nóng)戶宅基地使用權(quán)退出補(bǔ)償?shù)姆绞?/p>

農(nóng)民退出宅基地的補(bǔ)償方式可以采用貨幣補(bǔ)償、住房置換或購房補(bǔ)助等多種形式，而且一般采用一次性補(bǔ)償(支付)方式。① 貨幣補(bǔ)償。位于城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃區(qū)之內(nèi)的農(nóng)村，如果農(nóng)民退出宅基地，就意味著其身份轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民。由于這些地區(qū)通常屬于城郊地帶，區(qū)位優(yōu)勢(shì)比較明顯，土地的級(jí)差地租比較高，所以這些農(nóng)民對(duì)宅基地退出的意愿并不強(qiáng)烈，他們更期待政府在未來征用其土地，以取得更多的經(jīng)濟(jì)利益。② 住房置換。位于城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃區(qū)之外的農(nóng)村，可按照農(nóng)民是否愿意“轉(zhuǎn)戶”來確定宅基地退出的補(bǔ)償形式。如果農(nóng)民愿意退出原有宅基地，但又不愿意轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，就通過農(nóng)民新村建設(shè)規(guī)劃，以新房置換舊房，依托撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后的鄉(xiāng)所在地或中心村對(duì)這部分農(nóng)民進(jìn)行集中安置。住房置換的基本原則有：第一，新房建筑面積原則上不能小于舊房建筑面積；第二，新房的質(zhì)量應(yīng)高于舊房質(zhì)量；第三，賦給農(nóng)民新房全部的產(chǎn)權(quán)，允許自由轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等。③ 購房補(bǔ)助。位于城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃區(qū)之外的農(nóng)村，如果農(nóng)民既愿意退出宅基地又愿意轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，就應(yīng)當(dāng)根據(jù)農(nóng)民擬轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)的實(shí)際情況確定發(fā)放購房補(bǔ)助的額度，而且對(duì)于宅基地退出資本化收益部分應(yīng)當(dāng)直接補(bǔ)償農(nóng)民，作為農(nóng)民在城鎮(zhèn)的購房補(bǔ)貼。

2.農(nóng)民宅基地退出補(bǔ)償?shù)膶?shí)施機(jī)制

無論農(nóng)民宅基地退出采取何種補(bǔ)償方式，關(guān)鍵一點(diǎn)就是要切實(shí)保障好農(nóng)民的利益，因此在實(shí)施宅基地退出過程中應(yīng)當(dāng)做到以下三點(diǎn)：① 建立起農(nóng)民宅基地退出的資本性收益直接反哺于農(nóng)民的渠道；提高宅基地退出指標(biāo)交易的透明度，確保農(nóng)民對(duì)于整個(gè)交易的知情權(quán)，盡量減少不必要的中間環(huán)節(jié)，讓農(nóng)民能夠最大限度地分享到退地收益，使農(nóng)民退出宅基地的所得利益基本上符合其心理預(yù)期。② 在尊重農(nóng)戶意愿的前提下，要積極引導(dǎo)退地農(nóng)民向縣城中心和小城鎮(zhèn)就近轉(zhuǎn)移，以緩解大城市的人口壓力和規(guī)模負(fù)效應(yīng)，形成科學(xué)、合理的“三級(jí)”城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)。③ 強(qiáng)化各級(jí)政府對(duì)于農(nóng)戶宅基地退出的公共服務(wù)力度，在對(duì)農(nóng)戶退出宅基地的“財(cái)產(chǎn)性”和“住房保障性”兩大功能進(jìn)行合理補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，我們還必須看到農(nóng)村宅基地其他的功能，包括社會(huì)保障、文化認(rèn)同等，所以還應(yīng)該從構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系角度研究農(nóng)民退地后實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的保障機(jī)制，只有讓農(nóng)民切身感受到退出宅基地對(duì)自身有利，農(nóng)民才會(huì)自愿退出宅基地。

四、農(nóng)民退地后的可持續(xù)發(fā)展保障

農(nóng)民退地行為是緣于我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的需要，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，是政府的計(jì)劃行為。因而農(nóng)民退地后的生活安排自然應(yīng)當(dāng)由政府通過公共管理與政策給予解決[7]。我們可以將退地農(nóng)民按照是否愿意轉(zhuǎn)戶劃分為退地轉(zhuǎn)戶和退地未轉(zhuǎn)戶兩個(gè)群體，分別實(shí)施不同的可持續(xù)發(fā)展保障機(jī)制。

(一) 退地轉(zhuǎn)戶農(nóng)民可持續(xù)發(fā)展保障

對(duì)于退地后自愿轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口的農(nóng)民，地方政府應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)，構(gòu)建由國家、企業(yè)和個(gè)人共同參與的可持續(xù)發(fā)展保障機(jī)制，確保這部分農(nóng)戶不因退地而降低自身的收入和生活水平。

1.就業(yè)保障

面對(duì)城市嚴(yán)峻的就業(yè)形勢(shì)和競(jìng)爭(zhēng)激烈的就業(yè)市場(chǎng)，退地農(nóng)民作為一個(gè)特殊群體，由于長(zhǎng)期生活在農(nóng)村，文化水平偏低，勞動(dòng)技能單一，進(jìn)城求職的劣勢(shì)明顯，極易淪為社會(huì)底層。因此就業(yè)成了農(nóng)民退出土地后轉(zhuǎn)戶進(jìn)城面臨的首要問題。政府必須優(yōu)化公共資源配置,廣開就業(yè)渠道，創(chuàng)新服務(wù)舉措,為退地轉(zhuǎn)戶農(nóng)民提供一套穩(wěn)定就業(yè)的長(zhǎng)效機(jī)制。既要考慮其就業(yè)的難度，建立失業(yè)保險(xiǎn)，又要根據(jù)就業(yè)市場(chǎng)的需求，對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)教育，增強(qiáng)他們自身的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力及對(duì)就業(yè)市場(chǎng)的適應(yīng)能力[4]。

2.教育保障

政府應(yīng)增加對(duì)農(nóng)村地區(qū)的教育投入，確保經(jīng)費(fèi)來源，提高教育質(zhì)量，擴(kuò)大農(nóng)村地區(qū)人力資本的數(shù)量和質(zhì)量，從而有利于農(nóng)民進(jìn)城。鑒于當(dāng)前教育資源仍然是一種稀缺資源，政府應(yīng)當(dāng)重新統(tǒng)籌規(guī)劃基礎(chǔ)教育等社會(huì)公共資源發(fā)展適齡轉(zhuǎn)戶退地農(nóng)民的職業(yè)技術(shù)教育與培訓(xùn)。

3.住房保障

政府應(yīng)當(dāng)積極為進(jìn)城農(nóng)民提供務(wù)實(shí)的住房保障，在推進(jìn)城鎮(zhèn)住房置換制度建設(shè)過程中，對(duì)于那些地理區(qū)位和建筑基礎(chǔ)條件相對(duì)較好的農(nóng)戶，可以實(shí)行住房置換制度，在進(jìn)行市場(chǎng)估價(jià)的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)農(nóng)民將其原來的住房置換為價(jià)值大體相當(dāng)、且具有完整產(chǎn)權(quán)的城鎮(zhèn)商品房。同時(shí)應(yīng)重點(diǎn)建立退地農(nóng)民的廉租房安置制度，將退地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)廉租房安置體系，以滿足退地農(nóng)民中較低收入群體的需求。

4.社會(huì)保障

對(duì)于退地轉(zhuǎn)戶后低于城鎮(zhèn)居民最低生活水平的農(nóng)民，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)他們轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，并由公共財(cái)政提供其生存所需的基本福利保障。這部分福利保障資金主要源于政府財(cái)政援助以及社會(huì)慈善機(jī)構(gòu)的資金援助。經(jīng)濟(jì)情況好的區(qū)域，可以直接將進(jìn)城農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，依法保障進(jìn)城農(nóng)民的合法權(quán)益。而對(duì)于退地轉(zhuǎn)戶后高于城鎮(zhèn)居民最低生活水平的農(nóng)民，可以建立國家保障與個(gè)人保障相結(jié)合的綜合社會(huì)保障體系。這部分農(nóng)民群體大多從事相對(duì)穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)，收入也比較高，農(nóng)村土地為其提供的保障功能已經(jīng)弱化。建立這部分人群保障制度的關(guān)鍵在于完善其自我保障功能，以減輕公共財(cái)政的壓力。此外，為了鼓勵(lì)農(nóng)民退地進(jìn)城轉(zhuǎn)戶，可以采取土地?fù)Q社保的形式，將城鄉(xiāng)居民納入社保體系中，確保全民參保的實(shí)現(xiàn)，確保轉(zhuǎn)戶農(nóng)民享有與城鎮(zhèn)居民同等的待遇；還可以采用土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)入股的方式，來保障進(jìn)城農(nóng)民的合法權(quán)益，并逐步將農(nóng)民納入城鎮(zhèn)居民社保體系。

(二) 退地未轉(zhuǎn)戶農(nóng)民可持續(xù)發(fā)展保障

農(nóng)民選擇退地不轉(zhuǎn)戶的方式，實(shí)質(zhì)上是農(nóng)民在保留集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份不變的前提下，將土地的占有權(quán)和經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)交給集體經(jīng)濟(jì)組織，但依然擁有土地收益權(quán)和集體資產(chǎn)分配權(quán)。這主要是在一些農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較好、產(chǎn)出效益較高的農(nóng)村，農(nóng)民希望自家的土地能夠規(guī)模流轉(zhuǎn)并且增加農(nóng)業(yè)收益，而非完全地退出土地、轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。因此，我們應(yīng)該尊重這部分農(nóng)民的意愿，允許他們?cè)诓晦D(zhuǎn)戶的前提下自愿退出土地。這樣既可以實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)?；?jīng)營，有可以發(fā)揮集體和農(nóng)戶自身的力量，共同建立能夠有效規(guī)避農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)和土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的保障機(jī)制。

農(nóng)民自愿退地后建立可持續(xù)發(fā)展保障的形式有三種：一是國家保障，即政府利用公共財(cái)政提供一系列的綜合保障措施，以滿足退地農(nóng)民基本的生存和發(fā)展的需求；二是集體保障，即村集體經(jīng)濟(jì)組織利用土地所有權(quán)收益，為退地農(nóng)民提供基本保障；三是自我保障，即通過為退地農(nóng)民提供豐富的金融工具和金融市場(chǎng)，使農(nóng)民的退地補(bǔ)償收益、退地集中流轉(zhuǎn)收益、以及其他個(gè)人收入能夠得到保值增值。

對(duì)于農(nóng)民退地后收入低于本集體經(jīng)濟(jì)組織平均水平，或低于本地農(nóng)村最低收入標(biāo)準(zhǔn)的，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)尊重農(nóng)民不轉(zhuǎn)戶的意愿，并承擔(dān)該農(nóng)戶生存和發(fā)展的基礎(chǔ)性福利保障。符合國家的相關(guān)政策的，應(yīng)享受到相應(yīng)公共福利。但是集體必須承擔(dān)起該類退地農(nóng)民可持續(xù)生存與發(fā)展的最后保障。保障資金的來源可以于公共財(cái)政支持、社會(huì)募捐和救助等集體保障與國家保障相結(jié)合的方式。當(dāng)這些農(nóng)戶的條件發(fā)生改善，如未成年人成年后就業(yè)、適齡勞動(dòng)者穩(wěn)定就業(yè)等，即可停止保障。采用這種集體經(jīng)濟(jì)組織為退地未轉(zhuǎn)戶農(nóng)民提供基礎(chǔ)性保障的方式，其目的在于避免農(nóng)民退地之后的生活水平跌至本村集體最低生活水平以下。而若農(nóng)民退地后的收入水平高于城鎮(zhèn)最低生活標(biāo)準(zhǔn)，則建議建立起個(gè)人保障與國家保障相結(jié)合的可持續(xù)發(fā)展保障體系，即鼓勵(lì)轉(zhuǎn)戶農(nóng)民在參加農(nóng)村社會(huì)保障的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)農(nóng)民利用退地補(bǔ)償收入、經(jīng)營性收入、工資性收入以及其他財(cái)產(chǎn)性收入，充分利用各種市場(chǎng)金融工具，建立可持續(xù)發(fā)展基金，實(shí)現(xiàn)對(duì)未來發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避和自有資產(chǎn)的保值與增值[4]。

總之，農(nóng)民土地退出，實(shí)質(zhì)上是用其他途徑的保障功能置換出土地對(duì)農(nóng)民的保障功能，只有建立起比土地保障更好的保障體制，才能更好地保障退地農(nóng)民可持續(xù)發(fā)展的需求，也才會(huì)有更多的農(nóng)民愿意退出土地。如果我們真正能夠在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中處理好農(nóng)村土地問題，我國農(nóng)業(yè)和整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)就能夠健康發(fā)展，我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)就能夠順利進(jìn)行并達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

[1]劉偉,魏杰.發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].中國發(fā)展出版社,2002:165-167.

[2]中共中央國務(wù)院.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[EB/OL].http://www.sn.xinhuanet.com/2013-11/16/c_118166672.htm.,2013-11-15.

[3]杜文驕,任大鵬.農(nóng)村土地承包權(quán)退出的法理依據(jù)分析[J].中國土地科學(xué),2011(12):16-21.

[4]吳康明.轉(zhuǎn)戶進(jìn)城農(nóng)民土地退出的影響因素和路徑研究—以重慶為例[D].西南大學(xué),2011:10.

[5]黃花.我國現(xiàn)行農(nóng)村土地管理制度的主要問題及改革思路[J].科學(xué)社會(huì)主義,2010(1):125-128.

[6]林依標(biāo).被征地農(nóng)民差異性受償意愿研究——以福建省為例[D].福建農(nóng)林大學(xué),2010(5):116-117.

[7]鄭興明.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民退出機(jī)制研究[D].福建農(nóng)林大學(xué),2012(3):97.

Research on quitting path of rural land

HUANG Hua

(Party School of Putian Municipal Committee of CPC,Putian 351100,China)

Existing land system leads to low efficiency of rural land resources,affecting the functions of rural land changes under the background of the rapid development of industrialization and urbanization.The current rural land requisition system causes the infringement of the interests of farmers,which is the foothold the paper explores the quitting path of rural land.The key of influencing farmers’ quitting contract land is whether farmers are satisfied with compensation mode and compensation standard for their land contract operation rights.According to aspect of land contract operation rights,it should consider monetary compensation and operation compensation for farmers due to the fact that their lands are quitted,with financial innovation policy to form an effective,continuous and stable farm land income.In view of homestead right of use,it should take monetary indemnity,housing replacement and housing subsidies into account.Moreover,from ways of employment,education,housing and social security,indemnificatory arrangements to farmers who give up their lands should be rationally made.

agricultural land;homestead;compensation mode;compensation standard;security

F301.2

：A

：1672-3104(2014)05-0077-06

[編輯:顏關(guān)明]

2013-10-23；

：2014-08-22

全國行政學(xué)院科研合作課題“新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)民身份轉(zhuǎn)化問題的政治學(xué)思考”(13HZKT155)

黃花(1975-)，女，福建莆田人，中共莆田市委黨校管理學(xué)教研室教授，主要研究方向：農(nóng)村土地制度