(浙江工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，浙江 杭州 310023)

農(nóng)村經(jīng)營(yíng)制度創(chuàng)新若干問題探討

宓明君

(浙江工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，浙江 杭州 310023)

農(nóng)村經(jīng)營(yíng)制度的創(chuàng)新，其實(shí)質(zhì)就是如何推進(jìn)農(nóng)村的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。要推進(jìn)農(nóng)村統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，必須要有相應(yīng)的制度供給，包括村民自治制度、土地制度、經(jīng)營(yíng)主體制度。這些制度具體又該如何構(gòu)建，則取決于對(duì)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的性質(zhì)、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)與政府干預(yù)、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)與土地制度的邏輯關(guān)系以及統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)主體與農(nóng)村中的相關(guān)組織之間的關(guān)系的認(rèn)識(shí)。

農(nóng)村經(jīng)營(yíng)制度；村民自治；土地；經(jīng)營(yíng)主體

一、農(nóng)村經(jīng)營(yíng)制度創(chuàng)新的內(nèi)涵解讀

1999年修改后的《憲法》第八條第一款規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)。參加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動(dòng)者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜?！边@標(biāo)志著 “以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”成為我國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。2008年，黨的十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》再次重申，“以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，是適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，是黨的農(nóng)村政策的基石，必須毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持?！边@意味著，農(nóng)村經(jīng)營(yíng)制度的創(chuàng)新并非要改變統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。那么創(chuàng)新在哪里呢？

農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度包括了兩個(gè)層面，一是以家庭為單位的分散經(jīng)營(yíng)；二是農(nóng)村的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。作為分散經(jīng)營(yíng)，它是不是需要制度創(chuàng)新呢？筆者認(rèn)為，無論從理論還是從實(shí)踐上來看，以家庭為單位的分散經(jīng)營(yíng)不存在制度創(chuàng)新的問題。在實(shí)踐中，分散經(jīng)營(yíng)一方面大大促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保證了農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)熱情，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高速增長(zhǎng)。但是另一方面它確實(shí)存在問題，而且日益嚴(yán)重，這些問題主要表現(xiàn)在：第一，不具有規(guī)模效益，增長(zhǎng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)成本；第二，不利于技術(shù)推廣和機(jī)械操作，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；第三，不利于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。但是，這些問題并不是家庭承包經(jīng)營(yíng)自身可以解決的，它所涉及的都是宏觀的問題，需要通過宏觀層面上的制度創(chuàng)新方能解決，這些宏觀層面上的制度創(chuàng)新顯然包括了對(duì)農(nóng)村統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的制度創(chuàng)新。在理論上，分散經(jīng)營(yíng)即家庭承包經(jīng)營(yíng)是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的核心和基礎(chǔ)，因此，為鞏固和堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度首先就要鞏固和堅(jiān)持分散經(jīng)營(yíng)，充分賦予、尊重、完善農(nóng)民個(gè)體的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。換言之，農(nóng)民要不要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、要不要聯(lián)合從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、怎么樣聯(lián)合，這都是農(nóng)民自己的事情。任何部門不能夠以自己的立場(chǎng)、想法替農(nóng)民做主。政府和國(guó)家如果為了實(shí)現(xiàn)自己的目的，只能通過利益誘導(dǎo)的方式，否則都是對(duì)農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的削弱和侵犯。就此而言，如果在分散經(jīng)營(yíng)層面有所制度創(chuàng)新的話，那就是進(jìn)一步給予農(nóng)民以自由。

由此可見，在堅(jiān)持當(dāng)前的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的前提下， 農(nóng)村經(jīng)營(yíng)制度的創(chuàng)新不是在分散經(jīng)營(yíng)層面上的創(chuàng)新，而應(yīng)是統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)層面上的創(chuàng)新。上述分散經(jīng)營(yíng)中所表現(xiàn)出來的問題，其實(shí)質(zhì)是當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)營(yíng)中統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)缺失的表現(xiàn)。但是，集中統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)仍然不能侵害或削弱農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，這包括兩個(gè)方面，第一，集中統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)不能剝奪農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；第二，不能侵害農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)自由權(quán)。

二、農(nóng)村統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)應(yīng)該厘清的幾個(gè)問題

(一)關(guān)于統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的性質(zhì)的理解

當(dāng)前對(duì)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的性質(zhì)的理解有兩個(gè)極端。一種認(rèn)為農(nóng)村統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)具有政治性的價(jià)值取向。如卲海博士認(rèn)為，“集體所有是集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的物質(zhì)基礎(chǔ)和理論前提”[1]。言下之意，要堅(jiān)持和維護(hù)當(dāng)前的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度首先就要維護(hù)、加強(qiáng)農(nóng)村集體所有制，當(dāng)前統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的缺失主要是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的缺失，具體表現(xiàn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的缺位和集體財(cái)產(chǎn)的流失。另一種意見認(rèn)為，農(nóng)村統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)主要是一種市場(chǎng)取向，即農(nóng)村統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)主要是為了解決農(nóng)村分散經(jīng)營(yíng)中的市場(chǎng)缺陷問題。如鄭立新先生指出，“農(nóng)戶之間在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、商品品牌、加工儲(chǔ)運(yùn)、購銷服務(wù)等方面發(fā)展統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)， 與家庭經(jīng)營(yíng)之間形成兩個(gè)層次的互相補(bǔ)充、相輔相成， 才能有效彌補(bǔ)家庭經(jīng)營(yíng)勢(shì)單力薄、缺乏競(jìng)爭(zhēng)力的不足， 避免被市場(chǎng)的汪洋大海所吞沒，從而真正鞏固農(nóng)戶的市場(chǎng)主體地位”[2]?？梢?，在其看來，農(nóng)村統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)主要是為了鞏固分散經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶的市場(chǎng)主體地位的需要。

對(duì)于農(nóng)村集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的性質(zhì)的不同理解將導(dǎo)致對(duì)農(nóng)村統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)制度的不同安排。筆者認(rèn)為，就農(nóng)村統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的性質(zhì)而言，它只是農(nóng)村集體資產(chǎn)的一種經(jīng)營(yíng)方式。農(nóng)村集體資產(chǎn)的獨(dú)立存在，是討論農(nóng)村統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的物質(zhì)前提，就此而言，它與集體所有制有著密切的聯(lián)系。但是，反過來講，農(nóng)村集體資產(chǎn)的集體所有卻并不必然要求對(duì)其實(shí)行統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，這是兩個(gè)不同層面的問題，所有制決定著農(nóng)村集體資產(chǎn)靜態(tài)的權(quán)利歸屬，凸顯的是政治價(jià)值與功能，而經(jīng)營(yíng)方式影響著農(nóng)村集體資產(chǎn)的動(dòng)態(tài)發(fā)展，它應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持效率優(yōu)先的原則，尊重市場(chǎng)與價(jià)值規(guī)律。換言之，無論是統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)還是分散經(jīng)營(yíng)，其所要實(shí)現(xiàn)的目的、應(yīng)該貫徹的原則、必須遵循的規(guī)律都是一致的，只是在實(shí)現(xiàn)目的過程中的方式和具體作用存在著互補(bǔ)。因此，考慮有關(guān)農(nóng)村統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的制度安排和制度創(chuàng)新，不能將是否有利于集體所有制的維護(hù)和鞏固作為界限與標(biāo)準(zhǔn)，不能過分地強(qiáng)調(diào)政治形態(tài)；而應(yīng)該站在與分散經(jīng)營(yíng)互補(bǔ)的立場(chǎng)，考慮這種制度安排和創(chuàng)新，是否有利于為家庭承包經(jīng)營(yíng)服務(wù)，是否有利于為鞏固和加強(qiáng)農(nóng)民的市場(chǎng)主體地位服務(wù)，是否有利于為農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展服務(wù)。過去的農(nóng)村合作社運(yùn)動(dòng)、農(nóng)村公社運(yùn)動(dòng)帶給我們的教訓(xùn)即在于，農(nóng)村經(jīng)營(yíng)過分強(qiáng)調(diào)政治形態(tài)。

(二)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)與政府干預(yù)

農(nóng)村統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)容易造成誤解的另一個(gè)問題是，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)是不是意味著政府干預(yù)？農(nóng)村統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)中政府的權(quán)力邊界在哪里？

從當(dāng)前農(nóng)村統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的實(shí)踐來看，它離不開政府的介入。有學(xué)者在重慶市石柱土家族自治縣的實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，石柱縣的農(nóng)村統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，政府起到了主導(dǎo)的作用，縣委、縣政府將指導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作組織的發(fā)展納入對(duì)各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和相關(guān)部門的年度考核內(nèi)容；對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社實(shí)行項(xiàng)目?jī)A斜、財(cái)政補(bǔ)貼；為加強(qiáng)農(nóng)村統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，推行各種樣板工程(示范工程、上檔升級(jí)工程、標(biāo)準(zhǔn)化基地建設(shè)工程、示范園等)；參與價(jià)格決策[3]。但是，筆者以為，政府的介入不應(yīng)成為農(nóng)村統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的動(dòng)力來源。按照上文對(duì)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的認(rèn)識(shí)，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)是為家庭承包經(jīng)營(yíng)服務(wù)的，是為鞏固農(nóng)民個(gè)體的市場(chǎng)主體地位服務(wù)的，因此，農(nóng)村統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的動(dòng)力應(yīng)該來自于農(nóng)民，來自于市場(chǎng)。如果它由政府推動(dòng)，則容易形成運(yùn)動(dòng)化而違背市場(chǎng)邏輯。在對(duì)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)與政府關(guān)系上，應(yīng)有這樣的認(rèn)識(shí)：統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)是出于農(nóng)民自身的需要，是出于市場(chǎng)的需要，而不是出于任何政府的需要；政府對(duì)農(nóng)村統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的介入，也是因?yàn)檗r(nóng)民、農(nóng)村在開展統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)中的需要。

因此，在統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的制度創(chuàng)新中，政府應(yīng)有所為有所不為。一方面，政府應(yīng)該尊重市場(chǎng)規(guī)律，并按照市場(chǎng)規(guī)律，為農(nóng)村經(jīng)營(yíng)的制度創(chuàng)新掃除其自身設(shè)置的障礙，放棄對(duì)農(nóng)民經(jīng)營(yíng)中的具體事務(wù)的不當(dāng)干預(yù)。正當(dāng)?shù)母深A(yù)應(yīng)只限于經(jīng)過充分磋商的公共利益和集體利益。另一方面，政府應(yīng)該尊重農(nóng)民的共同需求，按照其法定的職責(zé)和權(quán)限，制定相應(yīng)的政策和制度，為推進(jìn)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)提供必要的政策和制度保障。再一方面，應(yīng)將政府推動(dòng)農(nóng)村統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的具體行為納入法治的框架，建立起責(zé)任追究機(jī)制，既避免“好心辦壞事”的情形的濫觴，更防止政府的某些成員打著“好心”的幌子干“壞事”。在過去的合作社統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、公社統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)中，乃至于在現(xiàn)階段某些地方的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)模式中，我們絲毫不懷疑政府所提供的一切制度、政策、措施的良苦用心，但是，政府不應(yīng)成為農(nóng)民的代理人，在經(jīng)濟(jì)學(xué)上，一切代理制度都會(huì)產(chǎn)生代理成本。過去農(nóng)村經(jīng)營(yíng)的失敗之處，就在于代理失效，農(nóng)村集體、村民的利益最終演變?yōu)榇砣说睦?。從這個(gè)意義上來看，農(nóng)村統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的制度創(chuàng)新，首先在于農(nóng)村治理方式的創(chuàng)新，即實(shí)行在一個(gè)區(qū)域內(nèi)的農(nóng)民的真正自治。

(三)農(nóng)村統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)與農(nóng)村土地制度的邏輯聯(lián)系

有學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村土地集體所有制是農(nóng)村統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的物質(zhì)基礎(chǔ)和理論前提。筆者認(rèn)為這一論斷有一定的合理性，即我國(guó)當(dāng)前的農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制確實(shí)建立在農(nóng)村土地的集體所有制基礎(chǔ)之上。但是，必須認(rèn)識(shí)到，農(nóng)村集體土地所有制在本質(zhì)上承載的是一種政治功能，與農(nóng)村經(jīng)營(yíng)方式并無必然的邏輯聯(lián)系，即使在土地私有制下，農(nóng)村也可以選擇分散經(jīng)營(yíng)、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)或者雙層經(jīng)營(yíng)。事實(shí)上，在當(dāng)前的世界各國(guó)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中，不同程度的存在著統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，甚至有學(xué)者指出，農(nóng)村實(shí)行聯(lián)合經(jīng)營(yíng)已經(jīng)成為一種趨勢(shì)。筆者認(rèn)為，我國(guó)當(dāng)前實(shí)行統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)機(jī)制，其物質(zhì)基礎(chǔ)和理論前提不在于農(nóng)村土地的集體所有制，而在于農(nóng)民有私人產(chǎn)權(quán)，如果農(nóng)民沒有私人產(chǎn)權(quán)，就無所謂統(tǒng)分結(jié)合的雙層機(jī)制，而只有農(nóng)村的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)了。而我國(guó)當(dāng)前農(nóng)民的私人產(chǎn)權(quán)，就農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而言主要表現(xiàn)在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上。

認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，其意義在于：第一，農(nóng)村統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的制度創(chuàng)新不僅必須尊重農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而且必須進(jìn)一步完善、豐富農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，使農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)即農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地的使用權(quán)最大限度地成為真正的私人產(chǎn)權(quán)；第二，農(nóng)村統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)不應(yīng)僅僅著眼于農(nóng)村土地的經(jīng)營(yíng)。

(四)村民自治組織、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)村統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)主體之間的關(guān)系

當(dāng)前人們?cè)陉P(guān)于完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的討論中，幾乎一致認(rèn)為雙層經(jīng)營(yíng)機(jī)制中統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的缺陷在于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的缺位，并進(jìn)一步認(rèn)為，公社解體以后，農(nóng)村集體經(jīng)組織也隨著解體或者名存實(shí)亡，取而代之的是村民委員會(huì)這種村民自治組織，但村民自治組織是一種準(zhǔn)政治組織，并無經(jīng)濟(jì)功能，因此要完善統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，就應(yīng)該重建農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。

筆者認(rèn)為必須理清村民自治組織、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)村統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)主體之間的關(guān)系。如前所述，農(nóng)村統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的制度創(chuàng)新必須真正實(shí)現(xiàn)村民自治，因此，村民自治組織是實(shí)行農(nóng)村統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的根本的組織保證，但是它不同于統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的主體，在一個(gè)村域范圍內(nèi)，是不是需要聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、在哪些領(lǐng)域?qū)嵭新?lián)合經(jīng)營(yíng)、進(jìn)行怎樣的聯(lián)合經(jīng)營(yíng)，以及關(guān)于實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)所需的各種基礎(chǔ)設(shè)施的公共投入等，都由它來決定。但是，在具體的經(jīng)營(yíng)中，它又處于無權(quán)地位，而應(yīng)該由經(jīng)營(yíng)主體自身決定。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也不是統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的主體。歷史上，我國(guó)農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)村集體所有制的主體而出現(xiàn)。因此，集體經(jīng)組織更多的是一種財(cái)產(chǎn)組織，而非一種經(jīng)營(yíng)組織，實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)以后尤甚。但是，筆者并不認(rèn)為不需要這種集體經(jīng)濟(jì)組織，相反，它的存在很有必要，只有它的存在才會(huì)有農(nóng)村的集體財(cái)產(chǎn)的積累，才使開展農(nóng)村的公共事業(yè)有著物質(zhì)基礎(chǔ)。但是，它的存在必須在法律上有明確的定位，即它只是一個(gè)財(cái)團(tuán)法人而非社團(tuán)法人；它只負(fù)責(zé)集體財(cái)產(chǎn)的增值保值和集體財(cái)產(chǎn)的運(yùn)轉(zhuǎn)，而不負(fù)責(zé)農(nóng)村的經(jīng)營(yíng)。因此，集體經(jīng)濟(jì)組織也不是統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的主體。農(nóng)村統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的主體應(yīng)該是農(nóng)民自己根據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的需要自愿聯(lián)合起來的各種形式的企業(yè)法人。

三、農(nóng)村統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)創(chuàng)新的制度需求

按照上述分析，農(nóng)村統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)要有所創(chuàng)新，至少需要有以下的制度供給：

(一)完善與健全農(nóng)村自治制度

彭真同志是村民自治制度的主要推進(jìn)者與奠基者。他在上世紀(jì)八十年代末就指出，村民自治就是“在一個(gè)村范圍里面涉及到公共事業(yè)、公益事業(yè)這個(gè)問題，要辦什么不辦什么，先辦什么后辦什么，完全交給群眾自己去辦，怎么提出問題，怎么討論問題，怎么用民主的程序來決定問題，全部交給群眾自己去辦”[4]?？梢?，村民自治既是一種民主權(quán)利，也是一種程序性權(quán)利。當(dāng)前的農(nóng)村統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)要進(jìn)行制度創(chuàng)新、避免走上農(nóng)村改革前的政社合一的老路，就必須在資源的配置、使用、經(jīng)營(yíng)等方面充分尊重農(nóng)民的意志，必須使農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的組織和開展與行政權(quán)力絕緣。其實(shí)質(zhì)就是要賦予村民的自治權(quán)。

但是，作為實(shí)行村民自治基本法源的《憲法》與《村民委員會(huì)組織法》，其關(guān)于村民自治的規(guī)定，現(xiàn)實(shí)意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及政治意義，以致在村長(zhǎng)選舉之外的其他公共生活中鮮見其用，這與立法內(nèi)容不完善不無相關(guān)。首先，《憲法》只是對(duì)某一種制度的宣示并作為其最高的法律淵源，是該項(xiàng)具體制度的立法依據(jù)，它不可能對(duì)村民自治的方方面面作出具體的規(guī)定，因而也不能作為村民自治制度運(yùn)行的具體依據(jù)。其次，《村民委員會(huì)組織法》雖然涉及到村民自治的核心問題，即涉及作為自治機(jī)構(gòu)的村民委員會(huì)的產(chǎn)生和組成，但是，這并非村民自治的全部問題。而且即使在村民委員會(huì)的產(chǎn)生和組成上使全部村民享受了充分的、完全的、真實(shí)的民主權(quán)利，也無法保證他們?cè)诖砣w村民處理全村事務(wù)時(shí)，完全尊重并體現(xiàn)大多數(shù)村民的意志；無法保證他們不會(huì)受到自身利益的引誘；無法保證他們會(huì)在政府的強(qiáng)權(quán)與村民的利益之間作出符合大多數(shù)村民利益的選擇。他們所遇到的一切問題恰如公司的股東在將其財(cái)產(chǎn)交付其管家——公司的董事與經(jīng)理后所遭遇的煩惱，為此，現(xiàn)代公司法都對(duì)公司的治理從實(shí)體到程序都做了周到的規(guī)定，顯然，《村民委員會(huì)組織法》在這一方面是望塵莫及的。

筆者認(rèn)為，為了讓村民自治成為農(nóng)村公共生活中的普遍狀態(tài)，從而為農(nóng)村統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的發(fā)展與創(chuàng)新提供持續(xù)的動(dòng)力與保障機(jī)制，就應(yīng)該通過制定村民自治的基本法，為實(shí)現(xiàn)村民自治確立全面的、普遍的規(guī)則。這些規(guī)則應(yīng)包括，自治機(jī)構(gòu)的組織與選舉規(guī)則，村民自治的治理方式及程序規(guī)則或者治理方式及程序的確立規(guī)則，村民對(duì)自治機(jī)構(gòu)的監(jiān)督權(quán)利及其行使規(guī)則，村民自治權(quán)利的救濟(jì)規(guī)則。

(二)農(nóng)村土地制度的鞏固與創(chuàng)新

農(nóng)村統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持與鞏固當(dāng)前的農(nóng)村土地制度，即既要堅(jiān)持與鞏固農(nóng)村土地的集體所有制，又要充分尊重農(nóng)民對(duì)土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。但同時(shí)，在當(dāng)前的實(shí)踐中，由于片面強(qiáng)調(diào)使用權(quán)(承包經(jīng)營(yíng)權(quán))的穩(wěn)定，將土地使用權(quán)越來越所有權(quán)化[5]，這使分散經(jīng)營(yíng)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)得以固化的同時(shí)，農(nóng)村統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)卻難以展開。例如，涉及土地上的農(nóng)業(yè)水利設(shè)施的建設(shè)、分散的零星地塊的調(diào)整與合并、農(nóng)村土地的商業(yè)化開發(fā)與利用等，都會(huì)因?yàn)槌姓J(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)而受到障礙。這要求在維護(hù)與鞏固基本土地制度下進(jìn)行創(chuàng)新。

至于如何創(chuàng)新，無論是在政府還是在民間層面，當(dāng)前的相關(guān)理論和實(shí)踐，都輕易地從一個(gè)極端走向了另一個(gè)極端，從以往的行政化視角轉(zhuǎn)向了市場(chǎng)化視角，似乎在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，市場(chǎng)就是無所不能的。但事實(shí)上，市場(chǎng)并不能有效地解決所有問題。首先，市場(chǎng)存在交易成本。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，交易成本的概念化是導(dǎo)向“真實(shí)世界經(jīng)濟(jì)學(xué)”的橋梁與路標(biāo)，新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)之所以忽視交易成本，主要源于其無限理性與完全信息的理論假設(shè)，因?yàn)樵谶@些假設(shè)下，人們會(huì)作出最優(yōu)選擇，從而不會(huì)產(chǎn)生交易成本[6]。換言之，交易成本是由人的有限理性與信息的不完全所致，且成正比例關(guān)系。由此，在當(dāng)下的中國(guó)農(nóng)村由農(nóng)民通過市場(chǎng)交易來解決土地分散的問題，交易成本是相當(dāng)高昂的。其次，市場(chǎng)交易存在制度障礙。農(nóng)村土地交易的制度障礙并不在于農(nóng)民只享有土地使用權(quán)，而表現(xiàn)為對(duì)交易對(duì)象與交易目的的法律限制，如《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》均規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途，流轉(zhuǎn)的受讓方應(yīng)該是承包農(nóng)戶或者其他具有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)法定資格和能力的組織和個(gè)人。立法限制的真正目的正在于阻止農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)入產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，之所以不允許其進(jìn)入產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，是因?yàn)樵谖覈?guó)戶籍、土地城鄉(xiāng)有別的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)中，農(nóng)村土地承載著太多的功能，如農(nóng)民的生存與發(fā)展的保障功能、保持社會(huì)穩(wěn)定的政治功能等，正如孟勤國(guó)先生所言，“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立目的是使農(nóng)戶有地種，而不是使農(nóng)戶有地賣”[7]?？梢?，這種制度障礙使市場(chǎng)在解決土地分散問題上的作用大打折扣。另外，在我國(guó)土地一級(jí)市場(chǎng)為政府壟斷、地方政府財(cái)政對(duì)土地存在嚴(yán)重依賴的現(xiàn)實(shí)中，從市場(chǎng)的角度去解決農(nóng)村土地分散的問題，極易成為地方政府蠶食農(nóng)村土地、侵蝕農(nóng)民利益的借口。

筆者認(rèn)為，為推進(jìn)農(nóng)村的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新應(yīng)是在現(xiàn)有的制度框架下，在尊重農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的前提下，創(chuàng)立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的強(qiáng)行轉(zhuǎn)讓制度，即在必要的時(shí)候，農(nóng)村統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)組織可以作為受讓方強(qiáng)行受讓村民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。確立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)強(qiáng)行轉(zhuǎn)讓制度的法理基礎(chǔ)在于，雖然土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種物權(quán)，但是，跟其他任何物權(quán)一樣，它也應(yīng)該具有社會(huì)性，因而可以基于社會(huì)利益的需要而對(duì)其進(jìn)行限制。亦因如此，這一制度的適用必須得到嚴(yán)格的規(guī)范，不能超越其適用的限制條件，不能減損農(nóng)戶的現(xiàn)實(shí)利益，詳言之，包括以下幾個(gè)方面：第一，必須是基于全村的公共利益；第二，有具體的項(xiàng)目及其實(shí)施方案；第三，項(xiàng)目及其實(shí)施方案已經(jīng)按照村民自治規(guī)則獲得通過；第四，被強(qiáng)行轉(zhuǎn)出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶不承擔(dān)項(xiàng)目實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)。

(三)規(guī)范與健全農(nóng)村統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的組織與運(yùn)行

在新中國(guó)的歷史上，農(nóng)村統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)從其組織與運(yùn)行形式上看，曾經(jīng)出現(xiàn)過以社隊(duì)為基礎(chǔ)的生產(chǎn)合作社、供銷合作社、村辦企業(yè)、社辦企業(yè)，并制定過相應(yīng)的法律法規(guī)予以規(guī)范，主要包括《農(nóng)村人民公社工作條例》(史稱“農(nóng)業(yè)六十條”)、《關(guān)于深化供銷合作社改革的決定》、《鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)條例》等。但是隨著農(nóng)村改革的深入，人民公社作為農(nóng)村統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的組織形式早已徹底退出了歷史舞臺(tái)；供銷合作社則幾經(jīng)沉浮，雖然根據(jù)國(guó)務(wù)院1995年《關(guān)于深化供銷合作社改革的決定》，恢復(fù)了全國(guó)供銷合作總社，明確了供銷合作社的集體所有制的性質(zhì)，確立了其作為“農(nóng)民的合作經(jīng)濟(jì)組織”的法律地位，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的浪潮中，它日益演變成一個(gè)自成體系的、封閉的利益集團(tuán)，與基層農(nóng)村的聯(lián)系日趨減少，在組織農(nóng)村統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)中的作用日益式微；而曾經(jīng)紅火一時(shí)的鄉(xiāng)村集體企業(yè)，在大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，或者在企業(yè)改制浪潮中蛻變?yōu)樗綘I(yíng)經(jīng)濟(jì)，或者在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的海洋中淹沒。為引導(dǎo)農(nóng)民走上合作化道路，推進(jìn)農(nóng)村統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，2006年，我國(guó)頒布了《農(nóng)民專業(yè)合作社法》。以此為據(jù)，實(shí)踐中也開始出現(xiàn)以各類農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社為核心的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的組織運(yùn)行模式。如有學(xué)者在重慶市石柱縣的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)模式呈現(xiàn)多元化，主要表現(xiàn)為：農(nóng)村專業(yè)合作社+農(nóng)戶模式、專業(yè)合作社+基地+農(nóng)戶模式、公司+專業(yè)合作組織+農(nóng)戶模式、基地農(nóng)戶+專業(yè)合作組織+科研中心+龍頭企業(yè)模式；其領(lǐng)辦方式包括了農(nóng)村大戶能人牽頭興辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技部門和基層供銷社及其工作人員牽頭興辦、企業(yè)牽頭興辦以及其他牽頭興辦[3]。但是總的來講，當(dāng)前的農(nóng)村統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的組織與運(yùn)行還是呈現(xiàn)出以下幾個(gè)特點(diǎn)：第一，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的組織與運(yùn)行缺乏集體經(jīng)濟(jì)的支撐，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)薄弱；第二，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的組織與運(yùn)行較多地依賴于政府，農(nóng)民在其中的自主性、自治性比較缺乏；第三，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的組織與運(yùn)行缺乏規(guī)范性。這些特點(diǎn)必然會(huì)對(duì)農(nóng)村統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)造成不良的影響，如容易受到政府行政權(quán)力的干預(yù)，難以完成農(nóng)村自身的公共積累從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的自我發(fā)展等。為此，筆者認(rèn)為，應(yīng)該進(jìn)一步規(guī)范與健全農(nóng)村統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的組織與運(yùn)行，主要包括以下幾個(gè)方面：

首先，制定《供銷合作社法》，改造供銷合作社體系，使供銷合作社成為自下而上的、真正的農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織，使得農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的采購上、在農(nóng)產(chǎn)品的銷售上，甚至在生活資料的供應(yīng)上，獲得來自于合作社的真正的優(yōu)惠，包括質(zhì)量上的保障。

其次，修改《鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)條例》，鼓勵(lì)興辦農(nóng)村集體企業(yè)，壯大集體經(jīng)濟(jì)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是農(nóng)村社會(huì)得到發(fā)展、農(nóng)民生活水平獲得提高的最堅(jiān)實(shí)、最直接的物質(zhì)基礎(chǔ)。在當(dāng)前的中國(guó)，哪里的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展得好，那里的農(nóng)村社會(huì)就發(fā)展得比較好，農(nóng)民的生活水平就比較高，比如耳熟能詳?shù)哪辖执?、華西村、大邱莊。筆者認(rèn)為，我們之所以對(duì)集體經(jīng)濟(jì)持有成見，并非集體經(jīng)濟(jì)本身不是一個(gè)好東西，而在于傳統(tǒng)的集體經(jīng)濟(jì)在治理上出了問題。正是為了克服這樣的問題，出現(xiàn)了現(xiàn)代公司，公司制的精髓就在于民主即所謂的“資本民主”，因此，人們將公司稱之為“小共和國(guó)”；相反，如果違背了民主的規(guī)律，現(xiàn)代公司照樣會(huì)出現(xiàn)同樣的問題。因此，《鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)條例》的修改主要應(yīng)該加強(qiáng)和完善村民對(duì)企業(yè)的民主權(quán)利，使企業(yè)真正成為村民自己的企業(yè)，賦予村民如同公司股東一般的權(quán)利。

再次，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的治理與運(yùn)行監(jiān)管，保障合作社成員的合法權(quán)益。農(nóng)民專業(yè)合作社是當(dāng)前農(nóng)村統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的核心組織形式，它以合作社的組織形式，通過確立勞動(dòng)雇用資本的勞資關(guān)系，擺脫了資本雇傭勞動(dòng)的公司制企業(yè)中資本對(duì)勞動(dòng)的剝削，從而來保障既作為勞動(dòng)者又作為合作社成員的農(nóng)民的利益。跟其他類型的合作社一樣，作為社員的農(nóng)民其在農(nóng)民專業(yè)合作社中的利益的實(shí)現(xiàn)，有賴于二個(gè)著名的原則在合作社運(yùn)行中的充分貫徹，即民主合作與惠顧返還，這也是作為合作社靈魂的“勞動(dòng)擺脫被資本雇傭的地位”得以實(shí)現(xiàn)的根本保證。但是，在我國(guó)的實(shí)踐中，一方面，由于農(nóng)民專業(yè)合作社的成立往往由政府或當(dāng)?shù)啬苋舜髴魻款^，因此，農(nóng)民專業(yè)合作社事實(shí)上可能為政府或其代理人、能人大戶所實(shí)際控制，從而在其治理和運(yùn)行中獨(dú)斷專行，違背民主合作原則。另一方面，由于合作社的相對(duì)封閉性，農(nóng)民專業(yè)合作社的治理運(yùn)行幾乎不受社會(huì)監(jiān)督，其違法情形因而也難以通過社會(huì)監(jiān)督機(jī)制得到矯正。再一方面，由于農(nóng)民對(duì)合作社的原理與知識(shí)的認(rèn)知不足，以及民主與權(quán)利意識(shí)的相對(duì)缺乏，他們極有可能沒有能力通過私法的途徑，對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社在治理和運(yùn)行中侵犯社員權(quán)利和利益的情形加以干預(yù)，予以制止或糾正。正因如此，相對(duì)

于現(xiàn)代公司治理及其股東權(quán)利保護(hù)，農(nóng)民專業(yè)合作社的治理運(yùn)行及其社員權(quán)利的保護(hù)，更需要公權(quán)力的介入，顯然，現(xiàn)有的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》在這方面是十分不足的。

[1] 卲海．農(nóng)村集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)實(shí)困境與法律回應(yīng)[J].重慶大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2010，(3):103-108．

[2] 鄭新立．穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度[J].求是，2008，(21)：33-36．

[3] 李昌麒，等．當(dāng)前農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制的實(shí)踐及問題[A]．中國(guó)農(nóng)村法治論壇[C].北京：群眾出版社，2010，19-21．

[4] 宋識(shí)徑．村民自治是這樣開始的[N]，檢察日?qǐng)?bào).2009-04-18(4)．

[5] 賀雪峰．地權(quán)的邏輯[M]．北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2010，10.

[6] 張宗慶，張寅．交易成本、歷史和文化[J]．江海學(xué)刊，2009，(5):79-85.

[7] 孟勤國(guó)．中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究[M]．北京：法律出版社，2009.53．

(責(zé)任編輯：金一超)

OntheInnovationoftheRuralOperationSystem

MI Ming-jun

(College of Law, Zhejiang University of Technology, Hangzhou 310023, China)

In essence, the innovation of the rural operation system is how to promote the unified management of the countryside. To achieve this, relevant systems such as villager autonomy system, land system and rural management body system should be founded or perfected. But how to found and perfect these systems, it depends on the understanding of the nature of the unified management, the relationship between unified management and government intervention, the logical relationship between unified management and land system, and the relationship between the body of unified management and the relevant organizations in the countryside.

rural operation system; villagers’ autonomy; land; operating entities

2014-03-03

宓明君(1972-)，男，浙江岱山人，副教授，博士研究生，從事經(jīng)濟(jì)法、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)法制研究。

DF41

A

1006-4303(2014)09-0314-06