海軍政治部司法辦 陳文君

淺談和平時期海上軍事力量運用的法律保障

海軍政治部司法辦 陳文君

在軍事力量運用過程中，從法律的角度進行籌劃并為行動提供完善可靠的法律保障，是完成軍事任務的必要前提和實現(xiàn)法理制勝的重要環(huán)節(jié)。近年來，我國海上安全面臨嚴重的威脅和挑戰(zhàn)，海上軍事行動涉及的領域越來越廣泛。筆者在對我國海上軍事力量運用分析的基礎上，借鑒他國軍事行動法律保障的有效做法，對我海軍如何依法保衛(wèi)國家海上安全、領土主權，維護國家海上利益，談幾點看法。

一、和平時期海上軍事力量的運用

（一）和平時期海上軍事力量運用的主要形式

和平時期軍事力量的運用主要包括戰(zhàn)爭運用和非戰(zhàn)爭運用。根據(jù)傳統(tǒng)的戰(zhàn)爭理論，軍事力量的運用總是和戰(zhàn)爭聯(lián)系在一起，軍隊的重要任務是執(zhí)行作戰(zhàn)任務。然而隨著科學技術的發(fā)展、國際形勢的變化，軍隊除了應對傳統(tǒng)安全威脅，還要應對非傳統(tǒng)安全威脅。不僅要抵御外部的軍事侵略，還要承擔維護海上通道安全、打擊恐怖主義、打擊海上刑事犯罪、護漁護航等非戰(zhàn)爭任務。同時，即使在傳統(tǒng)的安全領域，由于當今各國利益交織，牽一發(fā)而動全身，世界多數(shù)國家都極力避免威脅人類生存的激烈沖突，更多采取軍事威懾、顯示武力等非戰(zhàn)爭軍事行動來表達安全關切和訴求。因此，非戰(zhàn)爭軍事行動成為和平時期軍事力量運用的重要方式。

隨著國際戰(zhàn)略格局的調(diào)整、國家利益的拓展以及非傳統(tǒng)安全威脅因素的上升，以非戰(zhàn)爭軍事行動為主要形式的多樣化軍事任務成為海上力量的重要任務。非戰(zhàn)爭軍事行動有的具有軍事目的，比如軍事威懾、軍事演習、海上封鎖、國際維和等；有的則不具有軍事目的，比如協(xié)助地方部門執(zhí)法、參加搶險救災、參加國家建設等。有的非戰(zhàn)爭軍事行動運用于平時，如為保障國家和平與安全開展的海上軍事訓練、武器裝備試驗、巡邏警戒、編隊出訪等；有的則運用于危機情況下，與國家處置突發(fā)事件機制聯(lián)系在一起。非戰(zhàn)爭軍事行動范圍廣泛、任務復雜，需要對非戰(zhàn)爭軍事行動進行定性、分類，才能把握行動的內(nèi)在規(guī)律。

（二）和平時期海上軍事力量運用的基本職能

我國《國防法》第17條規(guī)定：我國武裝力量的任務是鞏固國防，抵抗侵略，保衛(wèi)祖國，保衛(wèi)人民的和平勞動，參加國家建設事業(yè)，全心全意為人民服務。這一規(guī)定表明，在任何情況下，軍隊都承擔著維護國家主權、維護社會穩(wěn)定、保護公民基本權利的職能。然而，隨著國家利益的發(fā)展，國家軍事力量將在更多領域發(fā)揮作用。首先，海洋是“國家安全的門戶”，抵抗外來侵略，維護國家海洋安全，打贏海上方向的局部戰(zhàn)爭是我軍義不容辭的職能。當前，海上安全威脅依然存在，嚴重影響了相關海域的和平、安寧和秩序，我們要有足夠的軍事措施應對海上軍事威脅，進行海上軍事斗爭。其次，我國是一個半封閉的“陸海復合型”國家，中國與海上鄰國存在的島嶼之爭和海洋劃界爭議日益激烈，海上軍事力量必須加強對所轄海域的管控力度，捍衛(wèi)國家島嶼和領海主權，維護海洋權益。第三，海洋是“連通各大陸的通道”，我國船只必須經(jīng)過一系列重要海峽才能進入各大洋并抵達相關國家，海洋對社會經(jīng)濟發(fā)展起著重要作用。要維護國家生存和發(fā)展利益，海軍必須提高?？昭策墶⒑Ｉ蠄?zhí)法能力，確保海上國際航行通道安全暢通。第四，隨著我國經(jīng)濟不斷發(fā)展和國際地位提高，要求軍隊積極參加國際維和、國際人道主義救援、打擊恐怖主義等一系列國際間軍事行動，有效履行國家承擔的國際條約義務，樹立大國形象。

二、和平時期海上軍事力量運用的法律分析

（一）和平時期海上軍事力量運用的法律基礎

要做到依法運用海上軍事力量，必須了解海上軍事行動所涉及的法律體系，這是海上軍事力量運用的法律基礎。

第一，海洋法及相關國內(nèi)法中不同海域的相關法律規(guī)定。海上軍事力量運用最顯著的特征在于執(zhí)行任務是在特定海域，國際法對于不同海域有不同規(guī)定?！堵?lián)合國海洋法公約》明確規(guī)定了各海域法律地位，并規(guī)定各國在不同海域中的關系以及海洋利用的法律權限。這些法律權限是沿海國對其所轄海域?qū)嵤┕茌牭姆苫A，也是一國為實現(xiàn)海洋利益向他國提出權利主張的法律依據(jù)?，F(xiàn)階段我國海上安全形勢嚴峻，軍艦作為國家實施海洋控制和海洋管理的工具，必須靈活運用國際海洋法賦予的航行自由權、豁免權、緊追權、登臨檢查權等權利，開展海上各項軍事行動，有效履行使命任務。

第二，執(zhí)行非戰(zhàn)爭軍事行動相關法律規(guī)定。非戰(zhàn)爭軍事行動涉及政府、軍隊、社會方方面面，軍隊執(zhí)行非戰(zhàn)爭軍事任務，主要以《憲法》《國防法》及相關法律法規(guī)、條令條例為依據(jù)。我國法律法規(guī)中關于軍隊執(zhí)行非戰(zhàn)爭軍事任務的規(guī)定主要集中在三個方面，即搶險救災、維護社會治安和支援地方建設。其法律依據(jù)是《戒嚴法》《軍隊參加搶險救災條例》《軍隊參與突發(fā)事件處置條例》等，這些法規(guī)分別規(guī)定了行動中職能分工、權限范圍、權利義務等法律問題，是協(xié)調(diào)軍地關系、整合各種力量、有力有序調(diào)動國家或社會資源的主要依據(jù)。

第三，海上突發(fā)事件應對措施的相關法律規(guī)定。這里所指的突發(fā)事件主要是指威脅國家海上安全利益的突發(fā)事件。比如，針對他國在我國專屬經(jīng)濟區(qū)及上空所進行的針對我國的海空偵查、威懾活動，非法海洋科研活動，以及我國軍艦在航行、訓練時遇到國外?？樟α扛櫋⒈O(jiān)視等情況。通常，我國主要是在《聯(lián)合國海洋法公約》《國際海上避碰規(guī)則》等國際法的基礎上，根據(jù)《?？涨闆r處置規(guī)定》《處置?？者叿狼闆r和涉外突發(fā)事件的若干規(guī)定》，采取跟蹤、監(jiān)視、驅(qū)離、巡航等措施維護我方權益。實踐中，還可以采取包括海上派出軍隊、海上攔截、設立海上區(qū)域、進行自衛(wèi)等方式來處理外國軍艦、飛機的違法行動，這些措施的采用需要有充分的法律依據(jù)和法律保障。

第四，關于使用武力的法律規(guī)范。軍事行動中能否使用武力以及在什么情況下使用武力，是開展軍事行動前必須考慮的問題。非戰(zhàn)爭軍事行動中使用武力的情況主要有兩種，一是行使自衛(wèi)權，二是聯(lián)合國安理會授權。在國際法上，軍艦相當于流動的國土，如果遭受攻擊，有權依法進行自衛(wèi)，自衛(wèi)權的行使應基于對方的敵對行為或敵對意圖，使用武力必須依據(jù)“相稱性”、“必要性”原則進行。如果執(zhí)行聯(lián)合國安理會授權行動，需要考慮是否是根據(jù)聯(lián)合國憲章第6章、第7章所作的決議，同時還要注意聯(lián)合國授權是“采取一切必要措施”，還是僅限于行使自衛(wèi)權。此外，依據(jù)國內(nèi)法，軍艦在執(zhí)法過程中可能也會涉及使用武力，主要依據(jù)各國的具體規(guī)定。有些國家為了保證軍艦完成海上執(zhí)法任務，授權軍隊必要時可使用武力，有些國家則沒有明確規(guī)定。

（二）和平時期海上軍事力量運用的法律運用

未來軍事行動處處彌漫法律的硝煙，進行著深刻的法律角逐，誰掌握了法律，誰就掌握了主動權?！斑\用之妙，存乎一心”。指揮官只有熟悉各項法律規(guī)則，并能夠結合具體作戰(zhàn)條件靈活運用法律規(guī)范開展有效的軍事對抗，才能順利完成軍事任務。

1.制定合法的行動準則

和平時期海上軍事力量運用，必須保證軍事行動依照國家法律、部隊條令條例以及相關國際法進行。法律規(guī)范具有普遍性，但開展軍事行動的環(huán)境具體復雜，需要根據(jù)作戰(zhàn)的具體形勢，在現(xiàn)有的法律基礎上，制定更為實用的作戰(zhàn)規(guī)則。不同性質(zhì)的軍事行動，所適用的法律體系有所不同，在對軍事行動進行法律選擇、法律適用過程中，首先，需要對軍事行動進行識別、定性，將其劃入特定的軍事行動范疇，適用相關的法律規(guī)范。比如，軍艦在所轄海域?qū)`反沿海國法律規(guī)定的船只進行緊追，并實施武力的行為，屬于軍艦的執(zhí)法權。其次，應在了解特定軍事行動適用的法律體系的基礎上，根據(jù)行動計劃和任務目標，確定具體的行動方案，確保軍事行動依法進行。第三，軍事行動中的法律運用其目的是為了保障軍事目標的達成，因此針對國際法中存在的空白及原則性規(guī)定，有必要在總結實踐經(jīng)驗的基礎上選擇適用，并積極創(chuàng)制對我們有利的國際法規(guī)范。

2.進行有效的法律對抗

開展軍事行動過程中，對立雙方都可能利用國際法上的空白和盲區(qū)，以及對國際法的不同理解、解釋，進行法律對抗?！堵?lián)合國海洋法公約》存在大量剩余權利，即公約中沒有明確規(guī)定或明確禁止的那部分權利?；趯κＳ鄼嗬睦斫獠煌?，在海上對峙中的當事各方經(jīng)常出現(xiàn)不同的法理解釋。比如在中美撞機、海上對峙等事件中，美方總是把軍船豁免權提出來，且故意回避專屬經(jīng)濟區(qū)的提法，而稱其為在國際水域，并辯解在領海之外即為公海，享有“和平利用海洋”、“公海航行自由”等權利。但是對于《公約》關于“公海應只適用于和平目的”原則是否適用于專屬經(jīng)濟區(qū)，《公約》中“適當顧及”的確切定義，“航行自由”與“適當顧及”關系在實踐操作中應如何把握等問題，各國存在很大分歧。針對爭議，我們必須從法理上據(jù)理力爭，揭露對方行動的違法本質(zhì)，使對方的辯解失去法律依托。同時，我們必須善于利用法律賦予的權力，采取有效的軍事措施進行對抗，壓制對方的行動空間。比如他國軍艦侵犯我國專屬經(jīng)濟區(qū)權益的情形，過去我國通常的做法是對其進行跟蹤監(jiān)視、喊話、警示等，但隨著海上維權形勢日益嚴峻，必須加大我軍艦對相關海域的管控力度，研究依法可采取的維權措施，包括加強軍事存在、設立海上軍事禁區(qū)等功能性區(qū)域和行使自衛(wèi)權等。

三、和平時期海上軍事力量運用法律保障體系的構建

（一）海上軍事力量運用立法體系的完善

要抓緊健全和完善海上軍事行動法律法規(guī)，為執(zhí)行多樣化軍事任務提供制度框架、行為規(guī)范、法律支持。首先，完善與海洋相關的法律法規(guī)。《聯(lián)合國海洋法公約》將海洋劃分為不同性質(zhì)的區(qū)域，規(guī)定了各國在不同海域的權利和義務，以及軍艦在海洋法中的地位。但這些海洋權益僅為國際法所賦予的應然的權益，要通過國內(nèi)法將這些應然的權益轉化為實際的權利和利益。我國應綜合研究國際法對維護中國海洋領土安全和其他權益的影響，加快海洋入憲、制定海洋基本法的進程，進而最大限度維護國家利益。其次，完善非戰(zhàn)爭軍事行動法，明確軍事力量運用的具體職能，制定執(zhí)行特殊任務的法律規(guī)定?！豆s》賦予沿海國海軍在海上執(zhí)法中的主體地位，特別是賦予各國海軍在公海打擊海盜、跨國犯罪、恐怖主義的執(zhí)法權，但我國相關立法沒有明確規(guī)定海軍在海洋執(zhí)法中的職能。實踐中，海軍主要是為政府機構海上維權執(zhí)法承擔保障和支援任務，海軍的上述活動需要通過制定海洋基本法加以確認。第三，著眼維護?？瞻踩?，及時修訂完善海空情處置規(guī)定。2001年發(fā)生的中日東海疑船事件中，日本海上保安廳巡邏艦和飛機在我國專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)對不明船只進行長達8小時的追逐，直至將其擊沉，嚴重侵犯了我國的領土主權和尊嚴。該事件表明，針對海上突發(fā)事件，僅依據(jù)《海空情況處置規(guī)定》《處置?？者叿狼闆r和涉外突發(fā)事件的若干規(guī)定》，無法適應當前復雜的海上軍事斗爭環(huán)境，法律規(guī)范亟待修訂升級。

（二）海上危機管理機制的建立和安排

近年來，我國海軍在立足打贏信息化條件下局部戰(zhàn)爭的基礎上，不斷拓展軍事職能，進行海上協(xié)助執(zhí)法、打擊海盜、護漁護航，參與海上救援、海外撤僑、海上搶險救災等行動。軍隊在參與突發(fā)事件處置過程中，不可避免地會遇到法律問題，需要從制度上進行安排。為此，應構建我國海洋危機管理體系，尤其是專屬經(jīng)濟區(qū)侵權危機管理體系，將軍隊納入國家應急機制，建立軍地互通信息情況、聯(lián)絡支援等制度，明確統(tǒng)籌協(xié)調(diào)軍事力量的職責。同時，軍隊參加突發(fā)事件應急行動，應當根據(jù)不同性質(zhì)和危害程度劃分危機等級，通過分級確定軍事力量參與的規(guī)模、程度。

（三）交戰(zhàn)規(guī)則的制定和運用

交戰(zhàn)規(guī)則是軍事術語。2009年《圣雷莫交戰(zhàn)規(guī)則手冊》將交戰(zhàn)規(guī)則解釋為:國家軍事當局頒布的，用以對使用武力達到軍事目的的具體情形和限制條件進行描述，對一國在什么情況下使用武力以及怎樣使用武力進行授權，同時對使用武力執(zhí)行某些特定職能進行界定。第二次世界大戰(zhàn)以來，交戰(zhàn)規(guī)則體系不僅適用于作戰(zhàn)行為，同樣適用于非戰(zhàn)爭軍事行動。美方認為：國家層面的交戰(zhàn)規(guī)則主要是確立控制和指導軍事指揮官在軍事行動和危機應急事件中采取措施的基本政策和程序?？梢?，交戰(zhàn)規(guī)則同樣適用于非戰(zhàn)爭行動中與使用武力相關的具體行為。交戰(zhàn)規(guī)則不用于指定作戰(zhàn)計劃、分配作戰(zhàn)任務，也不提供戰(zhàn)術指導，其旨在合理利用國際、國內(nèi)法以及相關政策完成作戰(zhàn)任務。交戰(zhàn)規(guī)則兼具法律性和軍事性，針對具體任務制定的交戰(zhàn)規(guī)則由軍隊律師協(xié)助指揮員制定完成，一般考慮有關武力使用的具體要求，包括上級的政治指示、具體的戰(zhàn)術考慮和武裝沖突法等法律規(guī)定。目前，我國還沒有海上力量運用的交戰(zhàn)規(guī)則體系，相關部門應按照海上軍事力量運用的要求盡快研究制定。

（本欄責任編輯：鄭 寧）

短 論

落實廉政規(guī)定 提高征兵質(zhì)量

西藏軍區(qū)副參謀長 阿旺多吉

加強征兵廉政建設，是嚴格執(zhí)行征兵政策、提高兵員質(zhì)量的保證，在征兵時間和征兵主體調(diào)整的新形勢下，嚴格落實征兵廉政規(guī)定有著更現(xiàn)實的重要意義。

要把宣傳報名、目測初審、體檢政審、學歷審核、審批定兵等各項具體工作落實到人頭，實行專人專管、專人承辦、專人負責。主管領導、兵役機關、相關職能部門領導和征兵工作人員要逐級層層簽訂廉潔征兵責任書，明確目標要求、職責分工和獎懲措施，使每名人員清楚什么能干、什么不能干、負什么責任。要堅持哪一級出了問題，就追究哪一級的具體責任，同時追究分管領導和主管領導的責任。

各級兵役機關要深入搞好調(diào)研，認真分析廉潔征兵工作形勢，制定詳細的工作流程和實施細則，為廉潔征兵提供有力的制度保證。堅持重大問題、重大事項集體討論研究，特別是審批定兵，要全面衡量、優(yōu)中選優(yōu)，防止和糾正個別人說了算的現(xiàn)象。征兵名額要一次性分配到位，不得搞特殊照顧和名額預留。向社會全面公開征兵政策、征集時間、征兵對象、征兵條件、征兵方式和征兵任務，發(fā)放廉潔征兵監(jiān)督卡，公開舉報電話、舉報信箱，自覺接受社會各界監(jiān)督。

要堅持軍地齊抓共管。健全軍地紀檢聯(lián)合監(jiān)督、形勢分析、情況通報和聯(lián)合檢查制度，統(tǒng)一受理群眾的信訪舉報，統(tǒng)一調(diào)查處理征兵違紀違法問題，形成齊抓共管局面。要積極徹查舉報問題，認真對待群眾的來信來訪，對于舉報信息和反映的問題，不推不托、不遮不掩、不瞞不壓，迅速立案取證，查清問題真相。對有過錯者，要嚴肅追究處理，絕不姑息遷就。