張茉楠

國際城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律表明，當(dāng)人均GDP達(dá)到3000美元、城鎮(zhèn)化率超過50%時，就到了城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的時期。從人均GDP看，2012年國家統(tǒng)計局公布的中國人均GDP為38354元人民幣，按照當(dāng)年匯率6.2855計算，2012年中國人均GDP達(dá)到6102美元，城鎮(zhèn)化率達(dá)到了52.57%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家同樣人均GDP水平時期的城鎮(zhèn)化率，具備了加快推進新型城鎮(zhèn)化的客觀基礎(chǔ)和條件。

然而，回顧中國30多年來的城鎮(zhèn)化過程，支撐中國城鎮(zhèn)化進程的主要是工業(yè)化。而工業(yè)化之所以能如此迅猛地推進，一是靠中國大量廉價勞動力的優(yōu)勢，二是靠政府主導(dǎo)的大規(guī)模固定資產(chǎn)投資，但這兩個要素在未來都會發(fā)生較大的變化，中國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略到底還要靠什么動力實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展？

主要國家發(fā)展經(jīng)驗

聯(lián)合國發(fā)布的報告顯示，2010年全球城鎮(zhèn)化率首次超過50%，這標(biāo)志著一個世界城鎮(zhèn)化時代已經(jīng)來臨。城鎮(zhèn)化的作用根本不在于擴大內(nèi)需，而在于通過城鎮(zhèn)化的規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，以及城市的分工協(xié)作帶來要素集聚效率的提高。從資源集聚、產(chǎn)業(yè)分工以及效率提升的角度看，世界主要國家城鎮(zhèn)化進程的經(jīng)驗教訓(xùn)值得中國借鑒和反思。

1.產(chǎn)業(yè)集群（城市群）推動美國高水平城鎮(zhèn)化。美國是世界上城鎮(zhèn)化發(fā)展水平最高的國家之一，85%以上的人口住在城鎮(zhèn)。據(jù)美國人口調(diào)查局的數(shù)據(jù)，美國30萬人口以上的大城市有13個，20萬人口以上的城市有78個，10萬至20萬人口的城市有131個，3萬至10萬的有878個，數(shù)千至3萬的小城市（鎮(zhèn)） 超過3.5萬個。

上世紀(jì)70年代以來，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的同步推動下，美國在空間布局上逐步形成了以產(chǎn)業(yè)集聚為中心的十大城市群，例如波士華（Bos-Wash）城市群（支柱產(chǎn)業(yè)為金融、傳媒、生物科技產(chǎn)業(yè)）；“北美五大湖城市群”（支柱產(chǎn)業(yè)為制造、運輸、商業(yè)房地產(chǎn)、零售）；夏蘭大（Char-lanta）城市群（支柱產(chǎn)業(yè)為金融、生物技術(shù)、電信制造）等。

2.日本實施產(chǎn)業(yè)政策主導(dǎo)下的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。日本土地資源有限，實施政府主導(dǎo)下的高度集中的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略。日本推進城鎮(zhèn)化的過程中，依托大城市發(fā)展的趨勢十分明顯。1950年至2010年，日本城鎮(zhèn)化率由53.4%上升到90.5%，50萬以上特大城市人口占城市人口占比從25.7% 上升到42.2%，其中，特大城市帶動大都市圈發(fā)展的驅(qū)動效果顯著。在1950至1970年，日本城鎮(zhèn)化率由50%上升到70%的階段，東京、大阪和名古屋三大都市圈人口占總?cè)丝诒戎貜?0%提高到了47%。

除了通過產(chǎn)業(yè)政策推動工業(yè)化發(fā)展并進而推動城鎮(zhèn)化進程之外，日本政府對城鎮(zhèn)化的干預(yù)主要通過國土資源的合理規(guī)劃，走集中型城鎮(zhèn)化模式，節(jié)約土地資源利用。日本戰(zhàn)后成立了國土廳，并從1960年開始先后制定了5次全國綜合開發(fā)計劃，不斷調(diào)整國家產(chǎn)業(yè)布局和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)安排，大力發(fā)展軌道交通和公共交通，促進城鎮(zhèn)化在一定區(qū)域內(nèi)的快速發(fā)展。

在日本的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化同步推進的過程中，中小企業(yè)的快速發(fā)展也發(fā)揮了重要作用。上世紀(jì)50至70年代，日本中小企業(yè)數(shù)量從大約30萬增長到50多萬，吸納就業(yè)人員超過300萬至500萬，增長超過一倍。

3.拉美國家缺乏產(chǎn)業(yè)支撐導(dǎo)致“過度城鎮(zhèn)化”。拉美國家普遍有超前城鎮(zhèn)化的傾向。二戰(zhàn)前，拉美國家的工業(yè)化率和城鎮(zhèn)化率普遍較低，大多在20%以下。二戰(zhàn)后，工業(yè)化率變化不大，但城市率快速發(fā)展，農(nóng)村人口在短時間內(nèi)以爆炸性速度進入城市。到2010年城鎮(zhèn)化率高達(dá)79.6%，僅次于北美的80.7%，位居世界第二，遠(yuǎn)高于歐洲的72.8%、大洋洲的70.2%、亞洲的39.8%和非洲的37.9%。

但是，在較高城鎮(zhèn)化水平的背后，隨著農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率下降和城鄉(xiāng)差距不斷加大，人口膨脹造成大量農(nóng)村貧困人口涌向城市求生，導(dǎo)致大量的城市失業(yè)人口，形成了典型的城市二元結(jié)構(gòu)問題，引發(fā)嚴(yán)重的社會問題，經(jīng)濟發(fā)展落入“中等收入陷阱”。

造成這一局面的主要原因，一方面是工業(yè)化落后于城鎮(zhèn)化，兩者缺乏協(xié)調(diào)發(fā)展。多數(shù)拉美國家長期實行進口替代的工業(yè)化戰(zhàn)略，放棄了比較優(yōu)勢，城市發(fā)展與國內(nèi)經(jīng)濟的聯(lián)系較弱，導(dǎo)致工業(yè)化發(fā)展不足。拉美國家的工業(yè)化平均水平目前只有30%左右，工業(yè)吸納勞動力的能力十分有限，勞動生產(chǎn)率提升緩慢，大量進城農(nóng)民無法在工業(yè)中就業(yè)，而只能進入低端的餐飲、批發(fā)零售、家政等簡單的生活服務(wù)業(yè)，附加值低，無力在結(jié)構(gòu)和質(zhì)量上持續(xù)發(fā)展以支撐城鎮(zhèn)化。與此同時，大量農(nóng)村人口涌入城市但沒有相應(yīng)就業(yè)，形成城市中的貧民窟，導(dǎo)致“過度城鎮(zhèn)化”。

中國城鎮(zhèn)化的困境

中國正處于城鎮(zhèn)化快速推進時期，從2001- 2012年，城鎮(zhèn)化率由37.66%提高到52.57%，平均每年提高1.24個百分點，遠(yuǎn)高于1978-2000年年均提高0.86個百分點的水平，更高于改革開放之前年均提高0.28個百分點的水平?？梢哉f，中國僅用30多年時間就達(dá)到英國200年、美國100年和日本50年才能實現(xiàn)的城鎮(zhèn)化水平，然而與發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化進程相比，中國的城鎮(zhèn)化存在著許多困擾與困境：

1.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)效益和城鎮(zhèn)化效率 “雙低效”。當(dāng)前中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面的問題主要不是各層次產(chǎn)業(yè)之間比例的高低，而是由產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方式粗放和發(fā)展質(zhì)量低下引發(fā)的相關(guān)問題。產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式粗放主要表現(xiàn)為高投入、高消耗、高排放、不協(xié)調(diào)、難循環(huán)、低效率等方面，這些問題在各產(chǎn)業(yè)部門中都有不同程度的反映，而尤以重化工業(yè)部門更突出。

與此同時，中國城鎮(zhèn)化模式也同樣存在粗放問題，集中表現(xiàn)為土地城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)快于人口城鎮(zhèn)化，“圈地”、“造城”等現(xiàn)象相當(dāng)普遍。2000-2010年，城鎮(zhèn)建成區(qū)面積擴張64.45%，而城鎮(zhèn)人口僅增長45.9%，城市規(guī)模擴張明顯大于城鎮(zhèn)人口集聚；2011年全國城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.27%，而城鎮(zhèn)戶籍人口占總?cè)丝诒壤挥?5%。

事實上，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)效益與城鎮(zhèn)化效率的“雙低效”緊密相關(guān)。產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟效益低減少了城鎮(zhèn)財政收入和居民收入，使城鎮(zhèn)建設(shè)資金來源受到很大約束，直接造成城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等方面的“欠賬”，進而降低了產(chǎn)業(yè)發(fā)展對城鎮(zhèn)建設(shè)的支撐作用，城鎮(zhèn)化效率也因此難以提高；同時，城鎮(zhèn)化效率低又反過來加大了產(chǎn)業(yè)發(fā)展成本，影響其產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟效益，使城鎮(zhèn)政府經(jīng)濟負(fù)擔(dān)加重，對產(chǎn)業(yè)合理布局也造成了巨大阻礙。

2. “半城鎮(zhèn)化”社會代價過高。“半城鎮(zhèn)化”指的是2億多進城的農(nóng)民工實現(xiàn)了職業(yè)轉(zhuǎn)換、地域轉(zhuǎn)移，但沒有實現(xiàn)身份的轉(zhuǎn)變，“半城鎮(zhèn)化”嚴(yán)重影響了城鎮(zhèn)化質(zhì)量，城鎮(zhèn)化發(fā)展?jié)摿κ艿较魅?。國?wù)院發(fā)展研究中心課題組的一份調(diào)研報告顯示，一個典型的農(nóng)民工（包括相應(yīng)的撫養(yǎng)人口） 市民化所需的公共支出成本共約8萬元。其中，遠(yuǎn)期的養(yǎng)老保險補貼平均約為3.5萬元，住房和義務(wù)教育等一次性成本約為2.4萬元。然而，當(dāng)前“人口紅利”已經(jīng)呈現(xiàn)出日益衰減的趨勢，“半城鎮(zhèn)化”導(dǎo)致的過高社會代價甚至超出了農(nóng)村勞動力廉價所帶來的收益，過度依賴“人口紅利”來推動城鎮(zhèn)化的未來發(fā)展將不可持續(xù)。

3.由政府主導(dǎo)、行政化推動的“土地城鎮(zhèn)化”。發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟國家的城市化主要由經(jīng)濟發(fā)展推動，城市體系的發(fā)展受人口聚集程度和產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平的影響。而中國城鎮(zhèn)化的典型特征是政府主導(dǎo)、大范圍規(guī)劃、整體推動。一味地依賴行政主導(dǎo)，忽視市場機制的作用，容易導(dǎo)致地方領(lǐng)導(dǎo)片面追求表面政績， 助長粗放型城鎮(zhèn)發(fā)展和經(jīng)濟增長， 使本來應(yīng)該由產(chǎn)業(yè)發(fā)展推動的城鎮(zhèn)化，變成行政手段主導(dǎo)下的“土地城鎮(zhèn)化”。

中國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的方向

2012年底，中國城鎮(zhèn)化水平為53%，說明城鎮(zhèn)化正處在納瑟姆曲線的第二階段。西部民族地區(qū)（西藏、新疆、廣西、寧夏）城鎮(zhèn)化水平平均為40%左右，比全國城鎮(zhèn)化水平低，但也處于第二階段。中國大部分地區(qū)還處于納瑟姆曲線的中期階段，這一階段的城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)側(cè)重以發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)為主的大城市群。

1.把發(fā)展城市群放在首要和核心位置。經(jīng)過多年發(fā)展，中國已經(jīng)形成了數(shù)量眾多的中小城市和小城鎮(zhèn)，大城市的發(fā)展也初具規(guī)模。未來的城鎮(zhèn)化更多是強調(diào)人的城鎮(zhèn)化而不是土地的城鎮(zhèn)化，這要求更加緊湊和集約型的土地使用和城鎮(zhèn)布局，更緊密的城鎮(zhèn)間和城鄉(xiāng)間產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)和配合，更高的物流和通勤效率，以及更多的就業(yè)機會和持續(xù)創(chuàng)造就業(yè)的能力。

因此，未來的城鎮(zhèn)化既不是簡單側(cè)重于發(fā)展大城市， 也不是側(cè)重于發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)，而是著力發(fā)展以大城市或特大城市為核心、 中小城市錯落式分布、兼顧城鄉(xiāng)發(fā)展、兼顧產(chǎn)業(yè)合理布局、保證高效通勤的城市群分布。要著力打造“國際性大都市”、“世界性城市”為依托的城市群和城市帶，這種城鎮(zhèn)化的空間組織形態(tài)由現(xiàn)代化的交通連接，在不降低大城市的規(guī)模經(jīng)濟和集聚效應(yīng)的同時，又能夠防止單個城市過度擴張帶來的“城市病”；相對集中的布局，還可以避免分散型城鎮(zhèn)化帶來的土地浪費，保護土地和生態(tài)環(huán)境；中心城市以外的其他城市和小城鎮(zhèn)，作為產(chǎn)業(yè)支持中心或配套服務(wù)中心，提高區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)集聚能力。

2.提高基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃水平和功能創(chuàng)新。加大投入力度，不斷完善城鎮(zhèn)道路、供排水、供熱、燃?xì)狻⑿畔?、公交、園林綠化、污水處理、垃圾處理及防災(zāi)等基礎(chǔ)設(shè)施。大力推進以高速公路、鐵路、機場、港口、水利為重點的新一輪基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，突出綜合交通大通道、大樞紐建設(shè)和鐵路網(wǎng)建設(shè)，完善連接各中心城市和經(jīng)濟密集地區(qū)的便捷、安全、高效的綜合交通網(wǎng)絡(luò)體系。與此同時，加快交通信息化管理系統(tǒng)建設(shè)，強化各種交通運輸方式的銜接，提高高速公路聯(lián)網(wǎng)通達(dá)水平，提升航道的承載能力和運輸效率。

3.形成區(qū)域錯位發(fā)展。中國經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程存在明顯的區(qū)域差異，這決定了未來推進城鎮(zhèn)化的路徑選擇方面，具有多樣性的特征。在實踐中必須要因地制宜，認(rèn)清并發(fā)揮好各地的比較優(yōu)勢，合理有序推進城市群建設(shè)。

例如：東部沿海區(qū)域已經(jīng)步入工業(yè)化中后期，資源供給已現(xiàn)緊張局面，勞動力等生產(chǎn)要素成本顯著提高，第三產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢顯現(xiàn)，大城市和城市群發(fā)展初具規(guī)模。因此，東部地區(qū)的城市群發(fā)展應(yīng)當(dāng)側(cè)重于健全已有大城市的功能，大力發(fā)展周邊中小城市和小城鎮(zhèn)規(guī)模，完善衛(wèi)星城市的配套服務(wù)功能，促進制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級，發(fā)展高附加值產(chǎn)業(yè)和高端服務(wù)業(yè)，推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈的高端攀升。

比較而言，中西部地區(qū)城市群發(fā)展則應(yīng)當(dāng)注重優(yōu)先發(fā)展中心大城市，利用自身的成本優(yōu)勢，努力培育制造業(yè)競爭力，承接?xùn)|部沿海地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，分階段發(fā)展中小城市。在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)方面，東部產(chǎn)業(yè)應(yīng)科學(xué)合理有序地向西部轉(zhuǎn)移，通過創(chuàng)造全球產(chǎn)業(yè)分工的新機遇，提高中西部和內(nèi)陸地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量和水平。

（作者為中國國際經(jīng)濟交流中心副研究員）