【摘要】為應(yīng)對(duì)19世紀(jì)70年代的“自由民權(quán)運(yùn)動(dòng)”,日本根據(jù)國情,吸收西方尤其是德國文官制度的經(jīng)驗(yàn),建立了自己的文官制度和能力為上的用人機(jī)制,結(jié)束了官吏世襲制度,在規(guī)范、制約、分配、協(xié)調(diào)官員行使權(quán)力和實(shí)施國家管理方面起了重要作用。文章梳理日本近代文官制度建立的歷程,概括其歷史功績,分析其對(duì)我國公務(wù)員制度建設(shè)的啟示。
【關(guān)鍵詞】日本 近代 文官制度 公務(wù)員制度
日本近代文官制度的建立
文官制度發(fā)端于我國的科舉制,由英國于19世紀(jì)中葉首先建立。19世紀(jì)70年代,日本社會(huì)發(fā)生了“自由民權(quán)運(yùn)動(dòng)”,旨在追求民主自由,實(shí)行君主立憲,因此,明治政府決定采取措施來加強(qiáng)近代政權(quán)的建設(shè)。
由于目睹了別的西方資產(chǎn)階級(jí)國家制度在法制方面的進(jìn)步和先進(jìn),日本也迫切要求建立自己國家的資產(chǎn)階級(jí)性質(zhì)的法制制度。于是,在進(jìn)行研究和分析建立怎樣的整體制度時(shí),大久保利通等人既積極認(rèn)同民主政治,又提出“按照我國皇統(tǒng)一系的典例和人民的開化程度,斟酌其得失利弊,制定法憲典章”。最后,日本政府認(rèn)為德國的文官制度最適合日本,決定選用德國的制度。1882年3月,伊藤博文受日本政府派遣,率領(lǐng)“憲法考察團(tuán)”赴歐洲考察憲政狀況與官制。在德國,伊藤博文親自聆聽了德國法學(xué)家格奈斯特·斯泰因?qū)Φ聡髁棇V普w的講解,深受啟發(fā),回國后倡議日本政府進(jìn)行相關(guān)方面的制度建設(shè)和改革。在真正建立憲法制度之前,明治政府為免使政府權(quán)力被政黨掌握,決定首先建立內(nèi)閣。1885年,日本第一屆內(nèi)閣建立,進(jìn)行內(nèi)部部門的相關(guān)劃分和建立工作,這時(shí)便分出了文部。
在實(shí)施內(nèi)閣制過程中,為確保天皇的統(tǒng)治權(quán)并適應(yīng)近代資產(chǎn)階級(jí)國家建設(shè)的需要,日本政府開始采取措施進(jìn)行制度建設(shè),在立法方面作了大量工作。在此過程中,日本近代的文官制度逐步完善起來,并制定了一系列的考核和任用制度。
伊藤博文后來任首屆內(nèi)閣總理大臣,積極推進(jìn)文官制度的建立。隨后,日本政府有關(guān)官吏考試和任用等方面的規(guī)定和綱要,如《官吏綱要》等,陸續(xù)出臺(tái)。1887年,日本的明治政府實(shí)行《文官考試試補(bǔ)及見習(xí)規(guī)則》,其涉及范圍要比《官吏綱要》更廣,對(duì)高級(jí)文官和普通文官的人員任用都進(jìn)行了限定,確認(rèn)了國立大學(xué)學(xué)歷的重要性。隨著制度的進(jìn)一步更新、完善及政黨活動(dòng)的日益頻繁,為保持文官的穩(wěn)定,日本政府進(jìn)一步對(duì)文官制度進(jìn)行修正。1893年,明治政府頒布《文官任用令》和《文官考試規(guī)則》,對(duì)文官的任用進(jìn)行規(guī)定,強(qiáng)調(diào)必須以考試合格為前提,使得對(duì)高等文官的任用規(guī)則已經(jīng)比較完善。基于這項(xiàng)制度和規(guī)則,改變了一些學(xué)校的考試制度和大學(xué)生入學(xué)的免試制度,從此以后,學(xué)校的考試制度更加嚴(yán)格,考試內(nèi)容更加充實(shí)和豐富。除非有天皇直接授權(quán),新任敕任官必須先具奏任文官之資格,且官位必須高于三等。
后來,日本政府又頒布《文官分限令》和《文官懲戒令》,前者在法律上保證了文官的相關(guān)權(quán)利,而后者規(guī)定了對(duì)文官錯(cuò)誤的懲罰辦法。這三個(gè)法令即是后來著名的“文官三令”。從此時(shí)起,日本官吏相關(guān)的所有的制度,包括任用、罷免、以及獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰制度都已有較完備的制度。至此,日本近代文官制度得以全面建立。
日本明治維新的重要內(nèi)容是近代文官制度的建立和完善。從明治維新的歷史和日本社會(huì)的發(fā)展情況來看,國家內(nèi)閣制的完善以及立法制度的建立等,都影響甚至左右著日本文官制度的建立和完善,成為左右文官制度在日本建立和發(fā)展的政治基礎(chǔ)。此外,隨著社會(huì)文化和思想的發(fā)展,許多進(jìn)步思想家的思想在推動(dòng)日本文官制度的建立方面也起了重要作用。
日本近代文官制度建立的歷史功績
結(jié)束官吏的世襲制度,建立能力為上的用人機(jī)制。在日本明治初年從官制改革起步到內(nèi)閣制的實(shí)施過程中,一些中下級(jí)武士在日本政府中擔(dān)任主要職務(wù),比如在被統(tǒng)計(jì)的93名省“卿”與“大輔”中,士族就有88人。除了中下級(jí)武士在日本政府中占有較大比例外,舊公家與藩主構(gòu)成的華族集團(tuán)也在政府官員中占有大量的比重。在《文官任用令》和《文官考試規(guī)則》公布實(shí)施后,在新官員的錄用上,世襲主義被能力大小所代替,并且這得到了制度上的確認(rèn),明顯相對(duì)公平,使有能力和才華的平民分子有了相對(duì)公平的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)和進(jìn)入官場(chǎng)的機(jī)會(huì)。此后,平民在政府官員中的人數(shù)和比例不斷上升。他們依靠自己的勤奮努力、實(shí)際的能力與學(xué)問進(jìn)入政府擔(dān)任官職,經(jīng)過嚴(yán)格考試的檢測(cè)和考核,經(jīng)歷嚴(yán)格的挑選和培訓(xùn),成為具有社會(huì)責(zé)任感的官員。1898年后,94%的優(yōu)秀官員都是文官考試的合格者。此后,日本憑借文官制度實(shí)現(xiàn)了以能力為標(biāo)準(zhǔn)來挑選官員,改變了以往的世襲主義,有力推動(dòng)了日本官吏隊(duì)伍素質(zhì)能力的提高。
按照法律先行的理念,實(shí)現(xiàn)官吏任用的制度化、規(guī)范化。文官立法是文官制度得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。從明治初年到二戰(zhàn)結(jié)束,日本始終實(shí)行天皇制,官吏要為天皇服務(wù),對(duì)天皇盡忠。盡管如此,對(duì)官吏的任用也并非隨意,政府有一套制約體系,對(duì)官員應(yīng)承擔(dān)的任務(wù)、應(yīng)盡的職責(zé)以及他們的待遇、獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰制度都作了明確的規(guī)定。明治初期的日本,正式和完整的有關(guān)官吏的法律文件很少。此后,明治政府又先后于1876、1882、1884年制定了《官吏懲戒例》、《行政官吏服務(wù)紀(jì)律》等四部法律文件,為日本近代文官制度的建立提供了法律依據(jù)和制度保證。1885年設(shè)立內(nèi)閣制時(shí),也一并設(shè)立了法制局,以此對(duì)官吏制度和統(tǒng)治機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督和審查,這就保證了整個(gè)官吏制度的效率和解決實(shí)際問題的能力,此內(nèi)容成為近代日本文官制度的重要組成部分。至此,日本實(shí)現(xiàn)了官吏任用的制度化與規(guī)范化。
為中國等亞洲國家的官制改革提供了范例。明治維新使日本僅用了半個(gè)世紀(jì)就在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、軍事等各個(gè)方面脫胎換骨,成為亞洲霸主,為亞洲很多國家提供了一個(gè)成功范例,推動(dòng)了中國等諸多亞洲國家的官制改革。清末民初,中國先進(jìn)知識(shí)分子以日本為“偶像”,紛紛求學(xué)于日本。中華民國北京政府模仿日本文官制度實(shí)行了官制改革,其官制把文官分為特任、簡任、薦任、委任等類別,其中特任、簡任為高等文官,這與日本的親任、敕任文官很相似。
日本近代文官制度對(duì)我國的啟示
我國公務(wù)員制度與日本文官制度的共同點(diǎn)是根據(jù)自己國家的實(shí)際情況和基本國情,參照西方發(fā)達(dá)國家的文官制度建立起來的官吏任用制度,都在謀求變革原來不合時(shí)宜的人事制度,以適應(yīng)新時(shí)代政府管理的需要。日本文官制度為中國的公務(wù)員制度改革提供了借鑒和參考的范本。
推進(jìn)公務(wù)員制度法制化。日本近代文官制度在官員法律意識(shí)的深入和普及方面做得很好,將諸如遵紀(jì)守法、依法行政等觀念深植于公務(wù)員心中,讓他們?cè)诠ぷ髦蹙陀写艘庾R(shí),而在此方面,中國的公務(wù)員明顯欠缺?;诖?,對(duì)于當(dāng)前的公務(wù)員制度改革,必須著力加強(qiáng)法制化建設(shè)的步伐,加快制定公務(wù)員相關(guān)法律,將我國的公務(wù)員管理納入法治化、規(guī)范化的軌道。近期要把基本制度建設(shè)作為改革的重點(diǎn),努力將我國公務(wù)員建設(shè)成一支具有較強(qiáng)法律意識(shí)和依法行政的高素質(zhì)隊(duì)伍。
搞好公務(wù)員的選擇、考核標(biāo)準(zhǔn)及崗位培訓(xùn)。公務(wù)員的錄用問題是公務(wù)員制度建設(shè)的首要問題,應(yīng)采用公開考試、擇優(yōu)錄取的方法,并擴(kuò)展公務(wù)員的考試范圍和內(nèi)容,針對(duì)不同的公務(wù)員級(jí)別采用不同的檢測(cè)方法。篩選出來的公務(wù)員應(yīng)德才兼?zhèn)?,并在其進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍后進(jìn)行專門培訓(xùn),以增強(qiáng)其思想道德修養(yǎng)和處理實(shí)際問題的能力。
優(yōu)化公務(wù)員管理。這是公務(wù)員制度建設(shè)至關(guān)重要的問題。要根據(jù)公務(wù)員的現(xiàn)有狀況著手建立適合我國國情的公務(wù)員管理制度。應(yīng)采用競(jìng)爭(zhēng)上崗、績效考核等方式對(duì)公務(wù)員進(jìn)行考察??梢越梃b日本及其他西方國家比較好的考核制度,努力將職級(jí)、晉升、工資等與績效直接掛鉤,并實(shí)施有效的獎(jiǎng)懲機(jī)制,避免獎(jiǎng)懲走向形式化,成為走過場(chǎng)。
實(shí)行公務(wù)員聘用制?,F(xiàn)行公務(wù)員永業(yè)制度有世襲制度的影子,應(yīng)將其打破,采用合同聘用制。眼下的公務(wù)員永業(yè)制給公務(wù)員的整體素質(zhì)和實(shí)際的工作效率帶來很大的阻礙和不良影響,使公務(wù)員的責(zé)任意識(shí)淡薄,工作懈怠和不思進(jìn)取情緒嚴(yán)重。而引入聘用制,可以在一定程度上強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,推動(dòng)公務(wù)員隊(duì)伍工作效率的提高,為國家機(jī)關(guān)注入新活力。
推進(jìn)公務(wù)員的觀念創(chuàng)新。就我國目前而言,公務(wù)員的創(chuàng)新做得不夠好,有必要盡早采取措施推進(jìn)觀念創(chuàng)新。公務(wù)員在行使權(quán)力時(shí),必須堅(jiān)持為民服務(wù)、辦實(shí)事的理念,時(shí)刻保持一種理性的處事態(tài)度。推進(jìn)公務(wù)員觀念創(chuàng)新,要著力培育公務(wù)員的兩個(gè)意識(shí):服務(wù)意識(shí)和法制意識(shí)。前者是指公務(wù)員要有親和力與服務(wù)民眾的意識(shí);后者是要求公務(wù)員具有強(qiáng)烈的法律意識(shí),在第一時(shí)間想到法律方面的相關(guān)事宜,在各項(xiàng)工作中切實(shí)做到有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、秉公執(zhí)法。
結(jié)語
近代文官制度是資本主義經(jīng)濟(jì)和政治發(fā)展的產(chǎn)物,是人事行政制度走向現(xiàn)代化的標(biāo)志,也是公務(wù)員制度的奠定基礎(chǔ)?,F(xiàn)代日本的公務(wù)員制度是隨著日本社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展,通過人民長期民主斗爭(zhēng)及幾次官員制度的重大改革而逐步建立和發(fā)展起來的。盡管目前仍有弊端,在實(shí)際執(zhí)行過程中政府和文官也不能完全避免違反制度的現(xiàn)象,但這一制度的確立畢竟是歷史上的巨大進(jìn)步,其中有很多內(nèi)涵對(duì)現(xiàn)代政府的人事管理是普遍適用的。
(作者單位:長江師范學(xué)院歷史文化與民族學(xué)院)
責(zé)編/邊文鋒