【摘要】由于征地制度的不合理，引發(fā)了許多社會(huì)矛盾，損害了農(nóng)民的利益。保障農(nóng)民利益，讓農(nóng)民參與土地增值收益分配，是征地制度改革的必然抉擇。土地增值收益分配機(jī)制的改革，核心在于提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。其路徑選擇可以通過“公共利益”征地和“非公共利益”征地兩種不同的制度安排來實(shí)現(xiàn)。

【關(guān)鍵詞】征地制度 征地補(bǔ)償 土地增值收益 分配機(jī)制

目前，我國城市化正處于關(guān)鍵發(fā)展階段。這意味著我國的城市范圍、規(guī)模將繼續(xù)擴(kuò)大，同時(shí)將來大量的農(nóng)用地將轉(zhuǎn)為城市用地。過去由于征地制度的不合理，引發(fā)了許多社會(huì)矛盾，損害了農(nóng)民的利益。為了保障農(nóng)民利益，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，征地問題成為我國發(fā)展過程中必須解決好的問題。而征地中最核心的問題是農(nóng)民利益的保障和征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。十八大報(bào)告中提出“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”。這為我國征地制度改革提出了目標(biāo)要求和方向。我國要實(shí)現(xiàn)“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”，在今后的城市化發(fā)展中，我國不能再讓農(nóng)民承擔(dān)利益損失來取得更快速的城市化發(fā)展，必須讓農(nóng)民也平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、分享現(xiàn)代化成果。

增值收益分配機(jī)制不合理：農(nóng)民獲得征地補(bǔ)償過低

我國征地中最大的問題就是對失地農(nóng)民的補(bǔ)償不足。我國目前農(nóng)地征收補(bǔ)償范圍包括土地補(bǔ)償、勞動(dòng)力安置補(bǔ)償、青苗費(fèi)及地上附著物補(bǔ)償，土地補(bǔ)償和勞動(dòng)力安置補(bǔ)償以被征地前三年平均產(chǎn)值的一定倍數(shù)來計(jì)算，并且法律規(guī)定土地補(bǔ)償和勞動(dòng)力安置補(bǔ)償之和最高不得超過30倍。我國主要實(shí)行貨幣補(bǔ)償?shù)男问?，一次性給予農(nóng)民一定量的貨幣。土地對農(nóng)民既是生產(chǎn)資料，也是生活資料，是農(nóng)民生存的根本保障。當(dāng)前過低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和單一的補(bǔ)償方式，難以維持失地農(nóng)民生產(chǎn)、生活的可持續(xù)發(fā)展。征地補(bǔ)償不足嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民利益，影響我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。

從表象看，我國對被征地農(nóng)民補(bǔ)償過低是因?yàn)橐赞r(nóng)用途的年產(chǎn)值的一定倍數(shù)計(jì)算征地補(bǔ)償，征地補(bǔ)償中沒有包含轉(zhuǎn)用后的土地增值收益。法律對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以年產(chǎn)值倍數(shù)計(jì)算的方法過于具體、死板，帶有政府定價(jià)的色彩，在征地補(bǔ)償中農(nóng)民沒有協(xié)商議價(jià)的話語權(quán)。政府代表國家將集體所有的土地征收為國家所有，從所有權(quán)的轉(zhuǎn)移角度來看，征地雖然帶有行政強(qiáng)制力的色彩，但實(shí)質(zhì)是一種土地所有權(quán)交易行為。根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，交易價(jià)格應(yīng)是買賣雙方平等議價(jià)協(xié)商的結(jié)果。而當(dāng)前我國征地價(jià)格在實(shí)際中表現(xiàn)為政府定價(jià)，可能出現(xiàn)濫用公權(quán)超越“公共利益”范圍進(jìn)行征收的問題，而農(nóng)民在征地過程中談判協(xié)商力量微弱，議價(jià)能力更是微小。當(dāng)前的制度是在過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期下形成的，對征地補(bǔ)償價(jià)格規(guī)定過于具體、死板，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和深入發(fā)展，已經(jīng)表現(xiàn)得不合時(shí)宜，因此，征地中屢屢出現(xiàn)各種社會(huì)問題。

對于征地中屢屢出現(xiàn)的社會(huì)問題，黨和國家也一直很重視，推行過許多政策和措施，如提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一年產(chǎn)值、實(shí)行綜合地價(jià)和區(qū)片地價(jià)、完善征地程序等。但是征地問題一直沒有得到根本性解決，對被征地農(nóng)民的補(bǔ)償仍然較低。其中的主要原因就是農(nóng)民沒有真正參與到土地增值收益分配之中?！鞍赐恋卦猛具M(jìn)行補(bǔ)償，忽視了市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，沒有體現(xiàn)土地的潛在收益，征地補(bǔ)償和土地的潛在價(jià)值不對等?！雹僖粔K集體土地在轉(zhuǎn)為國有土地之后，政府將地塊通過“招拍掛”進(jìn)行出讓，土地的價(jià)值潛力就顯現(xiàn)出來，該地塊在原用途下的價(jià)格和出讓的價(jià)格兩者間差距甚大。農(nóng)民得到的只是原用途下計(jì)算得到的低廉的價(jià)格，而巨大的增值收益農(nóng)民卻幾乎沒份，農(nóng)民被排斥在土地增值收益的分配系統(tǒng)之外。這也是征地引出的社會(huì)問題頻發(fā)的重要原因。若農(nóng)民能在土地增值收益獲得一定比例的分配，那征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就會(huì)提高，也就能很大程度緩解征地矛盾。

農(nóng)民難以參與土地增值收益分配：政府公權(quán)的強(qiáng)勢

不合理的征地補(bǔ)償方法和方式只是表象，深層次的原因在于征地制度的缺陷，在于征地制度中土地增值收益分配機(jī)制不合理。核心問題是征地過程中補(bǔ)償價(jià)格的確定以及增值收益分配中農(nóng)民的參與弱化，政府公權(quán)的作用過大，農(nóng)民往往處于弱勢地位。

第一，政府擁有法律賦予的征地權(quán)力，卻對征地中的“公共利益”范圍界定不清晰。我國法律規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或征用。實(shí)際上，政府不僅為了公共利益需求進(jìn)行征地，在城鎮(zhèn)化過程中需要集體土地轉(zhuǎn)為城市用地也是通過政府進(jìn)行征地，完全壟斷了農(nóng)用地轉(zhuǎn)城市用地的渠道。同時(shí)我國法律規(guī)定，在城市建設(shè)中任何單位或個(gè)人只能使用國有土地，也就是說集體土地未經(jīng)政府征為國有土地則不允許流轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地。在我國，農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)受到了嚴(yán)格的限制，政府完全壟斷了農(nóng)村土地的“出口”。征地成為城市化過程中各類所需新增建設(shè)用地的唯一方法。

征地是土地所有權(quán)的完全轉(zhuǎn)移，征地市場相當(dāng)于土地的買賣市場。在我國“征地市場”中，政府是唯一的“買”者，“賣”者是多方面的，但不能以此就認(rèn)為我國“征地市場”是壟斷競爭性市場。因?yàn)橛捎谕恋氐南∪毙?，在多方的“賣”者中不存在競爭性，理論上甚至是各個(gè)農(nóng)地的所有者對自己所有的土地具有一定的壟斷力。因而，從市場結(jié)構(gòu)條件來看我國“征地市場”形成不了政府的壟斷。政府的壟斷地位不是來自于其唯一的“買”方地位，而是源自于法律所賦予的征地權(quán)力。政府的壟斷力量，實(shí)際是一種行政壟斷。政府在公共利益的范圍之外的非公共領(lǐng)域征地中，就是超越公權(quán)力邊界，濫用行政權(quán)力，強(qiáng)行征地。再加上，我國法律對“公共利益”的界定模糊，征地又是城市化中各類所需新增建設(shè)用地的唯一途徑，因而濫用征地權(quán)力，擴(kuò)大“公共利益”征地范圍成為了必然，而且隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程愈演愈烈。

第二，二元制土地所有制下，集體土地所有權(quán)和國有土地所有權(quán)權(quán)利不對等。我國現(xiàn)存兩種土地所有權(quán)，《土地管理法》規(guī)定：城市市區(qū)的土地屬于國家所有；農(nóng)村和城郊的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留山屬于農(nóng)民集體所有。同樣是土地所有權(quán)，但是兩種土地所有權(quán)所享有的權(quán)利存在著極大的不對等。集體土地受到嚴(yán)格的用途管制和流轉(zhuǎn)限制。城市建設(shè)只能使用國有土地，集體土地不能轉(zhuǎn)讓、出租用于城市建設(shè)，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地必須通過征地這唯一的途徑。國有土地所有權(quán)表現(xiàn)為“更高一級”的土地所有權(quán)。倘若集體土地所有權(quán)享受完整的權(quán)利束，集體土地就能夠合法上市流轉(zhuǎn)，打破政府征地壟斷，這樣既能保障農(nóng)民利益，也能滿足城市建設(shè)用地的需求。兩種土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)上也表現(xiàn)得極不平等，征地是土地所有權(quán)的完全轉(zhuǎn)移，是土地所有權(quán)的買賣價(jià)格；國家土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)往往表現(xiàn)為土地使用權(quán)一定年期出讓價(jià)格，現(xiàn)實(shí)中征地補(bǔ)償價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于被征為國有土地后的出讓價(jià)格。

第三，征地過程參與者中各方主體的地位不平等。在征地過程中參與主體主要有政府、集體組織、農(nóng)民。政府是征地者，擁有法律賦予的壟斷性征地權(quán)，土地被征用后地方政府就行使國有土地所有權(quán)。集體組織是集體土地的所有者，擁有集體土地的所有權(quán)。農(nóng)民擁有土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等。在征地過程中，政府、集體組織、農(nóng)民的地位是不平等的，農(nóng)民的地位尤其顯得弱勢。我國是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，實(shí)行依法治國，在征地過程中，各方主體應(yīng)當(dāng)擁有平等的市場參與者主體地位，擁有法律上平等的地位。實(shí)際中，政府憑借征地權(quán)具有絕對的優(yōu)勢地位，可實(shí)行強(qiáng)制征地。集體組織作為土地的所有者，由于法律對集體土地的真正產(chǎn)權(quán)代表者規(guī)定不明確，集體土地產(chǎn)權(quán)被虛化，從而影響了集體土地所有者行使土地所有權(quán)。同時(shí)，在基層集體組織容易受到政府行政權(quán)力的影響，難以完全去維護(hù)農(nóng)民利益。農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)實(shí)際具有物權(quán)屬性，理應(yīng)具有交易的主體地位，在征地中擁有維護(hù)自身權(quán)益的話語權(quán)、議價(jià)權(quán)。

第四，土地財(cái)政、GDP政績考核等機(jī)制的驅(qū)動(dòng)。土地財(cái)政在土地制度改革、高房價(jià)等問題中一直飽受詬病。地方政府的土地財(cái)政依賴、GDP政績考核等利益驅(qū)動(dòng)與征地問題也密切相關(guān)。地方政府大量的財(cái)政收入來自于賣地，在土地的“一征一賣”中所得的級差收入數(shù)目驚人。土地財(cái)政是政府積極征地、將征地范圍延伸到非公共利益領(lǐng)域的重要?jiǎng)訖C(jī)。同時(shí)在GDP政績考核下，地方政府更是積極征地以擴(kuò)大城市規(guī)模，刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

征地制度改革：兩種征地范圍的制度安排

征地制度的改革，核心問題是農(nóng)民利益的保障，要讓失地農(nóng)民得到公平合理的補(bǔ)償，讓農(nóng)民真正參與土地增值收益的分配。這需要對我國當(dāng)前征地制度中征地補(bǔ)償定價(jià)機(jī)制與收益分配機(jī)制進(jìn)行改革。在改革中，既要強(qiáng)調(diào)農(nóng)民利益的保護(hù)，也要協(xié)調(diào)好城市化過程中經(jīng)濟(jì)發(fā)展對用地的需求，尤其是對“公共利益”范圍內(nèi)用地需求的保障。征地制度改革中，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格區(qū)分“公共利益”范圍用地和“非公共利益”范圍用地，對不同領(lǐng)域?qū)嵭胁煌霓r(nóng)地轉(zhuǎn)化路徑，因而土地增值收益模式也不同。

“公共利益”征地：縮小范圍與合理補(bǔ)償。傳統(tǒng)的征地制度，在我國的城市化過程中發(fā)揮了巨大的作用，能夠有效地滿足我國城市建設(shè)用地的需求。但是，過去低成本的城市化讓農(nóng)民付出了巨大代價(jià)，極大地?fù)p失了農(nóng)民的利益。對于真正的“公共利益”范圍的征地，農(nóng)民還是能夠理解、支持和配合的。而在對農(nóng)民補(bǔ)償不足，損害農(nóng)民利益的條件下，農(nóng)民對商業(yè)經(jīng)營用地的征地就表現(xiàn)得極其不滿。“‘公共利益’范圍是征地制度的基礎(chǔ)，因此完善征地制度，政策基點(diǎn)就是具有明晰的‘公共利益’界定?！雹趯Α肮怖妗狈秶慕缍?，可以學(xué)習(xí)國際經(jīng)驗(yàn)，運(yùn)用具體列舉的方法列舉允許進(jìn)行征地的公益性行業(yè)。“公共利益”范圍用地包括國防軍事用地、國家政府機(jī)關(guān)、公益性事業(yè)研究單位用地、能源交通、公共設(shè)施、公益及福利事業(yè)用地等等。

“國家為‘公共利益’需要征收農(nóng)村集體土地時(shí)，在給農(nóng)民充分補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，可以動(dòng)用國家強(qiáng)制征地權(quán)，這時(shí)被征地單位必須無條件服從?！雹墼凇肮怖妗鳖I(lǐng)域范圍內(nèi)實(shí)行征地制度，要以給予農(nóng)民公平合理的補(bǔ)償為前提，以土地的市場價(jià)值為基礎(chǔ)進(jìn)行定價(jià)補(bǔ)償，不能以“公共利益”為由而損害農(nóng)民的利益。“征地補(bǔ)償費(fèi)要在確認(rèn)農(nóng)民集體土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的基礎(chǔ)上，按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律確定?！雹茉谡鞯刂校Ｕ限r(nóng)民擁有與政府平等的談判地位，保障農(nóng)民的話語權(quán)、議價(jià)權(quán)，保障在征地中農(nóng)民擁有一定的自主選擇、自主決策權(quán)。征地程序要民主、公開、公正。嚴(yán)格征地審查、監(jiān)察，保障農(nóng)民維權(quán)渠道暢通。

“非公共利益”征地：謹(jǐn)慎推行集體土地上市流轉(zhuǎn)。農(nóng)地轉(zhuǎn)為城市用地除了征地路徑之外，我國還在探索另一種新路徑。目前已經(jīng)有集體土地入市流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)，核心內(nèi)容是由過去的計(jì)劃配置轉(zhuǎn)化為以市場機(jī)制對土地資源進(jìn)行配置，這實(shí)際上是對土地增值收益分配模式的另一種探索?！耙婪ㄕ鞯兀捎檬袌鰴C(jī)制，將征地價(jià)格與市場價(jià)格掛鉤，按市場價(jià)格對失去土地的農(nóng)民進(jìn)行合理補(bǔ)償，同時(shí)可以通過設(shè)置農(nóng)地非農(nóng)化土地增值稅的方式，將社會(huì)公共投資增值收歸國家。”⑤在這種模式下，農(nóng)民以主體地位參與市場運(yùn)行，農(nóng)民獲得的不單是征地中以農(nóng)用途年產(chǎn)值的一定倍數(shù)計(jì)算得到的補(bǔ)償，而是流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)而獲得的收入，農(nóng)民直接參與到了土地增值收益的分配。允許集體土地在符合土地規(guī)劃的條件下上市流轉(zhuǎn)，對“非公共利益”領(lǐng)域范圍需要集體土地轉(zhuǎn)為城市土地，以市場機(jī)制進(jìn)行土地資源配置。以市場機(jī)制進(jìn)行定價(jià)，用地需求者、集體組織、農(nóng)民以平等的市場主體進(jìn)行協(xié)商談判，政府作為審查、監(jiān)督、協(xié)調(diào)、管理者。這種方式不僅改變了先將土地征為國有，再將土地出讓，農(nóng)民只得到土地增值收益的微小部分的狀況，同時(shí)能保障集體和農(nóng)民的利益。集體組織作為土地所有者，在集體土地流轉(zhuǎn)所得收入中以一定比例獲得收益參與增值收益分配。雖然政府利益一定程度上受損，但政府能以稅費(fèi)方式參與分配，保證收入的長遠(yuǎn)性，改變了過去一次性的賣地收入。但是，由于新模式不成熟、各個(gè)城市的具體情況不同等多種因素，需要多試點(diǎn)，多在實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，謹(jǐn)慎推廣。

這種模式重點(diǎn)和難點(diǎn)在于確定政府、集體、農(nóng)民之間合理的土地增值收益分配比例。該模式打破了政府的土地一級市場壟斷地位，一定程度上沖擊了當(dāng)前的地方政府土地財(cái)政收入。征地制度改革從某種程度上而言是各方利益分配的改革，確定一個(gè)合理的土地增值收益分配比例是關(guān)鍵。從評估角度來說，對土地的增值進(jìn)行完全清晰的界定是困難的，甚至是不可能的。農(nóng)用地轉(zhuǎn)為城市用地后土地增值收益形成主要受到土地用途改變、土地稀缺與土地需求的矛盾、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施改善的外部效應(yīng)等影響，因而，政府應(yīng)該參與土地增值收益的分配。集體組織具有土地所有權(quán)，應(yīng)以土地所有者參與土地增值收益分配。農(nóng)民具有集體土地使用權(quán)，也應(yīng)該參與土地增值收益的分配。在這種市場化的土地增值收益分配模式下，土地增值收益的分配表現(xiàn)為對集體土地流轉(zhuǎn)后所獲得的收入在各方進(jìn)行分配。筆者建議學(xué)習(xí)和參照城市二級土地市場經(jīng)驗(yàn)，政府對集體土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行征收稅費(fèi)，政府以征收稅費(fèi)方式參與分配。集體和農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)收入繳稅費(fèi)后的剩余收入中按一定比例進(jìn)行分配。

這種以市場機(jī)制配置集體土地資源，對土地增值收益進(jìn)行分配的模式，需要對集體土地進(jìn)行確權(quán)，明確清晰的集體土地產(chǎn)權(quán)是集體土地上市流轉(zhuǎn)的前提。當(dāng)前我國集體土地有鄉(xiāng)、村、小組三種形式的土地所有者，集體土地產(chǎn)權(quán)不明確，集體土地所有權(quán)被虛化。應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化實(shí)際具有物權(quán)屬性的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等，弱化集體土地所有權(quán)，明確農(nóng)民在土地交易中主體地位，切實(shí)給予農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，保障農(nóng)民的利益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。

（作者單位均為四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

【注釋】

①王偉，程亮：“芻議征地補(bǔ)償制度的完善—以保障農(nóng)民權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)”，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》，2011年第2期，第61～63頁。

②宏觀經(jīng)濟(jì)研究院“經(jīng)濟(jì)體制改革動(dòng)態(tài)跟蹤與改革建議”課題組：“我國征地制度特點(diǎn)、問題及改革建議”，《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》，2010年第9期，第24～26頁。

③顏文強(qiáng)：“淺論我國農(nóng)村征地制度的缺陷與完善”，《內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2011年第1期，第35～37頁。

④魏曉彤：“改革開放30年征地工作之反思”，《改革與開放》，2009年第1期，第71～74頁。

⑤嚴(yán)金明：“我國征地制度的演變與改革目標(biāo)和改革路徑的選擇”，《經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理》，2009年第1期，第39～43頁。

責(zé)編/許國榮（實(shí)習(xí)）