【摘要】政府公職人員守法道德的養(yǎng)成應(yīng)納入全民守法要求之中。全民守法是對(duì)“法律面前人人平等”理念的豐富和發(fā)展，依法治權(quán)是依法治國的實(shí)質(zhì)所在。遍及全國各地行使公權(quán)力的政府公職人員理應(yīng)成為全民守法的表率。依法行政、以德從政、以法治官是政府公職人員守法道德養(yǎng)成的重要路徑。

【關(guān)鍵詞】政府 公職人員 守法道德 路徑

依法行政

社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展離不開秩序的規(guī)制，而法律為社會(huì)發(fā)展提供了最高的權(quán)威。這一權(quán)威既理性又客觀，是非人格化的權(quán)威，是社會(huì)各階層的利益與價(jià)值在矛盾和沖突中逐步趨同的理性規(guī)則。就法治建設(shè)而言，有法可依固然重要，但如果社會(huì)缺乏對(duì)法律的信仰與認(rèn)同，出臺(tái)再多再好的法律，也很難上升至指導(dǎo)性的行為準(zhǔn)則，法治國家只能是空想而已。法律國家主義在我國有著深厚的歷史傳統(tǒng)，法律更多的是停留在階級(jí)統(tǒng)治工具層面，對(duì)于掌握權(quán)力者而言將所謂的階級(jí)意志強(qiáng)加于百姓也成為了既定的習(xí)慣。時(shí)至今日，以政策替代法律，法律的權(quán)威不如領(lǐng)導(dǎo)的一句命令更為有效等現(xiàn)象依然存在。

北京大學(xué)常務(wù)副校長(zhǎng)吳志攀在2013年第十四屆北大光華新年論壇的致辭中稱，社會(huì)責(zé)任最主要的承擔(dān)者是政府，政府的責(zé)任就是自己依法行政，做一個(gè)法制化的政府，只有政府真正守法了，十幾億人民才會(huì)跟著政府一起奮斗。政府公職人員依法行政是依法治國的重要組成部分，也是政府守法的重要內(nèi)容。依法行政是現(xiàn)代社會(huì)文明的重要體現(xiàn)，也是國家行政管理發(fā)展的必然結(jié)果，是我國行政機(jī)關(guān)在觀念、組織、人員、職能和制度建設(shè)等方面從人治式行政到法治式行政的全面轉(zhuǎn)變。

目前，中國正處在社會(huì)主義法治建設(shè)偉大實(shí)踐的進(jìn)程之中，法治社會(huì)的形成與發(fā)展之持久性、潛在性機(jī)制是法律有效運(yùn)行的目的，立法、法律適用、守法是法律運(yùn)行的基本環(huán)節(jié)。在法律運(yùn)行的諸多環(huán)節(jié)中，無論是立法的目的，還是法律的適用過程，其終級(jí)指向或依歸均是指向法律正義。但法律正義只有內(nèi)化為現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的個(gè)體價(jià)值目標(biāo)，即法律被普遍實(shí)際遵守時(shí)，法律正義才能最終成為現(xiàn)實(shí)。倘若沒有法律的普遍遵守，法治國家不免陷入空想。依法行政就是要改變過去那種“把領(lǐng)導(dǎo)人說的話當(dāng)做‘法’，不贊成領(lǐng)導(dǎo)人說的話叫做‘違法’，領(lǐng)導(dǎo)人的話改變了，‘法’也跟著改變”的觀念和習(xí)慣①。把自己的一切權(quán)力及其行使權(quán)力的行為置于法律的監(jiān)控之下。

正如黨的十八大報(bào)告所指出的“法治政府基本建成”，近幾年來政府的守法意識(shí)也大為增強(qiáng)。但法律至上的價(jià)值理念遠(yuǎn)未深入政府公職人員內(nèi)心，法律作為治民之工具的思想依然盛行?；诜晒ぞ咧髁x的理解，法律易被置于政府之下，是為當(dāng)權(quán)者服務(wù)的，當(dāng)法定規(guī)則與掌權(quán)者的需求不一致時(shí)，法律就該為地方政府臨時(shí)出臺(tái)政策措施讓路。由此可見，法律工具主義事實(shí)上只是“人治”的翻版而已，與“人治”則是本質(zhì)上互為表里，法律工具主義揚(yáng)棄之時(shí)就是法律至上理念真正確立之日。揚(yáng)棄法律工具主義是要充分認(rèn)識(shí)法律本身的正義價(jià)值，法律不是任何個(gè)人或組織為自身謀利的工具，也不是政府的治民之具，而該是政府保障民眾權(quán)利之具、規(guī)制權(quán)力運(yùn)作之具，“是人民自由的圣經(jīng)”②。

政府必須嚴(yán)格在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，依照法定的程序行使好權(quán)力，當(dāng)其越出法律的框架就會(huì)成為“被告”，接受司法的審查，這是政府守法的本義。2004年3月22日，國務(wù)院頒布實(shí)施了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，明確提出“全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府”的目標(biāo)和基本要求，“合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一”應(yīng)該成為政府依法行政的基本要求。

以德從政

現(xiàn)代法治是一種以維護(hù)廣大人民利益為目標(biāo)的治理國家的政治方略?，F(xiàn)代法治觀念是民主政治的反映，是“民治”而不是“治民”，即主張主權(quán)在民而不在官。以法國學(xué)者盧梭為代表的社會(huì)契約論者認(rèn)為民為始，先于國家和政府而產(chǎn)生。國家只是一個(gè)抽象的集合體，其權(quán)力來自于民，是經(jīng)過民眾選舉后所賦予的，用來保障人民的權(quán)利與公共的安全與幸福，而不是用來壓制民眾的手段。

政府是人民的守護(hù)神，理應(yīng)成為人民的公仆，政府公職人員必須要堅(jiān)持以德從政。鑒于權(quán)力腐敗、社會(huì)腐敗日甚，職業(yè)道德和社會(huì)公德滑坡，缺德的權(quán)力行為和社會(huì)行為屢見不鮮，“以德治國”的口號(hào)應(yīng)運(yùn)而生。強(qiáng)調(diào)“以德治國”，絕不僅僅是對(duì)群眾進(jìn)行道德教化，還基于政府公職人員貪污腐敗問題的嚴(yán)峻。從這一意義上講，以德治國的關(guān)鍵在于由公職人員組成的政府是否能“以德從政”，即以從政的道德（行使權(quán)力的政德、官德）要求來約束執(zhí)政的官員。

道德是立身之本，也是為政之要。正所謂“徒善不足以為政，徒法不足以自行”（《孟子·離婁上》），法律與道德對(duì)于政府正確行使其行政權(quán)力而言，缺一不可，政府公職人員常修為官從政之德是其守法道德養(yǎng)成的內(nèi)在支撐。就美國而言，其“十八世紀(jì)和二十世紀(jì)美國政治生活中腐敗現(xiàn)象好似就沒有十九世紀(jì)美國政治生活中的腐敗現(xiàn)象那么嚴(yán)重”，雖然這三個(gè)世紀(jì)的法律并沒有太大的變化，但由于十九世紀(jì)美國政府道德失范現(xiàn)象很嚴(yán)重，直接致使法律的作用被弱化。當(dāng)代中國依然處于社會(huì)主義初級(jí)階段、處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，政府公職人員在強(qiáng)化社會(huì)公德、職業(yè)道德與家庭美德的同時(shí)，不斷加強(qiáng)自身的為官從政之官德建設(shè)，也是非常重要的。

由于受到傳統(tǒng)治民思想和官本位觀念的影響，國家機(jī)關(guān)及其公職人員的權(quán)力本位意識(shí)相當(dāng)嚴(yán)重，侵犯民眾利益的事件時(shí)有發(fā)生。再加上國家要實(shí)現(xiàn)對(duì)現(xiàn)代復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)的管理必須設(shè)立強(qiáng)有力的政府，強(qiáng)有力的政府運(yùn)作不能沒有廣泛的行政自由裁量權(quán)，而廣泛的行政自由裁量權(quán)的行使不能不加以控制。針對(duì)此現(xiàn)象，政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)公認(rèn)的合理性原則行使自由裁量權(quán)，同時(shí)必須大力提倡公職人員司法執(zhí)法公開制度，將公職人員的公務(wù)活動(dòng)置于廣大民眾的監(jiān)督之下，盡量避免收到受情、權(quán)、利的干擾。同時(shí)也要增強(qiáng)執(zhí)法和司法公職人員的自我約束力和守法意識(shí)，防止出現(xiàn)徇私枉法等現(xiàn)象，保證法律的公正性，提高效率，實(shí)現(xiàn)保護(hù)公民的合法權(quán)益與保障行政管理順利進(jìn)行的法律目的相符合。

以德從政不能將希望僅僅寄托在不斷發(fā)布“多少個(gè)不準(zhǔn)”之上，這不能從根本上解決問題，而是要積極探索、努力形成加強(qiáng)“官德”教育的常效機(jī)制。具體來說，要抓好黨性修養(yǎng)教育、從政道德教育、宗旨意識(shí)教育、權(quán)力觀教育、黨紀(jì)法規(guī)教育、反面警示教育，不斷豐富教育內(nèi)容，創(chuàng)新教育方式，讓“執(zhí)政為民”的從政理念能入耳、入腦、入心，轉(zhuǎn)化為政府公職人員的內(nèi)在覺悟和自覺行為。

以法治官

就現(xiàn)代民主法治而言，依法治權(quán)是依法治國的本質(zhì)要義。對(duì)于我國來說，則是作為法治主體的人民通過全國人民代表大會(huì)以憲法和法律的方式授予和制約政府的公權(quán)力。從法治客體層面，政府應(yīng)接受法律的制約，遵守法律規(guī)范。從權(quán)力的載體角度看，政府官員應(yīng)依法用權(quán)。從這一意義上講，以法治官、澄清吏治，促進(jìn)政府公職人員守法道德的養(yǎng)成是以法治權(quán)的重要內(nèi)容。所謂吏治清則國治，國治而后天下平。

封建專制社會(huì)，權(quán)力高度集中于帝王之手，為了達(dá)到掌控帝國與社會(huì)的目的，帝王也深知“明主治吏不治民”的道理，重視各級(jí)官員的培育，使其充當(dāng)好行使權(quán)力的媒介，履行國家的職能。國之吏治如何，直接事關(guān)國家治理的效果。為了使龐大的官僚機(jī)構(gòu)得以有效運(yùn)作，中國古代便形成了以法治官的歷史傳統(tǒng)，致使“中國古代的法律事實(shí)上是以法治官為其核心的”④，帝王以下的各級(jí)中央官員與地方各省官吏的使命主要在于“治官”，而不是“治民”。

與之相聯(lián)系，我們可以發(fā)現(xiàn)，除了各朝的律典以外，令、格、式、會(huì)典、則例等大都是直接治官的，形成了一套監(jiān)督、考核與控制機(jī)制，以明晰各級(jí)官員的權(quán)職、并規(guī)定其行為方式。例如清代有《吏部處分則例》、《漕運(yùn)則例》、《軍需則例》等治官之法，內(nèi)容幾乎涉及了各級(jí)官吏可能會(huì)犯的一切錯(cuò)誤，并對(duì)其公文格式、行文規(guī)矩有了詳細(xì)的界定。

以法律利劍掣肘權(quán)力，增加其運(yùn)行的開放性和透明度，已成為現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。我們正在建設(shè)的社會(huì)主義法治秩序，絕不只是以法治民，更是要實(shí)現(xiàn)以法治“權(quán)”、以法治“官”。具體包括：“以憲法治官、以法律治官、從政道德法制化”等方面⑤。從依法治官的角度出發(fā)，解決“權(quán)大于法”的問題，對(duì)各級(jí)政府公職人員擁有的廣泛自由裁量權(quán)的限制則顯得非常重要，唯有如此，才能樹立法律的權(quán)威，才能培育政府公職人員的守法意識(shí)。

（作者單位：鹽城師范學(xué)院社會(huì)學(xué)院；本文系鹽城師范學(xué)院學(xué)工專項(xiàng)研究項(xiàng)目“高校共青團(tuán)組織推進(jìn)馬克思主義大眾化進(jìn)校園研究”階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：11YCKF001）

【注釋】

①《鄧小平文選》（第2卷），北京：人民出版社，1994年，第146頁。

②《馬克思恩格斯全集》（第1卷），北京：人民出版社，1960年，第71頁。

③[美]塞繆爾·P·亨廷頓：《變化社會(huì)中的政治秩序》，王冠華等譯，北京：三聯(lián)書店出版社，1988年，第54頁。

④張晉藩：《中華法制文明的演進(jìn)》，北京：中國政法大學(xué)出版社，1999年，第13頁。

⑤郭道暉：“論以法治官”，《中國法學(xué)》，1998年第1期，第10頁。

責(zé)編/王坤娜