【摘要】由于政府長期以來實施的重城市輕農(nóng)村的二元化環(huán)境治理模式，使得環(huán)境監(jiān)管資源在農(nóng)村和城市間的分配存在不公及地區(qū)差異性，造成現(xiàn)行的環(huán)境管制法律制度在農(nóng)村的成效有限甚至失效?；诖?，在農(nóng)村環(huán)境治理上應(yīng)尋求變革與創(chuàng)新，重塑農(nóng)村環(huán)境政策法律體系，構(gòu)建適合農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)的長效機制。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村環(huán)境 管制 法律政策 局限性 變革

農(nóng)村資源環(huán)境法律管制的理論邏輯和實現(xiàn)條件

法律管制也稱為規(guī)章制度手段，是政府以社會管理者的身份從公共利益出發(fā)，根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)，通過制定嚴格的環(huán)境標準和強制執(zhí)行的法律法規(guī)，界定哪些行為須被禁止或被限制，其特點是政府以其強制力為后盾對資源環(huán)境利用進行直接干預，任何人都不得逾越，否則就要承擔嚴重的經(jīng)濟和法律后果。從國家制度的層面上看，政府管制是政府管理的一項重要法律制度，其不僅是解決環(huán)境問題的基礎(chǔ)性和普遍性手段，也為其他手段如經(jīng)濟手段、相互溝通手段等的施行提供了法律框架和基本保障。

對農(nóng)村資源環(huán)境進行法律管制既有必要性又有合理性。農(nóng)村人口眾多，人均資源少，如何實現(xiàn)高產(chǎn)解決糧食短缺仍是一個較大問題，片面追求增產(chǎn)增收以致毀林造田、圍湖造田屢見不鮮。農(nóng)村工業(yè)企業(yè)構(gòu)成中中小企業(yè)較多，技術(shù)落后，能源浪費大，加之布局不合理，對環(huán)境污染嚴重。農(nóng)村能源又嚴重匱乏，每年要燒掉大量秸稈、木材等，對農(nóng)業(yè)生態(tài)和自然環(huán)境影響很大。這些日趨嚴重的環(huán)境問題不僅決定了農(nóng)村對政府環(huán)境管制的需求，也體現(xiàn)了國家環(huán)境管理權(quán)的正當行使。相比其他社會組織，政府在行使環(huán)境監(jiān)管職能方面具有明顯優(yōu)勢：政府有征稅權(quán)。污染稅的征收可以實現(xiàn)污染過程中外部成本的內(nèi)在化，迫使企業(yè)降低污染排放。政府有禁止權(quán)。政府可以通過嚴格的環(huán)境標準和強制執(zhí)行的法律法規(guī)限制或禁止各種有害或可能有害環(huán)境的行為。政府有產(chǎn)權(quán)界定權(quán)，即將產(chǎn)權(quán)邊界清晰化，從而可以以產(chǎn)權(quán)交易的方式實現(xiàn)市場功能，如排放權(quán)交易。政府有處罰權(quán)，可以通過法律賦予的行政執(zhí)法權(quán)力對環(huán)境違法人員依法處罰。

管制的優(yōu)點在于具有嚴肅性，最后的環(huán)境效果具有確定性。但要保證政府管制在農(nóng)村的充分有效行使，必須滿足十分嚴格的條件，如政府監(jiān)管資源對農(nóng)村的分配是公平且充足的；管制機構(gòu)的設(shè)置是合理的；管制依據(jù)的法規(guī)是健全的；相對于不實行管制，實行管制可以得到顯著的凈收益等。而這些條件因為國家治理資源在農(nóng)村和城市間的分配存在地區(qū)差異性難以有效滿足，從而造成現(xiàn)行的環(huán)境管制法律制度在農(nóng)村的成效是有限甚至是失效的。

現(xiàn)行農(nóng)村資源環(huán)境法律管制的局限性

管制依據(jù)的政策法規(guī)不健全。監(jiān)管必須依據(jù)合理合法的政策和規(guī)則，對規(guī)則的遵從既可以最大程度地保證監(jiān)管實施程序上的效率性，做到有法可依，也可以樹立規(guī)則的權(quán)威性，保障依法而治。我國環(huán)境法制建設(shè)始于20世紀70年代，當時，中國的環(huán)境問題主要集中在城市和大型工業(yè)企業(yè)內(nèi)部及周邊的環(huán)境污染問題上，農(nóng)村環(huán)境問題并不突出，相應(yīng)的環(huán)境立法在目標價值選擇上也是以城市為中心，以工業(yè)預防為主，而并未將農(nóng)村環(huán)境保護和污染防治及農(nóng)村居民的環(huán)境權(quán)益予以考慮，對環(huán)境問題逐步呈現(xiàn)出以城市為中心向農(nóng)村輻射發(fā)展的趨勢也缺乏深度認識。目前的諸多環(huán)境法規(guī)，無論是污染防治還是資源保護，對農(nóng)村環(huán)境都少有涉及或考慮不夠。如目前對污染物排放的總量控制制度只對點源污染的控制有效，而對農(nóng)村大量發(fā)生的面源污染問題難以規(guī)制。對遍布鄉(xiāng)村的小型企業(yè)的污染監(jiān)控，也因成本過高難以實現(xiàn)。專項適用于農(nóng)村的《農(nóng)業(yè)法》雖有一些關(guān)于農(nóng)業(yè)環(huán)境和農(nóng)業(yè)資源的規(guī)定，但從立法目的上看，其關(guān)注的重點是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的建設(shè)及農(nóng)民收入的提高，而少有直接涉及農(nóng)村環(huán)境保護和生態(tài)破壞方面。其他相關(guān)立法如《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》、《基本農(nóng)田保護條例》等也沒有從專門視角對農(nóng)村環(huán)境問題予以特別關(guān)注。立法的缺失造成農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管無法可依，監(jiān)管失效。

管制缺乏體制上的保證。農(nóng)村資源環(huán)境管制體制是關(guān)于農(nóng)村環(huán)境管制機構(gòu)的設(shè)置、職責和管理權(quán)限劃分及其相應(yīng)關(guān)系所形成的運行機制。體制的健全與完善是農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管措施與制度能否在實踐層面上得到有效執(zhí)行的前提與條件。長期以來，由于農(nóng)村以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，遠離工業(yè)文明，加上環(huán)境承載力較大，環(huán)境問題并不嚴重，對政府實施環(huán)保監(jiān)管的需求也不高。但隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)村城市化進程的推進以及城市工業(yè)向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村環(huán)境問題日趨惡化，農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管機制的缺失與不足也逐漸凸顯，表現(xiàn)在：一是基層監(jiān)管主體缺位。監(jiān)管主體是指依法具有管制職權(quán)、行使管制權(quán)力的行政主體。環(huán)保機構(gòu)是我國享有環(huán)保監(jiān)管職權(quán)的專門機關(guān)，但目前地方環(huán)保機構(gòu)大多只延伸到市縣級，環(huán)境保護缺乏鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的監(jiān)督機制。據(jù)2010年全國環(huán)保系統(tǒng)能力建設(shè)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2010年鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構(gòu)的設(shè)置數(shù)量僅為1892個，占全國機構(gòu)總數(shù)的14%；配備人員7154人，占全國環(huán)保系統(tǒng)實有總?cè)藬?shù)的3.6%；在環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)設(shè)置和人員編制上鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級仍為空白。農(nóng)村環(huán)境是我國環(huán)境保護的薄弱環(huán)節(jié)，由于基礎(chǔ)設(shè)施落后、監(jiān)管力度不夠難以使農(nóng)村污染得到有效控制。二是管制主體分散，管制職能越位、錯位。我國環(huán)境監(jiān)管體制是統(tǒng)一管理與部門管理相結(jié)合、中央管理與地方管理相結(jié)合的體制，管制體制層級多、主體復雜，各地各級管制機構(gòu)都具有管制主體資格，有權(quán)力以自己名義制定標準，設(shè)定管制制度，實施管制行為。這樣的管理體制實際上是一個地區(qū)分割、部門分割的管理體制，易造成管制政出多門、政令不統(tǒng)一或是出現(xiàn)管制真空，導致管制職能的越位、缺位和錯位。管制主體過多還易造成監(jiān)管權(quán)力分散，無法實現(xiàn)管制的專門化。如農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管資源就被人為地分散在土地、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、牧業(yè)、水利等多個部門。分散監(jiān)管雖然有利于環(huán)境管理與部門行業(yè)管理的協(xié)調(diào)，但由于各行業(yè)主管部門既有環(huán)境保護目標又有經(jīng)濟發(fā)展及業(yè)務(wù)經(jīng)營目標，二者一旦發(fā)生沖突，各地各部門易首先考慮自身利益或管理需求，犧牲的往往是環(huán)境利益與價值，資源環(huán)境監(jiān)管的正當性和公正性難以得到保證。三是管制政策運行成本過高，降低了管制的效率。管制是需要付出成本的，管制手段的實施需要相應(yīng)的機構(gòu)、人員、設(shè)備，需要龐大的執(zhí)法隊伍和高額的執(zhí)行費用。政府實施管制措施只有取得了效果，而且所付出的成本不高，政府的管制行為才是合理的。管制適用于被管制對象相對集中、具有公共性的事務(wù)。如果管制對象過多、過于分散，必然造成事務(wù)繁多、強制措施增多而使成本過高。

管制的主要政策工具和法律手段在農(nóng)村缺乏適用性。我國環(huán)境法采取了一系列以政府直接管制為主的政策工具和法律手段，如環(huán)境影響評價制度、限期治理制度、“三同時”制度、排污收費制度、污染物排放許可證制度、環(huán)境保護目標責任制度、清潔生產(chǎn)制度等，這些制度的實施極大地促進了我國的環(huán)保事業(yè)發(fā)展，但從制度體系設(shè)計的主導傾向上看，其側(cè)重點在于城市污染和工業(yè)污染的點源防治，而農(nóng)村環(huán)境污染以農(nóng)業(yè)面源污染為主，因此這些制度在農(nóng)村執(zhí)行率低，缺乏適用性。以污染物排放標準為依據(jù)的排污收費制度是整個環(huán)境控制的主體，但排污費的征收對象主要是企業(yè)。企業(yè)繳納的排污費按照《排污費征收使用管理條例》的規(guī)定，必須專項用于重點污染源防治和區(qū)域性污染防治。重點污染源原則上以主要污染物排放量確定，而排放量較大的污染源大多分布在城市，區(qū)域性污染源主要是幾大流域和酸控區(qū)，這樣就忽視了對農(nóng)村小水體、水源地、耕地等的治理和保護。限期治理制度是合理解決已造成的污染最有效的一項補救性的法律制度，但現(xiàn)行環(huán)保法將造成環(huán)境嚴重污染的企業(yè)限期治理的決定權(quán)賦予政府，不僅易使政府工作繁雜且效率難以提高，而且某些地方政府為片面追求當?shù)亟?jīng)濟效益，對治理污染久拖不決，而享有監(jiān)管權(quán)的環(huán)保部門卻無限期治理的決策權(quán)，很難及時進行環(huán)境治理并有效控制污染。目前，我國環(huán)評制度適用的對象主要是建設(shè)項目和規(guī)劃，從建設(shè)項目環(huán)評的范圍來看，需要進行環(huán)評的農(nóng)業(yè)開發(fā)和建設(shè)項目范圍太窄，一些會對環(huán)境產(chǎn)生嚴重影響的項目如農(nóng)作物和畜禽新品種的引進和開發(fā)、農(nóng)產(chǎn)品的精深加工工程等尚未納入環(huán)評范圍。而且相對于工業(yè)項目、交通運輸項目和水利項目，農(nóng)業(yè)開發(fā)項目的環(huán)評不僅發(fā)展遲緩，其技術(shù)手段和管理手段也遠遠滯后。①因此，必須盡快健全農(nóng)村環(huán)境管制的法律制度，使環(huán)境法的實施與農(nóng)村環(huán)境保護相結(jié)合。

重塑農(nóng)村資源環(huán)境管制法律政策體系

完善農(nóng)村資源環(huán)境管制法規(guī)政策體系。完善的政策和法規(guī)是實現(xiàn)環(huán)境科學管理的依據(jù)。面對農(nóng)村環(huán)境保護立法缺位，當前工作的重點是調(diào)整政府的環(huán)境法規(guī)政策，在價值理念與目標選擇上將農(nóng)村環(huán)境、鄉(xiāng)村企業(yè)、農(nóng)民的環(huán)境利益更多納入立法范疇，針對農(nóng)村自身特點，在現(xiàn)行的環(huán)境法律法規(guī)基礎(chǔ)上，通過確立農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量標準、環(huán)保技術(shù)標準和規(guī)范，完善監(jiān)管機制，明確法律責任，制定出更適合農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與農(nóng)業(yè)生態(tài)平衡的完善獨立的政策法制體系。與城市及大中型企業(yè)的點源污染相比，農(nóng)村以面源污染為主，兼有工業(yè)污染。面源污染的防治如土壤污染防治、農(nóng)村養(yǎng)殖廢棄物污染防治、農(nóng)村農(nóng)藥和化肥污染防治、農(nóng)業(yè)廢棄物污染及農(nóng)村生活垃圾的處理等，相關(guān)立法幾乎仍是空白，需通過專項單行立法為這些具體環(huán)境問題的解決提供法律政策上的支持，為農(nóng)村及農(nóng)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。②

完善農(nóng)村資源環(huán)境監(jiān)管機制。管理系統(tǒng)的專門化和管理體制單一的權(quán)力機構(gòu)，有助于克服管理的無責任性與混亂性，建立以相對獨立的管制機構(gòu)為主要主體的管制體制，應(yīng)當成為我國農(nóng)村資源環(huán)境管制體制改革的方向。因此，在機制設(shè)計上，應(yīng)當整合分散在農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)保、建設(shè)、國土等部門的管理資源，建立專門的農(nóng)村區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護機構(gòu)，為農(nóng)村整體區(qū)域環(huán)境保護提供一個具有高度權(quán)威性、獨立性、專業(yè)性特色的管理體制。該機構(gòu)的職責應(yīng)明確而專一：負責制定和協(xié)調(diào)農(nóng)村環(huán)保政策和目標規(guī)劃，制訂和監(jiān)督實施農(nóng)村環(huán)境保護標準組織生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展研究；對有利于控制環(huán)境污染的活動及清潔生產(chǎn)行為提供政策指導和資助；對政府在農(nóng)村環(huán)境保護中不作為的現(xiàn)象，根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定予以責任追究。政府的環(huán)保機構(gòu)不能僅為城市環(huán)境保護服務(wù)，其職能也必須延伸到農(nóng)村。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的基層環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)熟悉和掌握農(nóng)村環(huán)境情況，可以探索出有效解決農(nóng)村環(huán)境問題的途徑和方法，加大對農(nóng)村環(huán)境治理的投入，拓展農(nóng)村基層環(huán)境監(jiān)管職能范圍，可以使環(huán)境治理資源覆蓋到整個農(nóng)村。重視環(huán)境民主與農(nóng)民參與，發(fā)揮村莊組織和農(nóng)民的主體地位，建立環(huán)境資源共管模式。環(huán)境資源共管模式是強調(diào)當?shù)厝罕娫诠芾碇械膮⑴c，而不只是被管理、被管制的對象，是各利益主體對話溝通的平臺和探討解決沖突方法的途徑。農(nóng)村幅員遼闊人口眾多，且大部分以家庭為基本生產(chǎn)單位，污染主體分散，點對點的環(huán)境監(jiān)管手段實施起來成本巨大，通過建立村規(guī)民約吸收農(nóng)民參與環(huán)境決策與環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督活動，不僅可以彌補政府對微觀環(huán)境事務(wù)的有限監(jiān)管，還可以調(diào)動農(nóng)民參與環(huán)保的主動性和積極性。

完善激勵、引導性政策體系和法律制度。環(huán)境資源管制是政府社會性管制的一項重要內(nèi)容，目的在于實現(xiàn)資源環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展的相互協(xié)調(diào)。實施資源環(huán)境管制的政策工具不僅包括以強制性為特點的法律手段，還包括激勵引導手段及被管制對象的自我控制措施。強制性法律管制的優(yōu)點在于目標明確，如果實施成功能夠獲得預期效果，而且隨著經(jīng)濟技術(shù)水平的提高，該手段實施的可行性和效果均會增強，因此，應(yīng)繼續(xù)完善傳統(tǒng)的排污收費制度，嚴格排污許可證制度，擴大管制的污染物范圍，擴展環(huán)境影響評價、建立農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測制度和農(nóng)村環(huán)境綜合整治制度。在污染源相對較少或較集中的地方，基于規(guī)章制度的直接管制手段可能是最可行的管理方法，但農(nóng)村環(huán)境污染主要是大量小規(guī)模活動相互作用的結(jié)果，污染源多而分散，一般缺乏可靠的統(tǒng)計資料，其隨流域內(nèi)土地利用狀況、地形地貌、水文、氣候等的變化而具有空間的異質(zhì)性和時間上的不勻稱性，加之不同的地理、氣象、水文條件對污染物的遷移轉(zhuǎn)化影響較大，要具體識別與監(jiān)測必然帶來較大的行政負擔。管制的本質(zhì)是命令與控制，是通過制定規(guī)則對人們的行為活動進行直接干預，而制定良好規(guī)則的前提是了解事物運行的客觀規(guī)律，充分掌握管制對象的具體信息如生產(chǎn)工藝、排污狀況、污染物的危害等，但這些信息往往因為農(nóng)村污染源的分散和隱蔽難以獲取，從而造成管制失效。因此，基于農(nóng)村環(huán)境污染自身特點，農(nóng)村資源環(huán)境管制手段應(yīng)更具備激勵相容性，即政府應(yīng)盡可能誘發(fā)所期望的行為，使被管制對象的行為在管制制度和政策下更傾向于達到政府管制所期望達到的目標。因此，農(nóng)村資源環(huán)境政策在定位與設(shè)置上更應(yīng)注重間接調(diào)控，通過一些激勵性或鼓勵性措施與手段，引導農(nóng)民自覺采取有利于環(huán)境的行為。如通過實行農(nóng)產(chǎn)品認證與標志制度，引導農(nóng)民采用綠色的農(nóng)業(yè)生態(tài)方式；通過采取補助金、環(huán)境基金、低息、無息或貼息貸款、減免稅收等形式增大對農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)技術(shù)研發(fā)及農(nóng)業(yè)廢棄物綜合利用的補貼；通過政府購買服務(wù)方式，鼓勵和扶持農(nóng)民進行植樹造林種草等有利于環(huán)境保護的活動；通過實施行政獎勵政策，引導農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織使用環(huán)保型農(nóng)用薄膜或把農(nóng)田不可降解殘留薄膜的回收利用變成農(nóng)民的實際行動。引導性環(huán)境政策不需要全面監(jiān)控資源使用者的微觀活動，從而大大降低了政策運行成本。

建立生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度和生態(tài)補償機制。我國現(xiàn)行的環(huán)境政策無論是從原則上還是從具體制度設(shè)計上，對農(nóng)村都有著太多的歷史和現(xiàn)實的生態(tài)欠賬。農(nóng)村地區(qū)不僅以發(fā)展農(nóng)業(yè)支持工業(yè)，支持城市居民農(nóng)產(chǎn)品來源與消費，還要承載城市污染向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移。作為國家的資源分配，城市和農(nóng)村本應(yīng)平等，但長期以來的城鄉(xiāng)二元發(fā)展模式卻使大量資源集中于城市，在環(huán)保資金投入方面，基本取向仍是以城市的環(huán)境治理為主。城市從農(nóng)村獲取資源并把污染轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)村，但城市作為一個受益者并沒有對農(nóng)村給予一定的補償，因此，無論是從國家法規(guī)政策層面還是利益分配層面環(huán)境保護對農(nóng)村都是顯失公平的。生態(tài)轉(zhuǎn)移支付就是彌補國家對農(nóng)村地區(qū)生態(tài)欠賬，加大國家在農(nóng)村地區(qū)的環(huán)保投資力度，保障城鄉(xiāng)環(huán)境治理資源共享，弱化城鄉(xiāng)環(huán)境的客觀差異，實現(xiàn)城鄉(xiāng)區(qū)域環(huán)境公平，環(huán)境公平要求環(huán)境利益和環(huán)境負擔在環(huán)境主體之間公正、公平分配。資源環(huán)境管制從一定意義上看就是對資源環(huán)境這種公共資源的分配與控制。在對資源環(huán)境供給的分配中，不僅需要有效，也需要公正與合理。生態(tài)轉(zhuǎn)移支付作為一種利益分配機制應(yīng)當通過法律的形式予以明確，在確立生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度的基礎(chǔ)上建立有效的生態(tài)補償機制。城市作為受益者向農(nóng)村環(huán)境受損地區(qū)給予一定的利益補償，不僅可以填補農(nóng)村環(huán)境損失，也可以使農(nóng)村獲取一定的治理資金，彌補其治理資源的不足。

（作者為洛陽市應(yīng)用法學研究中心研究員、河南科技大學法學院講師）

【注釋】

①李摯萍，陳春生等：《農(nóng)村環(huán)境管制與農(nóng)民環(huán)境權(quán)保護》，北京大學出版社，2009年，第262頁。

②李亞紅：“突破局限，構(gòu)建農(nóng)村環(huán)境建設(shè)長效機制”，《環(huán)境保護》，2012年第24期。

責編/張曉