【摘要】在規(guī)制改革浪潮席卷全球的背景下，規(guī)制以多種含義為多個學(xué)科共同關(guān)注，沒有統(tǒng)一的界定，但并未妨礙規(guī)制研究的深化和發(fā)展。它作為開放包容的工具性概念，不僅拓展了相關(guān)研究的范圍，也改進了社會管理的觀念。立足于中文語境，建議使用“規(guī)制”作為國內(nèi)相應(yīng)研究領(lǐng)域的標(biāo)簽性概念。

【關(guān)鍵詞】規(guī)制 監(jiān)管 社會管理

相較中文，外文“規(guī)制”研究處于領(lǐng)先地位，其理論成果對我國的相關(guān)研究有著重要影響。在涉及譯介文獻、借鑒概念或觀點的學(xué)術(shù)研討中，英文regulation譯作“監(jiān)管”、“管制”、“規(guī)制”者皆有之。然而，什么是“regulation”呢？這個標(biāo)識該領(lǐng)域的術(shù)語并沒有壓倒性的權(quán)威定義，但是何謂規(guī)制的追問似乎從未止歇。

規(guī)制概念的多義性

規(guī)制概念源于經(jīng)濟學(xué)，規(guī)制研究一度為經(jīng)濟學(xué)家壟斷。在法律經(jīng)濟學(xué)視角下，關(guān)于什么是規(guī)制的問題，早在20世紀(jì)六七十年代就形成了“規(guī)制是經(jīng)濟理論支撐下的法律形式”這一普遍看法。美國經(jīng)濟學(xué)家認為，政府為控制企業(yè)的價格、銷售和生產(chǎn)決策而采取的各種行動都是公共產(chǎn)品，它們根據(jù)供需關(guān)系配置。由于肯為這種產(chǎn)品出價最高的人從中獲益最大，因此規(guī)制就是服務(wù)于利益集團的法律。

或許立法者為了撇清與利益集團的關(guān)系，標(biāo)榜服務(wù)公共利益的立場，美國國會并未接受經(jīng)濟學(xué)家的規(guī)制定義。1976年，國會預(yù)算辦公室在名為《聯(lián)邦雇員從事規(guī)制活動的數(shù)目》報告中，對“規(guī)制”僅作出寬泛的解釋，把“所有多少會影響企業(yè)運轉(zhuǎn)或公民生活的政府行為”都囊括在內(nèi)了。1993年，克林頓政府發(fā)布了12866號行政命令，首次給出規(guī)制的定義，將它界定為面向未來發(fā)生效力的、具有普遍適用性的機構(gòu)陳述（agency statement）和正式聲明，既可以用于執(zhí)行、解釋、描述法律和政策，也可以對特定機構(gòu)規(guī)定程序性或操作性要求。而且，規(guī)制具有法律效力，能得到強制執(zhí)行。

隨后，在法學(xué)尤其是公法學(xué)、政治學(xué)以及相關(guān)學(xué)科的理論研討中，規(guī)制概念得到更加廣泛的使用。在規(guī)制改革浪潮席卷全球的背景下，這個概念作為治理模式、治理技藝、制度性現(xiàn)實、公共話語等，正在以多種含義為多個學(xué)科共同關(guān)注。不同學(xué)科使用了規(guī)制與政治過程、經(jīng)濟行為之間關(guān)系的不同假設(shè)，發(fā)展出新的理論視角和方法論，也由此形成了關(guān)于“規(guī)制”的不同界定。對何謂規(guī)制的不同認識，既反映了特定學(xué)科的關(guān)切所在，也不同程度地反映了研究者的個性。因此統(tǒng)一“規(guī)制”定義的努力幾乎注定是徒勞的。

規(guī)制概念的開放性

規(guī)制作為學(xué)術(shù)概念被廣泛使用已成事實，但并未形成學(xué)界一致認可的權(quán)威定義。在被奉為“規(guī)制改革圣經(jīng)”的著作《規(guī)制及其改革》中，作者美國聯(lián)邦最高法院大法官布雷耶并沒有界定規(guī)制是什么。法學(xué)研究實踐表明，缺少對規(guī)制概念的界定，并不妨礙相關(guān)研究可對整個規(guī)制體系提供洞見、對分析具體規(guī)制方案提供分析框架以及為政策制定提供理論支撐。

當(dāng)然，就知識生產(chǎn)所需的交流而言，對所指何物沒有基本共識是不可想象的。“規(guī)制”作為思想活動所需的構(gòu)造性或框架性表達工具，在研究者中事實上形成了對其基本含義的某種約定。就定義的最低標(biāo)準(zhǔn)來看，“在其他情況相同時，一個涵蓋范圍大體上和習(xí)慣用法相符合的定義，顯然比只能適用于狹窄范圍的要好些”①，因此有理由認為，規(guī)制的普通語義即“控制、管理或監(jiān)督”，適合作為規(guī)制研究的基本約定。

以語詞的習(xí)慣用法為前提和出發(fā)點的規(guī)制研究，除了帶著學(xué)科屬性、研究者個性外，還具有一定程度的地方性。比如在美國，12866號行政命令做出規(guī)制的官方定義后，什么是規(guī)制的問題反而愈發(fā)凸顯。無論予以批判還是旨在澄清，對何謂規(guī)制的研究都是以規(guī)制一詞蘊含的管控、限制或干預(yù)這些基本義為前提，指向美國人最為敏感的權(quán)力界限和自由問題。換言之，探討規(guī)制的含義，并非是從概念定義出發(fā)的文字之爭，而是在探討為什么應(yīng)該規(guī)制，即為什么要實施管控或干預(yù)。另一方面，相比于“管控”、“治理”這些字眼，規(guī)制蘊含的正式權(quán)力屬性最輕微，因此它又具有較高的包容性，可以更貼切地用于政府、企業(yè)、團體、社區(qū)等幾乎所有需要秩序的組織體或人群。

規(guī)制概念既允許個性化使用，又包容各種使用場合，這就使之具有了開放性。運用這個開放的工具性概念，我們得以觀測各種規(guī)制現(xiàn)象，積累來自不同社會領(lǐng)域或?qū)用娴年P(guān)于規(guī)制的知識。正由于沒有糾結(jié)于什么是規(guī)制，以致陷入無休止的爭論，研究者反而有效利用了各種智力成果和學(xué)術(shù)資源，使規(guī)制研究的范圍不斷拓展。首先，規(guī)制限于控制和限制的觀念破除了，向私人授權(quán)、提供輔助或公共服務(wù)、改變激勵以間接影響私人行動的政府行為被納入規(guī)制研究范疇。進而，規(guī)制限于行政行為的觀念破除了，具有控制、管理和監(jiān)督功能的普通法上的判例、國會的立法也作為規(guī)制手段得到新的理解和認識。再者，規(guī)制限于針對特定行業(yè)或產(chǎn)業(yè)部門的觀念破除了，面向社會普通民眾的政策、措施，納入了規(guī)制研究的范疇。最后也最重要的是，一個開放的、動態(tài)的規(guī)制概念，既包容了規(guī)制一詞可能表達的多種意蘊，也為細化規(guī)制類型，進而通過分門別類的研究，提高成果的精確性與準(zhǔn)確度提供了保障。目前，在規(guī)制的經(jīng)濟性、社會性和技術(shù)性研究三大板塊中，各自采取的研究方法與進路、取得的研究成果與發(fā)現(xiàn)，彼此相得益彰。

規(guī)制概念在中國的標(biāo)簽性

現(xiàn)代漢語中，“監(jiān)管”大概是與英文regulation含義最相近的詞匯。近年來，“監(jiān)管”已經(jīng)成為我國官方正式文件和主流媒體中屢見不鮮的用語，而且其能見度正日益提高。與此同時，法學(xué)研究尤其是行政法領(lǐng)域中，政府監(jiān)管作為一個新興領(lǐng)域也逐漸成型?！氨O(jiān)管”能見度的提升是與“依法行政”能見度下降相對而言的。行政行為所依據(jù)的“法”即具有法效力的成文規(guī)范，在英文中對應(yīng)的詞匯是statute。在美國，statute和regulation在法律、政治領(lǐng)域使用頻率上呈現(xiàn)的此消彼長變化曾受到學(xué)界重視，并由此形成了對變化背后動因的研究。今天，我們面對類似的情況。那么這種變化在我國發(fā)生的原因是什么？與發(fā)達國家經(jīng)歷過的類似變化有何異同？我們對這些問題的討論大致處于一個領(lǐng)域，但標(biāo)識這個領(lǐng)域的“標(biāo)簽”尚不統(tǒng)一，較常見的就有“監(jiān)管”、“管制”、“規(guī)制”三種。這使本可以交流對話的研究者或多或少錯失了溝通的機會。

我們認為：“監(jiān)管”可視為監(jiān)督管理的縮略表達，其基本義清晰，從而缺乏工具性概念必要的彈性；而且，監(jiān)管的權(quán)力屬性強，與現(xiàn)代服務(wù)型政府理念不十分契合?！肮苤啤闭Z帶剛性，權(quán)力色彩最重，其使用場合強調(diào)對象的特定性、標(biāo)準(zhǔn)的明確性、手段的強制性，主要用于正式立法的條文；而且，其對于非傳統(tǒng)的權(quán)力部門行為難以涵蓋，概念延展性不強。

“規(guī)制”以其兼具地方性和包容性的客觀而開放的優(yōu)勢，已在理論研討和眾多非正式場合得到廣泛使用。盡管如前文所述，關(guān)于什么是規(guī)制的界定尚不夠清晰，這個詞在官方的正式文本中還不常見，但并沒有阻滯近年來環(huán)境、能源、食品藥品、生產(chǎn)安全等眾多領(lǐng)域中的“規(guī)制研究”蔚然成風(fēng)。

綜上筆者認為，宜將“規(guī)制”這個含義開放的概念作為中文語境下相應(yīng)研究的標(biāo)簽性概念。一則，它可以通過語詞使用上的差別，促進學(xué)界乃至立法機關(guān)、司法部門對在我國政法系統(tǒng)使用較多的“監(jiān)管”概念與“規(guī)制”進行辨析、對比，進而深化對行政權(quán)力之地位和作用的創(chuàng)新性認識；二則，規(guī)制概念的開放性有助于我國法學(xué)界采用更為開放的視角，探究以完成一定社會目標(biāo)為目的的多種社會資源（包括但不限于行政權(quán)力）的運用方式，這既符合社會現(xiàn)實的需要，也符合我國行政權(quán)力運作方式和政府職能改革的方向。再則，將規(guī)制作為與regulation對應(yīng)的專用概念，有利于更及時、更審慎地吸收英語世界的研究成果，并為當(dāng)下凝結(jié)的和未來可能形成的中國經(jīng)驗與別國交流做出準(zhǔn)備。最后，它可使理論研究在給體制改革和制度創(chuàng)新提供助力的同時，有意識地保持與實踐的距離，從而保持理論研究的獨立性，進而發(fā)揮學(xué)術(shù)工作的批判功能。

結(jié)語

規(guī)制概念的探討、演進和廣泛運用帶來幾點啟示。第一，“我們可以用對詞的深化認識去加深我們對現(xiàn)象的認識”②，既然“咬文嚼字”不僅是表情達意的需要，那么是否定義足夠明晰、統(tǒng)一就顯得不那么重要了。第二，不同語詞能折射出隱藏在背后的不同觀念；中文語境下用規(guī)制還是用監(jiān)管的選擇，能反映出有關(guān)政府與社會、正式權(quán)力與自由市場的關(guān)系的理念更新。第三，一個開放的概念可以容納更多觀念、提供更多視角，因此這樣的概念往往是更有力量的理論工具，更有利于相關(guān)理論的發(fā)展。

“理論思維與理論創(chuàng)新不必然與術(shù)語或行話的表達相連?！保ㄖ焯K力語）當(dāng)一個事物本身說不清楚，我們探求關(guān)于它的“知識”；一旦對知識問題的理解出現(xiàn)困惑，我們再去澄清表達它的語匯。對規(guī)制的認識將在如此思考和反思中不斷深化。更重要的是，這個過程也是我們深化政府職能改革和轉(zhuǎn)變社會管理觀念的過程。

（作者為天津財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院講師、中國社會科學(xué)院研究生院博士研究生）

【注釋】

①[奧]凱爾森：《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，北京：中國大百科全書出版社，1996年，第4～5頁。

②[英]哈特：《法律的概念》，張文顯等譯，北京：中國大百科全書出版社，1996年，序言。

責(zé)編/許國榮（實習(xí)）